АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге (Ленинграде) в XVIII-первой трети XX вв.»
С"
МВД России
Санкт-Петербургский юридический институт
На правах рукописи
ПИТЕРКИН Илья Валентинович
Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге (Ленинграде) в XVIII- первой трети XX вв. Историко-правовой аспект
Специальность 12.00.01 -теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург 1997
Работа выполнена на кафедре истории русского права Санкт-Петербургского юридического института МВД России.
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор, академик В.П. Сальников
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор А.И. Королев; доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор В.П. Белозеров
Ведущая организация:
Санкт-Петербургская высшая школа МВД России
Защита состоится "А/" марта 1997 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д-052.10.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук в Санкт-Петербургском юридическом институте МВД России (198075, Санкт-Петербург, ул.Летчика Пилюто-ва, д. 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского юридического института МВД России (198075, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
Автореферат разослан "_" февраля 1997 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д-052.10.01
кандидат юридических наук,
доцент В.В.Бородин
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность темы диссертационного исследования. Существование еловека в биосфере Земли связано с борьбой за жизнь и противостояние риродным источникам опасности. Защищая себя и создавая себе более омфортные условия жизнедеятельности, человек в результате получил мно-:ество искусственных источников опасности для себя. Специфической группой аких источниковстали достижения научно-технического прогресса, где особое юстозанимает транспорт. Бесконфликтное взаимодействие человека итран-порта возможно лишь при условии грамотного использования и управления дним другого.
Управление любыми видами транспорта осуществляется структурным и есструктурным способами. Первый - технический, идет непосредственно че-ез рычаги управления, и относится чисто к инженерным проблемам. Второй пособ осуществляется регламентацией условий езды: правила движения, до-ожные знаки, разметка, световые сигналы и пр Этот способ опирается преж-е всего на юридическую, правовую базу. Ее формирование имеет многолет-юю историю, без анализа которой невозможно создание полноценной право-ой системы обеспечения регулирования и безопасности дорожного движения.
Проблема организации уличного движения возникла почти одновременно с оявлением городов. Чем крупнее город - тем актуальнее этот вопрос, пс-кольку установление порядка движения является одной из форм организа-ии, регулирования и безопасности жизнедеятельности общества.
В 1995 году на дорогах России зарегистрировано 167280 дорожно-эанспортных происшествий, в которых погибло 32791 и ранено 183926 чело-ек. Выступая в конце 1995 года на заседании Коллегии МВД России, Ми-истр внутренних дел А Куликов отмечал, что "По-прежнему много нере-юнных проблем в сфере обеспечения безопасности дорожного движения"1 о данным информационно-аналитического отдела Управления ГАИ ГУВД анкт-Петербурга и области в 1995 году в городе зарегистрировано 5305 ТП, а в 1996 году 5227. Поскольку в настоящее время происходит сокраще-ие численности населения, а многие дорожно-транспортные происшествия ерестали регистрироваться (в силу целого ряда различных причин), то со-защение количества зафиксированных ДТП не является свидетельством бла-эполучия на дорогах города и страны в целом
Актуальность научной разработки избранной для диссертации темы обус-овлена рядом обстоятельств:
во-первых, правила дорожного движения являются своеобразной частью рава, тесно взаимодействующей с другими его областями:
во-вторых, становление современного состояния правил дорожного дви-ения имеет свою специфическую историю и определенные этапы развития,
Куликов А Стабильное развитие государственности невозможно без обуздания эеступности 11 Милиция. 1996. № 1. С. 12.
в-третьих, исторические этапы и сложности формирования правил уличн< го и дорожного движения за более чем двухсотлетний период позволяют ча тично прогнозировать тенденции развития этой части права в ближайшем б дущем;
в-четвертых, актуальность темы определяется задачами дальнейшего о вершенствования теории и практики государственного строительства, глубокс разработки нормативно-правовой базы для деятельности органов ГАИ в с временных условиях;
в-пятых, исследование данной проблемы будет способствовать крит ческому м сравнительному анализу состояния правопорядка на магистрал* города, организации безопасного уличного движения, правового положена участников движения и служб правопорядка;
в-шестых, исторический опыт создания правовой базы регулирования орг. низацией уличного и дорожного движения, обеспечения его безопасное может и должен быть вытребован в настоящее время в условиях роста чисг транспортных средств и их качественных характеристик.
Хронологические рамки исследования. При определении хронологич ских рамок- XVI П-первая треть XX веков (1703-1936гг.) - автор исходил из тог что они охватывают период от начала строительства города и, соответстве но, начала движения транспортных потоков, до создания в составе правоо ранительных органов СССР специальных государственных служб, призваннь заниматься разработкой правовой базы организации дорожного движени комплексом работ по обеспечению безопасности движения. Специфика со дания правовой основы организации уличного движения и работы по обе печению соблюдения положений этого права на достаточно длительном и торическом этапе позволяет увидеть, каким образом и по каким причине формировались и закладывались те или иные положения в основах права области организации уличного движения в Санкт-Петербурге (Ленинграде).
Степень научной разработанности темы. Проблемы повышения бе опасности дорожного движения постоянно привлекают внимание исследов телей различного научного профиля. Основное место в научных разработк; по этой тематике занимают работы отраслевой направленности. Исследов ния комплексного характерам которых данная проблема изучается с позиц| социального управления, его организационно-правового содержания и истор ческого опыта, практически отсутствуют.
Монографические труды историко-правового характера, такие к "Российское законодательство Х-ХХ веков", "Развитие русского права втор< половины Х\Л1-Х\Л11вв.", "Развитие русского права в первой половине XIX в ка", "Россия: правовые традиции" и другие, показывают общий ход развит! истории государства и права в России на разных этапах, при этом практичес не касаясь отдельных специфических аспектов, в том числе и организации д рожного движения Представляя собой серьезные фундаментальные исслед вания, они не дают достаточного материала по исследуемой нами теме.
