АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационные и правовые основы деятельности полиции и жандармерии Австрии»
Кулешов Роман Владимирович
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ И ЖАНДАРМЕРИИ АВСТРИИ
Специальность: 12.00.14-административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2003
Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России»
Научный руководитель - Заслуженный работник Высшей школы,
доктор юридических наук, профессор Кикоть Владимир Яковлевич
Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки
Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Крылов Борис Сергеевич
кандидат юридических наук, доцент Черепанов Евгений Александрович Ведущая организация - Московский университет МВД России
Защита диссертации состоится ЪД/имтяс^*2003 г. в Y6.JP часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, Г - 69 ГСП - 5, г. Москва, ул. Поварская, д. 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан « 7 у> 2003 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
' ' I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Наша страна находится в процессе перехода от административно-командной системы к демократическим формам общественного устройства, в условиях радикальной экономической и политической реформы. Связанные с этим сложные преобразования в политической и социально-экономической сферах происходят в условиях постоянно высокого уровня преступности, особенно в ее профессиональных и организованных формах. Построение правового, социального государства сопровождается рядом противоречивых тенденций и кризисных явлений, сложной криминогенной обстановкой. Правоохранительная система России, как и вся ее государственная система в целом, не свободна от такого позорного явления как коррупция. Как следствие, на сегодняшний момент мы имеем все еще очень высокий уровень преступности.
Несмотря на серьезные усилия руководства МВД и других правоохранительных органов, направленные на снижение уровня преступности, эта задача пока еще очень далека от разрешения. Проблема личной безопасности, по мнению социологов и по результатам многочисленных социологических опросов, гражданами Российской Федерации ставится на одно из первых мест. А, следовательно, проводимая отечественными правоохранительными органами работа по обеспечению общественной безопасности в нашей стране пока еще не достаточно эффективна.
Значительный объем полномочий в этой сфере возложен на Министерство внутренних дел Российской Федерации, которому, безусловно, отведена ведущая роль по обеспечению общественной безопасности в стране. Серьезной и мощной силой в составе МВД являются внутренние войска.
Внутренние войска занимают очень важное место в системе МВД России и наряду с органами внутренних дел решают возложенные на них
ного
многопрофильные задачи. С принятием в феврале №91
БИБЛИОТЕКА
С. Петербург / 5 09 ШрлкгуРЗ
Закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»1 были существенно расширены полномочия внутренних войск. Так одной из важнейших задач внутренних войск, согласно статьи 2 вышеуказанного закона, является «участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации ... в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения»2.
Решение этой и других возложенных на внутренние войска задач не возможно без повышения уровня профессиональной подготовки личного состава войск, четкой организации взаимодействия между подразделениями внутренних войск с органами внутренних дел Российской Федерации, как на федеральном, так и на местном уровнях.
По нашему мнению большой перспективный интерес для отечественных специалистов представляет опыт функционирования ключевых правоохранительных институтов в системе органов исполнительной власти Австрийской Республики: полиции и жандармерии. Этот вывод обусловлен целым рядом факторов.
Во-первых: по форме государственного устройства Австрия, как и Россия является демократическим федеративным государством с республиканской формой правления.
Во-вторых: практически не изучен российскими учеными - юристами богатейший опыт Австрийской Республики в области охраны правопорядка, отвечающий всем требованиям современного демократического общества, обеспечивающий на высочайшем уровне соблюдение прав и свобод личности и стабильность функционирования всех государственных институтов.
В-третьих: модель полицейской системы государства, используемая в Австрии (она формировалась после окончания второй мировой войны с
' Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. N6, ст. 711.
2 Там же. Ст. 711.
учетом всего положительного в деятельности правоохранительных органов США, Великобритании, Франции и ФРГ) очень близка к российской.
Правоохранительная система Австрии органично вписывается в общие демократические представления развитых зарубежных стран. Однако нельзя идеализировать, а тем более механически копировать зарубежный (и в том числе австрийский) опыт. В России иная политическая и экономическая обстановка, иные исторические традиции и менталитет населения, иные, несопоставимые ни с одним государством Европы географические размеры. Но при этом, необходимо использовать все рациональное, апробированное с успехом в деятельности правоохранительных органов исполнительной власти ведущих зарубежных стран, так как формы и методы проведения криминальных акций и способы борьбы с ними во многом схожи в государствах, признаваемых демократическими.
Особое место в системе органов исполнительной власти Австрии занимают полиция и жандармерия - важнейшее звено в полицейской системе страны. В Австрийской Республике достигнуты очевидные и реальные успехи в области защиты личности, общества и государства от преступлений и правонарушений. Преступность в Австрии, по оценкам независимых международных специалистов, находится на постоянно низком уровне. По официальным данным, число ставших известными случаев совершения преступлений на 100.000 жителей в Австрии в 2001 году более чем в 10 раз было меньше, чем в Германии (522.710 и 6.363.865 соответственно). Более того, уровень преступности в Австрии в 2001 году упал на 7,7 % по сравнению с 2000 годом1. Это во многом обусловлено эффективным функционированием именно этих звеньев исполнительной власти.
Необходимо отметить, что организация и деятельность полиции и жандармерии по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в Австрии, особенно последних лет, практически вообще не освещены в отечественной юридической литературе. Различные
1 http://www.bmi gv.at/kшmnalstatistik
аспекты данной проблематики в контексте изучения зарубежной полицеи-стгаси нашли отражение в трудах Ю.М. Антоняна, М.М. Бабаева, Я.М. Бельсона, C.B. Боботова, A.B. Быкова, И.А. Возгрина, А.Г. Волевозда, В.М. Гиленсена, О.В. Горшкова, К.К. Горяинова, A.B. Губанова, Ю.Н. Жданова, В.Е. Квашиса, Г.Д. Ковалева, Б.С. Крылова, С.П. Ломтева, Г.И. Мачковского, Н.П. Мышляева, К.С. Родионова, В.П. Сальникова, М.И. Си-зикова, Н.Г. Хибрикова, А.П. Шергина, С.Н. Шишкарева и других юристов. Однако предметом специального изучения юридической науки в России практическая деятельность полиции и жандармерии по охране правопорядка в современной Австрии еще не стала. На сегодняшний день нет ни одного монографического исследования, посвященного деятельности как полиции, так и жандармерии по обеспечению общественной безопасности в Австрийской Республике.
Нужно подчеркнуть, что жандармерия Западной Европы в целом и австрийская жандармерия в частности, в значительной степени остаются белыми пятнами на карте отечественной юридической науки, так как не являлись объектом подробного изучения советских, а теперь уже и российских юристов. Исключение составляет диссертационное исследование A.B. Быкова, проведенное в 1998 году1, в котором автором была предпринята попытка рассмотреть правовую природу службы жандармов в ряде государств Западной Европы, а также их задачи и функции.
Недостаточная освещенность в отечественной юридической науке организации и правовых основ деятельности полиции и жандармерии Австрии по эффективному обеспечению общественной безопасности в стране, обусловили выбор темы диссертационного исследования и круг основных вопросов, подлежащих изучению.
Объектом исследования является деятельность Федеральной полиции и Федеральной жандармерии в системе органов исполнительной
1А В. Быков. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности. Дис...канд. юрид. наук .М., 1998.
власти Австрии по обеспечению общественной безопасности в стране.
