АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организация архивного дела в Российской Федерации»
САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВА
пге л П
' На правах рукописи
БЕЛОВА Светлана Ивановна
ОРГАНИЗАЦИЯ АРХИВНОГО ДЕЛА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ)
Специальность 12.00,02 - административное право, муниципальное праЕО, государственное управление, конституционное право ■
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
САРАТОВ 1997
Работа выполнена на кафедре административного и муниципального права Саратовской государственной академии прзЕ.
Научный руководитель:
академик Академии ..гуманитарных наук доктор юридических, наук, профессор Новоселов B.Ii.
-Офицкальные оппоненты:
академик Академии гуманитарных наук, доктор юридических наук, профессор Кабышев В.Т.
докторант Академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент Кононов A.M.
Бедущая органиг-ация:
Поволжская Академия государственной службы
Защита состоятся " У "Сл-fУ/&»иЯ97 г. в час. на s
седакш диссертационного Совета Д-063,82.01. по присуждению уч ной степени кандидата юридических наук при Саратовской государ твенной академии права по адресу: г. Саратов, ул. Черньшевског 104. К.78.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовской государственной академии права
Автореферат раеослан " ¿Г"
Ученый секретарь диссертационного Совета доктор юридических наук,
профессор H.A. Баринов
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕШ ИССЛЕДОВАНИЯ. В современной России интерес к архивам постоянно возрастает. Общество постепенно приходит к осознанию простой и ясной.истины:- информация в архивохранилищах так же многозначна и трудна для понимания., так же важна и представляет такую же ценность, как-и отдельная человеческая личность или сообщество людей. Потому что "архивы - это и есть сама живая жизнь, только остановленная, зафиксированная во Бремени и пространстве"1. Они требуют к себе такого же уважительного отношения, как и все другие феномены человеческой культуры. Утрата навыков цивилизованного общения с архивными документа«! приводит общество на грань духовного обнищания.
На протяжении нескольких десятилетий правящие круги перепи-сьшачи и переделывали историю России так, как им было выгодно в гот или иней период времени, подстраивали историю под свои интересы. Из прошлого великой страны изымались целые куски, которые не вписывались в миропонимание правящей партии. Множество фактов было засекречено, скрыто от общественности не потому,-что они содержали государственную или иную охраняемую законом тайну,а потому, что так считала власть, единолично решая, что общество может знать, а чего оно знзть не должно ни при каких обстоятельствах.
Множество архивных документов утеряно беевоввратно в результате ненадлежащей организации учета и хранения, а. такяе необеспечения сохранности, часть архивных документов была уничтожена по политическим мотивам. Россия в ущерб своим национальным интересам лишилась многих архивны:; реликвий в результате их незаконного вывоза за границу.
Бое это явилось следствием непродуманной, неграмотной государственной политики в области архивного дела.
В настоящее время Российское государство предпринимает необходимые шаги к тому, ...чтобы в полной мере называться' правовым государством.' В соответствии с этим меняется государственная политика в сфере.архивного дела, доказательством чему служит принятый в последнее время ряд законодательных и иных нормативных актов, регулирующих различные Еопросы архивного дела в России. Работа в
1 Хорхордина Т.И, История и архивы, М,, 1994. С. 15.
этом направлении начата недазно, и многие проблемы еще не нашли своего решения как в плане собственно архивного дела,так и правового регулирования соответствующих отношений.
ЦЕЛЬ И ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ.Целью диссертационного исследования является поиск путей совершенствования административно- правового регулирования архивного, дела .в-Российской--Феде-----------------рацкк.
Достижение указанной цели предполагается путем реализации следующих основных задач:
выявление существующие как решенных, так и нерешенных проблем административно-правового регулирования архивного дела в России;
критический анализ содержания административно-правового регулирования архивного дела;
изучение опыта правовой организации архивного дела в зарубежных странах;
разработка научно-обоснованных предложений по совершенствованию корм права, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в сфере архивного дела.
ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования, учета, обеспечения сохранности и использования Архивного фонда Российской Федерации.
Предмет исследования - теоретические и практические проблемы административно-правового регулирования архивного дела в России.
ТЕОРЕТЙКО- МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ И ИСТОЧНИКОВЕДЧЕСКАЯ БАЗА ИССЛЕДОВАНИЯ. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Использованы также специальные методы: логический, исторический, системно-структурный, системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический.
Положения и выеоды диссертации основываются на изучении федеральных законодательных и иных нормативных актов. Проанализированы законодательные акты некоторых стран, в частности Англии и Франции, об архивном деле.
