АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организация планирования экономического и социального развития союзной республики»
АКАДЕМИЯ НАУК СССР ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА II ПРАВА
На правах рукописи УДК 342.9
ДОНАКОВ Талгат Советбекович
ОРГАНИЗАЦИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ СОЮЗНОЙ РЕСПУБЛИКИ
(ПО МАТЕРИАЛАМ КАЗАХСКОЙ ССР)
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат
диссертации иа соискание ученой степени кандидата юридических наук
МОСКВА 1991
Работа выполнена в секторе административного права Института государства л права ЛИ СССР.
Научны;; руководитель — заслуженный юрист РСФСР, кандидат юридических наук II. III. Муксииов.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Е. II. Ко.иошии, кандидат юридических наук А. Е. Козлов.
Ведущая организация — Отдел Философии и права АН Туркменской ССР. - ___
Защита, состоится. <• 1дд1 г<
в ^^Ь чпсуч на лассдзшш специализированного совета Д. 002.09.05 г:о защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Институте государства и праг.а АН СССР (г. Москва, ул. Фрунзе, 10).
С диссертацией :,:ожпо ознакомиться в библиотеке Института государства и права АН СССР.
Автореферат разослан « 1991 г.
АН СССг. /у
Ученый секретарь специализированного совета, доктор юридических наук II. Л. ВАЧНЛО
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность теми ксолэдоваща. Регулируемая рыночная экономика предполагает оптимальное соотношение планирования как инструмента государственного руководства о расширяющейся с'аморегуля-хией на базе рыночных отношений. 'Само планирование, долгое время являвшееся элементом адшяистратвно-комащшой системы, претерпевает глубокие изменения. На уровне союзной республики проблемы планирования связаны такке с совершенствованием советской федерации. Ранее планирование было ориентировано на фактически.унитарную структуру нашего государства, а в современных условиях ваяно, чтобы око стало сферой реализации суверенных прав союзной республики.
В последнее время стали получать распространение взгляды, будто переход к рнночнай экономике сопряжен с полным отказом от планирования. По иненио диссертанта» подобные взгляды необосновакы. Планирование было и остается важной составной часть» государственного воздействия на экономику. Необходимо- другое - переход к новой модели планирования,, о скованной на разработке стратегических перспектив экономического я социального развитая и государственных целевых црограш, сочетающихся с косвенным регулированием экономики*. Планы экономического и социального развития и программы применяются и будут применяться и в масштабе союзной республики. Они призваны определять цели и приоритеты, обеспечивать концентрацию ресурсов для решения стоящих перед обществом проблем.
Все это дает основания сделать вывод о том,.что совершенствование механизма разработки плановых актов, их утверждения и организации выполнения - одна из основных предпосылок повышения эффективности экономики союзной республики.
1 Программное заявление ХШ1 съезда КПСС: К гуманному, демократическому социализму. - В сб.: Материалы Х£7Ш съезда КПСС. - М,: Политиздат, 1990. - С. 37
В советской юридической науке.организационно-цравовые аспекты планирования получили довольно широкое освещение. Ряд аспектов планирования раскрыт в ¡грудах, посвященных общим , проблемам государственного и административного црава, государственного управления на уровне ооюзной республики и'-местшк Советов. Цроблемы республиканского планирования подвергались анализу в многочисленных работах представителей экономической науки» Но большинство этих публикаций относится к середине 60-х годов и, как вдавило, надрав-лены на совершенствование существовавшей тогда плановой системы. \ Многие сложившиеся в наукецредставленияо характере/содержании . и юридической природе республиканских плановых актов, порядке их -разработки, утверждения и реализации оказались весьма устойчивыми и серьезно отстают от реформ в области управления народам хозяйством.
Все сказанное и предопределило выбор /темы/диссертации. Дели и задача ширтетаиви'о' иидяювавд*. Основная дедь состоит в теоретическом решеяии организационно-цравовых проблем планирования на уровне ооюзной республики в условиях уцрочения ее суверенитета и перехода в регулируемой рыночной экономике. Достижение этой цели потребовало от автора:
- критического анализа сложившейся системы правового регулирования планирования на уровне союзной республики и определения на этой основе перспектив его развития; - , . ,
- выявления новых аспектов экономико-цравовой природы плановых актов высших органов союзной республики;
- раскрытия особенностей объекта планового воздействия в масштабе союзной республики;
- показа содержания и структуры республиканских плановых . актов и выдвижения цредлокений по их совершенствованию;. '
- оценка процедуры разработки, утверждения и организации выполнения республиканских планов и программ и выработка рекомендаций по ее обновлению.