Предмет исследования составляют правовые и организационные основы деятельности Федеральной полиции и Федеральной жандармерии Австрии: Конституция, конституционные законы, законы и иные нормативно-правовые акты Австрийской Республики, литературные источники, статистические, аналитические и иные данные, международные и национальные электронные информационные системы, отражающие деятельность полиции и жандармерии Австрии по обеспечению общественной безопасности.
Цель и задачи исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются: изучение сформировавшейся в Австрийской Республике после II мировой войны полицейской системы, выявление особенностей ее функционирования и эффективности, а также правовых и организационных основ деятельности ее основных элементов — Федеральной полиции и Федеральной жандармерии; анализ места и роли полиции и жандармерии в системе органов исполнительной власти Австрийской Республики, федеральных земель и органов местного самоуправления, их взаимоотношений друг с другом, а также с другими субъектами правоохранительной деятельности. Автором предпринята попытка разработки рекомендаций и предложений по реализации отдельных положительных элементов опыта функционирования полиции и жандармерии Австрии в деятельности отечественных правоохранительных органов.
Цели проведения настоящего исследования обуславливают постановку и решение автором следующих задач:
1. Выявление и анализ характерных черт полицейской системы Австрийской Республики.
2. Раскрытие места и роли Федеральной полиции и Федеральной жандармерии в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления Австрийской Республики по обеспечению общественной безопасности в стране.
3. Исследование правовых и организационных основ функционирования Федеральной полиции и Федеральной жандармерии по обеспечению общественной безопасности в Австрии, их взаимодействия между собой, с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти федеральных земель и местного самоуправления Австрийской Республики.
4. Выявить специфику организации и управления деятельностью Федеральной полиции и Федеральной жандармерии по обеспечению общественной безопасности Австрии, раскрыть компетенцию их структурных подразделений, а также особенности их правового регулирования.
5. Сформулировать рекомендации по оптимизации организационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск Российской Федерации, их кадрового обеспечения на основе изученного опыта деятельности полиции и жандармерии Австрийской Республики.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания явлений и процессов реальной действительности рассматривающий их в постоянной динамике, тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Для решения поставленных задач использовались положения философии, теории и истории государства и права, конституционного права, административного права, науки управления, социологии и военной науки, составившие теоретическую основу исследования. В ходе анализа собранного эмпирического материала и формирования диссертационного исследования автором применялись общенаучные и частнонаучные методы познания: анализ, синтез, исторический, статистический, формально-логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие.
Эмпирической базой исследования явились: Конституция Австрии, конституционные законы, законы и подзаконные нормативно-правовые акты Австрии, труды отечественных и зарубежных ученых-юристов, между-
народные и национальные электронные информационные системы, отражающие деятельность полиции и жандармерии Австрии по обеспечению общественной безопасности.
Объем собранных эмпирических материалов, методика их научного изучения, анализа и изложения, по мнению диссертанта, обеспечивают достаточный уровень репрезентативности, обоснованности и достоверности научных выводов и предложений.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация является первой в отечественной науке административного права работой, посвященной комплексному изучению правовых и организационных основ деятельности полиции и жандармерии Австрии.
В ней впервые проанализированы цели, задачи, функции и полномочия полиции и жандармерии Австрийской Республики, сформулированы принципы их деятельности и управления, комплектования и порядка прохождения службы, показаны формы взаимодействия австрийской полиции и жандармерии как в центре, так и на местах.
Положения выносимые на защиту:
1. Основу полицейской системы составляют три государственных института исполнительной власти Австрийской Республики, имеющие особую организацию, силы и средства для применения, в случае необходимости, насильственных методов для защиты существующей государственности и законности: Федеральная полиция (ФП), Федеральная жандармерия (ФЖ) и вооруженные силы страны. Их полномочия в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности детально регламентированы национальным законодательством Австрии.
2. При строительстве национальной полицейской системы австрийские специалисты учли шестилетний опыт деятельности правоохранительных органов ФРГ, но при этом творчески использовали его, учитывая национальные особенности, а также международное положение, сложившееся к моменту восстановления суверенитета независимой и демократиче-
ской Австрии.
В отличие от ФРГ, где полицейская деятельность в значительной степени регламентируется законодательством субъектов федерации - земель, в Австрийской Республике основная доля ответственности за охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в саране возложена на федеральные органы исполнительной власти.
3. Принципиальной особенностью правового статуса ФЖ Австрии по сравнению с Национальной жандармерией Франции, Корпусом карабинеров и Корпусом финансовой гвардии Италии, Гражданской гвардии Испании является то обстоятельство, что австрийская жандармерия полностью демилитаризована, не входит в состав министерства обороны страны, хотя и сохраняет военную структуру своей организации, а ее служащие в полном объеме обладают всеми политическими правами.
4. Существующая в настоящее время организационная структура МВД Австрии является результатом послевоенного развития австрийского государства в условиях демократии и провозглашенного нейтралитета.
Отличительной особенностью организационной структуры МВД Австрии является наличие в ней двух самостоятельных правоохранительных органов, выполняющих задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в стране: ФП (полиция осуществляет свою исключительную деятельность в 14 самых крупных городах страны, включая столицу - г. Вену) и ФЖ (жандармерия обслуживает 98% территории Австрии, на ней проживает 2/3 населения страны).
Диверсификация правоохранительных структур, обладающих взаи-мопересекающимися полномочиями в сфере охраны правопорядка в рамках одного федерального органа исполнительной власти - МВД Австрии, с неизбежностью приводит к конкуренции между ними и, как следствие, к повышению эффективности правоохранительной деятельности в целом.
5. Система управления ФП и ФЖ Австрии, основанная на зонально-территориальном принципе, мало чем отличается от системы управления
и
российских органов внутренних дел и внутренних войск, а опыт организации и управления деятельностью отраслевых полицейских и жандармских служб Австрийской Республики в целом соответствует деятельности аналогичных служб отечественных органов внутренних дел и внутренних войск.
6. Служба в ФП и ФЖ является разновидностью государственной службы в Австрийской Республике. Она характеризуется весьма эффективной системой отбора кандидатов, подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников полиции и жандармерии, а также продвижения их по службе. Опыт кадровой работы МВД Австрии необходимо использовать при разработке учебных программ и учебных планов занятий в образовательных учреждениях системы МВД России, а также при проведении первоначальной подготовки сотрудников ОВД в учебных центрах УВД, ГУВД, МВД субъектов Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск в учебных частях ВВ МВД России.
7. Опыт деятельности австрийской полиции и жандармерии в сфере охраны правопорядка, необходимо рассматривать как одну из важных составляющих комплекса мер, направленных на совершенствование функционирования отечественных ОВД и ВВ МВД России. Для чего необходимо: создать на базе ГИЦ единую в системе МВД России информационно-справочную систему, аккумулирующую в себе всю имеющуюся в нашей стране информацию о деятельное™ правоохранительных органов зару-
> бежных стран, их нормативно-правовой базе, теории и практике деятельности органов исполнительной власти ведущих демократических стран в области охраны правопорядка за рубежом; ввести в высших учебных заведениях МВД России, курс «Организационно-правовые основы деятельности правоохранительных органов за рубежом»; творчески использовать результаты научно-практических конференций и семинаров, проводимых как в нашей стране, так и за границей; регулярно проводить научно-практические конференции и семинары по данной проблематике.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные автором в диссертационном исследовании выводы и предложения направлены на совершенствование нормотворческой и правоприменительной деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, укрепление законности в процессе ее осуществления и повышение эффективности функционирования его структурных подразделений.