Теоретическую осноеу исследования составили научные труды
отечественных учены-: Алексеева С.С. ,Арткгова А.Н. ,Веремеенко ïî.ГГ.. Козлова Ю.М, .Когясеа Б. П., Манохина 5.М., Ызхугога Н.И.,Новоеедоза 5.И. .Сорокина Б.Л.,яосвгд«нкке различным аспектам рассматриваемой проблемы, а также публикации s периодической печати, ос-вепа-вцпе организационно-правовые вопросы становления к развития архивного дела в России.
Нормативную багу работы составили Конституция Российской Федерации.. действутее законодательство Российской Федерации и зарубежных стран, ведомственные нормативные акты.
Эмпирическая бага исследования включает в себя статистические данные по практике применения архивного законодательства, в частности по вопросам формирования Архивного фонда, использования архивных документов, их рассекречивания, применения административной ответственности гз нарушения архивного законодательства, представленные другими авторада.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ. Настоящая работа представляет собой»первое в российской юридической науке комплексное исследование проблем организации архивного дела.
Научная новизна диссертационного исследования определяется кругом■анализируемых вопросов, с учетом современного подхода к проблеме обеспечения прав и свобод человека б ходе их реализации в сфере архивного дела.
Новизна исследования заключается также в том, что диссертант не ограничился исследованием какого-либо одного аспекта архивного дела (например, игпользования Архивного фонда), а исследовал комплексно все аспекты архивного дела: комплектование, учет, обеспечение сохранности и использование архивных документов.
В диссертации впервые исследованы новое архивное законодательство, а также практика его реализации с учетом новых социально-экономических и политических условий, реально складывающихся в России.
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ. Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть игноль-зовакк:
в закснотворческой деятельности по совершенствованию дейс-
твущего архивного законодательства и учтены при разработке соответствующих: законов, е частности, Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Феде-радии об Архивном фонде Российской Федерации и архивах", Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также при подготовке правительственных и ведомственных нормативных-ак-' тов,„регламентирующих оргашгаацию архивного дела;
е преподавании курса "Административное право" и некоторых других дисциплин е юридических вузах;
в научно-исследовательской работе - при проведении дальнейших разработок проблем административно-правового регулирования архивного "дела.
ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. Основные направления совершенствования административно-правового регулирования в сфере архивного дела:
четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в вопросах комплектования и использования Архивного фонда Российской Федерации;
установление на федеральном уровне административной ответственности за нарушения архивного законодательства;
законодательное закрепление положения об управлении архивным делом в муниципальных образованиях, в том числе предоставление органам местного самоуправления права контроля га соблюдением архивного законодательства;
нормативное закрепление многообразия источников комплектования Архивного фонда Российской Федерации в соответствии с новыми социально-экономическими условиями;
внедрение новых форм сотрудничества между Росархивом и ведомственными архивами.
2. Предложения о:
расширении понятийного аппарата в системе норм права об архивном деле;
дополнении ст.11 Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах - в систему Государственной архивной службы России, наряду с органами управле-
ния архивным делом, архивными и научно-исследовательскими-- учреждениями должны входить архивные инспекции по контролю га соблюдением архивного■законодательства к законодательства по делопроизводству;
дополнения Кодекса РСФСР об административных правонарушениях статьей, предусматривающей административную ответственность за нарушения архивного законодательства; . -
законодательном закреплении обязанности граждан - собственников или владельцев личных архивов, имеющих особую общественную или государственную значимость, - заключения договоров о Государственной архивной -лулбси России на предмет включения этих архивов в состав Архивного фонда Российской Федерации;
определении государственных органов, в обязанность которых входил бы контроль за личными архивами, оставшимися без надзора, с целью недопущения их уничтожения, для последующего принятия на государственное хранение:
внесении дополнения в Кодекс РСФСР г>б административных правонарушениях - включении Государственной архивной службы России е перечень государственных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;
нормативном закреплении обязанностей негосударственных структур по надлежащему ведению делопроизводства, правильной организации документирования своей деятель ноет:; о последующей передачей документов в государственные архивы;
нормативном закреплении сложившейся практики экспертизы Государственной архивной службой России проектов правовых эктое субъектов Российской Федерации об архивном деле;-
ззконодательном закреплении перечня сведений, составляющих тайну сфер жизнедеятельности граждан и юридических лиц.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ И ВНЕДРЕНИЕ ИХ В ПРАКТИКУ. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы и рекомендации прошли обсуждение на кафедре административного и муниципального праха Саратовской государственной академии права, на кафедре административно-правовых дисциплин Саратовской выспей школы МВД России, испольеовалксь при подготовке научных
публикаций автора.
