Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции

Смирнов, Леонид Леонидович

Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франциитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции»

СМИРНОВ Леонид Леонидович

На правах рукописи

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЖАНД АРМЕРИИ

ФРАНЦИИИ

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2003

Работа выполнена на кафедре административного права Московского университета МВД России

Научный руководитель:

заслуженный деятель высшей школы Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Кикоть Владимир Яковлевич.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Маилян Самвел Суренович; кандидат юридических наук, доцент Быков Андрей Викторович.

Ведущая организация:

Санкт-Петербургский университет МВД России

Защита состоится /О 2003 г. в час. на заседании

диссертационного совета Д 203.019.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Московском университете МВД России (117437, Москва, ул. Академика Волгина, дом 12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан «

О? 2003 г.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Административная реформа, начавшаяся в России в первые годы XXI -го века с мероприятий по укреплению вертикали власти и совершенствованию системы управления государством (создание Госсовета, новых административных образований - федеральных округов), в марте 2003 года вступила в новый этап, предусматривающий реорганизацию государственных органов, обеспечивающих национальную и общественную безопасность.

В этой связи МВД России приступило к очередной фазе реформирования, целью которого является оптимизация и укрепление как федеральных и региональных, так и муниципальных органов внутренних дел.

Как заявил заместитель министра внутренних дел, главком внутренних войск МВД России В.В. Тихомиров, идёт проработка программы перехода внутренних войск в новое качество, в Федеральную (Национальную) гвардию. Реализация программы намечена после 2005 года.1

В этих условиях особую злободневность приобретает творческое изучение и целевое применение как отечественного опыта, так и организационно-правовых аспектов строительства и деятельности подобных военно-правоохранительных формирований за рубежом.

Актуальность темы диссертации обусловлена особым правовым статусом и высоким авторитетом Национальной жандармерии (от французского "gens d'armes", буквально - люди оружия), которые достигнуты этим уникальным военно-правоохранительным формированием благодаря многовековому служению Франции и огромному вкладу в дело обеспечения общественной безопасности государства.

Целесообразность обращения к организационно - правовым основам строительства и функционирования Национальной жандармерии Франции продиктована следующими обстоятельствами:

1) именно по опыту и подобию французской Национальной жандармерии созданы и в целом успешно решают поставленные перед ними правоохранительные задачи аналогичные формирования в целом ряде стран (в Италии - Корпус карабинеров и Корпус финансовой гвардии, в Испании Гражданская гвардия, в Аргентине - Национальная жандармерия и т.п.);

2) будучи современной правоохранительной организацией, сохранившей при этом определённую консервативность военной системы, Национальная

1 См.: Тихомиров В. Гвардия в храповых беретах П Российская газета, 27.03.2003, М> 57(3171). С. 4.

жандармерия Франции с момента возникновения и по настоящее время пользуется особым статусом структуры, независимой от каких-либо политических течений.

Сегодня, как и полтора столетия назад, не потеряло своей актуальности высказывание первого юриста-историографа жандармерии, бывшего жандармского майора Коше де Савиньи, служившего в первой трети Х1Х-го века: «... при всех правительствах жандармерия имеет особую силу, которой она обязана своей организации. Сохраняющая смелость линейных полков, из которых она произошла, она обладает исключительной силой духа, родившейся из её элитарности. Это одновременно и военная и гражданская организация, стоящая вне всяких партий, беспристрастная и предохраняющая другие институты общества от посягательства на их равновесие»;1

3) Национальная жандармерия Франции находится на пути постоянного развития. Ярким выражением этой поступательной эволюции является т.н. «движение специализации» - своевременное приспособление к происходящим в стране политическим, правовым и социально-экономическим изменениям. Это явление включает территориальную и объектовую специализации и, в конечном итоге, позволяет Национальной жандармерии неуклонно расширять зоны своей ответственности и наращивать показатели в борьбе с преступностью.

В 1990 году в зонах ответственности Национальной жандармерии проживало 46,96 % населения Франции, а уже к 2007 году, согласно прогнозу Национального института статистики, этот показатель возрастёт до 55,36 %.

Однако в силу известных причин в советское время такое специфическое формирование не могло стать объектом специального научного исследования, и лишь в 90-е годы прошедшего века российские ученые-юристы сделали первые шаги на поприще глубокого и всестороннего изучения деятельности Национальной жандармерии Франции по обеспечению общественной безопасности.

К работам, в определённой мере восполняющим этот пробел, следует отнести диссертационные исследования А.В. Быкова, раскрывшего в рамках своей работы деятельность жандармских формирований трёх стран -Италии, Испании и Франции, а также О.В. Горшкова и С.Н. Шишкарева,2 которые основное внимание уделили изучению полицейской системы и

1 Mémorial de la Gendarmerie, 1791-1824, Vol. I, Paris, 1851. P. 1.

2 См.: Быков A.B. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности. Дисс...к.ю.н. М., 1998; Горшков О.В. Полиция и жандармерии V Республики во Франции (историко-правовой и организационно-функциональный аспект) Дисс...к.юн С-Пб., 1999; Шишкарев С.Н. Полицейская система Франции. Дисс...к.ю.и. М., 2001.

сопоставлению полномочий Национальной жандармерии и Национальной полиции Франции.

Выводы указанных авторов в части правоохранительной деятельности Национальной жандармерии Франции базируются на концептуальных положениях трудов таких известных советских и российских полицеистов и правоведов, как Я.М. Бельсон, С.В. Боботов, И.А. Возгрин, В.М. Гиленсен, А.И. Гуров, В.В. Князев, Б.С. Крылов, В.М. Курицын, Г.И. Мачковский, В.П. Сальников, А.О. Скальский, Н.Г. Хибриков, Е.Б. Хохлов.

Весомый вклад в дело изучения исследуемой проблемы внесли такие ученые ВНИИ МВД России, как А.В.Губанов, И.Н. Зубов, А.В.Мелехин, А.Р. Попченко.

Воззрения перечисленных ученых-юристов также легли в основу сформулированных в настоящей диссертации положений, выводов и предложений. В меньшей степени до последнего времени оказывались

востребованными исследования военной сущности Национальной жандармерии Франции и, в частности, научные работы В.Н. Дякина, А.В. Коровникова, А.И. Червякова.

Между тем боевые традиции, а также заслуги Национальной жандармерии в деле поддержания законности и правопорядка в вооруженных силах Франции высоко оцениваются руководством страны, что находит выражение в существенных льготах по сравнению с личным составом армии и флота. Не случайно также частям и подразделениям Национальной жандармерии на парадах и при торжественных построениях войск отводится почетное место на правом фланге.

Пока еще не в полной мере российскими учеными-юристами использовались в ходе изучения проблемы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции научные исследования французских авторов и, прежде всего таких, как Ф. Дьё, Ж. Лагруа, Л. Ламмер, П. Мезонье, К. Муханна, Х.Ханель, М. Хиликвен и ряда других.

Таким образом, Национальная жандармерия Франции и особенно правовые и организационные аспекты её формирования и деятельности до настоящего времени ещё не стали самостоятельным объектом исследования российских юристов.

Изложенное не только обосновывает актуальность исследования специфического и в высшей степени эффективного военного и в то же время правоохранительного института, каковым является Национальная жандармерия Франции, но и позволяет определить основные направления работы.

Объектом ' исследования является деятельность Национальной жандармерии Франции.

Предмет исследования составляют Конституция 1958 года, законы, ордонансы, декреты, иные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и функционирование Национальной жандармерии Франции.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексное изучение исторически сложившейся организационной структуры и системы правового регулирования Национальной жандармерии Франции, основные тенденции её дальнейшего развития, а также разработка предложений и рекомендаций по использованию опыта Национальной жандармерии в связи с реформированием внутренних войск МВД России.

Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих

задач:

1) раскрытие историко-правовых условий становления и строительства Национальной жандармерии Франции;

2) выявление современных и перспективных тенденций в развитии Национальной жандармерии Франции;

3) анализ правовых основ формирования Национальной жандармерии Франции;

4) анализ организационно правовых принципов построения Национальной жандармерии Франции;

5) уточнение основных задач, функций, обязанностей и прав Национальной жандармерии Франции, а также принципов ее служебной деятельности;

6) раскрытие главных направлений деятельности Национальной жандармерии Франции по реализации функций уголовной полиции;

7) выработка ^предложений и рекомендаций по возможному применению опыта Национальной жандармерии Франции в связи с реформированием внутренних войск МВД России.