Они могу г быть использованы при решении правовых и организационных проблем деятельности МВД России, в нормотворческой практике, научно-исследовательской работе и учебном процессе вузов, а также в непосредственной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России по осуществлению возлагаемых на них правоохранительных задач.
Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования обсуждались и были одобрены на заседании научно-исследовательской лаборатории по разработке проблем милиции общественной безопасности, использованы в научно-исследовательской деятельности ВНИИ МВД России, в учебном процессе Московского университета, а также в практической деятельности Главного правового управления МВД России.
Структура и объем диссертации. Работа выполнена на 156 страницах машинописного текста и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии и 12 приложений. Список литературы, использованной в работе над диссертацией, включает. 143 источника.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ В главе I «Правовые основы деятельности полиции и жандармерии по обеспечению общественной безопасности в Австрийской Республике» рассматриваются исторически сложившиеся после окончания Второй мировой войны характерные черты полицейской системы австрийского государства. Предпринят многоаспектный, основанный на конституции и действующем законодательстве Австрии анализ смешанной (интегрированной) полицейской системы государства, раскрываются ее особенности и характерные черты, показаны роль и место полиции и жандармерии в системе органов исполнительной власти Австрийской Республики. Автором проведен анализ правовых основ деятельности Федеральной полиции (ФП) и Федеральной жандармерии (ФЖ), раскрываются их виды деятельности, подробно проанализированы их функции и основные задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в Австрийской Республике.
В проведенном исследовании автор отмечает, что при строительстве национальной полицейской системы, т.е. к моменту подписания Государственного договора о восстановлении независимой и демократической Австрии (он был подписан в г. Вене 15 мая 1955 г.) австрийцы творчески использовали уже имевшийся шестилетний опыт деятельности полицейской системы ФРГ и учли при воссоздании правоохранительных органов суверенной демократической Австрии все плюсы и минусы функционирования интегрированной (смешанной) модели полицейской системы государства.
По мнению автора полицейская система современной Австрии имеет следующие характерные черты:
1. Обеспечение общественной безопасности в стране осуществляется несколькими самостоятельными и имеющими особый правовой статус правоохранительными формированиями, имеющими различную подчиненность, полномочия которых взаимопересекаются. Это Федеральная полиция (правоохранительный институт выполняющий за-
дачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в 14 крупных городах Австрии в составе гражданской администрации) и Федеральная жандармерия (правоохранительный институт специальных военизированных полицейских формирований, выполняющий задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в сельской местности и городах (кроме 14 крупнейших городов страны, на которые распространяется исключительная компетенция Федеральной полиции) Австрии, что составляет 98 % территории и охватывает около 66% населения страны). Федеральная жандармерия осуществляет свою деятельность хотя и под общим руководством гражданской администрации в лице министра внутренних дел, однако, под непосредственным командованием своего руководства - командующего жандармерии.
Параллельное существование федеральной полиции и федеральной жандармерии в полицейской системе страны признается прагматичным политическим руководством Австрийской Республики не только обоснованным и целесообразным, но необходимым и исторически оправданным. Таким образом, обеспечивается взаимный контроль и нейтрализация лоббирования узких интересов отдельных влиятельных политических и экономических региональных групп, которые могут расходиться с общегосударственными интересами, что является существенными гарантиями внутриполитической стабильности в австрийском обществе. Кроме того, в значительной мере снижается возможность сознательной дезинформации руководства страны, со стороны руководства правоохранительных органов.
2. Министерс1во внутренних дел наделено обширным кругом полномочий в различных областях общественной жизни.
Вот что сказал Министр внутренних дел Австрии доктор Эрнст Штрассер о деятельности министерства: «... это самое большое и самое чувствительное предприятие обслуживания населения в области обеспече-
ния безопасности»1. Этот тезис отражает действительную картину функционирования Министерства внутренних дел с точки зрения осуществления им чисто полицейской деятельности, как одной из важнейших составляющих деятельности министерства в составе федеральных исполнительных органов власти Австрии. Вторая, не менее важная составляющая деятельности МВД - решение широкого круга внутренних социальных, политических и административных проблем. Кроме руководства Федеральной полицией и Федеральной жандармерией Министерство внутренних дел обеспечивает регистрацию политических партий, организаций и объединений, проведение выборов; контролирует деятельность местных органов власти, в том числе и в области организации социального обеспечения и гражданской обороны в стране; руководит работой благотворительных организаций, фондов, организует работу с беженцами, решает многие другие государственные задачи. В составе МВД находится комиссия по правам человека.
Однако, несмотря на безусловно значительную фактическую роль Министерства внутренних дел Австрии, оно не является ведущим в системе правоохранительных органов страны, что отвечает современным требованиям существования демократического государства.
Вообще положение полицейского аппарата в системе органов исполнительной власти Австрийской Республики обусловлено разграничением компетенции между судебной и исполнительной властью. Функции определения виновности и применения репрессивных мер за нарушения закона всецело принадлежат судебным инстанциям, в то время как полиция и жандармерия Австрии, являясь институтами исполнительной власти, призваны обеспечивать надлежащие условия для этого.
3. Законодательство Австрии, а также уголовно-правовая наука Австрийской Республики подразделяют деятельность Федеральной
1 Ьйр://мл™ Ьпн.§у а^гтгшСег/
полиции и Федеральной жандармерии на два самостоятельных вида -судебную и административную.
Судебная деятельность заключается в оказании содействия судебному следователю («следственному судье») при установлении нарушений норм уголовного законодательства, в процессе сбора необходимых доказательств по его поручению, розыске и передаче виновных следователю. Административная деятельность заключается «в установлении запретительной регламентации и принятии превентивных мер для того, чтобы действия частных лиц не наносили вреда обществу»1.
Такого рода разделение деятельности полиции и жандармерии на административную и судебную является не только доктринальной установкой австрийского законодательства, но и концептуальным положением либеральной юридической мысли западноевропейских государств. Разделение позволяет определить и разграничить полномочия сотрудников полиции и служащих жандармерии в тех отраслях их деятельности, «где права граждан подвергаются наиболее серьезным ограничениям»2, а именно в области уголовного преследования.
Полиция и жандармерия Австрии, являясь элементами полицейской системы Австрийской Республики, в части обеспечения соблюдения уголовного закона находятся не только в тесном взаимодействии с судебными властями, но и в их подчинении. В Австрии законодательно закреплены меры по руководству и контролю за деятельностью этих ведомств со стороны судебных органов. Кроме того, надзор за законностью действий со стороны сотрудников полиции и служащих жандармерии при исполнении ими служебных обязанностей осуществляет прокуратура.
4. Гражданские власти осуществляют постоянный и жесткий контроль за деятельностью федеральной полиции и федеральной жандармерии.
1 D'Orsi A J potere repvessivo La polizia Milano, 1982. Р. 72.
2 A.B Губанов. Полиция Запада M 1993. С. 8.
Систематический контроль общества за деятельностью полиции и жандармерии осуществляется парламентом и правительством Австрии. Там принимаются законы и нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность этих правоохранительных институтов, утверждается их бюджет, создаются комиссии по расследованию их деятельности (в случаях, вызвавших значительный общественный резонанс) и организуются парламентские слушания по вопросам работы МВД. Кроме того, в парламенте страны по различным аспектам работы министерства внутренних г дел, его служб и подразделений заслушивается Министр, которым может
быть назначен только гражданский человек. Это, как правило, авторитетный политик - представитель партии или блока партий, победивших на
ч
парламентских выборах.