Методологическая и инс&ормашонно-методическая база исследования. Методологической основой диссертации является материалистическая диалектика как общенаучный метод познания. Автором использовались также частнонаучные методы системного, структурно-' функционального анализа, исторический и сравнительно-правовой методы. Выводы диссертации основываются на анализе Советских Конституций, других нормативных актов, а такае практической деятельности органов власти и управления Казахской ССР. Было подвергнуто изучению новейшее текущее законодательство СССР и республик, о переходе к регулируемой рыночной экономика и реформе Советской федерации. Диссертантом использованы материалы Совета Министров и Госплана Казахской ССР» а такке статистические данные. Был учтен и зарубежный опыт планового регулирования. Раскрытие теш потребовало изучения значительного- объема гзрщшческой и экономической литературы.
' - ^ашиту.
Диссертаций представляет собой одну из первых попыток монографического исследования оргонгзацкоинз-цэавоЕых проблей планирования сноногличсского и социального, развития союзной республики в условиях упрешгегшя со суверенитета и перехода к рыночной экономике'.
3 диссертации:
I. Выдвигаются дополнительные аргументы в пользу принятия на уровне Союза ССР Закона о планировании, действие которого связывается с полномочиями Соэза, которые добровольно передастся зму республиками, а на уровне республик - их законов о планировании.
сфера которых оцранает компетенцию союзной республики; дается обоснование содержания л струнтурн этих республиканских законов.
2. Дается характеристика республиканского планирования в новом ее варианте, которому присуще гибкое сочетание прогнозного, индикативного начал, цели которого достигаются цревде всего с помощью экономических регуляторов, а также ограниченной узкими рамками сферы директивных показателей. .
3. Формулируются выводы об относительно самостоятельном республиканском рынке как объекте планового воздействия в-рамках народнохозяйственного комплекса страны, общесоюзного рынка, все шире' включающегося в систему мевдународного разделения труда.
4. Определяются основные требования к 'системе органов союзной республики,' выполняющих функция планового воздейстк&з на ее экономическое и социальное развитие»
5. Вадгвигаются щшдяоЕения о развитии (лвЕреспубляканскзах контактов в экономике и социально-культурной сфере на основе координации республиканских планов, разработки и осуществления совместных (мевдеспубликанскшс) црограмы в условиях расищренкя горизонтальных договорных связей,
6.. Обосновывается комплекс дреддойений о новой структуре республиканских планов, и црограш, мерах по оптимизации их соотношения с общесоюзными и на этой основе, предлагается новая,схема формирования республиканских плановых актов. .
Практическая значит,'гость работа состоят в том, - что содержащиеся в ней выводы и цредлокения могут быть использованы щ>и формировании новой модели планирования экономического и социального развития союзной республики, в деятельности ее органов власти и управления в этой сфере. Они могут оказаться полезными цри разработке новых и уточнении действующих нормативных' эктое о планировании.
Аггообапия рдзта^тзтов исследошша. Диссертация выполнена и обсуждена в секторе административного права Института государства'и. црава АН СССР. Основные ее положения' и выводы излагались на конференциях аспирантов Института (1988, 1989, 1990 гг.), на Республиканской научно-драктической конференции "Организацнонно-цравовые проблемы управления комплексным экономическим и социальным развитием союзной республики" (г.Ашхабад, 1988 г.), на Всесоюзной научно-црактической конференции по проблемам национально-государственного строительства (г.Казань, '1989 г.), на ХУ "Круглом столе" ученых-адакнистративистов (г.Ташкент, 1989 г.) и на Межреспубликанской конференции "Административное цраво и права человека" (г. Волгоград, 1990 г.).
С-щ^тура Работ;*; определяется целью, и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (охватывающих 7 параграфов) я заключения, а. такта списка литературы.
Краткрв.содАрг-зкпд..Зо введении обосновывается актуальность теш, характеризуются степень' ее разработанности, цель и задачи исследования, научная его новизна к формулируется основные прло-пепкя, внносйвде на защиту..
шщвтотг.я. оохщщ1рур .развития ^сошной, зэеогтублики состоит из грех пздаграфоз. Первый посвящен правовым основам республиканского планирования. Отиечеэтся, что оно до последнего времени регламентировалось большим числом нормативных актов Союза ССР и сот-!ых республик. Далее раскрывается содераание сутяеству'кцего зако-одательства о планировании и дается классификация составляющих -го норм. При этом отмечается суяетго сферы норм'отворческой дея-
^»льности Совета Министров СССР в данной области в связи с воз-стающей ролью Верховного Совета СССР и введением института Презента. Видимо, этот процесс получит дальнейшее развитие з связи
с созданием Кабинета Министров»СССР. Ранее Правительством Союза ССР определялась.компетенция не только союзных органов в области планирования, но и республиканских Правительств. Существующий порядок планирования сложился в условиях административно-командной системы и характеризовался отсутствием должной системности норм, обилием устаревших предписаний, безмерным централизмом в результате непрерывного наращивания союзного нормотворчества в данной •области. Сложившаяся практика планирования свидетельствует ой имевшей место кесткой зависимости республиканских органов от усмотрения органов управления Союза ССР. Очевидна необходимость глубокой демократизации отношений Союза и республик при подготовке и реализации последними своих планов и программ.