История российского права - только часть отечественной истории, разви-авшаяся и развивающаяся в контексте других, не менее сложных процессов: елигиозных, политических, экономических, культурных. В связи с этим по-ребовался анализ монументальных исторических работ, описывающих раз-ичные стороны жизни России.
Следующая группа исторических исследований представлена работами стариков Головина Н К., Бахтиарова A.A.1, в которых отражены многие спе-ифические стороны жизни столицы Российской Империи, в том числе и во-росы уличного движения, но не в достаточной полноте и целостности
Круг работ историков советского периода также достаточно широк В по-педние годы ученые обращаются к изучению отдельных сторон жизни го-ода в различные периоды его существования: Каган М.С. "Град Петров в рус-кой культуре", Синдаловский Н А "Легенды и мифы Санкт-Петербурга", уде-яя некоторое внимание и вопросу уличного движения.
Все названные выше работы рассматривают различные аспекты соци-льной, экономической, политической, культурной жизни Санкт-Петербурга, но опросов организации уличного движения и его безопасности касаются фраг-ентарно При этом правовой анализ означенной проблемы в этих трудах от-/тствует полностью Однако следует подчеркнуть, что подобный подход не вляется недостатком, поскольку задачу анализа историко-правового аспекта икто из авторов и не ставил. Отсутствие анализа интересующей нас пробле-ы в указанных источниках побудило автора к исследованию в научном плане стории формирования института правового регулирования у личного дви-ения и его безопасности в Санкт-Петербурге.
Диссертационное исследование изучаемую проблему организации улично-з движения географически ограничивает пределами Санкт-Петербурга, но эв-зром изучены также сборники документов, монографии, статьи прошлого и ынешнего веков, которые раскрывают отдельные положения, касающиеся ор-знизации движения в других странах и городах. Эти труды помогают сформи-овать общее представление о решении проблем безопасности передвижения целом2.
Значительное место в историографии предмета исследования занимает итература о деятельности Санкт-Петербургской полиции и советской мили-ии. В связи с тем, что в свое время именно на полицию возлагался контроль э соблюдением правил езды в столице, опубликованные до революции ма-эриапы3 дают немало информации поинтерсующей нас правовой проблеме рганизации уличного движения и его безопасности в XIX-начале XX веков.
Бахтиаров А А. Петербург- столица России. Географически-статистический очерк Спб., Э04; Головин Н.К. Петербург в Петровское время. Исторический очерк СПб.-М , 1903 H.Meili. Die Kodification des Automobilrechts. Berlin, 1903.
Обозрение настоящего состояния и деятельности Санкт-Петер-бургской полиции. Спб , 383: Министерство внутренних дел. 1802-1902. Исторический очерк. Спб , 1902: Высоцкий . Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство, Спб., 1903 и др
Восьмидесятилетний путь развития и деятельности органов милиции е СССР и Российской Федерации пока не нашел полного и достаточного освещения в научной литературе. История милиции стала привлекать внимание исследователей в основном в послевоенные годы. В трудах Городецкогс E.H., Морозова Б.М., Еропкина М.И. и других вопросы работы органов правопорядка конкретно по обеспечению безопасности дорожного движения и егс правового регулирования не рассматриваются
В монографии "Дела и люди ленинградской милиции", показывающей нг весьма большом архивном материале деятельность милиции Ленинграда зе пятьдесят лет, вопрос создания Отдела регулирования движением (ОРУД) v государственной автомобильной инспекции (ГАИ) достаточного освещения не получил. Двухтомник "История советской милиции", несмотря на монументальность издания и подбор значительного фактологического материала проблемы обеспечения органами милиции безопасности на дорогах освещает фрагментарно.
В последние годы вышли в свет две монографии: "Полиция и милиция Рос сии: страницы истории" и "Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк", освещающие деятельность органов внутренних дел как до 1917 так и в последующие годы. Констатируя факт создания ОРУД и ГАИ, обе рабо ты не дают историко-правового анализа законодательной базы их деятель ности.
В 1990 годы исследователи стали проявлять все больший интерес к дея тельности правоохранительных органов. Значительно увеличилось количе ство научных работ в этом направлении. Этому вопросу посвящены трудь В.П.Сальникова, С.В.Степашина, Б.П.Белозерова, В.В.Лысенко, Г.И.Резничен ко и других1. Несмотря на глубокое изучение авторами вопросов деятельность правоохранительных органов, проблемы обеспечения безопасности уличногс движения и его организации не вошли в поле зрения исследователей
Необходимость практического решения вопросов организации безаварий ной работы транспорта, обеспечения правовой базы безопасности дорожногс движения и других проблем на современном этапе, стали сегодня предметол диссертационных исследований Егиазарова В.А., Российского Б.Ф., Майоров; В И. и других2. Авторы проанализировали и показали тенденции, проблемы i
1 Лысенко В.В, Сальников В.П, Сизиков М.И. Филиппова C.B. Нравственно-правовы< проблемы деятельности полиции дореволюционной России. СПб, 1996; Белозеров Б.Г Войска и органы НКВД в обороне Ленинграда. 1941-1944. (Историко-правовой аспект; Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб.,1996; Резниченко Г.И Становление и развити милиции в условиях формирования политической монополии партии большевиков н власть. 1917-1921. Автореф дис. ... канд. ист. наук. СПб , 1994 и др.
2 Егиазаров В.А. Проблемы совершенствования транспортного законодательства. Авторе^ ... д.ю.н. М., 1986; Россинский Б.Ф. Государственная система обеспечения безопасност дорожного движения Атореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1993; Майоров B.I/ Организационные и правовые основы межотраслевого управления обеспечение) безопасности дорожного движения. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1994 и др.
ерспективы развития изучаемых вопросов, однако историко-правовые аспек-ы, не являясь предметом их исследований, не нашли в них отражения
Все перечисленные работы дают фрагментарное представление об исто-ико-правовых и исторических аспектах вопроса организации уличного движе-ия в Санкт-Петербурге - Ленинграде. Но поскольку авторы не ставили перед обой задачу изучения истории организации безопасности движения и ее пра-ового обеспечения, то ни историки, ни правоведы не могли создать целост-ой научной картины формирования одного из важнейших социальных инсти-/тов.