Методология и методика исследования. Наряду с общефилософским диалектическим методом научного познания сложных политико-правовых и социально-экономических явлений в работе использованы основанные на нём общенаучные и частнонаучные методы исследования (анализ, синтез, обобщение, классификация, толкование, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, статистический, исторический, прогнозирование).

Для решения поставленных в диссертации проблем использованы теоретические положения общей теории и истории государства и права, конституционного, уголовно-процессуального и административного права, науки управления, социологии, исторической и военной надои.

Правовой базой исследования явились Конституция, законы, иные нормативные правовые акты Французской Республики, труды российских и французских учёных.

Эмпирическую базу исследования составили действующие и недействующие законодательные акты, нормативные документы органов государственной власти Франции международно-правовые акты, статистические данные, опубликованные в научных изданиях, фактический материал, нашедший отражение в средствах массовой информации, на сайтах Национальной жандармерии Франции в Интернете, результаты социологических исследований, в т.ч. проведённых автором в ряде регионов и формирований Национальной жандармерии Франции.

Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая диссертация является одной из первых в отечественной административно-правовой науке работ, посвящённой комплексному изучению правовых и организационных основ деятельности Национальной жандармерии Франции.

В ней впервые в целостном виде и во взаимосвязи проанализированы этапы становления и строительства, организационно-правовые принципы служебной деятельности, управления и контроля, всестороннего обеспечения жизнедеятельности, показаны тенденции дальнейшего развития Национальной жандармерии Франции.

На защиту выносятся следующие наиболее существенные теоретические выводы и положения, полученные и сформулированные в ходе диссертационного исследования:

1) формирование и совершенствование на протяжении длительного исторического периода Национальной жандармерии Франции - военной структуры, нацеленной на решение задач охраны правопорядка, равно удалённой от всех ветвей государственной власти и независимой от какого-либо политического влияния, позволило создать уникальный институт государственного управления, обеспечивающий стабильность в обществе;

2) изучение правовых и организационных основ строительства и функционирования Национальной жандармерии Франции показывает, что её дальнейшее успешное развитие возможно на путях углубления территориальной и объектовой специализации, более тесного взаимодействия с Национальной полицией, совершенствования международного сотрудничества в деле борьбы с преступностью и, в первую очередь, с терроризмом;

3) важнейшим условием становления и поступательного развития Национальной жандармерии Франции является прочная правовая база, создаваемая с учётом преемственности, адекватная политическим и социально-экономическим реалиям в жизни страны. Законодательные акты, вне зависимости от времени их принятия, дополняют друг друга и в совокупности представляют собой надёжную нормативно-правовую основу деятельности Национальной жандармерии;

безопасности и борьбы с преступностью. Надёжным гарантом жизнедеятельности этих систем выступают конституционные организационно-правовые принципы двойного подчинения Национальной жандармерии гражданским и военным властям, а также многоуровневого и непрерывного надзора и контроля за деятельностью её формирований со стороны государства и общества;

5) опыт правового обеспечения деятельности Национальной жандармерии Франции может быть востребован в связи с предстоящим реформированием внутренних войск МВД России, в частности, по вопросам возможного наделения будущей Федеральной (Национальной) гвардии функциями органа дознания, органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, а также функциями военной полиции в вооружённых силах и в других войсках России;

6) по примеру Национальной жандармерии Франции, в ходе реформирования внутренних войск МВД России целесообразно особое внимание уделить повышению организационно-правового статуса частей специального назначения как основы будущей Федеральной (Национальной) гвардии, в частности, по вопросам конкурсного отбора, прохождения службы, финансирования, социального обеспечения, страхования и т.п.

В этих целях рассмотреть возможность проведения на базе одного из учебных заведений МВД России научно-практической конференции по проблемам деятельности частей специального назначения.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования вытекает из сформулированных автором выводов и предложений, направленных на творческое целевое применение французского опыта в законотворческой и организационной областях, в научно-исследовательской деятельности в связи с реформированием внутренних войск МВД России, а также в деятельности будущей Федеральной (Национальной) гвардии.

Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, полученные в ходе исследования нашли практическое применение в ходе разработки плана правотворческой работы в связи с реформированием внутренних войск МВД России, прошли апробацию на международном научно-практическом симпозиуме «Право, государство, безопасность человека в современном мире» (Санкт-Петербург, 1995 г.), на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно - процессуального права» (Москва, 2003 г.), отражены в 4-х научных статьях автора.

Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет, цель и задачи диссертации предопределяют ее внутреннюю логику и конструкцию построения. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять парафафов, заключения, списка литературы и приложений.

2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, цели и задачи, научная новизна, теоретическое и практическое значение исследования и формулируются основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Эволюция и правовые основы формирования Национальной жандармерии Франции» исследуется длительный и сложный процесс становления и строительства Национальной жандармерии, одного из ведущих правоохранительных институтов и в то же время неотъемлемой составной части вооруженных сил современной Франции, рассматриваются наиболее существенные тенденции в развитии и правовые основы ее формирования.

В первом параграфе «Периодизация процесса становления и развития Национальной жандармерии Франции» исследуются глубокие исторические корни, многовековые традиции, на которых ныне основывается вся современная организационно - правовая система многогранной деятельности Национальной жандармерии.

На основе анализа правовых документов, научных исследований, высказываний современников автор предлагает всю историю становления и строительства Национальной жандармерии Франции условно разделить на четыре основных этапа.

Первый этап (ХП1 - конец XVIII веков) включает период укрепления, расцвета и падения абсолютизма во Франции. По сложившейся традиции в отечественной науке по истории государства и права во Франции, российские юристы - исследователи жандармерии ограничивают ее предысторию упоминанием о том, что жандармы появились во Франции в XIII веке как род рыцарской королевской гвардии, с середины XV века - отборные части дворянской тяжелой конницы, которые в XVI - XVII веках потеряли свое боевое значение. Далее следует заключение, что жандармерия как вид полицейских сил впервые создана во Франции в 1791 году.

По мнению автора, эта уже устоявшаяся среди российских ученых-юристов точка зрения нуждается в определенной корректировке, поскольку приведенное положение верно только с учетом происхождения военных корней Национальной жандармерии Франции.

Что же касается правоохранительных начал Национальной жандармерии, то и они, как полагает автор, привнесены прямой наследницей дворянской тяжелой конницы в XVI - XVII веках - королевской военной полицией "Марешоссе", которая с 1536 года во исполнение эдикта короля Франциска I систематически обеспечивала общественную безопасность на королевских, т.е. стратегических дорогах, демонстрируя волю и присутствие верховной власти в провинции. В 1720 году 565 бригад "Марешоссе" имели

численность по 3-4 человека, были объединены в 30 рот и, таким образом, предопределили структуру и функции департаментской жандармерии, дислоцированной на подведомственной территории на постоянной основе.

Второй этап (с 1791 по 1870 годы) знаменовал возникновение собственно Национальной жандармерии Франции в ее современном понимании. Это было время чередования первых буржуазных революций, государственных переворотов с последующей реставрацией монархии вплоть до окончательного воцарения республиканского строя. Когда в начальный период Великой Французской революции были упразднены атрибуты королевской власти, а военную полицию в 1791 году заменила Национальная жандармерия, что было де-юре закреплено в 1798 году, жандармы еще не одно десятилетие были приверженцами "сильной руки".

Эту черту жандармы унаследовали у своих именитых предшественников - рыцарской королевской гвардии и королевской военной полиции, чья близость к престолу лежит в основе постоянно поддерживаемых и в современных условиях традиций элитарности и консерватизма Национальной жандармерии Франции.

Став императором Франции, Наполеон, как отмечали его современники, заботился об укреплении только двух ветвей власти - законодательной и административной, значительно расширил полномочия Национальной жандармерии, встроив ее в судебную систему государства. Так, наполеоновский Кодекс уголовного следствия 1808 года предусматривал создание в Национальной жандармерии института судебных полицейских, которые играли вспомогательную роль в деятельности прокуроров по расследованию преступлений.

Французская Национальная жандармерия того времени стала примером для подражания при создании подобных структур в других странах Европы. Однако в России жандармы использовались почти исключительно для борьбы со сторонниками демократизации существующего строя.

Третий этап строительства Национальной жандармерии (с 1870 по 1958 годы) совпадает с временами Третьей и Четвертой республик, разделенными периодом оккупации Франции в годы Второй мировой войны. Начало этого этапа ознаменовано Сентябрьской революцией 1870 года и Парижской Коммуной 1871 года. В 1875 была принята Конституция Третьей республики, которая окончательно поставила Национальную жандармерию на службу одному из первых в Европе буржуазных демократических государств.