В условиях укрепления федеративных начал необходимо переходить к законодательному регулированию планирования. Цри этом порядок'планирования в республике призвано определять ее законодательство. Союз ССР призван регулировать составление, утверждение и исполнение общесоюзных планов и программ и обеспечивать увязку республиканских планов, но лишь в той мере, в какой это необходимо для выполнения союзных планов и программ. Представляется, что именно такой подход мог бы быть залоиен в новом Союзном Договоре в части определения компетенции Союза и республик в области планирования.
Значительная роль до недавнего времени в регулировании республиканского планирования принадлежала нормативным актам Совета ..¡инистров союзной республики. В новых условиях в раде республик в связи с введением президентской формы правления происходит реорганизация Советов Министров, преобразуемых в Кабинеты минист- . ров при Президентах республик. Представляется, что зт-о приведет к серьезным изменениям в системе нормативных актов республики в области планирования.
Особо отмечается, что весьма значительна была роль норматив ных актов министерств, государственных комитетов и ведомств CCl в-сфере планирования. Эти органы бнли поставлены в такое положение, когда на них возлагалась обязанность по изданию большого числа подобных актов. По существу их акты были, первичными по ношению к актам высших органов власти и управления республик;'..
Союзный характер Советского государства требует, чтобы четко определен крут полномочий, добровольно передаваемый" ре с г: ликами Союзу, который нашел бы отражение 6 Законе СССР о план;; вании. За пределами указанного круга полномочий союзная республика полностью самостоятельна в осуществлении плановых действий. При этом ее компетенция в данной области могла бы быть зафиксирована в Законе республики о планировании.
Принятие этих актов приведет к резкому сужению сферы ведомственного нормотворчества в сфере планирования; законодательному регулированию форм и методов планирования; укреплению федеративных начал в этой сфере.
. Во втором параграфе рассматривается юридическая природа республиканских планов зкоко!дяеского и социального развития и программ. Кандый из них представляет' собой сложное экономико-правовое явление. Коренная перестройка планирования определяет необходимость внесения корректив в понимание юридической природы плановых актов, в том числе республиканских. Это связано, в частности, с появлением нового института в системе планирования - государственного заказа, призванного обеспечить новый вариант директиз-ности плана в условиях переходного к рынку периода. Отмечается, что госзаказ обладает комплексной правовой природой, основан на сочетании гражданско-правовых и административно-правовых элементов. Госзаказ - это не просто новый плановый инструмент, а новая организационно-правовая форма взаимоотношений субъектов планиро-
вания и хозяйствования. Союзная республика как суверенное государство, планируя свое экономическое и социальное развитие, стремится выразить волю народа республики в итоговом плановом акте - государственном плане.
Автор высказывается в поддержку точки зрения, согласно которой система планирования должна сочетать в себе две формы: директивное и индикативно-прогнозное планирование.
Что касается централизованного планирования, то оно могло бы охватывать на уровнях как Союза ССР, так и субъектов федерации, тот круг проблем, которые в цринципе нельзя решить яа нижестоящих уровнях и целесообразнее решать в рамках механизма государственного руководства, чем на основе рыночной саморегуляции.
Исходя из норм нове.йшего законодательства и складыващейся практики, дааее раскрывается юридическая природа регулятивного (индикативного) планирования, рассматриваемого в сщроком к узком смыслах. В нщроком смысле оно связывается в целом с функциями государства в экономической сфер е, а в узком - с 'функцией регулирования как одной из функций управления. Природа индикативного планирования вытекает, таким образом, из сущности государственного руководства, основной вдеей которого является невмешательство в оперативную хозяйственную деятельность товаропроизводителей.
Пределы и способы государственного воздействия на экономику во многом определяются соотношением плана и рынка. Они совместимы, но между ними существует и противоречие. Поэтому необходимо гибкое сочетание плана и рынка, причем с учетом возможных вариантов такого сочетания.
Переход к рыночной экономике со всей остротой ставит вопрос . о формах осуществления республиканского планирования. Автор считает, что в республиках в условиях их повышающейся самостоятельности будет складываться различная практика планового руководства.