5. Вооруженные Силы Австрии являются важной составной частью полицейской системы страны. Их права и обязанности в данной области предельно четко зафиксированы в Конституции и законе «О вооруженных силах» страны. В статье 73 Конституции Австрии на армию в данной области возлагаются следующие задачи:
«1. На федеральную армию возлагается вооруженная оборона страны.
2. На федеральную армию, если законной гражданской власти требу" ется ее содействие, кроме того, возлагается:
1. Помимо вооруженной обороны страны: а) защита конституционных учреждений и обеспечение условий их деятельности, а также демократических свобод граждан; б) общее поддержание порядка и безопасности внутри страны.
2. Оказание помощи при стихийных бедствиях и катастрофах, значительных по своему масштабу»1.
Справедливости ради следует отметить, что ни разу с 1955 г. - года восстановления суверенитета нейтральной, демократической Австрии -
' Конституции государств Европы. Том 1. М, изд. «Норма», 2001. С. 71.
вооруженные силы страны не привлекались к выполнению задач, связанных с защитой конституционных учреждений и демократических свобод граждан Австрийской Республики.
По мнению автора, в настоящее время в распоряжении правительства Австрийской Республики имеются три силовые структуры, обеспечивающие нормальное функционирование жизни общества, охрану общественного порядка и стабильность государственного устройства: Федеральная полиция (ФП), Федеральная жандармерия (ФЖ) и вооруженные силы страны. Так как армия за все время существования австрийского государства в новейшей истории к выполнению подобных задач не привлекалась, она оставлена за рамками настоящего исследования.
Основными законодательными актами, регламентирующими деятельность ФП и ФЖ в сфере обеспечения общественной безопасности в Австрии являются:
1. Конституция Австрийской Республики. (Раздел 3 Конституции так и называется «Федеральные органы безопасности».')
2. Федеральный закон о применении оружия 1969 г2. (Он регулирует вопросы применения оружия в рамках служебной деятельности полиции, в порядке реализации права принуждения. Законом установлены виды служебного оружия и порядок его применения.)
3. Федеральный закон об экспорте и транзите военных материалов 1977 г3. (Им установлены категории объектов относящихся к военным материалам, их особый правовой статус и порядок оборота на территории государства.)
4. Федеральный закон об организации обеспечения безопасности и деятельности органов безопасности 1991 гА. (В нем регламентируются права и обязанности служащих полиции и жандармерии, детализируются
' Конституции государств Европы. Том 1. М., изд. «Норма», 2001. С. 70-71.
2 BGBl. 1969/1491 d F. BGBl. 1 1999/146.
3 BGBl Nr 540/1977 ldF BGBl. I Nr 125/2001.
4 BGBl B 1991/566 i d f. BGBl. L b 2002/22
изложенные в Конституции принципы их организации и деятельности, задачи и функции.)
5. Федеральный закон о службе регистрации 1992 г1. (Он определяет порядок регистрации австрийских граждан и иностранцев на территории государства, а также категории лиц, для которых такая регистрация не требуется. Вопросы правового положения иностранцев более подробно регулируются Федеральным законом о въезде, пребывании и убытии иностранцев 1997 г2.)
6. Федеральный закон о безопасности гражданских авиаперевозок 1992 г3. (Им устанавливается особая охрана гражданских воздушных транспортных средств от опасных нападений, которые могут быть совершены с применением оружия, использованием военных материалов, боеприпасов, стрелковых средств или взрывчатых веществ, а также другими особо опасными предметами. Установлено, что предприятия в сфере воздушных перевозок и владельцы аэропортов должны способствовать органам по обеспечению безопасности в сфере действия указанного закона.)
7. Федеральный закон об оружии 1996 г4. (Этим законом определяются понятие и виды оружия, порядок его приобретения и использования, виды запрещенного оружия для свободного оборота, категории оружия, требующие специального разрешения, разрешенное количество оружия и боеприпасов, порядок регистрации оружия. Определяется порядок перемещения и правовое положение оружия и его владельца, путешествующего в пределах Европейского союза. Установлены основания ответственности (применяется судом) за нарушения правил предусмотренных настоящим законом. В соответствии с настоящим законом в Австрии функционирует Центральная информационная коллекция, содержащая информацию о владельцах оружия.)
' ВвВ!. Кг. 9/1992 № ВОВ1 I № 98/2001.
2 BGBl.Ni-. 75/1997 ВОВ! 69/2002
3 ВОВ1. №. 824/1992 ¡¿И ВОВ1 I Кг. 98/2001,
4 ВвВ!. 1\г 12/1997 № ВСВ1.1 №. 98/2001
8. Федеральный закон об учреждении и организации Федерального ведомства уголовной полиции 2002 г1. (Этот закон принят в целях эффективной борьбы с преступлениями и для выполнения функций в области международной полицейской кооперации Федеральной уголовной службы. Она создана в составе генеральной дирекции по обеспечению общественной безопасности и функционирует на правах отдельного главка.)
Анализ нормативно-правовой базы Австрийской Республики позволяет сформулировать круг задач, возлагаемых законодательством страны на ФП и ФЖ:
1. Поддержание общественного порядка и законности, защита прав и свобод граждан, профилактика преступлений и обеспечение безопасности дорожного движения.
2. Сбор доказательств по уголовным делам, розыск и задержание преступников, предание их правосудию.
3. Осуществление разведывательной деятельности и контрразведка на территории страны (обеспечение правительства информацией о настроениях населения, характере и тенденциях социальных процессов, борьба со шпионажем и т.п).
4. Охрана государственной границы и борьба с контрабандой.
5. Обеспечение общественной безопасности в условиях чрезвычайных обстоятельств (40): борьба с массовыми беспорядками, оказание помощи населению в случаях стихийных бедствий, эпидемий и эпизоотий. Для эффективного выполнения этой задачи полиция и жандармерия действуют совместно с частями и подразделениями вооруженных сил Австрии.
6. Выполнение задач в интересах других министерств (эта задача ФП и ФЖ выполняется самостоятельно в ходе обычной служебной деятельности или совместно с представителями заинтересованных ведомств, при этом нормативный документ любого министерства, затрагивающий дея-
1 ВвВ! №. 22/2002
тельность ФП и ФЖ должен получить предварительное одобрение МВД Австрии).
Внешним проявлением свойств ФП и ФЖ Австрии в процессе деятельности по обеспечению общественной безопасности в государстве яз-ляются их функции.
Австрийские ученые-юристы подразделяют их на 3 группы: функции судебной полиции; функции административной полиции, межминистерские функции.
г По мнению автора, детально регламентируя правовую базу функ-
ционирования полицейских и жандармов, их взаимоотношения с различными представителями органов государственной власти и управления, а также гражданами страны, политическое руководство Австрии обеспечивает высокую эффективность деятельности ФП и ФЖ по обеспечению общественной безопасности государства. Слаженная совместная работа ФП и ФЖ благодаря совершенной законодательной основе является надежной гарантией спокойствия и стабильности в австрийском обществе. А тот факт, что уровень преступности в Австрийской Республике один из самых низких в Европе, а уровень доходов граждан один из самых высоких -лишь только подтверждает наш вывод.