Результаты диссертационного исследования были использованы при подготовке проекта Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах".
Общие положения использовались при преподавании_курсз_"Адыи--нкстративное-праЕО'-в-Саратовской^высшей школе МВД России.
ОБЪЕМ К СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИЙ
Диссертация выполнена в объеме, соответствующем установленным -требованиям.
Диссертация состоит из введения, трех глав (семи параграфов), заключения, списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность теш; определяются цели и задачи,объект и предмет исследования; раскрываются его методология и методика; характеризуется эмпирическая база диссертации, её научная новизна, теоретическая и практическая значимость, з также достоверность результатов исследования; формулируются основные положения, выносимые на защиту; указываются основные направления апробация и внедрения полученных результатов в практику.
Глава 1 "Основные исправления государственной политики б сфере архивного дела в Российской Федерации"с-остоит из трех параграфов.
Б первом параграфе дается краткий исторический обзор развития архивного дела в России, начиная с дореволюционного Бремени и заканчивая современным периодом; раскрывается цель и содержание .административно-правового регулирования архивного дела; определяется понятие архивного дела, а также механизма административно-правового регулирования в сфере архивного дела.
Диссертант отмечает, что исследование проблемы административно-правового регулирования б сфере архивного дела предполагает в первую очередь уяснение круга общественных отношений, возникающих е данной области, иными словами, определение предмета правового регулирования. В самсм предмете, то есть в регулируемых общественных отношениях, заложена объективная необходимость обособ-
-саленной нормативно-правовой регламентации. Именно содержание однородной группы общественных отношении определяет в конечном итоге и специфику правового регулирования.
Автор уточняет определение "архивное дело", данное в законодательстве и дополняет его. В окончательном варианте данное определение выглядит следующим образом. Архивное дело - это деятельность по организации формирования, хранения, учета, обеспечения сохранности и пспользевания Архивного фонда Российской Федерация.
Для того, чтобы определить круг общественных отношений, возникающих в сфере архивного дела, необходимо определить общетеоретическую платформу, на основе которой можно дать ответ яа поставленный Еопрос.
Преаде всего, архивное дело как явление и как определенная юридическая категория представляет собой сложную систему различных отношений, теоно смыкающихся и переплетающихся с система® других общественных отношений. Кроме того, общественные отношения в сфере архивного дела регулируются различными отраслями права, а также нормами морали, и, следовательно, здесь нет единого предмета регулирования в том значении, которое ему придается в юридической литературе. Как представляется, для выявления круга общественных отношений, возникающих в сфере архивного дела, необходимы два критерия: содержание общественных отношений и основные цели их нормативного регулирования.
Уяснение общественных отношений г области архивного дела, регулируемых административным правом, автор проводит на основе философской концепции общего, особенного и единичного.
Существует точка зрения, что предметом регулирования административного прага яеляются лишь управленческие отношения.
Если безоговорочно согласиться с этим положением, то следует признать, что критерием для отнесения тех или иных отношений в группу отношений, регулируемых административным правом, будут особенности управленческих отношений. Обычно к таким особенностям относят их Еолевсй характер и организационную сущность. Кроме то-
го. выделяется такой признак, как властность1.
¿'правленческие отношения всегда являются властеоткошениями. однако это вовсе не означает, что властность присуща всем отношениям, регулируемым административным правом.
Административное право регулирует не только управленческие—
отнопения,___н_о_и .некоторые-другие-отношения ,~~хотя и возникающие в
сфере управления, но управленческими е чистом виде не являющимися. К такого рода отношениям можно отнести отношения, возникающие между государственными органами и органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами по поводу удовлетворения различного рода нужд и потребностей, в частности, по исполнению запросов архивными учреждениями.
Поэтому, определяя предмет административно-правового регулирования, вернее говорить не об управленческих отношениях, а об отношениях, возникающих в процессе исполнительной деятельности государственных и муниципальных органоЕ.
Таким образом, административно-правовому регулированию е сфере архивного дела подлежат отношения, складывающиеся в процессе исполнительной деятельности органов государства и органоЕ местного самоуправления по поводу формирования, хранения, учета, обеспечения сохранности и использования Архивного фонда Российской Федерации.
Диссертант предлагает классификацию административно-правовых отношений, складывающихся в сфере архивного дела, имея в виду, что они являются составной частью собственно административно-правовых отношений.