Дифференциация в статусе субъектов федерация п неравные стартовые сощально-экойошческяэ условия республик затрудняют единовременный, а тем более единообразиях переход к рыночным отношениям. В результате в условиях переходного периода возкошза в некоторых республиках относительно высокая степень государственного воздействия на экономику, в том числе с использованием новых, то есть ишшватявшх и тРашшояння форм планирования. В других ко республиках г'огут преобладать механизма саморегуляция.
Другой вопрос, хаки?.! будет характер планов, соотношение в них ицдикативяо-црогяозного я административного начал. Сейчас ухе видна недостаточность традиционного поникания плана только как директивного акта. Необходима более широкая его трактовка й как комплексного плаяово-рзгулдрутаэго акта, как решения органа. государственной власти зля уцравязнпя, определяющего систему целей и приоритетов сощильно-'Эконснзческого развития к устанавливающего оргаяззазшпяо-гксйсхзчэсхгй а правовой мзхашз*.* достижения этих целей я обэспечешш хгрзррзтзтов.
. Союзная республика обладает сношт ссяшяьво-экопсшяеотхх к-политическк-я иптсдросс-'я:, яв всотда совяздагЕзиз с интересам других респубмз а Стзза ССР в цолсп. Тщюшэатп шч&р&соз и разрешение дротзшречай тгщу зрзбуег обьвзяяепзя усший ¿{йогах органов я хезяЗстауццзх субьежгов, деЗствутодх э рамках ва-роднохозяйствезЕОго сокпяозса рзспублжз Ж'Сезза ССР в шиши. Поскольку фушщзощрованяз респубшшапсзсого вародаохозяйс,гззжо-го жшздзса буди* осуэзсталятасз в усяошшх рггуяцруе'ля: ннх отзспэяпЗ, то зохэтвсях ватеказз: ^дагзрозайяз з ржзеазс этого гогшлэгса отйооттояьео сгиостштвяьйого р®соублйзаисяого рвнка, 201ррн2, до И3232Э автора, я язяяется в шезтезм итоге объектом шагового вэзЕвЭстаи га урош© сошкой рзеяубдики. При этом $ун-тттщтШ з иасзтабв республика рннок, интегрируясь шеста с
другими республиканскими рынками, входит в общесоюзный рынок и' является его составной частью, Сформирующийся рынок должен быть объектом планово-регулщэующего воздействия с помощью тех регуляторов, цревде всего экономических, которые предусматриваются законодательством и планом.
Сложившаяся система планирования не отражала потребностей гармонического развития народнохозяйственного комплекса республики. Б современных условиях остро стоит задача восстановления его целостности. Решение этой задачи зависит,.в частности, от црави-лъното распределения цродцриятий по уровням подчиненности. Признание договорной щщроды Союза . ССР. является ключом к решению этой проблемы: вдут объектов республиканского подчинения долкён оцре-деляться на основе договоренностей по вопросам перераспределения собственности, мевду Союзом и республиками.; .
В рамках экономической реформы в республиках разрабатываются и осуществляются.«еры по разгосударствлению значительной.части собственности. Увеличивается 'число государственных предприятий, не входящих в. подчинение министерств и Правительства. .Многие еубъекты хозяйствования обретают статус акционерных, арендных, коллективных, частных. Это во многом снижает остроту цроблемы подчиненности, то есть данный фактор теряет свое былое значение. Однако это не означает, что объекты, цриобретшие статус негосударственных находятся вне сферы плановот-регулируицего воздействия органов союзной республики. Их также необходимо рассматривать как объекты планирования в, условиях, единства народнохозяйственного комплекса республики, хотя сфера и методы планирования будут иными. Исходным принципом здесь является недопустимость . опеки товаропроизводителей со стороны органов как Союза, так и республик.
3 случае, если объектом воздействия становится республикан-
ский рынок, то это означает,' что планирование носит в основном индикативно-прогнозный, регулирующий характер. В то ке время, если объектом является само производство, то это обусловливает директивный характер планирования. В этой связи в диссертации говорится:-о необходимости сохранения на переходный период четко определенной в каядый данный момент, но сукавдейся сферы централизованного планирования с указанием конкретных сфер народного хозяйства, где оно сохраняется. Усложнение системы планирования, дифференциация его форм и методов порождаются и возрастающим многообразием форм собственности. В отношении государственного сектора экономики возможно применение и прямого -планирования. В то же время а, отношении негосударственных секторов возможно применение главным образом, или только индикативного планирования, методов косвенного воздействия.
