АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Органы государственного управления Грузинской республики»
од
9 3 ! г.
ТБИЛИССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ см.И.ДЗАВАЖШИЛИ
На пвавох рукописи
АЙСАДЗЕ Аяьборт Михайловна
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ГГУЗШСКОй РЕСПУБЛИКИ
Споцяалькость: 12,00.02 - Государственно© право,
Административное право; Международное право
В Й С Т Н И Я ■.
диссертации на- соапсашо-ученой степени доктора ирадяческих наук
Тйаляси - 19?3
Работа выполнена на каЪадра' теории- права- и: государственного права Тбияисгедота.' государственного; университета..
Официальные, оыонентн: ■
1. Член-корреспоидент- АН Грузии,, доктор юридических "наук,.
. профессор Л.А.АЛЕКСВДЗЕ
2. 'Доктор юридических наук, щ рессор В.А.ЛОРИЯ
3. Доктор юридических н^ук, профессор " Д.МЕТРЕВМИ
Защита состоится на заседайш научно-аттестационного совета 5 1200 С й 12 Тбилисского государственного университета им. Ив.Дкавахишвили " 3 " тцбря _1995 года в сс часов по адресу: 380026, г.Тбилиси, пр.И.Чавча-вадз^, I,. корп. I, аудитор): г В 93.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Тбилисского государственного университета.
Вооишк диссертации разослан" 2 " октября 1995 года.
Ученый секретарь научно-аттестационного совета, доцент
Г.Д.МЕПАРШ1ВШ1И
Актуальность проблемы. Определение каста и рола органов государственного управления в системе механизма государства и анализ юс организационно-правовой деятельности является одним аз центральных и актуальных проблем административного права. При пошци этих органов государство практически осуществляет управленческую, т.е. исполнительно-распорядительную деятельность, которая по своей сущности является непрерывным пропессом охраны и развития страна и его строя.
. Формирование органов государственного управлзния связано со строительством государства. Па пути цивилизации органы управления прошли разные этапы своего развития. Несмотря на это, управление всегда оставалось органической частью государственно-властной деятельности; они объединяв все твор-«
ческие силы общества для претворения б жизнь государственных функций.
Роля и значенье органов государственного управления значительно возрастают в пращ се укрепления государственной независимости Грузии и развития демократических начал,- когда на базе изменения политического режима, страна вновь получила возможность осуществлять самостоятельное государственное управление.
С целью реализации главных задач демократической Грузив, государственная власть создает самостоятельную систему органов управления, которш поручается как практическая реализация, политического курса законодательной власти, так и обеспечение гармонии в работе всех исполнительных структур един-'02 государственной.системы. В переходный период система органов государственного управления Грузта на Сазе слияния интересов
всех его звеньев призвана преодолеть тяжелейший экономический и политический кризис и начать строитетьство реальной рыночной экономики.
Еязнь показывает, что формирование Грузинского правового государства мучительный и долгий процесс, который йызет приз-паки общеотва переходящего от тоталитаризма к демократии. Современная система органов государственного управления Грузии, опираясь на парламентаризм, претворяет в жизнь кардинальные реформы и постепенно освобождается о\ коммунистических структур и практики. На база собственных исторических, культурных, правовых и национальных традиций она развиваотся путам рацио-ыалпзо-*шдаго пг ламентаризма, что означает обоснованна таких конституционных механизмов и_процедур деятельности исполнительной власти, которые должны обеспечить равновесие между . эзличиши ветвями государственной власти. В процессе строительства правового государства система органов управления должна сыграть активную роль не только для формирования нового цивилизованного гражданского общества, но осуществлением радикальных, экономических реформ ускорить создание современной рыночной экономики.
Неомотря на исключительную актуальность исследуемой проблемы, изучение сущности-и роли органов государственного управления в системе единого государственного механизма страны но уделялось должноо внимание ни в бывшем Советском Союзе, кк Б грузинской юридической литераторе. Но сей день нет ни одно- го мэнографичоского исследования, специально посвященного Правовому статусу органов государственного управления Грузил; ке езучени особенности их историко-цравового развития,. формы
и методы организационно-правовой деятельности этих органов, о также значения административных норм в процессе реализации функций исполнительных структур.
Изучение л решение всех этих проблем имеют ваяное теоретическое и практическое значение.
Бее вышесказанное является прзгтаноЗ выбора диссертант« . данной темы. •
Основная идея диссертационной работы заключается в тем, что современная система органов государственного управления Грузин требует не только новых структур кополннтеяьной власти, но и современных идей и идеологии государственного управления.
Глубокие политические п социально-экономические едяяга, происходящие в сое змеином грузинском обществе, влекут за . собой радикальное „зменение этих структур и значительное повышение их роли и престижа. Изучение, осмысление з обобще- '. ние вех этих проблем является первым подобного рода исследованием в грузинской юридической литературе.