В главе 2 «Основы организации и кадрового обеспечения деятельности полиции и жандармерии Австрийской Республики» автор отмечает, что исторически сложившаяся система организации и управления австрийской полицией и жандармерией на общенациональном уровне (при наличии определенных особенностей и различий) в принципе едина и строится в соответствии с зонально-территориальными и функциональными принципами. Это, по мнению автора, обусловлено одинаковым для политического руководства Австрии подходом к целям, задачам и функциям данных государственных институтов, желанием иметь в составе правоохранительных органов такие звенья, которые являлись бы, с одной стороны, максимально независимыми от колебаний политической конъюнктуры, а с
другой - обладали бы правовыми и силовыми возможностями для того, чтобы сохранить гарантии существующей государственности, эффективно гарантировать общественную безопасность как в обычных условиях, так и в экстремальной обстановке, вызванной возможными экологическими и социально-политическими кризисами.
Именно поэтому основные рычаги общего руководства полицейскими и жандармскими формированиями Австрии сосредоточены в рамках высшей государственной администрации.
На региональном уровне все более важную роль в реализации общегосударственной политики в управлении деятельностью подразделениями ФП и ФЖ играет институт губернаторов - глав правительств субъектов федерации Австрии - земель.
Автор подробно рассматривает организационную структуру и систему управления полиции и жандармерии Австрии (кроме текста, она отражена в схемах, прилагаемых к работе), анализирует процесс управления л дает подробную характеристику принципам построения организационной структуры данных правоохранительных институтов.
Проведенное исследование позволяет заключить, что вся деятельность ФП и ФЖ Австрийской Республики, как имеющих особый статус правоохранительных институтов, наделенных специальными полномочиями в сфере обеспечения общественной безопасности в Австрии, базируется на принципах: законности; единоначалия; централизации управления и 01-раслевой специализации; постоянной готовности полицейских и жандармских формирований к действиям и всестороннем материально-техническом обеспечением их деятельности; сосредоточении усилий на главном направлении, активности, непрерывности и решительности действий в ходе выполнения правоохранительных задач.
Автор отмечает, что в полиции и жандармерии Австрийской Республики функционируют следующие отраслевые службы: обеспечения безопасности высших должностных лиц государства; патрульно-постовая; уго-
ловного розыска; борьбы с преступлениями в сфере экономики; пограничной охраны и таможенного контроля; оперативного вмешательства; антитеррористическая (только у жандармерии), воздушная; рек и озер.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что в отличие от многих стран Западной Европы (Франции, Испании, Италии, Португалии), имеющих в составе своих полицейских систем столь специфичный правоохранительный институт, каким по праву является жандармерия, австрийская жандармерия демилитаризована и не входит в состав вооружен. ных сил, а является структурным подразделением министерства внутренних дел. Данное обстоятельство позволяет утверждать, что система управления ФП и ФЖ Австрии, основанная на зонально-территориальном принципе, мало чем отличается от системы управления российских органов внутренних дел и внутренних войск, а опыт организации и управления деятельностью отраслевых полицейских и жандармских служб Австрийской Республики в целом соответствует деятельности аналогичных служб отечественных ОВД и внутренних войск.
В диссертационном исследовании автором осуществлен подробный анализ кадрового обеспечения деятельности ФП и ФЖ Австрии. По мнению автора, система профессиональной подготовки кадров полиции и жандармерии Австрии находится на очень высоком уровне и является одной из лучших в Европе. Автор считает необходимым отметить, что сотрудники полиции и служащие жандармерии в процессе первоначального . обучения (его продолжительность составляет 2 года в полиции и 1 год и 9
месяцев в жандармерии) приобретают очень качественные знания, навыки и умения по общеобразовательным, специальным, военным и медицинским дисциплинам. В ходе дальнейшей практической службы они их непрерывно совершенствуют.
Следует особо подчеркнуть то обстоятельство, что полиция и жандармерия имеют очень высокий социальный рейтинг у населения Австрии,
который служит объективным критерием эффективности их деятельности по сравнению с другими государственными органами страны.
В заключении диссертации обобщены результаты исследования, сделан вывод, что опыт полицейских и жандармов Австрии представляет значительный перспективный интерес для совершенствования деятельности отечественных органов внутренних дел и внутренних войск.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
1. Кулешов Р.В., Чалов Д.В. Система подготовки кадров в полиции и жандармерии стран Западной Европы (на примере Французской Республики) // Российский следователь. Изд. гр. «Юрист». М., 2002 г., № 6. - 0,74/ 0,37 п.л.
2. Кулешов Р.В. Организация и деятельность спецподразделения «Кобра» по борьбе с терроризмом в Австрийской Республике // Сборник трудов адъюнктов и соискателей (Некоторые вопросы совершенствования деятельности ОВД в современных условиях). М., 2002 г. - 0,16 п.л.
3. Кулешов Р.В., Чалов Д.В. Принципы комплектования и прохождения службы в полиции и жандармерии западноевропейских стран // Сборник трудов адъюнктов и соискателей (Некоторые вопросы совершенствования деятельности ОВД в современных условиях). М., 2002 г. -0,5/0,25 п.л.
4. Кулешов Р.В., Медведева Н.Е. Роль и место жандармерии в системе обеспечения внутренней безопасности западноевропейских государств // Российский следователь. Изд. гр. «Юрист». М., 2003 г., № 1. -0,16/0,08 п.л.
Заказ №155 Объем 1 п.л Подписано в печать
Тираж 60 экз._04.07.2003 г._
Отпечатано на участке оперативной полиграфии РИО ВНИИ МВД России
1 <
t
* и 301
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кулешов, Роман Владимирович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Правовые основы деятельности полиции и жандармерии по обеспечению общественной безопасности в Австрийской Республике
§ 1. Общая характеристика полицейской системы Австрии. Роль и место полиции и жандармерии Австрии в системе органов исполнительной власти страны
§ 2. Правовые основы деятельности Федеральной полиции, ее основные задачи и функции по обеспечению общественной безопасности в Австрии.
§ 3. Правовые основы деятельности Федеральной жандармерии, ее основные задачи и функции по обеспечению общественной безопасности в Австрии.
Глава 2. Основы организации и кадрового обеспечения деятельности полиции и жандармерии Австрийской Республики.
§ 1. Основы организации деятельности Федеральной полиции и ее отраслевых служб по обеспечению общественной безопасности в Австрии.
§ 2. Основы организации деятельности Федеральной жандармерии и ее отраслевых служб по обеспечению общественной безопасности в Австрии.
§ 3. Кадровое обеспечение деятельности Федеральной полиции и Федеральной жандармерии Австрии.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационные и правовые основы деятельности полиции и жандармерии Австрии"
Актуальность темы исследования.
Наша страна находится в процессе перехода от административно-командной системы к демократическим формам общественного устройства, в условиях радикальной экономической и политической реформы. Связанные с этим сложные преобразования в политической и социально-экономической сферах происходят в условиях постоянно высокого уровня преступности, особенно в ее профессиональных и организованных формах. Построение правового, социального государства сопровождается рядом противоречивых тенденций и кризисных явлений, сложной криминогенной обстановкой. Правоохранительная система России, как и вся ее государственная система в целом, не свободна от такого позорного явления как коррупция. Как следствие, на сегодняшний момент мы имеем все еще очень высокий уровень преступности.
Несмотря на серьезные усилия руководства МВД и других правоохранительных органов, направленные на снижение уровня преступности, эта задача пока еще очень далека от разрешения. Проблема личной безопасности, по мнению социологов и по результатам многочисленных социологических опросов, гражданами Российской Федерации ставится на одно из первых мест. А, следовательно, проводимая отечественными правоохранительными органами работа по обеспечению общественной безопасности в нашей стране пока еще не достаточно эффективна.