Вместе с тем Франция оставалась в тот период одной из крупнейших колониальных империй, формирование которой в основном завершилось к концу XIX века. Во французских колониях для поддержания установленного режима и правопорядка были сформированы «заморские» подразделения Национальной жандармерии.

Стремительно развивающийся с начала ХХ-го века процесс урбанизации во Франции, создание все новых и новых промышленных предприятий, развитие вокруг них рабочих поселков, впоследствии становившихся городами, привели к образованию обширных индустриальных зон на территориях, вызвал также развитие дорожной инфраструктуры, принципиальное усложнение транспортной сети и многократный рост грузо- и пассажиропотоков, что сказалось на изменении службы сил Национальной жандармерии.

В то же время уроки Первой мировой войны диктовали необходимость более широкого привлечения Национальной жандармерии к решению задач территориальной обороны в качестве вспомогательных сил французской армии. Непосредственно перед Второй мировой войной появилась объектовая жандармерия, а именно части и подразделения жандармерии, предназначенные для охраны и поддержания правопорядка на военно-морских и военно-воздушных базах.

Период Четвертой республики (1946 - 1958 годы) стал временем восстановления единства, былого престижа и совершенствования организационной структуры Национальной жандармерии Франции. Одновременно углублялась специализация жандармов по видам служебной деятельности.

В ходе четвертого, текущего этапа развития Национальной жандармерии (с 1958 года по настоящее время) она испытала на себе воздействие реформы правовой системы, началом которой считается принятие в 1958 году Конституции Пятой республики Франции. Ее важной особенностью явилось то, что все устоявшиеся, выдержавшие испытание временем правовые институты наполеоновской эпохи, включая Национальную жандармерию, были как бы сцементированы фигурой президента Республики, наделенного арбитражными функциями, одновременно расширились правомочия правительства в интересах совершенствования механизма управления государством.

Национальная жандармерии Франции приобрела современную организационную структуру, которая включает как территориальные и мобильные, так и специализированные формирования. Наряду с этим, ввиду возросшей угрозы терроризма, начиная с 70 -х годов минувшего века, в составе Национальной жандармерии создаются формирования специального назначения для обеспечения безопасности высших должностных лиц государства, а также для охраны важных государственных, в т. ч. ядерных объектов.

Второй параграф «Современные и перспективные тенденции в развитии Национальной жандармерии Франции» посвящен рассмотрению закономерностей поступательного движения Национальной жандармерии по следующим основным направлениям: дальнейшая специализация; взаимная

координация правоохранительной деятельности с Национальной полицией, постепенное расширение зон ответственности Национальной жандармерии; совершенствование правовой базы функционирования Национальной жандармерии; использование Национальной жандармерией Франции международного опыта борьбы с преступностью, углубление ее сотрудничества с зарубежными правоохранительными органами.

Первая тенденция связана с тем, что всю вторую половину ХХ-го века Национальная жандармерия Франции проходила сложную и многоступенчатую фазу приспособления к происходящим в государстве и обществе политическим, правовым и социально-экономическим изменениям, вызвавшим глубокие структурные изменения в этой военно-правоохранительной организации. Этот процесс, направляемый законодателем, который развивается и в настоящее время, получил во французской научной и публицистической литературе, посвящённой Национальной жандармерии, название «движения специализации».

Специализация Национальной жандармерии осуществляется по трём главным направлениям. Во-первых, это совершенствование территориальной структуры жандармерии и создание в её рамках подразделений, профессионально подготовленных для решения сложных правоохранительных и иных задач (территориальная специализация). Во-вторых, нацеливание уже существующих вновь создаваемых формирований на решение задач по конкретным объектам правоохранительной деятельности (объектовая специализация). И, в-третьих, движение специализации предусматривает дальнейший рост профессионализма личного состава, последовательную оптимизацию его численности и повышение авторитета Национальной жандармерии в обществе.

Рассматривая третье направление, автор обращает внимание, что совершенствование деятельности военно-учебных заведений и всей системы профессиональной подготовки военнослужащих Национальной жандармерии тесно связано с качественными изменениями в структуре личного состава, которые произошли на рубеже минувшего и наступившего веков.

Речь, в первую очередь, идёт о том, что в 2000 году прекратила своё существование система частичного комплектования Национальной жандармерии по призыву. Достигавший в конце 1980-х годов прошлого века численности 12 тысяч человек, контингент срочнослужащих Национальной жандармерии, по сравнению с другими видами вооруженных сил, находился в явном меньшинстве - не более 12 % личного состава (на 1 января 2001 года в Национальной полиции насчитывалось 100 703 военнослужащих, в т.ч. 24 генерала). В целях восполнения образовавшейся убыли в период до 2007 года запланировано увеличение численности жандармского корпуса на почти семь тысяч человек.

Одной из важнейших считается задача активизации работы с населением, создания атмосферы доверия во взаимоотношениях с ним. В этом вопросе законодатель совместно с командованием Национальной жандармерии Франции разрабатывает различные практические формы сотрудничества, в частности, посредством образования местных общественных советов по безопасности, в которые входят наряду с офицерами жандармерии и полиции представители местных органов власти, предприниматели, делегаты различных социальных и профессиональных групп; регулярного обновления сайтов Национальной жандармерии в Интернете; учреждения ежегодных премий за лучшие литературные и исследовательские работы, отражающие деятельность • французской и зарубежных жандармерий.

Вторая тенденция вытекает из двуединого характера I правоохранительной системы Франции, базирующейся на равнозначных и

практически равноправных формированиях - Национальной жандармерии и Национальной полиции. Без организации надлежащего и непрерывного взаимодействия между ними невозможно было бы и само функционирование внутренней безопасности государства. Задачи, возложенные на Национальную жандармерию, во многом корреспондируются с аналогичными традиционными задачами Национальной полиции, что требует постоянной координации действий обеих структур.

К традиционным сферам взаимодействия жандармерии и полиции относятся, в первую очередь, уголовные и административные функции, а именно борьба с уголовной преступностью и мероприятия по поддержанию общественного порядка. В этой связи особое значение приобретает понятие «зоны ответственности» правоохранительных органов, под которой понимается территориально-учетная единица, в границах которой правоохранительные ведомства располагают всем объемом предоставленных им законодательством полномочий в области административного, уголовного, природоохранного, а для жандармерии - и военного права.

Учётной единицей территориальной компетенции Национальной жандармерии Франции является «жандармская рота» (compagnie de « gendarmerie), а Национальной полиции - «округ общественной безопасности»

(circonscription de sécurité publique). Отнесение какого-либо административно-территориального образования или географического участка (озёрно-речная сеть; горный, лесной массивы, участок морских территориальных вод) к зоне ответственности той или иной структуры производится решением правительства после соответствующего согласования между министерствами обороны (жандармерия) и внутренних дел (полиция).

При этом учитываются несколько определяющих условий. Так, к жандармской зоне ответственности относятся сельские округа и коммуны вне зависимости от их размеров и численности, речная и дорожная сеть вне

городов, а также горные массивы и морские участки, кроме береговой линии, проходящей по городской черте, а также города и населенные пункты городского типа (zone périurbaine) с численностью населения менее 20 тысяч человек.

Автором проведено сравнительное исследование распределения зон ответственности и результатов деятельности Национальной жандармерии и Национальной полиции по национальной территории с учетом административного деления Франции в 2001 году.

Так, в столице Франции, Париже, имеющем при населении в 2 миллиона 150 тысяч человек статус департамента (75-й департамент), вся территория « города в равной степени отнесена к компетенции жандармерии и полиции. Однако, из зарегистрированных 312 125 преступлений полицией расследовано 311 604 (или 99,83 %), а жандармерией - 521 (или 0,17 %). Данная ' диспропорция объясняется тем, что жандармерия расследует в Париже только преступления, совершенные военнослужащими или на территории объектов Министерства обороны.

Характерным примером административного образования со значительным присутствием обеих зон территориальной ответственности может служить департамент Арденны (Ardennes, 8-й департамент), где за указанный период было зарегистрировано 14 219 преступлений, в том числе расследовано полицией 7163 (или 50,38 %), а жандармерией 7056 (или 49,62 %) преступлений.