. Работая над темой, диссертант творчески использовал те прогрессивные вдеи и взгляды по усовершенствованию государ-' ственног, управления, котор*э была высказаны в трудах из- ' вестннх грузинских и иностранных ученых юристов, историков, -социологов, экономистов и философов: Ив.Джавах"лзили, И.Бер-' дзешппвшш, З.Авг заявили, М.Мамардашвили, Ир.Сургуладзэ, Г. Инцго"овели, С.Джорбенадзе, Л.Алексидзе, Ив.Сургуладза,. а -также А.Елистратов, Ц.Ямпольская, Й.Козлов, В.Леонтьев, Б. Кудрявцев, Б.Лазарев, Ю.Тихомиров, В.Чхиквг-;зе, Р.Драго, Р. Дагод,. Д.Верни, КЛаусока, Х.Лдкга .и, др.
- о -
Научная новизна работы состоит bis, что она ставит своей целью впэрвые фундаментально исследовать правовой статус исторических и современных управленческих структур Грузик и раскрывает содержание форм и методов их деятельности. На 'базе анализа практики, соответствующего нормативного материала, юридической и"другой социальной литературы в диссертации ставится целый ряд предложений и рекомендаций, реализация которых в стратеги-ческом плане будет способствовать дальнейшему улучшении орга--шазационно-правоЕой деятельности уирг-\ленческих структур республики.
Исходя из me эриального и формального критерия, т.о. из общественно-социальной важности, значимости и реального содержания деятельности управленческих органов, автор показывает, что .. с современная деятельность презде всего носит координационный характер и органически связана с другими ветвями государственной власти. В отличие от органов власти и правосудия, органы государственного управления ближе всех стоят к населению. Осущестгляя возложенные на них функции и реализуя экономччес-ку» и социальную политику, они непосредственно ответственны за повышением уровня жизни.людей. Органы управления являются специфическими звеньями единого государственного механизма и имеют свой автоматический режим работы. Это отличаот их от других государственных органов. Автором делается попытка по-новому раскрыть сущность и рол? органов государственного управления в механизме современной государственной власти.
• Впервые комплексно изучена н& только природа правовых свяаей раз них в^ньев исполнительной власти, но и взаимоотношение органов управления с другим государственными струк-
турами. Научной новизной работы является н то, что специфика управленческой деятельности рассмотрена на базе исторического развития ИСП0Л1ШТ9ЛЫЮЙ власти Грузии. В работе показано, что народ в Грузии в управленческой деятельности всегда отличался организаторской и творческой энергией, он выдергал испытанно временем -и внес свой вклад в укрепление национального самосознания и в'сохранения государственного мышления в Грузин.
Научной ноеизной диссертационной работы является л то, что впервые специально изучены место и роль органов государственного управления ¡я ранних этапах становления грузинской государственности. Специально исследованы I изучены организациои— но-правовнэ аспекты создания и методы работы органов государственного управления в 1918-1921 гг. Впервые рассматриваются основы правозого положения и виды органов государственного управления Советской Грузии.
В работе отмечается, что при кошунистнческш режима ошз-тваа органов государственного управления рассматривалась од- -лозначно как механический исполнительный инструмент политики коммунистической партии, ».где на первый план выдвигался на детальный юридический анализ работы управленческих структур, а прямолинейная оценка итогов кх деятельности. В связи о этны с критических позиций рассмотрены итоги тех экспериментов по усовершенствовав руководства экономикой и управления, кого- -рыв проводились в республике на рубеже 1970-30 гг. " '.. ' .
Теоретической новйзяой работы является п то, что автор впервые критически рассмотрел механизм конституционных всэя-моотношений законодательной,."исполнительной и судебной Елзстл раскрал новый элеионты солйряакзя пс"о^о-роспо; улу■■
«
тельной деятельности государства и принципов использования на современном этапа государственного строительства Грузи»,
Особое место в диссертации отведено характеристике таких современных институтов управления Грузии, как правовой ста-туо главы государства в его рабочего аппарата, Кабинета Министров Грузии, Министерства, государственные комитеты'и другие управленчески0 структуры в новых условиях хозяйствования, в также рассмотрены проблемы конституционных взаимоотношений июжду федеральными органами Грузии и органами управления автономных роодубяшч. Далее рассматриваются правовые вопросы формирования и деятельности мастных органов государственного управления.
Все основные вопросы, которые хаогктеризуюг научную новизну диссертации, выносятся на задиту.
ррактическое значение работы заключается в том, что она мокет оказать помощь всем, кто интересуется организационно--юрлдическими средствами административно-правового регулирования в процессе управления и изучением правового статуса ор-танов государственного управления в механизме современной государственной власти Грузии.
Пр- :гячеокое значение диссертационной работы заключается ■ в том, что в ней изгажены конкретные предложения и рекомендации ' .
Усовершенствование гооударст_аннои управленческой системы, .реализация которых, по мнению диссертанта, будет способ-стьовать дальнейшему укрепление исполнительной власти, имеет в<\Чшое теоретическое и прагтичеокоа значение.
Отдельные выводы, предложения а рвкоьнндэции автора по усовершенствованию деятельности органов государственного управления были огуо.^кованы им в -чзных научных публикациях, которые положительно повлияли на оргакяэадяонно-лравовуи деятельность Кабинета министров и других управленческих.структур Грузии.