Анализ диссертаций и научных публикаций по истории формирования пра-овой базы, создания специальных органов и, непосредственно, организации пичного движения и его безопасности в ХУШ-первой трети XX века позволяют читать эту тему практически неизученной и рассматривать в качестве само-тоятельной проблемы.
Организация дорожного движения и ее безопасность является одной из ложных и важных задач в обеспечении жизнедеятельности общества По-кольку ее решение напрямую связано с другими сферами жизни, рассматри-ать эту проблему нужно комплексно, во взаимной связи и взаимной вложен-ости ее аспектов Отсюда с неизбежностью возникает необходимость виде-ия правового аспекта этой проблемы в исторической перспективе, ибо олько тогда возможно пределение и выявление причинно-следственных свя-ей происходящего ныне, понимание стоящих конкретных проблем и опре-еление положительных вариантов их решения. Именно поэтому предстаз-яется необходимым изучение исторического и правового опыта в организа-ии уличного и дорожного движения в Санкт-Петербурге.
Предметом диссертационного исследования, автора является история нормирования и дальнейшего совершенствования правовой основы регулиро-ания уличного движения и обеспечения его безопасности в Санкт-1етербурге (Ленинграде) в XVI! 1-первой трети XX века
Цели и задачи исследования
Учитывая научную и практическую значимость проблемы, уровень ее разработанности в историко-правовом аспекте, автор ставит цель- на основе кри-ического подхода, анализа литературы и привлечения новых архивных и дру-их материалов исследовать историко-правовую сторону организации и регу-1ирования уличного движения и его безопасности в Санкт-Петербурге /Ленин-раде/ в XVII'-первой трети XX века. Руководствуясь методом научного позна-1ия, исходя из общей цели, автор поставил перед собой следующие задачи.
- выявить первые правовые документы Российской империи, регламенти->ующие уличное движение в Санкт-Петербурге, причинно-следственные связи IX появления;
- установить предпосылки к возникновению, обновлению и изданию новых ;равовых актов верховной и местной власти в области обеспечения безопас-гости уличного движения;
- проанализировать правовые акты о правилах уличного движения для « ханических видов транспортных средств в Санкт-Петербурге-Ленинграде и соответствие международным правовым актам;
- раскрыть особенности первых нормативных документов как правое^ системы государственного регулирования безопасности участников улично движения;
- проследить процесс формирования и деятельности специальных госуда ственных органов по организации уличного движения и обеспечения его бе опасности в Ленинграде;
- на основе исследования сформулировать некоторые рекомендации по и пользованию положительного опыта правового регулирования дорожно движения на современном этапе и в будущем.
Методологической основой решения поставленных задач стали при ципы объективности и историзма, преемственности и системности научно анализа, являющиеся общепринятыми в историко-правовом исследовании.
Проблемно-исторический метод исследования позволил подвергнуть ан лизу и последовательно обобщить состояние правового обеспечения орган зации дорожного движения указами и постановлениями верховной и местнс властей с учетом меняющейся обстановки в условиях развития всех виде транспортных средств.
Характер задач, поставленных в диссертации, вызвал необходимость пр менения различных методов исследования В ходе работы автором испол зовались сравнительно-исторический, ретроспективный анализы, выявлен причинно-следственных связей, а также статистические методы.
Теоретическими источниками стали фундаментальные работы учены правоведов России: Баранова В.М, Баранова П.П, Бородина В.В, ГревцоЕ Ю.И, Завадской Л.Н, Зорькина В.Д, Киримова Д.А, Королева А.И, КузнецоЕ Э.В, Лазарева В.В, Луковской Д.И, Покровского И.Ф, Сальникова В.П, Степ, шина С.В, Экимова А.И, Явича Л.С.
Источниковую базу диссертации составляют материалы архивных фо дов, сборники опубликованных правовых и нормативных документов.
Важным источником изучения историко-правового состояния организац!< уличного движения и его безопасности стали Полное собрание законов Ро сийской империи, "Ведомости Санкт-Петербургского градоначальства и ел личной полиции", широко публиковавшиеся в дореволюционное время дг чинов полиции приказы и инструкции, показывающие в определенной стелен состояние организации уличного движения в Санкт-Петербурге и его правову основу.
При изучении советского периода значимую роль играют сборники прав< вых документов государственных и местных органов власти, официальная п< риодическая печать.
Основной фактический материал для исследования взят из центральных ведомственных архивов. В Российском государственном историческом арх! ве Санкт-Петербурга (РГИА СПб) автор изучил документы 10 фондов. В Цен
¡льном государственном архиве Санкт-Петербурга (ЦГА СПб) изучены дела фондов.
В Отделе специальных фондов и реабилитации Главного управления [утренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области исследованы ма-риалы 2 фондов: приказов и указаний ГУВД /УНКВД и УРКМ/ Леноблгорис-¡лкомов, приказов и указаний МВД /НКВД/ СССР. Некоторые документы, кающиеся исследуемой темы, были выявлены в 2 фондах приказов и отчетов >хива Музея милиции ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области
Всего диссертантом изучено около 400 архивных дел 20 фондов. Значи-льное количество документов, с которыми работал диссертант, дало воз-эжность проследить процесс формирования правового регулирования улич->го движения в Санкт-Петербурге /Ленинграде/ на протяжении почти 250 лет
Научная новизна и практическая значимость исследования заключатся в том, что в нем автором впервые обобщен и проанализирован опыт >авового регулирования уличного движения в Санкт-Петербурге /Ленинграде/ период с 1703 по 1936 гг
На документальной основе в диссертации показаны процесс формирования >авовых основ правил уличного движения, роль государственных и местных >ганов власти в организации движения на улицах города и обеспечения его гзопасности, создание и деятельность специальных органов милиции в этом ¡правлении.