В департаментах, мало затронутых процессами урбанизации, картина разделения компетенций выглядит противоположным образом. Например, в департаменте Жер (Gers, 32-й департамент), с маленьким административным центром, основное население которого составляют жители сельских коммун, зарегистрировано 5469 преступления, в том числе расследовано жандармерией 4173 (или 76, 30 %), а полицией - 1296 (или 23,70 %) преступлений соответственно. 4

Согласно общему статистическому отчету о состоянии преступности во Франции в 2001 году, подготовленному под контролем МВД Франции ь, совместно главными управлениями Национальной жандармерии и Национальной полиции, в метрополии, а также в заморских департаментах и территориях зарегистрировано 4 061 792 преступлений. Из них под компетенцию полиции подпали 2 973 207 (или 73, 20 % ), а жандармерии -1 088 585 (или 26, 80 %) преступлений. При этом рост расследованных преступлений по сравнению с 2000 годом в зонах ответственности жандармерии составил 11, 89 %, а в округах общественной безопасности (Национальная полиция) - 6,23 %.

По мнению французских аналитиков, при сохранении подобной динамики, Национальная жандармерия сможет впервые в истории страны уже в текущем десятилетии опередить Национальную полицию Франции как по совокупной площади зон ответственности, так и по численности обслуживаемого населения.

Третья тенденция вытекает из двух предыдущих и продиктована необходимостью как правового регулирования мер по дальнейшему развитию Национальной жандармерии Франции, так и совершенствования действующего законодательства, обеспечивающего жизнедеятельность этой военно-правоохранительной структуры. Так, в связи с продолжающимся ростом служебной нагрузки на личный состав изучается возможность распространения ряда социальных норм трудового законодательства и на военнослужащих Национальной жандармерии, рассматривается допустимость нормативного ограничения продолжительности служебного времени, изменения порядка выплаты денежного содержания и т.п.

Наряду с этим большое значение придается творческому использованию международного опыта законотворческой деятельности по совершенствованию и оптимизации правоохранительных институтов. В этой связи французские законодатели рассматривают различные проекты более тесной кооперации Национальной жандармерии и Национальной полиции, уменьшения не приносящей пользы конкуренции амбиций между ними. В частности, пристально изучается опыт соседней Бельгии, где с мая 2001 года решением парламента аналогичные правоохранительные структуры объединены в единое целое, что дало существенную экономию бюджетных средств и улучшило функционирование правоохранительной системы.

Автор отмечает, что первые три тенденции, традиционно выражают насущные потребности Национальной жандармерии Франции уже на протяжении длительного периода и продолжают оставаться актуальными в ее современной деятельности.

Четвертая тенденция, которая по взглядам руководства страны, выраженным в соответствующих законодательных инициативах, будет определять дальнейшее развитие Национальной жандармерии Франции в наступившем столетии, проявляется по линии усиления её сотрудничества с правоохранительными органами в рамках Европейского союза.

Автор обращает внимание на то обстоятельство, что развитие контактов Национальной жандармерии Франции со своими коллегами в других странах Европейского союза объясняется, прежде всего, созданием единого европейского экономического пространства, свободным передвижением граждан в пределах существующей т.н. зоны Шенгенских соглашений и, в то же время, некоторыми отрицательными последствиями данных процессов в

виде усиления транснациональной преступности. С 1999 г. в качестве представителя в Бюро "Европола" был направлен офицер Национальной жандармерии Франции, в настоящее время изучается возможность дальнейшей интенсификации развития контактов с Бюро. Сотрудничество Национальной жандармерии Франции с правоохранительными органами соседних стран осуществляется и на двухсторонней основе.

В последние годы не редкость операции формирований Национальной жандармерии, которые проводятся совместно с коллегами из спецслужб Франции и других стран ЕС против международных террористов. Показательны в этом отношении скоординированные действия спецслужб Франции (Национальная жандармерия и Национальная полиция), а также Испании (Гражданская гвардия и полиция), в результате которых в течение 2002 года удалось арестовать около 50 боевиков баскской террористической (

организации ЭТА, причем трижды обезглавить ее верхушку.

Третий параграф "Правовые основы формирования Национальной жандармерии Франции" посвящен исследованию системы правового регулирования различных сторон жизнедеятельности Национальной жандармерии в целом, ее составных частей, а также военнослужащих.

Современную нормативную базу деятельности Национальной жандармерии составляют: Конституция Французской Республики, законодательные акты, принимаемые парламентом и регламентарные правовые акты различных уровней, а также ведомственные нормативные правовые документы (уставы, инструкции, положения, приказы и т.д.), издаваемые соответственно министрами обороны, внутренних дел и генеральным директором Национальной жандармерии.

Весь массив нормативно-правовых документов, в зависимости от регулируемой сферы деятельности Национальной жандармерии Франции, автор предлагает условно разделить на три основные группы: правовые акты, определяющие основы строительства и служебной деятельности; '

регламентирующие порядок комплектования, прохождения службы, материального и социального обеспечения личного состава, а также регулирующие вопросы финансирования и материально-технического обеспечения Национальной жандармерии.

В диссертации подробно исследуется механизм правового регулирования проблем комплектования, прохождения службы и материально-бытового обеспечения военнослужащих Национальной жандармерии.

Подчеркивается, что система комплектования основывается на конкурсной и контрактной основе; все кадровые военнослужащие (генералы, офицеры и унтер-офицеры) Национальной жандармерии по своему правовому положению и отношению к военной службе подразделяются на следующие

категории: состоящие на действительной военной службе, прикомандированные к гражданским ведомствам, а также резервисты.

Существующая правовая база по вопросам материально-бытового обеспечения военнослужащих Национальной жандармерии предоставляет им необходимые условия для выполнения возложенных задач, ставит их на уровень средне обеспеченных слоёв населения, а по некоторым позициям предусматривает льготы, доступные лишь высокопоставленным офицерам вооружённых сил Франции.

Отмечается, что финансовое довольствие военнослужащих Национальной жандармерии характеризуется гибкостью, адаптировано к росту цен и инфляционным процессам, а также учитывает семейное положение жандармов.. Так, на декабрь 2002 года ежемесячное денежное содержание рядового жандарма-курсанта годичной школы составляло 1245 евро, жандарма-холостяка, прослужившего три года - 1424 евро, а женатого жандарма, имеющего одного ребенка и стаж службы восемь лет - 1809 евро.

Существенную экономию семейного бюджета военнослужащих Национальной жандармерии составляет такая немаловажная часть расходов, как жильё, поскольку всем жандармским офицерам и унтер-офицерам государство предоставляет служебные квартиры. Для сравнения отмечается, что подобной льготой в других видах вооружённых сил пользуются только офицеры, занимающие должности в войсках не ниже командира полка, а также военнослужащие за пределами Франции.

В целом, процесс создания и совершенствования правовой базы Национальной жандармерии характеризуется гибкостью и преемственностью. Многие морально устаревшие нормы правовых документов XVIII - первой половины XX столетий отменены последующими законодательными актами, однако их отдельные положения и поныне продолжают оставаться в фундаменте правовой базы Национальной жандармерии.

Вторая глава «Организационные основы построения и функционирования Национальной жандармерии Франции» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Организационно-правовые принципы построения Национальной жандармерии Франции» раскрывается система управления Национальной жандармерией, создававшаяся в исторически длительный период, на протяжении которого властными структурами страны были выработаны организационные и правовые принципы руководства этой военной и в то же время правоохранительной организацией в зависимости от специфики задач, выполняемых входящими в нее формированиями.

Базисным организационным принципом руководства Национальной жандармерией стал принцип централизованного управления, который является

основой в первую очередь военной организации. При этом на практике используются подпринципы многоступенчатой иерархии, т.е. руководства нижестоящими органами через промежуточные управленческие звенья, а также центрального и двойного подчинения.

Согласно распределению полномочий, предусмотренному Конституцией Франции 1958 года, президент Республики является главнокомандующим вооруженными силами и председателем Совета национальной обороны. Он имеет приоритетное влияние на министерство обороны, и, таким образом, объективно является прямым начальником для всего личного состава Национальной жандармерии.

Премьер-министр Франции осуществляет руководство кабинетом министров, всеми ведомствами и в этой связи отвечает за «текущую готовность *

национальной обороны». Поэтому его компетенция сводится к планированию и проведению мероприятий по системному развитию и финансированию вооруженных сил, в т.ч. Национальной жандармерии. Кроме того, он предлагает президенту Республики кандидатуры на посты генеральных директоров жандармерии и полиции.

Поскольку Национальная жандармерия является составной частью вооруженных сил страны, она организационно входит в состав министерства обороны Франции и таким образом подчинена министру обороны (высший гражданский чиновник - политический деятель). При этом непосредственное руководство Национальной жандармерией осуществляет генеральный директор, назначаемый из числа представителей судебной власти, т.е. также из числа гражданских лиц, однако служебные права генерального директора Национальной жандармерии приравнивают его в значительной степени к командующему - начальнику штаба вида вооруженных сил.