Целый ряд заключений, предложений п рекомендаций; сформулированные .в диссертационной работе на базе усовершенствования конституционного законодательства Грузии, по мнению дио-сертанта, целесообразно предусмотреть при подготовке нового "Закона о Кабинете Мянистров Грузии" а "спкона о мастных органах государственного управления Грузинской республики".^
Диссертационная работа окажет практическую помощь тазш) членам парламента, работникам государственного аппарата,другим специалистам управления :я -:о1'удей№ы юридичеокого факу^ь-" тэта в деле изучения центральных -институтов грузинского административного права.
Методические --сковы работы.1 Созданиь работы предшествовало изучение трудов грузинских я зарубежных ученых по вопросам государс.данного управления и на базе анализа врвди- • ческих, политических, исторических, социологических а оно- . номических источников.Больше внимание было уделено правовому анализу исторических источников и документов по дэятедьт ности органов управления Грузин на разных стадиях их развй- 1. тля. 3 работе диссертантом комплексно использованы системно-структурныэ, конкретно-социологические, техвико-юридичеекге» сравнительно-правовые и другие методы.
Проблемные вопросы деятельности современных органов государственного' управлений ¿"рузии ^ассмзтржштся, прекдэ всего, ¡СТек.СГС'ЧлИО^ При такои'ПОд-хб:» г. •р^сг.-лглрЕз .уградлейи,«'госаппарата рассматривается
ка только как объект систешо-функционального анализа, но, одновременно, и как динамическая и активная регулирующая сила общества, которая играет большую роль для достижения стабильности в социальной жизни, и раскрытия сущности основного субъекта административного права.
Ал ро банд я тоботн. Диссортац-л представляет сооой результат многолетного наг когг исследования, в окончательном виде завершенного и оформленного на кафедра Теории права и государственного права. Основные результаты диссертации опубликованы в Грузии в нескольких монографиях автора и более ГО научных работах общим объемом 25 печатных листов. Отдельные ■ вопросы из диссертационной работы опубликованы в России и в материалах международной Гргчинско-Гег'танской конференции в Тбилиси (23-25 :,ая 15^4 г.), которая была посвяцона вопросам правовой реформы в Грузии.
Работа рассмотрена на заседании кафедры Теории права и государственного права и рекомендована к публичной защита на соискание, ученой степени доктора юридических наук.
Структура и объем диссертации.' Диссертация состоит из введения, пяти глав и 19 параграфов. Основное содержание работы язлоеоно . и 262 страницах машинописного текста. Список исполь-аовШнноа литературы насч: :ывает 204 наименований.
Во введении оооснг>ваны актуальность'темы, еёпрактичоское впаченнв в существующий уровень её научного изучения. Рассмотрены основы правового подохения органов управления Грузии, ъ такай неооходимость научного изучения данной проблемы в пе--рвтодакй шраод отроительогьа Грузинского государства.
ГЛШ I - ^оняпае у сущность госудз'.'стзен'^о угпавла^
шщ - посвящена, главнш образом, теоретическому анализу понятия исполнительно!! власти и 1гаововц>л пртшдпам деятельности управленческих органов, а также определению роли и места органов управления в системе государственной и судебной власти.
Б первом параграфа - Понятие, солосдьнпе и принципы исполнительной власти - рассматриваются юридические признаки понятия исполнительной деятельности и закономерности дорми-рования и развития управленческих систе. государства.
Отшчаг -ся, что государство при поглэща своих управленческих структур на основа анализа происходящих социальных явлений вырабатывает систему конкретных решений и осуществляет организации людей для достижения поставленной целя. Являющаяся подконтрольной со стороны органов государственной власти, исполнительная система страны, практически осуществляет ежедневную организацию государственной жизни и приводит в движение все механизмы государства. В протесе регулиро-г^ния обществе: :ой жизхш система оргагов госуправления осуществляет езедневную организацию государственной кизни и приводит в де" т.ение вса механизмы государства. В процессе регулирования общественной жизни система органов госуправления осуществляет дирижёрскою функцию, без которой невозможно достичь единства и гармонии в государственной деятельности.
В параграфе цоказано, что управленческая система», несиэ-тря ла разновидность его элементов, представляет собой единую государственную структуру и основана на принципах Функционального и отраслевого управления. Она органически сз~«к па с происходящими процессами .в политической и соцягльпок общества и носат гяяампч^кий характер. В работе по-.
казана о происходящими процессами в политической и социальной жизни оощества в носит динамический характер. В работе показана возрастающая роль субъективных факторов в управленческой деятельности, связь управления и политики, раскрыты .содержания таких конституционных принципов деятельности органов государственного управления, как соблюдение законности, публичность, отчетность органов управления перед органами государственной власти, р~чнопг>авноо участие всех граждан страны в управленческой деятельности и др.
Во втором параграфе рассматриваются конституционные отношения между законодательной, исполнительной и судебном'власти. отмечается, что нормальное функционирование органов государственного .управления невозможно без реального разделения государственной власти. Обгчство и государство сами заинтересованы в осуществятся такого раздела, потому что его реализация является необходимой предпосылкой строительства демократического правового государства. Поэтому разделение властей во многих западноевропейских странах и США провозглашено как одно из' необходимых условий строительства современного нравственно-гуманного общества.