В работе впервые вводятся в научный оборот документы, представляющие учительную ценность для юридической и исторической наук, позволяющие юследить становление и формирование правовой основы правил уличного зижения в стране на примере Санкт-Петербурга-Петрограда-Ленинграда за гриод с 1703 по 1936 годы, создание подразделений милиции, обеспечивших выполнение всеми участниками нормативных актов, направленных на зганизацига и безопасность дорожного движения в крупнейшем мегаполисе раны.
Апробация работы.
Тема диссертации одобрена Ученым советом Санкт-Петербургского юриди-гского института МВД России, ее материалы обсуждались на кафедре ис->рии русского права этого же института.
Результаты научного исследования использованы в учебно-методической зботе в вузах МВД России и подразделениях ГУВД, а также создании экспо-щионно-тематического плана музея Государственной автомобильной ин-пекции Санкт-Петербурга, в экскурсионной работе Музея милиции ГУВД горо-а и области.
Диссертант выступил с научными сообщениями по данной проблеме на пя-1 научных конференциях.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заклк: чения, приложений, списка использованных источников и литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются пре,с мет исследования, его цель, задачи и хронологические рамки, доказываете научная новизна и практическая значимость диссертации, излагаются методе логические основы и апробация работы.
Первая глава диссертации "Формирование правовой основы органи зации уличного движения и его безопасности в XVIII-XIX вв." состоит и трех параграфов, в которых исследуемый материал распределяется по прс блемно-хронологическому принципу.
Первый параграф посвящен раскрытию содержания и анализу Император ских указов конца XVII-XVIII веков как правоосновы нормативной базы бе; опасности уличного движения
Развитие городов России, увеличение количества транспорта и вызванно этим интенсивное движение требовали установления определенного порядк на улицах. С конца XVII века этой проблемой стала заниматься верховна власть: появились указы, определяющие своего рода первые правила пере движения на лошадях и в экипажах.
В начале XVIII века в Санкт-Петербурге вводится для жителей ряд запрс тов и ограничений, связанных с безопасностью движения на улицах cтoл^ цы1. Быстрое развитие города в послепетровское время, увеличение числ экипажей и наездников, а следовательно, и несчастных случаев, обострил проблему организации безопасности движения на улицах и потребовали не вых законодательных актов в этой области Принимаемые в основном по р« зультатам дорожно-транспортных происшествий, первые Указы не могут рас цениваться как собственно правовые документы, регламентирующие все ас пекты дорожного движения или хотя бы их большую часть.
В принимаемых позднее распоряжениях впервые в правовой практике гс сударства того времени вводится требование уступить дорогу, хотя приорите официально еще не определен. Правовое несовершенство указов очееидн< но именно они положили начало формированию собственно правил дорожног движения.
Принимавшиеся в XVIII веке законодательные акты в определенной мер упорядочивали уличное движение, ибо делали попытку установить контрог за скоростью движения транспортных средств и их техническим состоянчег Но поскольку вопрос о создании системы организации дорожного движения то время не возникал, говорить об издававшихся указах как о правовых док; ментах, регулирующих правила уличного движения, не приходится.
1 Полное собрание законов Российской империи Том VI. 1720-1722.Спб.,1830. N 363 С.233; N 3676. С.264.
Направленные в целом на обеспечение безопасности участников дорожно-з движения, принимавшиеся на протяжении XVIII века Указы нельзя назвать равилами собственно уличного движения и потому, что в их основе лежала исто средневековая регламентация социального статуса владельца экипажа юдобное было и в ограничении на ношение определенного вида одежды, <рашений, строительство домов и пр.). Тем не менее, хотя и с существенной говоркой, можно считать, что именно этими указами верховной власти было эложено начало формированию особого вида права - правил уличного дви-ения в городах Империи
Во втором параграфе анализируются и рассматриваются особенности нор-ативно-правовых актов по организации уличного движения, изданных вер-звной и столичной властями в XIX и начале XX веков
В России и ее столице в начале XIX века стала очевидной тенденция к рогу числа транспортных средств, что побудило власти принять ряд норма-'Шных актов, направленных на попытку организации порядка в уличном дви-ении. Император Александр I издал ряд Указов, которыми впервые в право-зй практике России вводилась ответственность виновного в транспортном роисшествии и форма возмещения ущерба. О всех несчастных случаях на тицах городов немедленно докладывалось Императору1
Быстрый рост количества транспортных средств и вызванная этим на-гоятельная потребность не только ограничения скорости и определения мер зказания, но значительно более четкой организации уличного движения, поудили петербургскую полицию в 1812 году разработать и опубликовать Наставление старостам извощичьим и извощикам", в котором конкретизиро-элось определение "нескорой езды", устанавливалось правило уступать до-эгу вне зависимости от социального положения владельца экипажа, подчер-1валось правило проезда по улицам, придерживаясь правой стороны и дру-1е.
Именно этот документ явился прообразом современных правил уличного вижения.
В период царствования Николая I появились правовые документы, которы-и была законодательно определена правовая ответственность за разруше-ле мостовых и дорог, могущее привести к опасности проезда по ним. Эти с азы, уложения и распоряжения стали первыми правовыми документами, слючившими в понятие безопасности движения состояние дорожного покры-чя и определившими меру наказания за его повреждение.
В 1876 году Санкт-Петербургской городской думой было принято обяза-гльное постановление "О производстве извозного промысла, о городских ом-лбусах и других общественных каретах" По новым правилам владельцу <ипажа после проведения осмотра и уплаты акциза в городскую казну выда-ались по два металлических знака.
Российский государственный историческиий архив Санкт-Петербурга (далее РГИА Спб ) .1286.0П.54.Д.78.Л.9.
Один знак прикреплялся к экипажу, другой должен был постоянно нзх! диться при извозчике. Эти знаки стали прообразом не только номерных зн; ков, но и технического паспорта средств передвижения и водительских пра поскольку давали информацию и о номере, под которым экипаж был зареп стрирован в Городской Управе, и о пригодности экипажа к эксплуатации, и праве возницы работать в извозном промысле.