Вместе с тем, Национальная жандармерия находится в оперативном подчинении министра внутренних дел Франции, который уполномочен по согласованию с министром обороны определять направления текущей правоохранительной деятельности Национальной жандармерии и ставить ей задачи по обеспечению общественной безопасности.

Высшими органами управления Национальной жандармерией в составе министерства обороны выступают Главное управление (ГУНЖ) и Генеральная инспекция. Особенность ГУНЖ заключается в том, что оно, самосовершенствуясь, в большей мере следовало атлантической, «натовской» модели органа военного управления, нежели отечественным наработанным схемам. Однако при этом такая система управления не учитывает выраженных стратегических приоритетов Национальной жандармерии, в первую очередь нацеленности на правоохранительную деятельность. Следует отметить, что среди самостоятельных подразделений ГУНЖ нет ни управления уголовного

розыска, ни управления жандармерии общественной безопасности (департаментской), ни главного информационного центра.

Руководство территориальными и мобильными формированиями Национальной жандармерии осуществляется через командующих жандармскими округами, на территории которых они постоянно дислоцированы. Командующий жандармским округом обязан координировать подготовку и службу жандармских частей; принимать решения совместно с префектом зоны обороны об участии жандармских частей в мероприятиях гражданской обороны; вступить в контакт с командующим войсками военного округа с целью обмена информацией в случае очевидного применения жандармских частей.

Важнейшим организационно - правовым принципом управления Национальной жандармерией является подконтрольность и подотчетность всех ее структур снизу доверху. К настоящему времени во Франции сложилась эффективная, хорошо отлаженная, многоуровневая, функционирующая непрерывно система правового контроля, т.е. контроля, реализуемого строго в рамках действующего законодательства, за всеми сторонами деятельности Национальной жандармерии, который осуществляется одновременно как государственными структурами, так и органами местного самоуправления и общественными организациями, и подразделяется на внутриведомственный и внешний контроль.

Особый интерес представляет изученная автором практика парламентского контроля и, в частности, проблема проведения парламентских расследований, поскольку в России этот вопрос до сих пор не урегулирован в законодательном порядке. В соответствии со статьей б ордонанса № 58-1100 от 17.11.1958, парламентская комиссия для расследования может создаваться как в Национальном собрании, так и в сенате по всем фактам, за исключением тех, в отношении которых уже ведется уголовное расследование, либо ранее проводилось парламентское расследование, и срок давности по нему не превысил 12 месяцев.

Заслушиваемые в комиссии по расследованию лица обязаны давать показания, за исключением вопросов государственной тайны, сформулированных в статьях 226-13 и 226-14 УК Франции, а также представлять требуемые документы, за исключением имеющих гриф государственной тайны в следующих областях: национальной обороны, иностранных дел, внешней и внутренней национальной безопасности.

Во втором параграфе «Основные задачи, функции, обязанности и права Национальной жандармерии Франции и принципы ее служебной деятельности» анализируются ее современное предназначение и пределы полномочий.

Автором классифицированы современные задачи, возложенные на Национальную жандармерию Франции как в обычных условиях, так и при чрезвычайных обстоятельствах. Выделены следующие группы задач: 1) по обеспечению национальной обороны; 2) по обеспечению внутренней национальной безопасности; 3) по борьбе с общеуголовными преступлениями;

4) по обеспечению общественной безопасности (основной вид деятельности);

5) выполняемые в интересах других ведомств в порядке оперативного подчинения; 6) военно-полицейские (превотальные), которые находят отражение в функциях, представляющих собой совокупность полномочий Национальной жандармерии в той или иной сфере ее деятельности.

Российские исследователи, как правило, приводят перечень четырех групп функций Национальной жандармерии Франции: судебной (уголовной) и административной полиции, а также внутриармейские (военной полиции) и межминистерские.

Между тем, за последнее десятилетие XX века и особенно в первые годы наступившего столетия акценты в деятельности Национальной жандармерии Франции стали заметно смещаться в сторону обеспечения национальной безопасности, особенно ее внутренней составляющей. Подобная коррекция была вынужденной мерой ввиду возрастания опасности терроризма, который в наши дни все чаще выступает как международное явление. При этом, как и прежде, на первое место ставится общегосударственная функция обеспечения национальной обороны.

Таким образом, с полным основанием можно говорить о необходимости выделения из перечисленных групп функций в самостоятельные таких групп, как функции вооруженных сил и функции специальных служб.

В диссертации рассмотрены основные обязанности конкретных формирований Национальной жандармерии Франции, при этом значительное внимание уделяется ее деятельности по осуществлению административного /■

надзора. Подчеркивается, что обязанности по охране и поддержанию общественного порядка, возложенные, в основном, на территориальные формирования (департаментскую жандармерию), составляют более половины всего объема служебной деятельности Национальной жандармерии и исполняются в следующих основных областях: охрана общественного порядка в сельской местности и в населенных пунктах с численностью населения до 20 тыс. человек; охрана природы и окружающей среды; организация дорожного движения и борьба с административными правонарушениями на трассах; охрана общественного прядка в зарубежных департаментах и территориях.

С учетом того, что высшим руководством страны, а также МВД Франции определяющее значение в борьбе с правонарушениями и преступлениями придается превенции, командование Национальной жандармерии в центре и

на местах сосредоточивает основные усилия на организации непрерывной патрульно-постовой службы. С этой целью в обычном режиме ежедневно на службу в составе пеших, моторизованных и конных патрулей заступает около 25% личного состава территориальных и специализированных формирований Национальной жандармерии.

Ответственные обязанности по обеспечению общественной безопасности возложены на формирования мобильной жандармерии, которая отвечает, прежде всего, за поддержание общественного порядка в местах массового скопления людей, в ходе празднований, манифестаций, акций протеста, соревнований и прочих событий государственной и общественной жизни.

В последние годы, особенно в период проведения во Франции крупных международных общественно-политических мероприятий, части мобильной жандармерии используются руководством министерств внутренних дел и обороны массированно, нередко совместно с подразделениями полиции и даже вооруженных сил своей страны, а при необходимости и сопредельных государств.

Автор отмечает, что специфические обязанности в составе Национальной жандармерии Франции исполняют офицеры уголовной полиции, имеющие диплом правоведа и назначаемые на эту должность совместным приказом министров обороны и юстиции. Жандармы-офицеры уголовной полиции на основании УПК Франции практически по собственной инициативе проводят полицейское дознание по уголовным делам о правонарушениях и выступают в качестве представителей обвинения в т.н. «полицейских судах».

В этой стороне деятельности офицеров уголовной полиции Франции просматривается аналогия с деятельностью должностных лиц в России, уполномоченных законом рассматривать дела об административных правонарушениях, тем более, что нормы Уголовного кодекса Франции, по большинству правонарушений предусматривают в качестве наказания штраф и почти буквально корреспондируются с соответствующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Исполняя обязанности офицеров уголовной полиции, военнослужащие Национальной жандармерии возбуждают и расследуют одну треть всех уголовных дел во Франции. В пропорциональном соотношении борьба с уголовными правонарушениями составляет 34,6% всех служебных обязанностей Национальной жандармерии.

В диссертации обращается внимание на то обстоятельство, что весьма обширные права, предоставленные в законодательном порядке Национальной жандармерии Франции в интересах борьбы с преступностью и обеспечения общественного порядка, в том числе по применению физической силы, специальных средств и оружия, реализуются жандармами с учётом

международных соглашений по защите жизни и прав человека, ратифицированных Францией.

Автором делается вывод о том, что при всем многообразии задач, функций, обязанностей, возложенных на Национальную жандармерию, а также весьма широких прав по обеспечению общественной безопасности, все входящие в неб формирования в своей служебной деятельности руководствуются следующими основными принципами: 1) принцип верховенства закона; 2) принцип непрерывности службы; 3) принцип территориальной и объектовой специализации и компетентности; 4) принцип взаимодействия с другими силовыми структурами и спецслужбами.

В заключении диссертации подводятся основные итоги исследования и формулируются некоторые практические рекомендации.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Особенности подготовки и вооружения частей специального назначения некоторых западноевропейских государств // Войсковой вестник. Сборник учебно - методических материалов ГУВВ МВД России. 1993, №2. 0,3 п.л.

2. Правовые основы применения сил безопасности в интересах поддержания внутренней стабильности государства // Право, государство и безопасность человека в современном мире. Материалы международного научно-практического симпозиума. Санкт-Петербург, 24-26 апреля 1995 г. Под общей редакцией В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт МВД России, 1995. 0,1 пл.