В работе показаны исторические и юридические.особенности возникни лшя теории разделения властой, coif ально-экономи-ческио факторы фюрмиров шя разных-органов государства и их шояние на функционирование органов госудравления.
В параграфе отмечается, что теория разделоння пастей, возведенная в ранг нового и универсального конституционного пряжа па, старается расхить сущность единой государственной влаогн. Ко, »йоте с тем, она но может объяснить природу тех
глубинных процессов, которда происходят в недрах исполнительны:: структур госа арства. Мировой опыт государственного управления показывает, что фетишизация этого принципа и его догматическое понимание значительно осложняет деятельность-современного государства, не дает возможность принимать быстрые ' и решительные меры для- оперативного претворения в яизнь нама-ченного курса. Слепое копирование этой теории нередко приводит к удорожиьанию аппарата управления к парализует дееспособность уг эвленческои системы.
Жизнь показывает, что управление современным государством часто требует одновременного осуществления всех трёх традиционных полномочий власти. Исходя из этого, диссертант поддерживает мнение современных английских л французских администра-гдвистов Д.Гарнсра и Р.Драго* по утверждению которых, разделение властей в том смысле, в гсаком его понимал Монтескье, практически, не существует. Более справедливо утверждать,что здесь мы фактич зки имеем не раздоленит единой государственной власти по частям, а - специализацию власти» которая осуществляется ее разными органами.
Кавдая группа государственных органов, кром& возложенных ■■
на них конституционных обязанностей, осуществляет и множество ,
)
'смежных функций. Поэтому разделение и взаимосвязанность трёх ветвей государственной власти сопоставляется их функциям, Это , еще раз подтверждает условны.! характер разделения властаЯ.что ужо недостаточно для нового концептуального ведения государственного управления.
По мнению диссертанта, для раскрытие сущности согрзкеьяо-го грузинского государства треС?зтся не только тооряя разде-
лепил властей, во и реальный анализ механизмов е средств юридического регулирования хозяйственно!: и социальной практик;!, учет-исторических традиций и особенностей грузинского государства, а таете глубокое знание менталитета.нашего народа.
Исходя из всего этого, автором делается пвпккна дать определение государственное власти современной Грузии и раскрываем сущность тех правових.кахампзиов, которна связывают между сооой законодательна, .исполнительные.и судеоние органы государства.
Во втором параграфеФормирование и развитие органов ' государственного утомлен-,^ Трупп-,-. - рассматривается процесс возникновения органов государственного управления как на раннем этапа становления государственности, так и с.¡стона органов государственного управления Грузинской демократической рсодубдикп в 1918-1921 гг. Здесь ко специально рассмотрены характерные черты органов государственного управления едаинистратинно-кок.зндно:!" системы Советской Грузии г, дается юридический анализ тех экспериментов по управлению экономики, которые проводились в республике на рубеже 70-80-ых годов.
В нервом па&аграФо - Органы государственного управления на раннем этапе стаиовл^шя госудаготвенности Группа - иро-вналвзи. ваны всторико-экономичоскио и политические предпосылка происхождения орг нов государственного управления. На . базе анализа специальной литературы и исторических источников, показано происхождение отдел-лшх элементов государственной управленческой системы- в дровне-классовсм, рабовладельческом, ранне-феодально^ и развито-феодальном периоде груэждекого общества. Характеризуется институт княкества.
который предшествовал формированию грузинского государства V который в дальне лем сыграл большую роль при формировании государственных управленческих чиновников. Здесь же показана, • органическая связь между развитием грузинской государственно- -сти и возникновением управленческой системы, в процессе которой умело использовались как национальный, так и опыт соседних с Грузией стран.
Далее в параграфе подробно рассматриваются особенности формирования и характер деятельности управленческих звеньев • развитого феодального грузйнского государства.
Рассмотрен правовой статус вэзиров и других государственных чиновников в иерархии. Обобщены также то причины, которые в конце 13 века ускорили разрушение единых государственных ; институтов и вызвали ослабление роли и значения государственных исполнительных структур. Далее отмечается; что,4 о конца 16 века, в результате усиления экспансия реа^диошшх внешних и внутренних сил, созданные на территории Грузии самостоятельные княжества окончательно разрушили единую систему государственною управления Грузии. В параграфе дается х£Н_ рактеристика органов государственного управления при присоединении Грузии к царской России (1801 г.).
Во втором папаграФе - Органн государство иного удравлэкЦ Грузинской Демократической Республики - рассмотрены констй^ .-туционныэ принципы создания и деятельности исполнатолькьсс органов Грузии в период 1318-1321 гг., а'Такяе их роль в.дела укрепления й становления государственности Грузия. Рассею- ' трены структурные особенности разных звеньев управления и, вридическая природа а* функций'. Проанализированы взак.;оог-
ношения парламента и правительства Грузии, а '¿агаш правовые связи между высшими и местными органами государственного управления с другими структурами Государства. Ка базе анализа конституции Грузии 1921 года показаны также формы ц методы организационно-правовой деятельности разных звеньев органов управления.