Значительный объем полномочий в этой сфере возложен на Министерство внутренних дел Российской Федерации, которому, безусловно, отведена ведущая роль по обеспечению общественной безопасности в стране. Серьезной и мощной силой в составе МВД являются внутренние войска.
Внутренние войска занимают очень важное место в системе МВД России и наряду с органами внутренних дел решают возложенные на них многопрофильные задачи. С принятием в феврале 1997 года Федерального Закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»1 были существенно расширены полномочия внутренних войск. Так одной из важнейших задач внутренних войск, согласно статьи 2 вышеуказанного закона, является «участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации . в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения»2.
Решение этой и других возложенных на внутренние войска задач не возможно без повышения уровня профессиональной подготовки личного состава войск, четкой организации взаимодействия между подразделениями внутренних войск с органами внутренних дел Российской Федерации, как на федеральном, так и на местном уровнях.
По нашему мнению большой перспективный интерес для отечественных специалистов представляет опыт функционирования ключевых правоохранительных институтов в системе органов исполнительной власти Австрийской Республики: полиции и жандармерии. Этот вывод обусловлен целым рядом факторов.
Во-первых: по форме государственного устройства Австрия, как и Россия является демократическим федеративным государством с республиканской формой правления.
Во-вторых: практически не изучен российскими учеными - юристами богатейший опыт Австрийской Республики в области охраны правопорядка, отвечающий всем требованиям современного демократического общества, обеспечивающий на высочайшем уровне соблюдение прав и свобод личности и стабильность функционирования всех государственных институтов.
1 Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. N6, ст. 711.
2 Там же. Ст. 711.
В-третьих: модель полицейской системы государства, используемая в Австрии (она формировалась после окончания второй мировой войны с учетом всего положительного в деятельности правоохранительных органов США, Великобритании, Франции и ФРГ) очень близка к российской.
Правоохранительная система Австрии органично вписывается в общие демократические представления развитых зарубежных стран. Однако нельзя идеализировать, а тем более вульгарно копировать зарубежный (и в том числе австрийский) опыт. В России иная политическая и экономическая обстановка, иные исторические традиции и менталитет населения, иные, несопоставимые ни с одним государством Европы географические размеры. Но при этом, необходимо использовать все рациональное, апробированное с успехом в деятельности правоохранительных органов исполнительной власти ведущих зарубежных стран, так как формы и методы проведения криминальных акций и способы борьбы с ними во многом схожи в государствах, признаваемых демократическими.
Особое место в системе органов исполнительной власти ^Австрии занимают полиция и жандармерия и важнейшее в полицейской системе страны. В Австрийской Республике достигнуты очевидные и реальные успехи в области защиты личности, общества и государства от преступлений и правонарушений. Преступность в Австрии, по оценкам независимых международных специалистов, находится на постоянно низком уровне. По официальным данным, число ставших известными случаев совершения преступлений на 100.000 жителей в Австрии в 2001 году более чем в 10 раз было меньше, чем в Германии (522.710 и 6.363.865 соответственно). Более того, уровень преступности в Австрии в 2001 году упал на 7,7 % по сраг-нению с 2000 годом1. Это во многом обусловлено эффективным функционированием именно этих звеньев исполнительной власти.
Необходимо отметить, что организация и деятельность полиции и
1 http://www.bmi.gv.at/kriminalstatistik жандармерии по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в Австрии, особенно последних лет, практически вообще не освещены в отечественной юридической литературе. Различные аспекты данной проблематики в контексте изучения зарубежной полицеи-стики нашли отражение в трудах Ю.М. Антоняна, М.М. Бабаева, Я.М. Бельсона, C.B. Боботова, A.B. Быкова, И.А. Возгрина, А.Г. Волевозда, В.М. Гиленсена, О.В. Горшкова, К.К. Горяинова, A.B. Губанова, Ю.Н. Жданова, В.Е. Квашиса, Г.Д. Ковалева, Б.С. Крылова, С.П. Ломтева, Г.И. Мачковского, Н.П. Мышляева, К.С. Родионова, В.П. Сальникова, М.И. Си-зикова, Н.Г. Хибрикова, А.П. Шергина, С.Н. Шишкарева и других юристов. Однако предметом специального изучения юридической науки в России практическая деятельность полиции и жандармерии по охране правопорядка в современной Австрии еще не стала. На сегодняшний день нет ни одного монографического исследования, посвященного деятельности как полиции, так и жандармерии по обеспечению общественной безопасности в Австрийской Республике.
Нужно подчеркнуть, что жандармерия Западной Европы в целом и австрийская жандармерия в частности, в значительной степени остаются белыми пятнами на карте отечественной юридической науки, так как не являлись объектом подробного изучения советских, а теперь уже и российских юристов. Исключение составляет диссертационное исследование A.B. Быкова, проведенное в 1998 году1, в котором автором была предпринята попытка рассмотреть правовую природу службы жандармов в ряде государств Западной Европы, а также их задачи и функции.
Недостаточная освещенность в отечественной юридической науке организации и правовых основ деятельности полиции и жандармерии Австрии по эффективному обеспечению общественной безопасности в стра
1 A.B. Быков. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности. Дис.канд. юрид. наук .М., 1998. не, обусловили выбор темы диссертационного исследования и круг основных вопросов, подлежащих изучению.
Объектом исследования является деятельность Федеральной полиции и Федеральной жандармерии в системе органов исполнительной власти Австрии по обеспечению общественной безопасности в стране.
Предмет исследования составляют правовые и организационные основы деятельности Федеральной полиции и Федеральной жандармерии Австрии: Конституция, конституционные законы, законы и иные нормативно-правовые акты Австрийской Республики, литературные источники, статистические, аналитические и иные данные, международные и национальные электронные информационные системы, отражающие деятельность полиции и жандармерии Австрии по обеспечению общественной безопасности.
Цель и задачи исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются: изучение сформировавшейся в Австрийской Республике после II мировой войны полицейской системы, выявление особенностей ее функционирования и эффективности, а также правовых и организационных основ деятельности ее основных элементов - Федеральной полиции и Федеральной жандармерии; анализ места и роли полиции и жандармерии в системе органов исполнительной власти Австрийской Республики, федеральных земель и органов местного самоуправления, их взаимоотношений друг с другом, а также с другими субъектами правоохранительной деятельности. Автором предпринята попытка разработки рекомендаций и предложений по реализации отдельных положительных элементов опыта функционирования полиции и жандармерии Австрии в деятельности отечественных правоохранительных органов.
Цели проведения настоящего исследования обуславливают постановку и решение автором следующих задач:
1. Выявление и анализ характерных черт полицейской системы Австрийской Республики.
2. Раскрытие места и роли Федеральной полиции и Федеральной жандармерии в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления Австрийской Республики по обеспечению общественной безо-" пасности в стране.
3. Исследование правовых и организационных основ функционирования Федеральной полиции и Федеральной жандармерии по обеспечению общественной безопасности в Австрии, их взаимодействия между собой, с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти федеральных земель и местного самоуправления Австрийской Республики.
4. Выявить специфику организации и управления деятельностью Федеральной полиции и Федеральной жандармерии по обеспечению общественной безопасности Австрии, раскрыть компетенцию их структурных подразделений, а также особенности их правового регулирования.