3. Административно-правовые аспекты деятельности Национальной жандармерии Франции // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник тезисов международной научно-практической конференции. Москва, 4 апреля 2003 г. М.: Московский университет МВД России, 2003.0,1 пл.

4. Основные функции, задачи и принципы служебной деятельности Национальной жандармерии Франции по обеспечению общественной безопасности // Право: теория и практика. 2003, № 5 (20). 0,5 пл.

Подписано в печать 25.08.2003. Объем 1 п.л. Закат 7*7 Тир 100. ООП РИО Московского университета МВД России

j I

}

»I

If i

) (

РНБ Русский фонд

2005-4 9388

*. л

V \ ч

V'-4/ \ /

2 5 СЕН m

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Смирнов, Леонид Леонидович, кандидата юридических наук

ОГЛ А В Л Б Н И Е ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. Эволюция и правовые основы формирования Национальной жандармерии Франции

§ 1. Периодизация процесса становления и развития Национальной жандармерии Франции.

§2. Современные и перспективные тенденции в развитии

Национальной жандармерии Франции.

§3. Правовые основы формирования Национальной жандармерии Франции.

Глава II. Организационные основы построения и функционирова — ния Национальной жандармерии Франции

§ 1. Организационно-правовые принципы построения Национальной жандармерии Франции.

§ 2. Задачи, функции, обязанности и права Национальной жандармерии Франции и принципы ее служебной деятельности.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции"

Административная реформа, начавшаяся в России в первые годы XXI -го века с мероприятий по укреплению вертикали власти и совершенствованию системы управления государством (создание Госсовета, новых административных образований - федеральных округов), в 2003 году вступила в новый этап, предусматривающий реорганизацию государственных органов, обеспечивающих национальную и общественную безопасность.

В этой связи МВД России приступило к очередной фазе реформирования, главной целью которого является оптимизация и укрепление как федеральных и региональных, так и муниципальных органов внутренних дел.

На очереди реорганизация внутренних войск, призванная повысить боеспособность и профессионализм этой важнейшей боевой составляющей МВД России, а также уточнить их функции в деле обеспечения общественной безопасности и, прежде всего, в борьбе с терроризмом. Как заявил заместитель министра внутренних дел, главком внутренних войск МВД России В.В. Тихомиров, идёт проработка программы перехода внутренних войск в новое качество, в Федеральную (национальную) гвардию. Реализация программы намечена после 2005 года1.

Актуальность темы диссертации обусловлена особым правовым статусом и высоким авторитетом Национальной жандармерии, которые

1 См.: Тихомиров В. Гвардия в краповых беретах// Российская газета, 27.03.2003, № 57(3171). С. 4. достигнуты этим уникальным военно-правоохранительным формированием благодаря многовековому служению Франции и огромному вкладу в дело обеспечения общественной безопасности государства.

Целесообразность обращения к организационно — правовым основам строительства и функционирования Национальной жандармерии Франции продиктована следующими обстоятельствами:

1) именно по опыту и подобию французской Национальной жандармерии Франции созданы и в целом успешно решают поставленные перед ними правоохранительные задачи аналогичные формирования в целом ряде стран (в Италии — Корпус карабинеров и Корпус финансовой гвардии, в Испании - Гражданская гвардия, в Аргентине - Национальная жандармерия и т.п.);

2) будучи современной правоохранительной организацией, сохранившей при этом определённую консервативность военной системы, Национальная жандармерия Франции с момента возникновения и по настоящее время пользуется особым статусом структуры, независимой от каких-либо политических течений.

Сегодня не потеряло своей актуальности высказывание первого юриста-историографа жандармерии, бывшего жандармского майора Коше де Савиньи, служившего в первой трети XIX-го века,: «. при всех правительствах жандармерия имеет особую силу, которой она обязана своей организации. Сохраняющая смелость линейных полков, из которых она произошла, она обладает исключительной силой духа, родившейся из её элитарности. Это одновременно и военная и гражданская организация, стоящая вне всяких партий, беспристрастная и предохраняющая другие институты общества от посягательства на их равновесие»;1 Ф

1 Mémorial de la Gendarmerie, 1791-1824, Vol.1, Paris, 1851. P. 1.

3) Национальная жандармерия Франции находится на пути постоянного развития. Ярким выражением этой поступательной эволюции является т.н. «движение специализации» — своевременное приспособление к происходящим в стране политическим, правовым и социально-экономическим изменениям. Это явление включает территориальную и объектовую специализации и, в конечном итоге, позволяет Национальной жандармерии неуклонно расширять зоны своей ответственности и наращивать показатели в борьбе с преступностью. В 1990 году в зонах ответственности Национальной жандармерии проживало 46,96 % населения страны, а уже к 2007 году, согласно прогнозу Национального института статистики, этот показатель возрастёт до 55,36 %.

Однако в силу известных причин в советское время такое специфическое формирование не могло стать объектом специального научного исследования, и лишь в 90-е годы прошедшего века российские ученые-юристы сделали первые шаги на поприще глубокого и всестороннего изучения деятельности Национальной жандармерии Франции, особенно по обеспечению общественной безопасности.

К работам, в определённой мере восполняющим этот пробел, следует отнести диссертационные исследования A.B. Быкова, раскрывшего в рамках своей работы деятельность жандармских формирований трёх стран — Испании, Италии и Франции, а также О.В. Горшкова и С.Н. Шишкарева, которые основное внимание уделили изучению полицейской системы и сопоставлению полномочий и основных функций Национальной жандармерии и Национальной полиции Франции.1

1 См.: Быков A.B. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности. Дисс.к.ю.н. М., 1998; Горшков О.В. Полиция и жандармерия V Республики во Франции (историко-правовой и организационно-функциональный аспект). Дисс.к.ю.н. С.-Пб., 1999; Шишкарев С.Н. Полицейская система Франции. Дисс.к.ю.н. М., 2001.

Выводы указанных авторов в части правоохранительной деятельности Национальной жандармерии Франции базируются на концептуальных положениях трудов таких известных советских и российских полицеистов и правоведов, как Я.М. Бельсон, C.B. Боботов, И.А. Возгрин, В.М. Гиленсен, А.И. Гуров, В.В. Князев, Б.М. Лазарев, Б.С. Крылов, В.М. Курицын, Г.И. Мачковский, В.П. Сальников, А.О. Скальский, Н.Г. Хибриков, Е.Б. Хохлов.

Весомый вклад в дело изучения исследуемой проблемы внесли такие ученые ВНИИ МВД России, как A.B. Губанов, И.Н. Зубов, A.B. Мелехин, А.Р. Попченко.

Воззрения перечисленных ученых-юристов также легли в основу 1г сформулированных в настоящей диссертации положений, выводов и предложений.

В меньшей степени до последнего времени оказывались востребованными исследования военной сущности Национальной жандармерии и, в частности, научные работы В.Н. Дякина, A.B. Коровникова, А.И. Червякова.

Между тем боевые традиции, а также заслуги Национальной жандармерии в деле поддержания законности и правопорядка в вооруженных силах Франции высоко оцениваются руководством страны, что находит Ф выражение в существенных льготах по сравнению с личным составом армии и флота. Не случайно также частям и подразделениям Национальной жандармерии на парадах и при торжественных построениях войск отводится почетное место на правом фланге.

Еще не в полной мере российскими учеными-юристами использовались в ходе изучения проблем формирования и функционирования ^ Национальной жандармерии Франции научные исследования французских авторов и, прежде всего, таких, как Ф. Дьё, Ж. Лагруа, Л. Ламер, П. Мезонье, К. Муханна, X. Ханель, М. Хиликвен и ряда других.

Объектом исследования являются организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции.

Предмет исследования составляют Конституция 1958 года, законы, ордонансы, декреты, иные нормативные правовые акты Французской Республики, регламентирующие организацию и функционирование Национальной жандармерии.

Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:

1) раскрытие историко-правовых условий становления и строительства Национальной жандармерии Франции;

2) выявление современных и перспективных тенденций в развитии Национальной жандармерии;

3) анализ правовых основ формирования Национальной жандармерии Франции;

4) анализ организационно - правовых принципов построения Национальной жандармерии Франции;

7) выработка предложений и рекомендаций по возможному применению опыта Национальной жандармерии Франции в связи с реформированием внутренних войск МВД России.