В третьем параграфе - Органы государственного управление Советского периолч - летально проанализированы особенности создания н характер деятельности органов управления советского периода. В результате отмены ь_лкоиальных структур государственного управления, рассмотрены особенности органов управлония Грузии при т.н. Ревкомах. Далее рассмотрена деятельность органов, госуправления Грузии на основа инализа конституции Грузии 1922,1927,1937 и 1978 годов.
В параграфе показано, что административно-бюрократическая система государственного управления социалистического типа, которая была подчинена Коммунистической партии, негативно влияла на деятельность органов гос.управления. Организация управление экономика оказалась запрограммированной на правление приказными методами, что порождало хроническую неэсЦюктцвность его руководства. Чем ниже опускался уровень экономики, тем больше недрялись ад'.иш'.стрзтивно-коыагдные методы воздействия. В таких условиях - работе исполнительно-распорядительной дэятел^коотп органов на порвк.4 план вцгцшгались раиония, принятые не на основе точного научного анализа ситуяцши а господствовало голое администрирование, где часто существенную ролв играла субъективная воля руководителя ведомства. Дзя-• тельноегь »тих органов нередко вводилась к оправданию импе-
ративности и безусловной обязательности административных по-' Рядкое и акций, во-теличением властных административных актов.
Проникнутая марксистским! дотами, управленческая'система страны теряла способность служить прогрессу, творчески оценить процесс государственного управления. Информационный вакуум и механический перенос партийных методов в упрев ленч .¡кую дея-
т.
телььость понизили эффективность работы к юшительных структур и мешали повести до ;.онца'начатые экономические реформы.
Для иллюстрации данного положения в параграфа прознали -зирована административно-правовая деятельность разных уровней органов управления Грузии и порядок организации их работы. По мнению диссертанта, радикальные изменения в моханнзмо государственного управления возможны лишь не базе кардинальных перемен политической и экономической жязня страны. В советском периоде подобному процессу препятствовь . руководящий партийно-бюрократ~ческий аппарат страны, создалась видимость подлинной науки управления.
В че тв о ром р-»лзграфе - Поиски путей усовершенствования руководства экономикой- и государственного управления на ггу-
бэже 70-80 гг. в Грузиидается анализ работы управлэнчео-,.
о
ких структур одного из ведущих отраслей - сельского хозяй- -1
♦ >
ства Х'рузип, формы л методы регулирования которой па py6e-v , же 70-80 гг. значительно отставали от быстрого развития производственных сил села.
Здесь жо на .базе анализа слияния отраслевого а региональ- • ного управления, осущаств ленного в Абазском районе Грузии, проанализирована .организационно-цмвовая деятельность таких
новых звеньев управления, как Районное агропромышленное объединение, Государственны;! комитет Грузинской ССР по производству сельхозпродуктов, Республиканский межведомственный совей ,пЬ управлению Грузинского агропромышленного комплекса (в дальнейшем Комиссия по агропромышленному комплексу при Президиуме Совета Министров Грузинской ССР).
В параграфе дается анализ их субъективных и ооъектив-ных противоречий, которые обусловили торможение начатых хозяйственных экспериментов, есмотря на то, что агропромышленная интеграция показала теневые отор.ны управленческих форм при государственном руководстве сельским хозяйством,■ указанный эксперименты отдельной частью союзного руководств?-отраны признавались как отход от марксистской аграрной политик» оо всеми вытекающими отсюда последствиями. Здесь же показаны те организационные, законодательные и другие сложности, которые при господстве государственной собственности препятствовал!; слиянию разных по своему правовому статусу управленческих структур. Вместо упрощения управленческого аппарата вельского хозяйства, получалась сложная, многоступенчатая система, которая затрудняла реализацию конкретных решений. К этому добавлялись противоречия, возникавшие при ведомстве- чом и партийном руководство экономикой, что противостояло формированию сагоуправления на селе. Вместе с тем, в оельсксм хозяйотве укреплялась новая хозяйственная бюрощэа-' тля, в результате чего значительно алокиились оптимальные управленческие связи ыожду центром и регионом. Практически Ничего-не делалось для повшения правовой ответственности ^руЕОюдвцнх хоаяй с ионных кадров.
ч: ' 2 дапсертациокной. работе показано, что вышаотмеченные
противоречия привели к нейтрализации первых успехов экспериментов. Созданные на база приказной экономики, руководящий.' структуры управления и на этот раз не смогли довести реформы'. . до конца, так как политическая и экономическая системы страны к таким экспериментам оказались на готовыми.
Глава Ш - Органы государстве иного управление Грузии и их; Функции - анализирует деятельность ззэньев и отрукт!^ государственного управления Грузии в том числе гавы государства, Кабинета Министров и органов управления автономных республик. Детально рассматривается одна из основных функций органов управления - проблемы административно-правовой охраны прав грак-дан и роль административного законодательства при реализации функций управленческих органов.