5. Сформулировать рекомендации по оптимизации организационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск Российской Федерации, их кадрового обеспечения на основе изученного опыта деятельности полиции и жандармерии Австрийской Республики.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания явлений и процессов реальной действительности рассматривающий их в постоянной динамике, тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Для решения поставленных задач использовались положения философии, теории и истории государства и права, конституционного права, административного права, науки управления, социологии и военной науки, составившие теоретическую основу исследования. В ходе анализа собранного эмпирического материала и формирования диссертационного исследования автором применялись общенаучные и частнонаучные методы познания: анализ, синтез, исторический, статистический, формально-логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие.
Эмпирической базой исследования явились: Конституция Австрии, конституционные законы, законы и подзаконные нормативно-правовые акты Австрии, труды отечественных и зарубежных ученых-юристов, международные и национальные электронные информационные системы, отражающие деятельность полиции и жандармерии Австрии по обеспечению общественной безопасности.
Объем собранных эмпирических материалов, методика их научного изучения, анализа и изложения, по мнению диссертанта, обеспечивают достаточный уровень репрезентативности, обоснованности и достоверности научных выводов и предложений.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация является первой в отечественной науке административного права работой, посвященной комплексному изучению правовых и организационных основ деятельности полиции и жандармерии Австрии.
В ней впервые проанализированы цели, задачи, функции и полномочия полиции и жандармерии Австрийской Республики, сформулированы принципы их деятельности и управления, комплектования и порядка прохождения службы, показаны формы взаимодействия австрийской полиции и жандармерии как в центре, так и на местах.
Положения выносимые на защиту:
1. Основу полицейской системы составляют три государственных института исполнительной власти Австрийской Республики, имеющие особую организацию, силы и средства для применения, в случае необходимости, насильственных методов для защиты существующей государственности и законности: Федеральная полиция (ФП), Федеральная жандармерия (ФЖ) и вооруженные силы страны. Их полномочия в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности детально регламентированы национальным законодательством Австрии.
2. При строительстве национальной полицейской системы австрийские специалисты учли шестилетний опыт деятельности правоохранительных органов ФРГ, но при этом творчески использовали его, учитывая национальные особенности, а также международное положение, сложившееся к моменту восстановления суверенитета независимой и демократической Австрии.
В отличие от ФРГ, где полицейская деятельность в значительной степени регламентируется законодательством субъектов федерации — земель, в Австрийской Республике основная доля ответственности за охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в стране возложена на федеральные органы исполнительной власти.
3. Принципиальной особенностью правового статуса ФЖ Австрии по сравнению с Национальной жандармерией Франции, Корпусом карабинеров и Корпусом финансовой гвардии Италии, Гражданской гвардии Испании является то обстоятельство, что австрийская жандармерия полностью демилитаризована, не входит в состав министерства обороны страны, хотя и сохраняет военную структуру своей организации, а ее служащие в полном объеме обладают всеми политическими правами.
4. Существующая в настоящее время организационная структура МВД Австрии является результатом послевоенного развития австрийского государства в условиях демократии и провозглашенного нейтралитета.
Отличительной особенностью организационной структуры МВД Австрии является наличие в ней двух самостоятельных правоохранительных органов, выполняющих задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в стране: ФП (полиция осуществляет свою исключительную деятельность в 14 самых крупных городах страны, включая столицу - г. Вену) и ФЖ (жандармерия обслуживает 98% территории Австрии, на ней проживает 2/3 населения страны).
Диверсификация правоохранительных структур, обладающих взаи-мопересекающимися полномочиями в сфере охраны правопорядка в рамках одного федерального органа исполнительной власти - МВД Австрии, с неизбежностью приводит к конкуренции между ними и, как следствие, к повышению эффективности правоохранительной деятельности в целом.
5. Система управления ФП и ФЖ Австрии, основанная на зонально-территориальном принципе, мало чем отличается от системы управления российских органов внутренних дел и внутренних войск, а опыт организации и управления деятельностью отраслевых полицейских и жандармских служб Австрийской Республики в целом соответствует деятельности аналогичных служб отечественных органов внутренних дел и внутренних войск.
6. Служба в ФП и ФЖ является разновидностью государственной службы в Австрийской Республике. Она характеризуется весьма эффективной системой отбора кандидатов, подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников полиции и жандармерии, а также продвижения их по службе. Опыт кадровой работы МВД Австрии необходимо использовать при разработке учебных программ и учебных планов занятий в образовательных учреждениях системы МВД России, а также при проведении первоначальной подготовки сотрудников ОВД в учебных центрах УВД, ГУВД, МВД субъектов Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск в учебных частях ВВ МВД России.
7. Опыт деятельности австрийской полиции и жандармерии в сфере охраны правопорядка, необходимо рассматривать как одну из важных составляющих комплекса мер, направленных на совершенствование функционирования отечественных ОВД и ВВ МВД России. Для чего необходимо: создать на базе ГИЦ единую в системе МВД России информационно-справочную систему, аккумулирующую в себе всю имеющуюся в нашей стране информацию о деятельности правоохранительных органов зарубежных стран, их нормативно-правовой базе, теории и практике деятельности органов исполнительной власти ведущих демократических стран в области охраны правопорядка за рубежом; ввести в высших учебных заведениях МВД России, курс «Организационно-правовые основы деятельности правоохранительных органов за рубежом»; творчески использовать результаты научно-практических конференций и семинаров, проводимых как в нашей стране, так и за границей; регулярно проводить научно-практические конференции и семинары по данной проблематике.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные автором в диссертационном исследовании выводы и предложения направлены на совершенствование нормотворческой и правоприменительной деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, укрепление законности в процессе ее осуществления и повышение эффективности функционирования его структурных подразделений.
Они могут быть использованы при решении правовых и организационных проблем деятельности МВД России, в нормотворческой практике, научно-исследовательской работе и учебном процессе вузов, а также в непосредственной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России по осуществлению возлагаемых на них правоохранительных задач.
Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования обсуждались и были одобрены на заседании научно-исследовательской лаборатории по разработке проблем милиции общественной безопасности, использованы в научно-исследовательской деятельности ВНИИ МВД России, в учебном процессе Московского университета, а также в практической деятельности Главного правового управления МВД России.
Структура и объем диссертации. Работа выполнена на страницах машинописного текста и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии и 12 приложений. Список литературы, использованной в работе над диссертацией, включает 143 источника.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Кулешов, Роман Владимирович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное нами диссертационное исследование правовых и организационных основ деятельности Федеральной полиции и Федеральной жандармерии, важнейших правоохранительных институтов в системе исполнительных органов власти Австрии, позволяет сделать ряд выводов и предложений:
1. Политическое руководство Австрии значительное внимание уделяет вопросам обеспечения общественной безопасности в стране. Деятельность государственных органов, отвечающих за выполнение этой задачи (основными являются полиция и жандармерия), находится под постоянным контролем со стороны Президента и Канцлера Австрийской Республики.
2. Австрия является одним из самых уверенных государств, с одним из самых низких уровней преступности в мире. Такие высокие показатели достигнуты в результате постоянного реформирования полиции и жандармерии, начавшегося с 1955 года и проводимого до настоящего времени. Так, в конце 2002 года закончена реформа организационной структуры Федеральной жандармерии и Федерального ведомства уголовной полиции. Эти меры направлены на повышение эффективности деятельности полиции и жандармерии, поддержание более стабильной оперативной обстановки. Необходимо отметить, что процесс реформирования полиции и жандармерии Австрии незакончен, и, в настоящее время, руководством страны осуществляется постоянный поиск оптимальной системы организации этих институтов.