Частые нарушения правил уличного движения в столице вынудили ropo, ские власти обратиться к установлению правовых основ наказания. В 18£ году мера наказания за нарушение правил езды по городу определялась зависимости от последствий дорожно-транспортных происшествий. Правовг основа возмещения убытков в результате дорожно-транспортных прои шествий была включена в общие правовые нормы; впервые в российской пр. вовой практике было введено юридическое оформление дороже транспортного происшествия официальным протоколом и разработан его о( разец.
В конце XIX века было введено специальное испытание лиц, желающих з; ниматься извозом, в умении править лошадьми, в знании топографии ropo; и правил езды. За 1897 год подвергли испытанию 7320 легковых извозчиков 724 дышловых1. Так впервые в практике обеспечения безопасности движем появилось требование специальных знаний для управляющих общественны транспортом.
Документальный анализ показывает, что на протяжении нескольких дес: тилетий на основе различных постановлений и указов постепенно начат складываться правовая основа правил обеспечения безопасности движени включивших в себя инструкции для извозчиков, требования к состоянию эк пажей, упряжи и здоровья лошадей, а также дорожного покрытия и его сохр нению.
На протяжении почти трех четвертей XIX века издание указов, посвяще ных дорожному движению, носило столь же бессистемный характер, как и XVIII веке, ибо принимались они зачастую по результатам серьезных или тр гических происшествий и направлены были на регламентацию движения о дельных видов транспорта Единая правовая основа организации дорожно движения еще не сформировалась, не существовало и государственного о гана, занимавшегося организацией уличного движения. Однако в целом э' указы можно считать хотя и несистемными, но достаточно энергичными мер ми, принимаемыми правительством для создания правовой базы организащ безопасности на улицах городов.
В третьем параграфе рассматривается формирование нормативной ба: правил движения для технических транспортных средств, появившихся Санкт-Петербурге в конце XIX - начале XX вв.
Ситуация на улицах столицы, обусловленная появлением новых вид* транспорта, потребовала дополнительных мер обеспечения безопасное
1 РГИА СПб.Ф.1409.0п.4.Д.11539/лриложение/.Л.60-60об.
уличного движения Поскольку в 1900 году в столице насчитывались 10000 велосипедов', Санкт-Петербургская городская дума приняла ряд обязательных постановлений, которыми в первую очередь устанавливалось основное требование умения свободно управлять велосипедом к лицам, желавшим получить свидетельство на езду по городу на велосипеде и специальный номерной знак. Регистрация велосипедистов осуществлялась в регистрационном столе Полицейского резерва. Следует отметить, что причина, по которой осуществлялась выдача номерных знаков в Санкт-Петербурге, принципиально отличалась от причины выдачи их в других государствах где номерные знаки служили лишь ручательством в уплате налога А в столице Российской Империи для получения полицейского номерного знака требовалось держать испытание в умении ездить на велосипеде, что в определенной мере обеспечивало безопасность как самих велосипедистов, так и пешеходов
Появление в столице автомобилей привело к увеличению числа дорожно-транспортных происшествий. Только в 1897 году произошло 783 несчастных, случая от неосторожной езды на автомобилях "
В 1900 году Городская дума утвердила обязательное постановление "О порядке пассажирского и грузового движения по городу С.-Петербургу на автомобилях", которое вводило необходимость выдачи в городской управе специального разрешения на право вождения автомобиля Для его получения требовалось предоставить автомобиль к "осмотру и испытанию особой комиссии". После определения ею пригодности автомашины, владельцу выдавалось разрешение в виде книжки с напечатанными в ней правилами езды и "с приложением отдельного номерного билета (жестянки) для каждого экипажа" Помимо всего этого "лицо, назначенное для управления экипажем, должно показать знание своего дела". Отдельным пунктом требовался осмотр шофера врачом. Правила движения автомобиля по улицам города определялись требованиями: скорость езды по улицам не должна превышать 12 верст в час и "двигаться автомобиль должен по правой стороне улицы".
Со времени открытия движения электрического трамвая в Санкт-Петербурге, почти в течение года Городская дума не могла разработать и принять обязательное постановление о правилах использования трамвая. Это, видимо, обуславливалось общеполитической обстановкой после окончания первой революции в России, когда депутаты Думы занимались больше вопросами политическими, чем хозяйственными По причине отсутствия правил, регулирующих использование трамвая, Санкт-Петербургский Градоначальник генерал-майор Драчевский Д. В признал необходимым "в ограждении уличного порядка и общественной безопасности, ныне же издать обязательное постановление, регулирующее порядок движения трамвая и пользования им". В целом содержание принятого постановления практически полностью было на-
^ РГИА СПб Ф.1282.0П З.Д 332 Л.18. ' Там же
правлено на обеспечение безопасности пешеходов, пассажиров и движения трамвая по улицам города.
Рубеж XIX и XX веков стал качественно новым этапом в формировании правовых основ уличного движения. Решение этих вопросов постепенно было передано городским органам власти, что позволило нормативные акты, относящиеся собственно к дорожному движению, издавать как самостоятельные документы. Этим было положено начало созданию определенной системы правового регулирования движения гужевого транспорта в Санкт-Петербурге. Регламентация поведения других участников дорожного движения пока в эту систему не входила, что не позволило создать полноценную правовую основу единых для всех правил дорожного движения.
Во второй главе "Формирование правовых нормативных актов организации уличного движения и его безопасности в первой трети XX века" рассматриваются три основных вопроса, изложенных в соответствующих параграфах.
В первом параграфе дан сравнительный анализ международных правил дорожного движения и правил, установленных в столице России после подписания ею международной конвенции, а также показан путь развития и совершенствования правил уличного движения вплоть до октябрьской революции 1917 года.
Принятые международной автомобильной Конвенцией правила вводили требования и условия езды, ранее не использовавшиеся в правилах уличного движения автомобилей в России. В частности, устанавливалось такое понятие как "тормозной путь", то есть расстояние, на котором "в случае необходимости можно остановиться".