В первом параграфе - Глава государства - руководитель сп'р-теш органов управления страны - проанализировано поллтичэс-кое и иридическое содержание института Главы гоо! арства, созданного поелв восстановления государственной независимости Грузии. Показано, что совмещение постов главы государства и председателя парламента в переходный период направлялось на предотвращение противоречий мезду законодательной и исшлня«-тельной властями, что дало-воздожноей» Главе государства,
' '_ О-
как высшему должностному лицу страны, брать в своя руки одновременно руководство ирганама власти и управления. На базе, Закона от б ноября 1992 г. "О государственно" власхв" доказана организующая и контролирующая роль Главы государства в . стясшенгл управленческих структур, его полномочия при осу$е-ствлении внутренней я внешней политики страны, ках гарен* чёткой работы упразлснчесии; органов. Поштга "Гяаъв гост-.
дарства" в исполкчтелъно-распордщг зльно»1 деятельности страны подразумевает формирование * осуществление систематического контроля гад в^еми звеньями хозяйственных и социальных сгрук-"тур. Сильный и однонреыенно идущий на компр^.лсс Глава государства" становится скмполоы гражданского согласия общества. Он отреынтся способствов!!ть объединеш. всех прогрессивных сил страны для достижения намоченной цели.
В диссертамиипроанализирована ведущая роль Глаш государства при формировании правительства республики, рассматривается юридический характер его функции и организацноико-праговые ocof лшости их реализации.
В параграфе дана попытка определить содержание ¿•понятия "организационное руководство" и его характерные признаки, а также правовые основы начала и п^акршцания правомочий Главы • государства.
В связи с тем, что от правильной реализации всех функций Главы государства во многом зависит успешное строительство грузинского демократического правового государства, в параграфе поставлен вопрос о целесообразности принятия нового законодательного акта "О Президенте страны". В нём, по мнению диссертанта, исчерпатее должлы быть регламентированы не только личные и гражданские черты будущего Президента страны, но и ого правомочия и продели парламентского контро-дя над президеи.ской деятельностью. Это особенно необходимо ври оО%яплега*к Президентом чрезвычайных ситуаций, поскольку црн волюнтаристской и с польз о ваши дойного права могут быть уашлвш не хьхо права, установленные конституцией , дея-Тельиоогь государственных отруктур, но и процесо реализация граждаигких прав нагелакк i.
Во ьт'.'рпм параграфе - Вспомогательные органы Главы государства - характеризуется механизм создания ж функцвонирвва-ния аппарата главы г ударства. Отмечается, что его главное назначе!шэ оказать помощь Главе государства не только в рее-" лизацяи определенных функций, но и обеспечить ого взаимосвязь с другими государственными структурам*. Показано, что аппарат Главы государства не подменяет государственные управленческие органы. Своей контрольной и ан--штнчъской.работой он помогает Главе государства яри решении вопросов хозяйствен-
ное реформы, давая указании* процессам конкретизацию в творческие импульсы.
В параграфе отдельно рассмотрены функции двух основных звеньев аппарата Главы государства. В первую очередь, это постоянно-действующий совещательный орган - Совет Главы госу- . дврства я второй - рабочий аппарат Главы государства. Здесь проанализированы акты, создашшп Главой государства, специальными исполнительными структурами - аналогичное акты из-, вестн!' в мировой практике. Имеется в виду деятельность планово-экономического совета, личных представителей Главы, го- , судзрства в регион л, носударственных министров и правовой статус некоторых других должностных лиц.
По мнению диссертанта, расгчрение функций Главы государ-: ства, которое влечет ча собой увеличение Функций его рабочего аппарата, требует-создания дополнительных рычагов парла-. ментского контроля; Поэтому ставится предложение о цолесосб разности прияятта соответствуацего нормативного акта.
ТоетиЯ параграф - К^б^ет Щтатооъ коллегиальный орган управления - ста пит задачу анализа структуры »сргвЕИваююэ-
но-правовьос -особенностей работы высшего исполнительного распорядительного органа Республики. В нём рассмотрены порядок формирования Кабинета Министров и содержа :ие правового стату-. оа его членов. Отмечено', что Кабинет Министров становится полноправным органом управления после персонального утверждения всех его членов Парламентом, что является выражением политического доверия законодато.. люй власти исполнительной. ,
При характер-пни'^ правового статуса Кабинета Министров показано," Что в иерархии государственных органов, Кабинет Министров, являющийся центральным исполнительным органом приняты* парламентом рашенай,одновременно представляет собой символ единства высшей исполнительной власти.Здесь же дается характеристика работы данного органа в сфере социально-экономического развития страны в деле обеспечения законности,обороны,государствен!-; I безопасности и проведения внешней политики.
Что касается особенности организационной работы Кабинета Министров,в параграфе рассмотрена специфика работы данного коллегиального органа, который в пароходный период носит на только чиото управленческий, но и политический характер. На основе раскрытия принципа дуализма исполнительной власти,что .-подразумевает разделение исполнительной власти между Главой государства а премьер-министром, показано, что содержание • юридического понятия Кабинета Министров значительно уже чем по пятне государственного управления; Если Кабинет Министров возглавляв-г нишютерства и вед^.лства, глава государства руководят всей системой управленческих органов страны.