Параграф третий посвящен вопросам структуры и содержания республиканских планов и программ применительно к условиям перехода реопублик к рыночной экономике. В этом контексте дается характеристика и оценка существовавшей структуры государственных плавов.- Осуществляемая реформа хозяйственного механизма требует ее коренного совершенствования. В' работе анализируются высказанные на этот счет предложения и с учетом ныне существующей структуры предлагается ее' новая модель и обосновывается механизм вза-змодейотввя составляющих ее структурных элементов. Особенностью предлагаемой модели» по мнению автора, является возрастание в ней роли и удельного веса финансового планирования, что является следствием сближения функций плана и бюджета.
Основное содержание государственных планов составляют плановые показатели. Практика показывает, что последние десятилетия развитие планирования шло по пути увеличения числа утверждаемых показателей. Сейчас необходимо полностью освободить планы й,™
на уровне Союза, так и на уровне республик от всех показателей, не отражающих новую роль государства в сфере экономики.
Дроблена совершенствования и демократизации планирования зависит и 01 слоЕЕЗшегося соотношения республиканского шина с общесоюзным.Ло сих пор плановое устройство определяло единство, общегосудадсгазнйого и республиканских планов, что црименитедьно к современным условиям нельзя считать нормальным.
В работе предусматривается такой вариант планового устрой- • ства, цри котором резко сократится влиянт союзного плана на содержание республиканских планов и црограш. Предлагается, чтобы они являлась составной частью общесоюзных планов к программ дшпь в пределах участия в реализации общесоюзных мероприятий^ межреспубликанских обменов» если иное в огношенлп изгфеспубликансклх обманов не предусмотрено соглашениями ьзевду республик. Б остальном республиканский план полностью самостоятелен.
Комплексность реформы планирования предполагает такие изме-. ленде соогношендо-республиканских планов с нижестоящими ¡территориальным:: планами,' дре условии самостоятельности последних. Однако при этом целесообразно сохранение пх взаимосвязи, цри которой в плане союзной республики предусматриваются основные параметры развития подведомственных территорий.
Содержание республиканских планов сейчас во многом.определяет государственный заказ. Среди цробяем, с- ним связанных, является насущным восстановление института республиканского госзаказа. Автор не подвергает сомнению драво Союза ССР устанавливать республикам государственный заказ, однако предлагает четко очертить его цределы, определяемые соглашением Союза и республик. О , республиканском госзаказе говорится как о размещаемом на всех предприятиях, в учреядениях и организациях, расположенных на территории республики, независимо от их подчиненности, по основному
кругу отраслей народного хозяйства.
Перспективы широкого применения республиканского госзаказа
ставят вопрос об органах, ссущескмлс^пх его размещение. Б этой
*
связи автор высказывается за создание республиканской контрактной системы - специальных госулэрсггзнгах органов, занимасщихся формированием и размещением госзаказов республики.
Таким образом» республиканский госзаказ в новых условиях выступает организационно-экономической и цравовоЗ формой связи производства и республиканского рынка, форгщруешгЗ республиканскими органами и размещаемый на лвбои предприятии независимо от его подчиненности.
Б содержании республиканского планирования все возрастающую роль играат отношения республик по разработка и реализации совместных межреспубликанских планов и программ. До последнего времени эти отношения складывались иод цг-г.у.ич контролем общесоззннх органов з рамках общегосударсгэзнвого плана, при котором слабо учитывались социальяо-эконс:гическио интересы республик и почти не использовались цршые связи пззду вики. .
Переход последних к экономической самостоятельности связан с внедрение;,» более совершенных и демократичных форм их планового взадаодеЗстаия. При этом необходимо с-граненке контактов республик через Союз ССР, особенно в ресепли общесоюзных задач. В то Ее время необходимо шире яаяазивать цряхае связи мецяу республиками, з том числе и на основе координации, разработки и реализации совместных межреспубликанских планов и программ.
Для межреспубликанских планов и црохрамм характерна договорная прцрода. 3 настоящее время наступил этап практического установления республика:-®- дрямых связей на оснозе двух- и многосторонних соглашений, которые осуществляются в том число и через координации их планов и разработку совместных программ. Причем
эти соглашения не.: являются - , цреададой для установления црямых .. связей мевдг предприятиями республик.
В дисоерташш обобщены складывающиеся формы организации ыенфеонубликанского планово-эконодачеокого сотрудничества и на этой основе высказывается рдя цредлоЕений по их совершенствовании.
В содержании республиканских планов и программ быстро возрастает роль социального фактора. В работе оцр'сделяются особенности социального планирования в республиках. Отмечается, что , крупномасштабные социальные проблемы разреши,®, как правило, на . уровне Союза ССР и субъектов федерации.