Международные правила движения были ратифицированы Императором России 12 февраля 1910 года и приняли статус государственного правового документа, вступившего в силу с 18 апреля/1 мая 1910 года. В связи с этим, 24 июня 1910 года "Ведомости Санкт-Петербургского Градоначальства" опубликовали обязательное постановление "О порядке езды по городу С.Петербургу на автомобилях" взамен аналогичного постановления от 25 июля 1900 года.
Новый юридический документ был составлен с учетом международных правил езды на автомобилях, но положения санкт-петербургских правил имели и некоторые особенности. Так, в отличие от международных правовых норм отечественные правила требовали для водителей врачебное свидетельство "об отсутствии органических недостатков, мешающих управлению автомобилем (близорукость, глухота и т.п.)", а также наличие приспособления, "которое лишало бы посторонних лиц возможности пускать в ход автомобиль во время отсутствия управляющего им".
Непосредственно в самих правилах уличного движения принципиальных изменений не произошло, за исключением увеличения предельной скорости с 12 до 15 верст в час (п.7) и существенного дополнения в организацию движения автомобиля шофер должен "при замедлении хода, остановках и пово-
ротах, с целью предупреждения едущих сзади, показать знак поднятием руки" (п. 15). Это положение имело достаточно важное значение, поскольку конкретно оговаривало маневры и предупредительные сигналы.
Однако новые правила, как и предыдущие, имели весьма существенный недостаток: они не определяли взаимоотношения автомобилей с другими участниками движения, что составляло важный пробел в отечественном законодательстве.
Быстрый рост автомобильного парка столицы побудил городские власти в 1911 году издать новое правило "О безопасности движения по улицам " Впервые в подобном документе, регламентирующем взаимоотношения участников /личного движения и полиции, были перечислены одновременно все категории водителей как гужевого, так и электро-механического транспорта Все они были поставлены в один ряд ответственности перед полицейскими чинами.
Одновременно был подписан правовой документ "О порядке езды по городу Санкт-Петербургу на автомобилях", в котором впервые указывалось на -(едопущение "к управлению автомобилями лица, находящегося в нетрезвом состоянии" Принятые правовые документы позволили полиции привлекать к этветственности практически всех нарушителей правил уличного движения. За один первый год их действия было наказано в Санкт-Петербурге 28451 человек1.
Начало второго десятилетия XX века в Санкт-Петербурге было отмечено увеличившимся количеством несчастных случаев, что побудило власти предпринимать меры по непосредственному регулированию движения В особо эпасных местах выставлялись сигнальщики или городовые, которые для луч-ней видимости подаваемых знаков стали надевать белые перчатки, а зскоре использовать и белый жезл. Так в практике обеспечения безопасности /личного движения в столице появилось специально организованное и эформленное регулирование движения городского транспорта положившее чачало сформированному позднее институту регулировщиков.
Практически все предпринимаемые городскими властями попытки наладить уличное движение носили случайный характер и были вызваны проис-иествиями, случившимися по вине того или иного вида транспорта Например, после трагических случаев с таксомоторами в 1914 году Петроградский Градоначальник издал очередное постановление - "Для таксомоторов в городе Петрограде". В целях безопасности пассажиров и пешеходов впервые в дополнение к ранее существовавшим требованиям устанавливалось снабжение автомобилей боковыми зеркалами.
Особую роль играла полиция, следившая за выполнением правил и привлечением нарушителей к ответственности. Наказанию подвергались водите-1и автомотовелотранспорта и пассажиры трамваев, нарушавшие правила пользования ими. Пешеходы от привлечения к ответственности были избав-пены. Вопрос об их виновности, как правило, даже не ставился, а в судебно-
РГИА СПб Ф.1276.0п.17 Д.211.Л.256.
исполнительной практике установился взгляд несомненной вины во всех слу чаях лишь шоферов.
Потому стала все более очевидной необходимость издания новых пра вил движения, общих для всех: пешеходов, ручных повозок, подвод, экипажей автомобилей и трамваев.
Особая ситуация сложилась на улицах столицы в годы первой мирово войны, когда появилось много военных автомобилей без установленных не мерных знаков. Все автомашины должны были пройти регистрацию в Петре градской городской управе согласно приказа Начальника гарнизона Петре града от 15 декабря 1916 года. Этим приказом предписывалось "всем началь ствующим лицам гарнизона города Петрограда немедленно приобрест установленные знаки для всех имеющихся у них нештатных военных автомс билей и таковых без знаков не выпускать для езды по городу Петрограду' Приказ военачальника способствовал соблюдению военными водителям установленных в городе правил уличного движения и в определенной степен обеспечивал безопасность участников движения.
Февральская революция 1917 года в России начала процесс реформирс вания страны. Как и в любых переломных эпохах, разрушение старого шло в много раз быстрее, нежели создание нового. Особенно наглядно это прояв1 лось в крушении экономической и социальной структур государства, резуль татом чего стала дестабилизация общества и дезориентация его руководств; 27 апреля 1917 года Временное правительство вынесло постановление "О учреждении Автомобильного отдела", который помимо контроля за использс ванием автотранспорта, запасных частей и горючего, должен бы "разрабатывать и представлять Временному Правительству проекты о необхс димых мероприятиях"1. Одновременно правительство учредило Петроградски центральный транспортный комитет, функции которого были идентичны Автс мобильному отделу во всем, касающемся автомототранспорта. Призванны навести и обеспечить порядок, разные отделы и комитеты не были в состо; нии координировать свои распоряжения и потому их действия не давали п( ложительных результатов.
К 1917 году город был переполнен людьми и техникой. И если для все видов транспорта некие правила все же существовали, то пешеходы и ручнь повозки были в ю время выведены из правовых норм как участники улично! движения. Поэтому их взаимоотношения никоим образом нельзя было как-т квалифицировать в случаях дорожно-транспортных происшествий. Стремяс навести порядок на улицах, власти использовали в основном усиление расширение репрессий по отношению, главным образом, к автомобилям, то время как причина заключалось только в одном: отсутствие единых ci стемных правил, регулирующих общее движение по улицам населенных пун тов и дорогам страны.
' Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое П| правительствующем Сенате.1917. Отд.1. N 105.С.922.
В 1917 году специалисты в области организации уличного движения и формирования правовых основ предприняли очередную попытку создания новых действенных правил. Ими были собраны существовавшие ранее правовые нормы для всех участников дорожного движения с целью увязать их в едином документе. Поскольку не было методологического обеспечения этой деятельности, она и не принесла желаемых результатов: новые правила не стали той правовой системой, которая была так необходима в сложившихся условиях. Однако Проект новых правил сформулировал основные принципы организации уличного движения и тем самым подготовил базу для дальнейшей разработки правовых основ единых правил для городов страны. Реализовать их в тех условиях не представлялось возможным, и лишь спустя несколько лет новая власть смогла обратиться к этой, одной из сложнейших, проблем жизни каждого города.
Во втором параграфе дан анализ юридических документов, направленных на создание новой правовой базы организации уличного движения в 1917-1931 годах.
В первый год Советской власти соблюдение правил уличного движения его участниками практически полностью отсутствовало.
Новая впасть ограничилась общим требованием к Революционной охране "поддерживать порядок на улице"1. Специального органа, который занимался бы вопросами организации уличного движения и его безопасности, а также правовой базы, обеспечмвающей регулирование уличного движения, в первые годы Советской власти просто не существовало. В августе 1920 года было опубликовано обязательное постановление Петросовета "Правила авто-цвижения по г.Петрограду и его окрестностям", состоявшие из 26 пунктов, из которых только 7 конкретно определяли правила движения2. Этим было положено начало процессу формирования новых законодательных актов в об-пасти организации дорожного движения. Они во многом повторяли несовершенство предыдущих правовых документов, но, в отличие от предшествующего двухвекового периода, формирование новых правовых норм шло весьма быстро, а значит, и ошибки исправлялись быстрее.
Началась практически ежегодная замена правил уличного движения в го-эоде, поиски других способов организации уличного движения.
Например, с целью более четкого и правильного регулирования уличного движения вводился "жезл длиною около 11 вершков красного цвета с желтой эукояткой" и устанавливалось значение его положения для движения тран-:пор та3
' Центральный государственный архив Санкт-Петербурга (далее ЦГА Спб.) Ф47. Оп.1. Ц.42. П.11.
г Известия Петроградского Совета рабочих и крестьянских депутатов. 1920, 6 августа. ' Отдел специальных фондов и реабилитации информационного центра Главного /правления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (далее ОСФ и РИЦ ГУВД СПб.) Ф.2. Оп.1. Д 8 Л.67об.
Однако до создания единой целостной системы правил дорожного движения было еще очень далеко, следовательно, рост несчастных случаев в Ленинграде существенно не понижался. В связи с этим 5 марта 1928 года начальник Областной милиции - начальник Административного Отдела Ленинградского Облисполкома и Ленсовета издал приказ N23/XXV "Об усиление бдительности за соблюдением гражданами правил трамвайного и пешеходного движения"1.
Проводимая работа по созданию правовой базы организации дорожногс движения продолжала носить несистемный характер. Так, мероприятия пс улучшению уголовно-правовой борьбы с авариями на автомобильном транспорте, уточнению вопросов, связанных с применением соответствующих норг\/ уголовного законодательства, организации широкой пропагандистской работь среди водителей и пешеходов по соблюдению правил уличного движения ожидаемых положительных результатов, как и прежде, не давали.
В целом на протяжении 1917-1931 годов шел процесс поиска принципоЕ правового обеспечения организации уличного движения.
Кроме того, впервые в истории страны при местной администрации был1< созданы специальные органы по организации и регулированию уличного дви' жения, не получившие тогда еще государственного правового статуса. Позд нее историко-правовой опыт подтвердил необходимость создания специаль ных органов (ОРУД и ГАИ) в составе Рабоче-Крестьянской милиции НКВ£ СССР. Однако по-прежнему не была выработана единая концепция, а потом; и не сформирована правовая база системы правил уличного движения, спо собных обеспечить безопасность на улицах города.
Третий параграф рассматривает дальнейшее формирование правовое основы организации уличного движения в 1932-1936 годах.
Порядок в уличном движении может быть установлен лишь когда все вхо дящие в него элементы будут согласованы между собой изданием соответ ствующих правил, соблюдение которых дало бы каждому виду участника движения свободу и безопасность. Для совершенствования уличного движе ния 29 апреля 1932 года Президиум Ленсовета принял решение об организа ции научно-технического совета по регулированию уличного движения2. К ле ту 1932 года были разработаны и приняты обязательные постановления Пре зидиума Ленсовета "О состоянии дела регулирования уличного движения I Ленинграде", "Об упорядочении уличного движения в Ленинграде" и введень очередные новые правила уличного движения3. В них впервые появилоа требование к автомототранспорту останавливаться перед трамвайными оста
1 ОСФ и РИЦ ГУВД СПб.Ф 1.0П.1.Д.20.Л.75-76.
2 ЦГА СПб.Ф.ЮОО.Оп 68.Д 139.Л.49.
3 Вестник Ленинградского областного исполкома и Ленинградского Совета 1932. N51(1195 6 июня. С.1-4
овками Это дало некоторый положительный результат, о чем было доло-;ено орготделом Ленсовета Президиуму ВЦИК1
Создание в Ленинграде в 1932 году специального милицейского органа -)тдела по регулированию уличного движения (ОРУД),- позволило повысить ффективность работы по обеспечению безопасности уличного движения. >тот момент можно считать началом формирования в стране системы адми-истративно-организационных, правовых и инженерно-технических мероприятий, направленных на обеспечение безопасности всех участников дорожно-э движения Эта система должна была включать' разработку на научной снове и совершенствование правовой базы правил дорожного движения, ыработку местными властями постановлений, обеспечивающих исполнение тих правил и учитывавших конкретные особенности того или иного города, энтроль за их выполнением всеми участниками городского уличного дви-;ения; разработку и применение в организации жизнедеятельности города ринципов создания безопасных транспорта, дорожного покрытия, средств правления движением, архитектурных решений (городские кварталы, дорож-ые развязки, размещение информационных стендов и т п ); популяризацию равил и постановлений среди населения
Принятые на протяжении 1932-33 годов правовые документы в основном ыли направлены на уточнение отдельных пунктов правил дорожного движе-ия, улучшение использования различных средств регулирования движения, овершенствование учета аварий и принимаемых по их результатам мер
Одним из принципиальных вопросов учета аварийности на дорогах горо-ов был вопрос о самом понятии "дорожного происшествия", определение ко-зрому было дано в постановлении СНК СССР N 2205 от 20 ноября 1934 го-а Этот правовой документ имел весьма важное значение, поскольку впер-ые в юридической практике страны весьма точно определял понятие дорожного происшествия", что способствовало более правильному выявле-ию их, составлению конкретных статистических данных по аварийности и, ледовательно, определению причин аварий, способов их ликвидации и т.п.