- Дря раскрытии конкретных правомочий органов исполнитель-
ной власти, рассмотрены также специфические формы и метода работы коллегиальных и единоличных органов управления, механизм правовыхЕзаимоотноиений мезду парламенте!* и правительством, юридачесгяе основа принятия и реализации правительственных нормативных актов. В отличив от центральных отг°й-левых органов управления, которые действуют на оснозе принципа единоначалия, установлено, что коллегиальное рассмотрение и решете вопросов для Кабинета, является основной формой работы. В параграфе проанализированы характерные особенности коллегиального решения Кабинетом подведомственных вопросов, что, безусловно, определяет юридическую сил:' принятых им актов.
Далее, с целью усовершенствования организационной работы Кабинета, автор выдвигает ряц рекомендаций и предложений о проведении заседания Кабинета Министров на один раз в теча-ш"в трёх месяцев, как оно предусмотрен^ ккне.действующим законом о Кабинете Шнистров, а более оперативно и регулярно. Указанный порядок работы, по мнению диссертанта, должен нгйта свое отражение в новом закона "О Кабинете Министров", после принятия новой конституции Гру. га. Он даст Кабинету возможность оперативно проанализировать ситуацию и происходящие динамичные процессы социально-экономического развития страны. Законодательно надо решить и процедурные вопросы, связанные с подсчетом голосов при раздела -нений между членами Кабинета во время решения ключевых вопросов. Требует законодательного совершено« зания а участао Кабинета вря составлении плана работы Ьзрлаиента. Пс цяеюсо диссертанта,. законодательного закрепления трэбует ж ыех£низ1. реагирозацкя.Кабг •
нота при критических оценках ого работы со стороны Нирлален-Sft.
На основе сравнительного анализа функций Главы государства * премьера, по мнению диссертанта, законом необходимо чётко разграничить юс функции и при нарушении установленных ими полномочий, учесть в законе конкретные меры их правовой ответственности.
Далее показаны негап-зные аспект i коллегиального рассмотрения вопросов f*o стороны Кабинета и выдвигается рад рекомендация для их преодоления.
В параграфе ставится также вопрос о повышении роли Кабинета при формировании -естных исполнительных структур в деле подготовка кадров для сот^еыенного угравления и совершенствования качества организационной работы управленчески:: структур. По мнении диссертанта, преодоление разногласий организационного характера в процессе руководства Кабинетом надо решить не только uyzliu подн-.лш роли этого коллегиального органа, а % путем повышения персональной ответственности его конкретных членов. В ¡параграфе проанализировано .содержание прав и обя-; зяиг.эстей субъектов Кабинета Министров и ставится npe.'ioae-вне об усилении мер коллективной ответственности данного органа. /'■•''--'•'.
Рассматривая характер работы названного органа, отмечено, что для улучшения в? Активности- работы Кабинета, неойходимо .- значительное усиление его контрольного механизма со стороны Парламента. Со мнению диссертанта, нельзя допустить, что после утверждения состава Кабинета Монстров, в случае незначительного изменения его состава, автоматически ставился во-
прос о полной замене Кабинета. При усилении роли исполнительной власти, целесообразно, чтобы Парламент, особенно в заключительной фазе своего полномочия, воздержался от поота-' новки вотума недоверия правительству. Данное право не должно быть использовано персчально и председателем парламен~э, который одновременно является Главой государства. По мноняи
диссертанта, право поставить вотум недоверия правительству !•
*
нельзя дать и тому лицу, который в случаях, предусмотренные законом, временно занимает должность Главы государства. Но всем отш вопросам, по мнению диссертанта, целесообразно црн-иятио Парламентом республики специального пакета законодательных актов, который поможет структурам власти обеспечить • политическую и экономическую стабильность в стране.
р четвертом параграфе - Об органах управления автокомртш
республик - дается характер' "¡тика высших, центральных а мэст^
1'
них органов управления Абхазской а АдаарсксШ республик, вхо-., дящих в состав Грузии и являюцйхся самостоятельными структурами единой управленческой системы Грузинской Респуб~^ки.
В параграфе рассматривается порядок формирования ахах органов и содержание их функций, система конституционных га-; рантий режиме работы и организация деятельности этих гооудар^ ственно-тэрриториалъных ухфавленчаских структур.
Из высших органов управления автономных реопубдик, з-первую очередь, рассматривается правовой е-атуо Совета Министров этих республик. Показано* что по своим правоьэдчнт* эти органы яззяэтзя реальными а действенными структурамв, которш о пош®Е> соотвотствуто1нх министерств осуществляет.,' строительство рыночнэй аконе ака в"пределах своах терряги-
Р&2.
В диссертации проз! визирован характер административно-гПравовых связей Советов Министров автономных республик с ^бинетоы ЫинистровГруэии, рассмотрены взаимоотношения .этих оргаиов с центральными отраслевыми органами Грузии, рассмотрены взаимоотношения этих органов с центральными отраслевыми органами Грузии.
5ор"а правовой деятельности ис .элнительных органов автономных респубт^ рассмотрена на" базе анализа их правовых актов. Отмечается, что эти органы своей организаторской работой способствуют на территории автономных республик осуществлена» юрйдинции Грузии.
' Совет Министров авт-чомных республик опираясь на собственные функционально-структурные звенья, осуществляют упг равленио' „оаяйотвенннх а социальных сфер при помощи местных министерств, государстве иных комитетов и других подведомственных структур. В параграфе показан юридический характер деятельности г этих звеньев и особенности их функционал ной деятельности.