Поскольку социальное планирование осуществляется превде всего через планирование развития социальной инфраструктуры, носящей территориальный характер, предлагается передать большинство функций в этой области республикам и регионам.-
В то Ее время социальное планирование не должно ограничиваться вопросами лишь инфраструктуры. Оно означает, такке и регулирование некоторых политико-правовых, национально-культурных отношений. Поэтому, по адеяш автора, было бы полезным и непосредственное регулирование плановыми показателями некоторых из этих отношений. Плана социального развития могли бы выступать материальной ооново! гарантий црс-.з личности, обеспечивая, в условиях переходного периода, минимум социальных благ.
, В условиях усиливающейся децентрализации на уровне Союза ССР могли бы решаться только те социальные проблемы, которые трудно разрешимы усилиями одной или нескольких республик. При этом социальное планирование в республиках необходимо дифферанпдровать, исходя из их специфики и местных условий.
Применительно к внутриреспубликанскому аспекту социального планирования союзная республика могла бы планировать осуществление общереспубликанских мероприятий, решение которых не под силу
подведомственным территориям.
начинается анализом предплановых разработок как основа формирования республиканских планов н.программ. В современных условиях повышается ответственность республиканских органов за состояние дел в регионе, в том числе за научно обоснованное прогнозирование последствий перехода к рынку и функционирования народного хозяйства в его условиях. Разработка предплановых документов в республике длительное время дредодределялась деятельностью союзных органов. 5кинш был и перечень предплановых документов. 'Исходным в новых условиях мог бы стать дринцил самостоятельного определения республиками перечня и содерганяя предплановых разработок, который позволял бы полнев учитывать местные особенности,-
Цронсходящая переориентация на мадропландрованзе ввдвигает ;в первый ряд 'среди предплановых разработок дрогнозы, которые должны быть вариантными и дредуематривать ситуационный анализ состояния и перспектив экономического и социального развития республики, баланс основных народнохозяйственных пропорций, сочетание отраслевых и территориальных начал. Базной частью-предплановых исследований является анализ состояния и определение перспектив размещения производительных сил. Автор цриходит к выводу, что воцросы их размещения на территории республики могли бы решаться ва основе широкого применения экономических регуляторов.
Црдрода республиканских дредплановых актов цредоцределяет новое их соотношение с предплановыми решениями союзных органов.В ' этличие от дрекией системы, где их сопряженность обеспечивалась административно-командными методами, сейчас необходимо делать это га основе интенсивного информационного обмена в рамках договорных ¡вязей. В интересах содрякенности показателей предалановых разра-
боток с 1шшоеыы2 показателей предлагается установить обязательность ее учета хш. подготовке и принятии доследующих плановых ре-езнзЗ. Определяются меры по повышению роли Верховных Советов республик на предплановой стадии, по демократизации процесса подготовка н принятия предплановых актов. Речь идет пРевде всего о том, чтобы Верховный Совет республики утверждал важнейшие предплановые донукзята. -'
Автор предлагает свою модель предплановых исследований на уровне совзной республики,. в основе которой лежат система прогнозов и схеиа развития а размещения производительных сил."
Далее освежается вопрос о целевых комплексных программах как составной части сестры республиканского планирования. Вначале датам ойзаа харастергатЕка программно-целевого.планирования на уровне солзяой распуйЕшш, шасшйрашдая реализуемых в республиках црохраза. РассгютрзЕа шдахел црограгашо-целевого планирования в ресву&Езаж, раса^дзвазгея слоЕивзаяся практика применения программ-по-одеэез сзтсвоз, оизчаагси еувастщцт недостатки в его ор-гсшзагси и гракиха рвгугчгоганиз, щкздагезтся «еры по их уст-
РШЗЗЕЗ.
" В с2322 о 1щрзщж1 е 5юку ДОЧШЗДмГ (жшятся вопросы о р0-
ва е сух^осаи" тропфзг^э-чс&^ого Ешшхфоваэш. В диссертации об-сглсааа зезэд о тал, .теэ ееш есз богшз Оудв? представлять собой ссез23шнэс2& прогр-з-1. В ускшлях переходного периода важно обе-■ сезчззе» сйазагеевин£ хершггер Еавзайшах программных показателей, яоггдай юг "бгг обеспач^гатьсе посредством ех включения в состав' госзаказов.