Б работе использованы критерии классификации, предложенные в литературе, а именно: по соотношению прав и обязанностей либо по характеру связей; по конкретному содержанию отношений; по юридическому характеру; по способу их защиты; по характеру порождающих их юридических фактов12.
В работе дается определение механизма административно-правового регулирования в сфере архивного дела. Исследовав особеннос-
1 Козлов Ю.М, Предмет советского административного права.М.. 1967. С. 31-40
2 Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1975. С. 145-151.
гп, присушке механизму административно-правового регулирования, автор предлагает определение механизма административно-правового регулирования в сфере архивного дела. Это совокупность административно-правовых средств, оказывающих воздействие на общественные отношения по'поводу организации комплектования, хранения, учета, обеспечения сохранности и использования архивных документов, складывющиеся в процессе исполнительной деятельности" государства.
Второй параграф посвящен анализу действующего архивного законодательства России. Автор отмечает, что особенности архивного законодательства в разных странах проистекают ив различных концепций роли архивов в обществе. Но в любом случае архивное законодательство должно содержать совокупность общих норм, закрепляющих устройство архивной системы, отвечающее государственным и общественным интересам. Под архивным законодательством понимается совокупность законодательных и иных нормативных актов, принятых органами государственной власти и регламентирующих организацию архивного дела.
Изменения, происшедшие в политической, социально-экономической жизни страны, открыли путь для реформирования архивного дела. Любая реформа есть сущностное изменение основ, принципов мышления и практической деятельности, реальное внедрение новых идей, обеспечивающих достижение поставленных задач. В любой реформе принципиально важным является определение целей и задач преобразования, а такие способов'юс достижения1.
Главная цель архивной реформы в России - разработка и внедрение систем организации и управления архивным делом, а также принципов, норм, технологий архивной работы, способных адекватно состоянию общества обеспечить его запросы и потребности в области сохранения и использования архивной информации. И здесь на первый план выдвигается правовое обеспечение архивной реформы, то есть разработка и совершенствование законодательства об архива?; и практики его применения в деятельности учреждений архивной службы.
1 Козлов 5.П. Архивная реформа: вопросы научного и методического обеспечения. /Отечественные архивы, 1994, N 1, С.Э.
Диссертант предлагает Есе правовые акты, в той или иной степени затрагивающие вопросы архивного дела, условно разделить на несколько групп.
Первая группа - правовые акты фундаментального характера, регламентирующие основные направления государственной политики в области архивного дела, принципы архивного устройства, _системы ,и_ функционирования архивны):-органов;-вопросы "комплектования, хране-нигГй учета архивных фондов. Вторая группа - правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам архивного дела. Третья группа - акты по вопросам комплектования, хранения и учета архивных фондов, образующихся в деятельности министерств и других центральны;: органов исполнительной власти, а также иных государственных органов (так называемых ведомственных архивов) и их взаимоотношений с РосархиЕом.Четвертая группа - правовые акты, регламентирующие Еопросы доступа к архивным документа,! и правила их использования. Пятая группа - нормативные акты органов местного самоуправления, принимаемые по вопросам архивного дела.
В работе отмечается, что понятийный аппарат в законодательстве об архивном деле нуждается в дополнениях. Отсутствие определений таких понятий, как "временное хранение документов", "постоянное хранение документов", "депозитарное хранение документов" делает невозможным грамотно и цивилизованно решать вопросы комплектования и использования Архивного фонда России.
В законодательстве отсутствуют такие понятия, как "киноархивы" и "кинодокументы", что затрудняет, а порой и исключает практическое применение законодательных и иных правовых актов об архивах применительно к киноархивам. В связи с этим необходима разработка целого пакета нормативных актов, имеющих целенаправленный характер, где в качестве основного объекта выступали бы киноархивы п кинодокументы. Они должны иметь федеральное, общегосударственное, а не ведомственное значение.
Не мене? важной является проблема формирования Архивного фонда России. На изменение состава источников комплектования влияют раз-личные факторы, в числе которых важнейшее место принадлежит -ознп-'.ноЕению и развил® негосударственных структур. Многие
новые структуры е условиях экономической нестабильности не чувствую? уверенности в будущем и не еаиктересованы в правильной организации дскументпроЕзкия своей деятельности.В связи с этим необходимо нормативно закрепить обязанность негосударственных тгруктур з надлежащем ведении делопроизводства, в правильной организации документирования своей деятельности с последующей передачей документов з государственные архивы.