В 1936 году Советское правительство приняло новые поэтапные решения о совершенствованию эксплуатации автотранспорта страны 3 марта Поста-овлением СНК СССР N 121 "О реорганизации Центрального управления шос-ейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта" входившая в него осавтоинспекция была передана в ведение Главного управления рабоче-рестьянской милиции НКВД СССР. На нее возложили контроль за использо-анием автомобилей, разработку технических норм эксплуатации автотран-порта, наблюдение за подготовкой водителей, количественный и каче-твенный учет автопарков"1. 3 апреля 1936 года Народный комиссар внутрен-их дел СССР подписал приказ N 111 "О работе Госавтоинспекции", подтвер-
ЦГА СПб.Ф.ЮОО Оп 68.Д 139 Л.124
Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. 1936,
9 марта N 14 Ст.121.С 213-215.
див ее обязанности и полномочия в соответствии с постанолением СНК ССС .от 3 марта 1936 года1 В связи с этим 22 апреля Президиум Ленсовета приня постановление "О передаче государственной автомобильной инспекции Л< .нинграда в ведение Ленинградского Областного Управления РК милиции" Согласно приказа начальника Управления РК милиции Ленинграда и облает передача ГАИ города в подведомственность милиции проходила в течену 10 дней3. Этим завершился длительный этап в организации специальных о; ганов государственной власти по обеспечению безопасности уличного движ< ния в городах страны.
Создание специальных органов милиции и имевшаяся к тому време!-правовая база стали серьезным фундаментом в решении административн( правовых и организационных вопросов. Начался не просто процесс устр; нения правового несовершенства принятых юридических постановлений - ше профессиональный поиск системного подхода к решению проблемы прав« вого обеспечения организации и безопасности дорожного движения.
В заключении подводятся итоги исследования, делаются обобщения выводы, формулируются некоторые уроки, вытекающие из них, даются рек« мендации.
Проведенный анализ формирования и развития правовой основы регул! рования уличного движения в XVIII- первой трети XX веков свидетельству« об особой важности и значимости этой работы для создания безопасности городе, особенно в условиях стремительно увеличивающегося количеств транспорта. Проводимая бессистемно, без научного исторического и правов< го анализа, работа по организации уличного движения и его безопасности ^ дает и не может дать долгосрочных положительных результатов. Лишь пр условии четко обозначенного концептуального подхода к формированию но мативно-правовой базы в области дорожного движения возможно создав полноценного правового положения всех участников дорожного движения служб правопорядка, обеспечение безопасности на улицах городов и дорог; страны.
По результатам диссертационного исследования сформулированы пре, ложения. Среди них основными являются.
- организация подготовки среднего и старшего начальствующего соста| специально для госавтоинспекции на базе Санкт-Петербургской Академ! МВД России;
- для повышения безопасности и культуры поведения участников доро: ного движения Управлению ГАИ совместно с общественными организацияг^ воссоздание журнала, освещающего и пропагандирующего правила и культ ру поведения всех участников дорожного движения;
' ОСФ И РИЦ ГУВД СПб.Ф 2.Оп.1.Д.13.Л.60;Д.23.Л.232-233.
2 ЦГА СП6.Ф.7384.0Л.18 Д.164.Л.9.
3 ОСФ и РИЦ ГУВД СП6.Ф.1 Оп.1 .Д.35.Л.84.
- введение учебные планы курсов подготовки водителей всех категорий раздела "Этика водителя" с включением соответствующих вопросов в экзаменационные билеты.
Диссертационное исследование имеет 12 приложений, в которых систематизированы опубликованные и неопубликованные правовые документы государственных и местных органов власти, полиции и милиции Санкт-Петербурга (Ленинграда), статистические материалы.
Основное содержание диссертации отражено автором в следующих публикациях:
1. ГАИ Ленинграда в 1920-30 годы // За культуру и безопасность движения. 1984. № 1 (в соавторстве). 0,3 п л.
2. Из истории правил уличного движения // За рулем. 1986. № 3 0,2 п л.
3. У истоков дорожных знаков // Ленинградская правда. 1987 11 марта. 0,15
п л.
4. Организация уличного движения в столицах России в конце XVII- XVIII веках. Историко-правовой аспект // Правовое государство и проблемы реформирования правоохранительных органов. Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 5 / Под ред В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт МВД России, 1995. 0,25 п л
5. Государственная автомобильная инспекция Санкт-Петербурга и Ленин-"радской области. СПб ,1996 (в соавторстве). 11 п л.
6 Организация автомобильного движения в Санкт-Петербурге на рубеже Х1Х-ХХ веков. Историко-правовой аспект II Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации Материалы межвузовской научно-практической конференции. Часть 4 / Под общ ред. В П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт МВД России, 1996. 0,2 п.л.
7. Историко-правовые аспекты организации безопасности уличного движения в Санкт-Петербурге в первой половине XIX века // Общество, право, полиция. Материалы международной научно-практической конференции 23-24 мая 1996 года. Часть 3 / Под общ. ред В.П. Сальникова. СПб. Санкт-Петербургский юридический институт МВД России, 1996. 0,15 п.л