3 соотзэкееее со стзевоп плакирования в диссертация определен щэечзаь "пцоткоши республиканских планов, очерчен 2Еуг ез субьезвов. Езк сйез тез важзеЕизх илавог©-Фегуяздунзгх срхегаз Егвнщгаатсл Цгазх^о^сгзз. С учзтс:;
этого определяется характер.его отношений в данной области с нижестоящими органами. Следующим по значению органом является Гос' план республики. В работе дается характеристика его отношений с другими субъектами плановой деятельности. Что касается отношений Госплана республики с Госпланом СССР, то з современных условиях . необходима значительно более широкая самостоятельность Госплана республики, вывод его из подчинения.Госплану СССР. В республиках на базе Госпланов образуются новые ллавово-экономические органы, которые сосредотачиваются.на макропланяровании а прогнозировании, на разработке комплексных целевых программ. Так, в РСФСР и ряде других республик созданы государственные комитеты по. экономике, ■ в Белорусской ССР - государственный коштет по. экономика и-планированию, в. Эстонской республике - .министерство экономики и т.д..
Самостоятельность предприятий качественно меняет соотношение мезду плакированием на уровне пннисгерств и.на уровне хозяйствен; нах единиц. По мнению диссертанта, яугла реорганизация системы, отраслевых министерств в нащзазленш создания либо единого министерства промышленности, либо небольшого их числа с принципиально иными функциями. Данная проблема мокет быть решена по-разному в разных республиках с учетом, структуры .их экономики. Принципиально надлекит решить и проблему многочисленных центральных отраслевых органов.управления Союза ССР. Авхор исходит из того, что число и функции министерств и ведомств Союза ССР должны определяться соглашением меящу Союзом и республиками.
В процедуре согласования проекта республиканского плана выделяются, два аспекта внутриреспубликанский и внешний. С учетом этого возникающие по проекту разногласия классифицируются на возникающие внутри системы республиканского планирования и за ее.пределами. Раскрывается содержание процедура,согласозанля в раэрадо-ния ¿моющихся разногласий по .проекту плана., па уровнях Цразигальстз
республики и ее Госплана. Автор считает необходимым повышение роли этих органов, равно как и Верховного Совета республики в разрешении этих разногласий, в том числе в отношениях с предприятиями союзного подчинения.
''При рассмотрении проекта плана союзной республики на уровне Госплана и Кабинета Министров СССР последними также должны осуществляться функции по разрешению разногласий мевду республиками, мавду республиками и министерствами (ведомствами) СССР. При этом, вплоть до последнего времени, республики были на этом уровне ограничены в своих возможностях по разрешению подобных разногласий. В этой связи центр тякести в их разрешении мог бы быть перенесен в сферу деятельности Совета Национальностей Верховного Совета СССР и Совета Федерации. Многие разногласия могли бы быть разрешены согласительными комиссиями.
Необходим такой порядок разработки республиканских планов, который обеспечивает защиту драв республик. По мнению автора, республиканские планы доленй формироваться самостоятельно до разработки и утверждения общесоюзного плана. Координация республиканских планов возмойна не только в рамках общесоюзного плана, но я на основе мвереснубликаяских'договоров. Союзный план цризван от-раеать перспективы развитая отраслой союзного подчинения, а так-хе взаимные обязательства Союза и республик. Возыоены различные модели организации планирования в республиках. При этом необходима их унификация тогда, когда речь идет о межреспубликанском планировании и участии,республиг. в плановой деятельности Союза.
Повышается роль цринципа альтернативности цри подготовке плановых решений. Разработка республиканских планов и црограмм на конкурентной основе требует многосубьектЕести, что, в свою очередь, предполагает открытость плановых процедур, в рамках которых осуществляется свободный доступ и обмен плановой информацией.
Процедура утверждения государственных планов на уровне союзной республики имеет длительную практику, история развития которой кратко излагается в диссертации. Цри этом раскрывается содержание действий, осуществляемых в рамках процедуры принятия планов. Определяется характер соответствующих1полномочий Верховного Совета республики во взаимосвязи с компетенцией ее Правительства.
В работе ставится воцрос о критериях определения перечня показателей, устанавливаемых непосредственно Верховным Советом. Перечень показателей по республикам в соответствующем акте Союза должен быть сведен до минимума и охватывать поставки в общесоюзный фонд, обеспечение'ресурсами мероприятий по выполнении респуб-. ликой обязательств леред Союзом, а танке определять меру участия республик в осуществлении общесоюзных программ, объемы помощи республикам за счет средств союзного бщяггета. В своп очерель,государственный план экономического и социального развития союзной республики мог бы содержать минимально необходимый набор показателей по отраслям, адагпнпсзративно-территорнальнкм единицам и в целом по республиканскому хозяйству. Эти показатели могли бы отражать участие отраслей и территорий в решении общереспубликанских проблем, а такие помощь подведомственным республике территориям и отраслям в решении стоящих перед ниш задач.