Автор останавливается на проблеме комплектования Архивного &снда России документами. находящимися в личной собственности граждан и предлагает с целью избежания потери документов, являющихся частью национального культурного наследия народа, вменить в обязанность собственнику личного архива заключать с Росархивом ;огоеор, согласно которому проводится'экспертиза ценности имеются у него архивных документов, которая к даст ответ на вопрос >6 отнесении указанных документов к составу Архивного фонда Роо-:ийокой Федерации,
Кроме того, было бы желательно определить государственные ¡ргзны (например, органы внутренних дел, жшпщно-эксплуагационные ■правления или иные), в обязанность которых входил бы контроль га дачными архивами с целью недопущения их безнадзорности (например, ! случае смерти собственника.) и гибели, для последующего изъятия [а государственное .хранение.
В работе отмечается, что фактически неурегулированным остался вопрос об ответственности за нарушение архивного еаконода-'©льствз. 5 решении этого вопроса субъекты Российской федерации пережакт Центр: воспользовавшись правом законотворчества многие з них ввели на сгоей территории административною отБетстЕен-асть. Однако соответствующее нормы должны быть и на федеральном ровне.
Необходимо, по мнению автора, также внести дополнение в Ко-еко РСФСР об административных правонарушениях: в перечень орга-ов, гравомочкых рассматривать дела об административных правона-уэенкях, должна быть включена Государственная архивная службэ оссия с соответствующими органами на местах. Только после этого онтроль за соблюдением архивного законодательства будет лейс-
твенным.
Подробно анализируется законодательство субъектов Российской Федерации в сфере архивного дела. Автор акцентирует внимание на более четком разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в данной области,. ___на.строгом соответствии — федерального "законодательства и законодательства субъектоЕ, на внесении положения об управлении архивным делом в муниципальных образованиях.
Третий параграф посЕящен системе органов исполнительной власти е сфере архивного дела.
Государственное управление архивным делом осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органа:.»: пополнительной елзсти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления черев образуемые ими органы управления архивные делом. Ведение архивного дела возлагается на федеральный орган исполнительной власти - Государственную архивную службу России, осуществляющую государственную политику в области архивного дела.
Б работе рассматривается компетенция Государственной архивной службы России, полномочия руководителя Росархива по управлению архивным делом.
Проанализировав компетенционные вопросы, автор пришел к выводу, что необходим еще один контрольный орган, который мог бь одновременно проверить и оценить состояние работы с документациер на предприятиях,в учреждениях и организациях, главным образом, I негосударственных структура:;. Такие контрольные органы - архивны« инспекции по контролю за соблюдением архивного законодательства -образованы е ряде субъектов Российской Федерации, и уже доказал: свою эффективность. Главная задача, стоящая перед ниш, - это государственный контроль за своевременным и качественны:.'« исполнением требований законодательства по архивному делу в части организации хранения и обеспечения сохранности документов Архивкоп фонда организациями независимо от форм собственности.
Архивные инспекции по контролю за- соблюдением архивного законодательства образуются в соответствии с законами и положениям:
об архивных фондах и аргиЕах субъектов Российской Федерации. Это, з свое очередь,вызывает необходимость внесения дополнения в ст.П Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах: в систему Государственной архивной службы Россия, наряду с органами управления архивным делом, архивными и научно-исследовательскими учреждениями должны входить архивные инспекции по контролю за соблюдением архивного законодательства и законодательства по делопроизводству.
В главе 11 "Использование архивных фондов и архивных документов в Российской Федерации (административно-правовой .аспект)" рассматриваются проблемы использования архивных фондов и архивных документов в Российской Федерации, а также зарубежный опыт в этой сфере.
Б первом параграфе анализируются общие принципы организации доступа и использования архивных документов России.
Кардинальные изменения, связанные с демократизацией российской архивной системы, наиболее явственно проявились в вопросах доступа и использования архивных фондов и архивных документов. Конституция Российской Федерации закрепила право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29 Конституции Российской Федерации) . Органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения и граждане обязаны представлять документированную информацию органам и организациям, ответственным за формирование и использование государственных информационных ресурсов. Государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными.
Развивая данные положения, Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах предоставили всем юридическим и физическим лицам право использования документов государственной части Архивного фонда России и справочных материалов к ни-;.