Эмпирическую базу исследования составили действующие и недействующие законодательные акты, нормативные документы органов государственной власти Франции, международно-правовые акты, статистические данные, опубликованные в научных изданиях, фактический материал, нашедший отражение в средствах массовой информации, на сайтах Национальной жандармерии Франции в Интернете, результаты социологических исследований, в т.ч. проведённых автором в формированиях Национальной жандармерии, дислоцированных в центральном округе Иль-де-Франс и в ряде других регионов Франции.

Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая диссертация является одной из первых в отечественной административно-правовой науке работ, посвящённой комплексному изучению правовых и организационных основ формирования и деятельности Национальной жандармерии Франции.

В ней впервые в целостном виде и во взаимосвязи проанализированы этапы становления и строительства, организационно-правовые принципы служебной деятельности, управления и контроля, всестороннего, главным образом, правового, обеспечения жизнедеятельности, показаны современные и перспективные тенденции дальнейшего развития Национальной жандармерии Франции.

1) формирование и совершенствование на протяжении длительного исторического периода Национальной жандармерии — военной структуры, нацеленной на решение задач охраны правопорядка, равно удалённой от всех ветвей государственной власти и независимой от какого-либо политического влияния, позволило создать уникальный институт государственного управления, обеспечивающий стабильность в обществе;

2) изучение правовых и организационных основ строительства и функционирования Национальной жандармерии показывает, что её дальнейшее успешное развитие возможно на путях углубления территориальной и объектовой специализации, более тесного взаимодействия с Национальной полицией, совершенствования международного сотрудничества в деле борьбы с преступностью и, в первую очередь, с терроризмом;

3) важнейшим условием становления и поступательного развития Национальной жандармерии является прочная правовая база, создаваемая и своевременно обновляемая с учётом преемственности, адекватная социально-экономическим изменениям в жизни страны. Законодательные акты, вне зависимости от времени их принятия, дополняют друг друга и в совокупности представляют собой надёжную нормативно-правовую основу деятельности Национальной жандармерии Франции по выполнению возложенных на нее задач;

4) сложившиеся исторически организационная структура и система управления дают возможность применять Национальную жандармерию Франции как универсальный инструмент поддержания общественной безопасности. Надёжным гарантом жизнедеятельности этих систем выступают конституционные организационно-правовые принципы двойного подчинения Национальной жандармерии гражданским и военным властям, а также многоуровневого и непрерывного надзора и контроля за деятельностью её формирований со стороны государства и общества;

5) опыт реализации Национальной жандармерией Франции функций уголовной, административной, а также военной полиций может быть востребован в связи с предстоящим реформированием внутренних войск

МВД России, в частности, по вопросам возможного наделения будущей Федеральной (Национальной) гвардии функциями органа дознания, органа уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях а также функциями военной полиции в вооружённых силах и в других войсках;

6) по примеру Национальной жандармерии Франции, в ходе реформирования внутренних войск целесообразно особое внимание уделить повышению организационно-правового статуса частей специального назначения как основы будущей Федеральной (Национальной) гвардии, например, по вопросам конкурсного отбора, прохождения службы, финансирования, социального обеспечения, страхования и т.п.

В этих целях рассмотреть возможность проведения на базе одного из учебных заведений МВД России международной научно-практической конференции по проблеме формирования и деятельности частей специального назначения, своевременность которой подтверждается, в частности, тем обстоятельством, что в Комитете по безопасности Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации при участии специалистов заинтересованных ведомств ведется работа над законопроектом «О подразделениях специального назначения в Российской Федерации».

Подобное мероприятие, несомненно, вызовет живейший интерес не только российских силовых структур, но и спецслужб таких западноевропейских государств как Франция, Италия, Испания, где на государственном уровне уделяется пристальное внимание развитию и совершенствованию сил спецназа, особенно в связи с необходимостью усиления борьбы с терроризмом.

Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, полученные в ходе исследования, в частности, о наделении будущей Федеральной (Национальной) гвардии России функциями органа уголовного и административного расследования (дознания), а также о совершенствовании правовой базы деятельности частей специального назначения включены в план правотворческой работы Главного командования внутренних войск МВД России в связи с их реформированием, прошли апробацию на международном научно-практическом симпозиуме «Право, государство, безопасность человека в современном мире» (Санкт-Петербург, 1995 г.), на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Москва, 2003 г.), отражены в 4 - х научных статьях автора.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Смирнов, Леонид Леонидович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование организационно-правовых основ формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции позволяет сделать ряд выводов и внести некоторые предложения.

Во-первых, Национальная жандармерия представляет собой один из старейших государственных институтов Франции, переживший различные, порой взаимоисключающие формы правления и политические течения.

На протяжении длительного времени создавались предпосылки для выхода на историческую арену принципиально новой военной и правоохранительной структуры, которая переняла у своих предшественниц -# рыцарской королевской гвардии, средневековой тяжелой дворянской конницы, а в последующем и королевской военной полиции "Марешоссе" не только структуру и основные функции, но и многовековые традиции верности воинскому долгу, присяге и верховной власти.

Строительство Национальной жандармерии шло эволюционным путем, от территориальных к мобильным и специализированным формированиям. Ядром современной Национальной жандармерии являются элитные части и подразделения специального назначения, создание которых было предпринято в 70 -х годах минувшего века в целях обеспечения безопасности высших должностных лиц государства, а также для охраны важных государственных, в т. ч. ядерных объектов ввиду возросшей угрозы терроризма.

Опыт строительства Национальной жандармерии во Франции лег в основу создания аналогичных военно-правоохранительных формирований в ряде других стран, в том числе в дореволюционной России, где жандармы ф выполняли функции политической полиции.

Во-вторых, сложившаяся во Франции, как и в других странах с давними демократическими традициями, стройная система правового регулирования деятельности государственных силовых структур представляет собой совокупность согласованных усилий субъектов права законодательной инициативы, которыми согласно Конституции Французской Республики являются парламент, президент и правительство страны, а также Государственный Совет Франции по формированию и совершенствованию нормативной базы, регламентирующей различные стороны жизнедеятельности Национальной жандармерии в целом, ее составных частей, а также военнослужащих и гражданского персонала.

Современную правовую базу деятельности Национальной жандармерии составляют: Конституция Французской Республики, законодательные акты, принимаемые парламентом и регламентарные правовые акты различных уровней (ордонансы, а также президентские и правительственные декреты). Законодательные акты, вне зависимости от времени их принятия, дополняют друг друга и в совокупности представляют собой прочную юридическую основу деятельности Национальной жандармерии. Неотъемлемой составной частью нормативной базы Национальной жандармерии являются ведомственные нормативные правовые документы (уставы, инструкции, положения, приказы и т.д.), издаваемые соответственно министрами обороны, внутренних дел, а также Генеральным директором Национальной полиции.

Весь массив нормативно-правовых документов, в зависимости от регулируемой сферы деятельности Национальной жандармерии, можно условно разделить на три основные группы: правовые акты, определяющие основы строительства и служебной деятельности; регламентирующие порядок комплектования, прохождения службы, материального и социального обеспечения личного состава, а также регулирующие вопросы финансирования и материально-технического обеспечения Национальной жандармерии.

Наибольший интерес, с учетом российских реалий, представляет существующая правовая база по вопросам материально-бытового обеспечения военнослужащих Национальной жандармерии Франции, которая предоставляет им необходимые условия для выполнения возложенных задач, ставит их на уровень обеспеченных слоев населения, а по некоторым позициям предусматривает льготы, доступные лишь высокопоставленным офицерам вооружённых сил.

Важнейшая из них - предоставление жандармам бесплатного служебного жилья, площадь которого зависит от состава семьи военнослужащего, а холостякам — места в благоустроенных общежитиях в военных городках. В этой связи следует вспомнить, что в 30-х — 50-х годах прошлого века подобная система существовала и в нашей стране, когда семьи командного состава, в частности войск НКВД - МВД, размещались в служебных квартирах в черте военных городков, что положительно сказывалось на их социальном самочувствии и на боеготовности частей и подразделений.

Характерной чертой французского законотворчества является своевременная актуализация и преемственность законодательных актов, процессы развития и укрепления Национальной жандармерии своевременно предопределяются законодателем. В связи с расширением зон ответственности и соответствующим ростом численности Национальной жандармерии на законодательном уровне принимаются меры по совершенствованию правового регулирования вопросов комплектования личным составом на контрактной основе, финансирования, материально-технического обеспечения, социальной защиты военнослужащих и членов их семей.

В-третьих, принимаемые руководством Франции меры законодательного и административного плана направлены на дальнейшее укрепление, модернизацию и более тесную кооперацию Национальной жандармерии с правоохранительными и иными силовыми структурами страны и Европейского сообщества и преследуют цель расширения ее возможностей в деле обеспечения общественной безопасности.