Усиление индикативного и прогнозного характера республиканского планирования ставит воцрос и о том, какие показатели могли бы быть юридически обязательными. Представляется, что обязательный характер доланы иметь показатели ресурсного обеспечения, то есть Зерховный Совет призван стать главным распорядителем финансовых и материально-технических ресурсов, выделяемых под государственные программы республики. Обязательными к исполнению могли бы быть показатели, устанавливаемые предприятиям государственного сектора, особенно в части выпуска предметов первой
■ _ ..20,-
необходимости,, что связано с необходимостью социальной защиты населения в условиях перехода к рыночной экономике. Остальные показатели могли бы носить прогнозный и индикативный 'характер, реализация: которых, обеспечивалась бы посредством экономических регуляторов.
Юридическая щгарода республиканского плана определяет-и юридическую форму его принятия. В этой связи отмечается, что юридической црвдоде плана отвечает такая вошедшая в практику планирования с 1990 года форма, как постановление Верховного Совета.
В диссертации далее дается характеристика система организации выполнения планов. В условиях препней. плановой системы деятельность республиканских органов по реализации планов осуществлялась под руководящий воздействием органов Союза ССР. В диссертации- характеризуются функции Правительства союзной республики, ее Госплана, министерств и' ведомств на завершающей стадии планового цроцесса. Раскрывается содержанка их действий по выполнению штанов» При этом отмечается, что в новы/, условиях ряд стадий реализации планов утрачивает адмшнсзратшшо-командный характер еле возоэ отпадаем, ¿мор подробно осганаввдсавтйя на планово-контрольных полномочиях органов республики и в этой связи излагает свой взгляд на их содержание в условиях экономической самостоятельности п перехода к рыночной эхеоаомике.
. В диссертации дана вдв'йгёвокая оцзяка существовавшего ранее порядка внесения изменений в показателя республиканского плана, требовавшего многочисленных согласований в союзных органах. Предлагается, чтобы в республиканские планы изменения вносились соответствующими органами союзной республики самостоятельно. Применительно к корректировке планов предприятий союзного подчинения отмечается, что внесение в них соотвэтствуазщос изменений долено в
обязательном порядке согласовываться о республиканскими и местными органами.
Завершающей стадией выполнения роопубликанского плана является оценка хода его реализация и подведение итогов. В условиях перехода к рынку эта стадия тает« подвергается серьезному реформированию. , Одной из задач в этой области, по мнению диссертанта, является повышение роли Верховного Совета республики. Важно, чтобы нардлу с утверждением отчетов Цравнтвльства о выполнении Республиканских планов, Верховный Совет утвервдал бы отчеты о выполнении важнейших республиканских программ, рассматривал итоги хозяйственной деятельности зсэз цредцриятий, располопенных на ее территории, за соответствующий-плановый период.
В условиях адашнисаратизно-командной система деятельность цредцриятий и организаций в части выполнения республиканских планов и программ нестко регламентировалась органами власти и управ; ления Союза а республик. 3 новых условиях товаропроизводители получат почта полную самостоятельность. 3 этой связи перед республиканскими органами стоит задача овладения экономическими методами управления и освобождения от функций оперативного характера.
■ В 'заключентщ диссертации сформулированы общие выводы из проведенного автором исследования.
й я
3
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
I, 0 сочетании отраслевого и территориального планирования на уровне союзной республики. - В сб.: Организация управления экономическим и социальным развитием союзной республики. - Ашхабад: Ылым,- 1988.' - С.26-30.
2; 0 дальнейшей демократизации щюцесса разработки государственного пятилетнего плана экономического и социального развития союзной республики. - В сб.: Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов Института государства и црава АН СССР. - М., 1988. - С. 13-16.
3. О юридической црцроде государственного пятилетнего плана экономического и социального развития союзной республики. - В сб.: Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов Института государства и црава АН СССР. - М., 1989. - С. 36-41.
4. О процедуре подготовки государственного пятилетнего плана экономического и социального развития союзной республики. - В сб.: Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов Института государства и црава АН СССР. - М., 1990. - С. 26-30.
5. О предплановых разработках как основе формирования государственного пятилетнего плана экономического и.социального развития союзной республики. - В сб.: Молодекь и научно-технический црогресс: Материалы П республиканской конференции молодых ученых и спецаалистов. - Ашхабад: Ыднгд, 1990. - С. 34-35.
6. 0 развитии социального планирования на уровне сошной республики. -В сб.: Мо^республиканская научная конференция: Админи-. стративное цраво и црава человека (Тезисы докладов). - Волгоград, -1990. - С. 94-93.
7. Об объекте планЕРованик на уровне союзной республики. -В сб.: Тезисы докладов на теоретической, конференции аспирантов Института государства и црава АН СССР. - М., 1991.'- Сдано в печать. ^ _...............