Учреждения Государственной архивной службы России, государственные музеи и библиотеки, ведомственные архивы обеспечивают право юридических и физических лиц на получение ретроспективной
информации путем информирования о хранящихся архивных фондах и архивны}; документах; выдачи в установленном порядке заверенных копий и выписок из документов, спраЕок социально-правового характера; предоставления документов или их копий для изучения в архивах,' музеях'и библиотека?;; организации выстагок; публикации• документов й справочников-о-составе"и-содержании государственной чао-тк"Архивного'фонда Российской Федерации.
Однако не еся информация является открытой и общедоступной, Существует информация," отнесенная законом к категории ограниченного доступа. По условиям правового режима документированная информация с ограниченным доступом подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную.
£ работе дается перечень информации, которая не может быть отнесена к категории ограниченного доступа.
Ограничения, так или иначе связанные с использованием архивных документов, можно разделить на три группы.
Бо-первых, установлены ограничения в использовании архивных документов, оодерлащих сведения, составляющие государственную тзйчу. Использование таких документов раерешается по истечении 20 лет оо времени их создания, если иное не установлено законодательством.
Во-вторых, установлены ограничения в использовании документов, содержащих сведения конфиденциального характера.
Наконец, допускаются ограничения на доступ к подлинникам особо ценных и уникальных документов, а также к документам, имеющим неудовлетворительное физическое состояние. В этих случаях учреждения Государственной архивной службы России, государственные музеи и библиотеки, ведомственные архивы обязаны создавать фонд пользования указанными документами.
Автор подробно останавливается на использовании документов, -сдегшзщик сведения, составляющие государственную тайну.
По мнению- аЕТсрз, важнейшая проблема состоит в том, какими критериями нужно руководствоваться при отнесении тех или иных документов к секретным; как точно определить, сколько времени эти документы должны находиться на закрытом хранении, и когда такой
документ становится просто историческим источником.
Е диссертации рассматриваются проблемы рассекречивания документов, представляющего собой снятие ранее введенных ограничений на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на доступ к их носителям.
За последние несколько лет проделана значительная работа по рассекречиванию документов, находящихся в архивах. До 1987 года на особом хранении в государственных архивах находилось около 20 миллионов единиц хранения - главным образом, материалы, отражающие историю после 191? года. К 1990 году было рассекречено 2,5 миллиона единиц хранения, и оказалось, что никаких тайн они не содержат1.
Одна из наиболее серьезных проблем - рассекречиг-ание документов бывших партийных архивов, так как практика делопроизводства партийных архивов была такова, что подавляющее число документов, готовившихся здесь, имели различные грифа секретности. Большая часть этих документов не содержит никакой тайны, однако даже техническое оформление их рассекречивания из-за громадного объема, требует значительного времени, и во-вторых, КПСС осуществляла руководство всеми сферами жизни страны, и ее органы аккумулировали информацию из самых различных организаций и ведомств.
Ограничен тагане доступ к документам, содержащим сведения конфиденциального характера, из которых наибольший интерес представляют сведения, составляющие коммерческую тайну, и сведения, составляющие тайну личной жизни граждан.
Кардинальные изменения в системе управления, изменение форм и методов хозяйствования, появление разных форм собственности повлекли за собой образование негосударственных организаций коммерческого характера, в связи с чем становится актуальным вопрос о содержании понятия "коммерческая тайна".
Диссертант останавливается на вопросах использования документов, содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну.
Автор подробно рассматривает ограничения, связанные с ко-
1 Скркпклэв Е.А. Архивное дело в СССР; прошлое к вастояяеч, /'/Советское государство и право. 1990. N 4. С, 38-4.5.
пользованием документов, содержащих сведения о личнои жизни граждан. .Законодательство Российской Федерации, касающееся архивов, выдвигает перед государственной архивной системой з-адачу обеспечения .конституционного права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную, семейную тайну, поскольку они могут,быть—затронуты несанкционированным'рагглашением"информации, содержащейся в поступивших и поступающих на хранение в государственные архивы документах. Основные черты института неприкосновенности частной жизни граждан получили отражение в ст. 12 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой "никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную кивнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилишд, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту от такого вмепательства или таких посягательств".