Необходимо отметить, что мероприятия по совершенствованию деятельности полиции и жандармерии проводятся поэтапно, сохраняя преемственность их органов и направлены они на повышение эффективности методов борьбы с правонарушениями.
3. Высокая эффективность деятельности полиции и жандармерии Австрии по поддержанию общественного порядка и обеспечению общественной безопасности обусловлена жесткой централизацией их органов, а также жестким вертикальным подчинением.
Входя в МВД Австрии, полиция и жандармерия находятся в непосредственном подчинении Министра внутренних дел и Государственного секретаря по вопросам общественной безопасности Генеральной дирекции по обеспечению общественной безопасности. Генеральная дирекция является центром координации и управления деятельностью подразделений полиции и жандармерии. На нее возложена ответственность за успешность борьбы с преступностью.
4. Структура организации деятельности ФП и ФЖ построена в соответствии с административно-территориальным делением страны, с вытекающей из этого иерархией управления. Такое построение, как показывает практика, способствует повышению эффективности деятельности полиции и жандармерии, а также обеспечивает оперативное реагирование их сил в случае необходимости.
5. Федеральная полиция осуществляет свою деятельность в 14 крупнейших городах Австрии и обслуживает около 1/3 населения страны. На остальной территории государства (а это около 98 %) правоохранительные задачи выполняют подразделения Федеральной жандармерии. Борьба с преступностью осуществляется службой уголовной полиции и службой по обеспечению общественной безопасности, входящими в состав Дирекций федеральной полиции и подразделений жандармерии.
Службой уголовной полиции осуществляется деятельность по предупреждению, пресечению и раскрытию организованной и общеуголовной преступности, установлению виновных лиц, их розыску и доведению до суда, а также координация взаимодействия с полицейскими органами зарубежных стран. Структурное подразделение BKA является национальным бюро Интерпола в Австрии и оказывает содействие международным полицейским органам в розыске лиц, в рамках заключенных Австрией международных договоров.
На службу по обеспечению общественной безопасности возложен весьма обширный круг обязанностей по поддержанию правопорядка. Подразделения этой службы осуществляют патрульно-постовую службу и не--посредственно обеспечивают охрану общественного порядка в стране.
Деятельность патрульно-постовой службы организована таким образом, чтобы наиболее эффективно обеспечивать выполнение возложенных на нее задач, что и определяет многообразие форм ее несения (пешие патрульные наряды, автомобильные, моторизованные и т.д.).
6. Деятельность по борьбе с массовыми беспорядками осуществляется специально обученными подразделениями мобильной жандармерии и подразделениями городской полиции. Ликвидация массовых беспорядков осуществляется в соответствии с разработанными и апробированными временем планами действий при возникновении чрезвычайных обстоятельств.
7. Выполнение правоохранительных задач полицией и жандармерией Австрии характеризуется высокой эффективностью, подтверждением чему является самый низкий в Западной Европе уровень преступности, неукоснительное соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина и беспощадная борьба с преступностью.
8. Полиция и жандармерия Австрийской Республики - это департи-зированные правоохранительные институты государства, органично вписывающиеся в правоохранительную систему Австрии, служащие которых наделены огромными юрисдикционными полномочиями на всей территории страны.
Вместе с тем подразделения полиции и жандармерии, осуществляя свою деятельность под руководством высшей государственной администрации, не только обеспечивают законность в стране, но и проводимый властью официальный внутриполитический курс. В связи с чем личный состав правоохранительных органов не является аполитичным.
9. Система подготовки кадров полиции и жандармерии Австрии является одной из наиболее эффективных в Европе.
Служба в ФП и ФЖ является элитным видом государственной службы. Сотрудники полиции и жандармерии являются лицом государства, -барометром компетентности власти, а качество их подготовки является гарантом обеспечения безопасности государства и граждан. Четкость и оперативность решения возложенных на полицию и жандармерию государственных задач обеспечивается эффективной системой отбора кандидатов, подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников, а также продвижения их по службе. Основное внимание при отборе кандидатов уделяется выявлению мотивации на выполнение правоохранительных задач. Подбор и выдвижение кадров осуществляется на основе высоких деловых, моральных и других личных качеств, а также строгого .соблюдения законности и служебной дисциплины.
Кадровая политика реализуется последовательно и имеет всестороннее и достаточное материальное обеспечение. Австрийцы хорошо понимают, что дешевые полиция и жандармерия дорого обойдутся государству.
По нашему мнению, такой серьезный подход к комплектованию правоохранительных органов вполне оправдан, заслуживает внимания и использования в комплектовании отечественных органов внутренних дел и внутренних войск.
10. Вопрос об использовании опыта австрийской полиции и жандармерии в отечественных условиях, представляется весьма интересным. Но при этом необходимо учитывать, что модель организации системы обеспечения общественной безопасности в России существенным образом отличается от австрийской. Так, в нашей стране нет структуры, которая бы, подобно жандармерии, имела правовые и организационные возможности для дублирования деятельности органов внутренних дел.
Вопрос о создании такой структуры, т.е. по сути дела о коренной реорганизации всей системы органов правопорядка является дискуссионным. И мы разделяем высказанное мнение о том, что нет видимых и бесспорных оснований рассматривать опыт зарубежной полиции в целом в качестве передового, тем более, что сложившаяся в ведущих демократических странах система управления функционированием полицейских формирований действует в иных, значительно более благоприятных социально-политических и экономических условиях1.
Однако целый ряд положительных и универсальных элементов передового опыта в деятельности полиции и жандармерии Австрии, несомненно, представляет интерес в целях совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. В числе таких элементов: конкурсный порядок формирования кадровой базы; система профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации личного состава; подробная и четкая регламентация полномочий должностных лиц, выполняющих соответствующие правоохранительные функции; более широкое использование потенциала населения страны в решении правоохранительных задач через завоевание уважения и престижа органов внутренних дел; внедрение в своей деятельности потенциала международной сети интернет как для оперативного обмена информацией между сотрудниками правоохранительных органов, так и для получения необходимой оперативной информации и более тесного взаимодействия с гражданами и др.
Но, безусловно, важнейшей задачей является приведение к австрийским стандартами, материально-технического обеспечения российских
1 См.: А.В.Губанов. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России. Автореферат дис.-.д.ю.н. М.,1998.С.29. правоохранительных органов, что позволит создать здоровые условия для отбора именно тех граждан, которые готовы посвятить свою жизнь службе закону, народу и государственной власти.
Вышесказанное, по нашему мнению, является как важнейшим компонентом актуального и так необходимого для нас австрийского опыта в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, так и непременным условием внедрения его элементов в практику деятельности отечественной правоохранительной системы.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Организационные и правовые основы деятельности полиции и жандармерии Австрии»
1. Нормативно-правовые акты
2. Конституция Российской Федерации. Российская газета. 25 декабря 1993
3. Уголовный кодекс Российской Федерации. М.: Издательство НОРМА (издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2001. 152с.
4. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. М.: Юрайт-М, 2002. 246с.
5. Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. № 6. Ст.711.
6. Конституции государств Европы. Том 1. М., изд. «Норма», 2001. -824 с.
7. Конституции зарубежных государств. М., 1997.
8. Уголовный кодекс Австрии / Пер. с нем. М.: ИКД «Зерцало-М». 2001.
9. Шанхайская Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 г.)
10. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г.)
11. Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 15 декабря 1997 г.)
12. Конвенция о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала (9 декабря 1994 г.)
13. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (Рим, 10 марта 1988 г.)
14. Региональная конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах Азии и14.