Неуклонное поступательное движение Национальной жандармерии проявляется в виде таких основных тенденций, как дальнейшая специализация; взаимная координация правоохранительной деятельности с Национальной полицией, постепенное расширение зон ответственности Национальной жандармерии; совершенствование правовой базы деятельности Национальной жандармерии; использование международного опыта борьбы с преступностью, углубление сотрудничества с зарубежными правоохранительными органами.

В этом плане значительный интерес представляет т.н. «движение специализации», под которым понимается профессионально-предметное совершенствование деятельности Национальной жандармерии Франции по трём главным направлениям. Это совершенствование территориальной структуры жандармерии и создание в её рамках подразделений, профессионально подготовленных для решения сложных правоохранительных и иных задач (территориальная специализация), нацеливание уже существующих специализированных формирований и образование новых на решение задач по конкретным объектам правоохранительной деятельности (объектовая специализация) и, наконец, дальнейший рост профессионализма личного состава, последовательная оптимизация его численности и повышение авторитета Национальной жандармерии в обществе.

В-четвертых, военная и гражданская сущности Национальной жандармерии Франции переплетаются в ее организационно-штатной структуре и в системе управления, что продиктовано многовековой традицией разделения правоохранительных сил общенационального предназначения между гражданской и военной властями.

Это сочетание сказывается и на управлении Национальной жандармерией, которое осуществляется на общенациональном уровне гражданской администрацией (президент и премьер-министр Республики, министры обороны и внутренних дел, а также генеральный директор Национальной жандармерии), а на региональном уровне - как гражданской, так и военной администрациями (префекты округов, командующие жандармскими округами). Сохраняя свою правовую принадлежность министерству обороны, Национальная жандармерия в настоящее время находится в оперативном ведении одной из старейших административных структур французского государства - министерства внутренних дел.

Базисным организационным принципом руководства Национальной жандармерией является принцип централизованного управления, который лежит в основе военной организации. При этом на практике используются подпринципы многоступенчатой иерархии, т.е. руководства нижестоящими органами через промежуточные управленческие звенья, а также центрального и двойного подчинения.

Важнейшим организационно - правовым принципом управления Национальной жандармерией является подконтрольность и подотчетность всех ее структур снизу доверху. Во Франции сложилась эффективная, многоуровневая система правового контроля за всеми сторонами деятельности Национальной жандармерии, который осуществляется одновременно как государственными структурами, так и органами местного самоуправления и общественными организациями, и подразделяется на внутриведомственный и внешний контроль.

В то же время следование чисто военной, причем атлантической, «натовской» системе управления и контроля привело к тому, что в структуре Главного управления Национальной жандармерии на сегодняшний день отсутствуют самостоятельные подразделения по руководству правоохранительной деятельностью таких важнейших звеньев, как органы судебной (уголовной) полиции и жандармерия общественной безопасности (департаментская). На эту относительно слабую сторону системы управления Национальной жандармерией Франции, по нашему мнению, целесообразно обратить внимание в ходе подготовки к реорганизации внутренних войск МВД России.

В-пятых, значительные даже в сравнении с предыдущими десятилетиями изменения претерпевает Национальная жандармерия Франции в последние годы. Совершенствуются правовые основы деятельности, уточняются функции, видоизменяются задачи, структура, компетенция. Заметный акцент в деятельности Национальной жандармерии по обеспечению общественной безопасности сделан в сторону усиления борьбы с терроризмом, происходит медленное, но неуклонное сближение с Национальной полицией.

Занимая в современной системе правоохранительных органов Франции одно из ведущих мест по степени служебной нагрузки и по характеру решаемых задач, Национальная жандармерия играет также роль своего рода испытательного полигона для властей по отработке наиболее совершенных методов борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка, непосредственной работы с населением.

Следует подчеркнуть, что весьма обширные полномочия, предоставленные Национальной жандармерии в законодательном порядке в интересах борьбы с преступностью и обеспечения общественного порядка, в том числе по применению физической силы, специальных средств и оружия, реализуются жандармами с учётом международных соглашений по защите жизни и прав человека, ратифицированных Францией.

В целом, руководство Франции дает высокую оценку результатам деятельности Национальной жандармерии. Немаловажное значение имеет и более высокий, по сравнению с Национальной полицией, уровень доверия к этой правоохранительной структуре в особенности со стороны населения непосредственно обслуживаемых ею районов.

Успешная реализация задач, функций и обязанностей, возложенных на Национальную жандармерию Франции, а также предоставленных её прав, достигается во многом благодаря тому, что жандармы в своей служебной деятельности строго следуют принципам верховенства закона, непрерывности службы, территориальной и объектовой специализации и компетенции, а также взаимодействия с другими силовыми структурами и спецслужбами.

В-шестых, глубоко имплантированная на территории в зонах своей ответственности, Национальная жандармерия Франции должна рассматриваться как многофункциональная правоохранительная организация, со сложной и специализированной системой компетенции.

В частности, в формированиях Национальной жандармерии наравне с Национальной полицией функционируют структуры уголовной полиции (офицеры и агенты уголовной полиции, а также розыскные секции), осуществляющие полицейское дознание, в ходе которого они должны обнаружить факты нарушения уголовного законодательства, которые не смогла пресечь административная полиция, собрать улики, закрепить доказательства, а также организовать розыск лиц, виновных в нарушении закона. Причем эта деятельность осуществляется на всей территории страны, включая ее вооруженные силы. Исполняя уголовные полицейские функции, офицеры уголовной полиции - военнослужащие Национальной жандармерии вносят весомый вклад в общегосударственное дело борьбы с преступностью: на их долю приходится треть всех возбужденных и расследованных уголовных дел в стране.

Российские исследователи небезосновательно считают проблематичным применение в нашей стране опыта зарубежных структур, подобных Национальной жандармерии Франции, ввиду несопоставимых с западноевропейскими политико-правовых и социально-экономических стандартов. Кроме того, в современной России нет структуры, которая бы, подобно жандармерии, имела правовые и организационные возможности для дублирования деятельности всех силовых правоохранительных организаций на общенациональном и региональном уровнях.1

Действительно, внутренние войска как исключительно военная составляющая МВД России, рассматривались в настоящем исследовании в качестве ближайшего российского аналога Национальной жандармерии лишь по отдельным направлениям служебной деятельности. Вместе с тем, значительная часть функций, возложенных на французских жандармов, в российских условиях наряду с МВД исполняется целым рядом иных государственных структур, в частности, таких, как Минобороны, МЧС, ФСБ, ФСО, Генпрокуратура (в лице Главной военной прокуратуры).

В наши дни сложившаяся в этом отношении ситуация может коренным образом измениться в связи с перераспределением некоторых функций между силовыми ведомствами, а также вследствие грядущей перестройки деятельности органов внутренних дел и предстоящего реформирования См.: Губанов A.B. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России. Автореферат диссертации.д.ю.н. М., 1998. С. 29. внутренних войск МВД России в качественно новую структуру, предположительно в Федеральную (Национальную) гвардию, перевода их на в полном составе на контрактную военную службу.

В этих условиях появляется реальная возможность хотя бы частичного применения в России опыта строительства и функционирования Национальной жандармерии Франции. В частности, предлагается вернуться к идее создания в нашей стране военной полиции, тем более, что соответствующий законопроект был разработан еще в 1996 году совместной депутатской комиссией комитетов по безопасности и по обороне Государственной Думы Федерального Собрания с участием представителей Минобороны, МВД и Генпрокуратуры России. Военно-полицейские функции в вооруженных силах и в других войсках было бы целесообразно возложить на Федеральную (Национальную) гвардию, наделив ее в законодательном порядке соответствующими юрсдикционными полномочиями органа дознания.

Особое внимание в ходе реформирования внутренних войск, по примеру Национальной жандармерии Франции, предлагается уделить научно-практической проработке и законодательному закреплению организационно-правового статуса частей специального назначения как ядра будущей Федеральной (Национальной) гвардии, в частности, по вопросам конкурсного отбора, прохождения службы, финансирования, социального обеспечения, страхования и т.п.

Представляется, что выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, а также предлагаемые организационно-правовые меры будут способствовать становлению и укреплению новой российской правоохранительной структуры в интересах поддержания общественной безопасности в нашей стране.

Автор: Смирнов, Леонид Леонидович
Город: Москва
Год: 2003
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Смирнов, Леонид Леонидович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Смирнов, Леонид Леонидович, Москва

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Смирнов, Леонид Леонидович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Смирнов, Леонид Леонидович, Москва