В нашей стране проблемы защиты прав личности при работе с информацией о гражданах до последнего Бремени не считались актуальными. изменение концептуальных подходов по многим явлениям жизни нашего общества коснулось и охраны прав граждан, в том числе защиты личности от несанкционированного сбора персональных данных, от злоупотреблений, возможных при сборе, обработке и распространении информации персонального характера. Право на неприкосновенность частной жизни означает предоставленную человеку и гарантированную государством возможность контролировать информацию о,.самом себе, препятствовать разглашению сведений личного, интимного характера. К профессиональным тайнам,, обеспечивающим неприкосновенность частной жизни, то есть доверенным представителям, определенных профессий для защиты прав и законных интересов граждан, относятся медицинская тайна, тайна судебной защиты, предварительного следствия, усыновления, нотариальных действий, некоторых записей актов гражданского характера. Гражданин заинтересован в том, чтобы полученная государственным служащим информация использовалась только в тех целях, для которых она получена, чтобы она не распространялась, не сообщалась иным государственным органа!,! и общественным объединениям, а тем более гражданам. Для государственных и муниципальных органов и их служащих информация
о гражданах является разновидностью служебной тайны. Однако режим охраны информации о гражданах более жесткий, нежели охраны собственно служебной тайны, В частности, сведения о гражданах не могут быть сообщены вьшестоящим органам [за исключением случаев, специально оговоренных законом).- в то время как информация, представляющая собой обычную служебную тайну, передается вышестоящим органам без каких-либо ограничений1.
Таким образом, право на неприкосновенность частной жизни граждан складывается ие ряда норм различных отраслей права. Не-рикооновенность частной жизни - один из элементов правового статуса гражданина.
Однако этот вопрос не находит однозначного понимания. Речь идет прежде всего о содержании, смысловых компонентах самого понятия "тайна личной жизни". В законодательстве перечень сведений, составляющих тайну личной жизни граждан, отсутствует, что создает проблемы при реализации права на получение информации - с одной стороны, и права на тайну частной жизни - с другой.
Во етором пар,аграфе исследуется зарубежный опыт использования архивных Фондое и архивных документов. Автор отмечает, что Европейская политика в области архивного дела выстраивается по трем основным позициям:!) сохранность архивного наследия, 2) демократизация правовой базы архивного дела, выработка новых законодательны;-; актов, 3) открытость архивов и либерализация доступа к ним. Анализ зарубежного опыта диссертант проводит на примере таких стран, как. Англия и Франция,отмечая, что Российскому государству бьио бы полезно положительные моменты в деле комплектования, учета, обеспечения сохранности и использования архивных документов учитывать е деятельности по организации архивного дела. Однако использование зарубежного опыта в зтой сфере необходимо внедрять через новые правовые нормы.
Третья глава "Правовые основы и особенности организации архивного дела е системе Министерства внутренних дел" посвящена вопросам организации архивного дела в органах внутренних дел.
1 Новоселов В,И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. СП'. 1976, С. 160.
В первом параграфе рассматриваются вопросы комплектования, учета л использования архивных документов, образующихся в деятельности органов внутренних дел.
Автор отмечает, что Министерство внутренних дел России, наряду с другими федеральными органами исполнительной власти, является одним из источников пополнения государственной части —Архивного фонда _Российской--Федерации." Образующаяся в работе органов внутренних дел документация отражает различные стороны их деятельности и потому представляет собой историческую и научную ценность.
После принятия Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде и архивах право постоянного хранения документов, ранее предоставленное Министерству внутренних дел, перешло государственным архивам. В соответствии с изменившимися условиями на Министерство внутренних дел России Еозложены государственные обязанности в области организации архивного дела и делопроизводства, а именно: ведение делопроизводства в соответствии с требованиями Единой государственной системы делопроизводства; осуществление учета образующихся в деятельности органов внутренних дел документов и формирование их в дела по согласованным с архивной службой номенклатурам-, обеспечение сохранности находящихся в делопроизводстве документов; проведение экспертизы ценности документов; организация работы по рассекречиванию носителей сведений, составляющих государственную тайну; создание и организация работы ведомственных архивов для временного хранения документов государственной части Архивного фонда России до передачи их на государственное хранение; подготовка и передача в государственные архивы документов, сроки ведомственного хранения которых истекли. Указанные документы должны передаваться в установленном комплекте, упорядоченном состоянии, с соответствующим научно-справочным аппаратом.
Аетор отмечает, что особенности организации комплектования, учета к использования архивного фонда системы Министерства внутренних дел России проистекают из специфики задач, стоящих перед органами внутренних дел, а также из структуры органов внутренних
В работе предлагается классификация документов, образующихся результате деятельности органов внутренних дел.
Диссертант подробно останавливается на блоке управленческой окуменгацил. Ее состав достаточно широк: это и оргзкизацион-о-распорядительные (приказы, распоряжения, акты проверок, прото-.олы заседаний, совещаний, переписка по основным вопросам дея-ельноати), и плановые (прогнозы, концепции, где дан анализ сос-ояния борьбы с преступностью, стратегия и тактика работы по всем :апразлениям),информационно-аналитические (аналитические справки, уклады, обзоры) и учегно-отчетные документы, в которых особое (есто занимают статистические отчеты и различные учеты.
Автор анализирует учеты, ведущиеся органами внутренних дел, 'Тмечая, что Еажнук роль в процессе предупреждения, раскрытия и ¡¡доследования преступлений, розыске преступников, установлении [ичности неизвестных граждан и принадлежности изъятого имуществе гграет формирование и ведение оперативно-справочных, розыскных к :риминалистических учетов.
Здесь же рассматриваются особенности использования архивных юкументов, образующихся в деятельности органов внутренних дел, аэторьге связаны с их спецификой. Значительная группа документов содержит сведения, отнесенные к государственной тайне,а также .-ведения конфиденциального характера. В связи с этим доступ к гальшому блоку документов объективно должен быть ограничен.
Во втором параграфе рассматриваются новые аспекта сотрудни-гества Государственной архивной службы России с Министерством заутренних дел и другими федеральными органами исполнительной
5лвсти.
В работе отмечается, что изменения, связанные с передачей трава постоянного хранения документов государственной части Архивного фонда России государственным архивам, потребовали нового траЕового оформления статуса бывших отраслевых фондов, а также взаимоотношений между Росархивом и соответствующими министерствами, з том числе и Министерством внутренних дел.
Для архивных документов, образовавшихся и образующихся при
осуществлении деятельности органов внутренних дел, а также для архивных Фондое и архивных документов, принятых в их ведомственные архивы, сроки и условия временного и депозитарного хранения и использования устанавливаются в соглашении, заключаемом с Государственной архивной службой России. __
В аппарате Росархива разработано примерное соглашение о сот----------------рудничестЕе между Государственной архивной службой и соответствующим министерством, Данное соглашение составляется с учетом принципиальных требований законодательства об архивах, в нем же учитываются и конкретные интересы каждого министерства.
В соглашении прежде всего отмечается, что документы, образующиеся в деятельности министерства, являются составной частью Архивного фонда России. Соглашением предусматриваются прага и ответственность министерства с одной стороны, Росархива с другой, определение сроков и порядка временного и депозитарного хранения документов, а также другие условия.
Предусматривается организационно-методическое руководство архивными службами подведомственных систем, предоставление Росар-хиву необходимых сведений, статистической отчетности, разработка перечня документов, подлежащих передаче в государственные архивы, с указанием сроков временного хранения документов.
При определении сроков временного хранения документов принимаются во внимание такие факторы, как правовой статус министерства, его задачи, функции; категории, состаЕ, содержание документов, их объем; условия и режим хранения и использования документов, возможность и необходимость передачи отдельных комплексов документов в государственные архивы.
Впервые в соглашениях в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственной тайне" определяются полномочия министерства по рассекречиванию носителей сведений, составляющих-государственную тайну, находящихся на закрытом хранении в государственных архивах и центрах хранения документации.
Автор отмечает, что договорная форма взаимоотношений между Росархйвом и министерствами открывает ноЕые перспективы в деле совершенствования архивного дела. Однако не стоит забывать и о
других формах: работы, ухе доказавших свою эффективность: о совместных с министерством проверок состояния архивов и работы с архивными документами; об издании совместных приказов по вопросам комплектования, состояния ведомственного хранения документов. Все они преследуют цель интеграции архивных документов министерств в состав Архивного фонда Российской Федерации.
Конструктивное сотрудничество Росархива с министерствами, осуществляемое на основе нового правового режима регулирования архивного дела, направлено на совершенствование архивного дела, обеспечение использования архивных фондов и архивных документов в соответствии с потребностями личности, общества и государства.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования и формулируются основные выводы, положения, рекомендации, часть из которых изложена выше.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Правовые осноеы деятельности органов внутренних дел по организации комплектования, учета, обеспечения сохранности и использования архивных документов. //Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних еойск МВД России: проблемы теории и практики. Материалы Межвузовской научно-практической конференции - Санкт-Петербург: Юридический институт МВД России, 1997. - 0,1 п.л.
2. Правовые проблемы соотношения права граждан на получение информации с правом на неприкосновенность частной жизни. //Правоведение. 1997. № 4. - 0,25 П.Л.
3. Административно-правовое регулирование архивного дела в Российской Федерации. Саратов. 1997. Деп. в ИНИОН РАН - 2,25 п.л.