Необходимость нового административно-территориального деления страны по принципам федерализма поставил вопрос о целесообразности с„здания.новых краевых управленческих структур и определение их правовых овязей с автономными республиками. Зтот процесс в республике, в качество эксшркуан-, та, ухе начался и окончательно узаковдтся в новой конституции Грузии. В связи с этим, в ковцо параграфа даотся анализ объективных и субъективных причин нового деления странч, и еяадеаирувтся пояитяческая и экономическая необходимость йздарального устройства Грузии.
ПятнЗ параграф - Система органов государственного управления и проблемы адш.нистративко-ар^зовой охраны прав граждац - рассматривает важнейшую функцию всех исполнительных органов - административно-правовую охрану прав граздан в сфера управления. Провозглашение гражданина одним из центральных объектов управленческого правоотношения требуот канестванно нового механизма административно-правовой охраны личности.
В работе показано, что административно-правовая охрана прав граждан является составной частью общей проблемы укрепления законности в стране, а представляет собой центральную задачу правового государства.
Диссертант отмечгзт, чтг в сфере государственного управления охрану прав и законных : нтересов граждан осуществляют, прежде всего, сами органы государственного управления. Это о"на из важных сторон исполнительно-распорядительной деятельности этих органов.
В параграфе механизм административно-правовой охраны прав граздан разделен на два основных блока. В первую очередь рассматривается роль административны,, органов . дело охраны прав гравдан в сфере управления, во-вторых, дается характеристика гар, нтий и средств административной охрани прав граждан; применяемые органами управления.
Обязанность административно-правовой охраны прав граздан исполнительными структурами является конституционны принципом, который берет начало о реального уче --тэд граждан а процесса государственного управления. !'а-ханизм административной охраны прав гравдан ^яосматрзва-
о тс и как средство дал выявления нарушен^, законности управ. ланчеояим аппаратом, для восстановления нарушенного субъективного права и для ликвидации тех причин, которые способствовали совершению такого нарушения.
В параграфа раздельно рассматриваются системы общественного я государственного контроля б сфере управления, показаны особенности внутреннего а внешнего государственного контроля по административной охране прав гравдан. Из основные ядшшяогрг .'ивнкх гарантий прав гравдан рассмотрены полномочия органов прокуратуры в сфере управления, судебные гарантии и шютитут жалобы.
Говоря о необходимости развития и усовершенствования йдаинистрг"ивао-правов^ формы охраны прав граждан в сфере управленвд, диссертант различает друг от друга административные гарантии от административно-правовых способов охраны праз гравдан. Под юридическими гарантиями охраны прав подразумевается сиатема таких организационно-правовых мэр, которые, применятся непосредственно к нарушителям прав граждан,' а также в целях восстанов-эния уже нарушенного права. Что касается административно-правовых способов охраны прав граждан, они направлены, в первую очередь, на выявление фактов нарушений.
В работе отмечено, что комплексное'изучение администра-тивяо-правовых гарантий и средств охраны прав граждан в сфере государственного управление дает нам возможность более глубоко раскрыть их конкретное назначение, установить ах взаимную связь с друг-другом, найти пути их дальней,.эго усовершенствования.
В конца параграфа вносятся конкретные предложения со улучшению административно-правовых гарантий в средств охраны прав граздан, показано негативное влияние политической и экономической нестабильности страны на соблюдение прав граидан, поставлен вопрос о расширении судебного контроля ; э сфере управления, об усовершенствовании деятельности прокурорского надзора.
В иэотом параграфе - 0 толя административного законодательства при реализации функций органов управление - рао-снотроно значение национального адаинистратквного законодатель'" тва в деле укрепления государственной независимости Грузии и отмечается, что оно значительно отстало от требований времени и требует существенного обновления. В процессе государственного регулирования рыночной экономик»., тогда меняется структура и функции исполнатальных органов, совершенствование аг'янлетратдвных ырм июзет большое практачео-кое эначоние для упорядочения управленческих связей»'
Здесь ке отмечается, что на фона всеобщего кризиса, неэффективность институтов -государственного и общественного контроля обусловили пороздениэ г частных административных актов, которые нередко противоречат друг-другу, так а'законам. ' '
В параграфе проанализированы"объективнет я субъективные причины созданной ситуации и реко' зндовшш практические предложения для их преодоления.
Одновременно отмечается, что в реопублакэ воо зцо по ооздан единый админиотративно-нравовой механизм новой <?о-цигчыга-экономическоЗ жяс^д, что отрацетог но вяаязт кг«' '.'
развитие адаинистративно-правовых норм.
По мнению диссертанта, в переходный период, в процессе закрепления рыночных механизмов следует постепенно уменьшить юрисдикцию органов управления в сфере регулирования экономики и.все оилы административного законодательства направить в социальную сферу на совершенствование админи-стративио-правовых гарантий и средств охраны прав граждан. Они должны быть направлены на предотвращение фактов бюрократизма в незаконных дейотвиях виновных должностных лиц. С этой целью, по предложению диссертанта, целесообразно создать на уровне Кабинета Министре действенный механизм конгголя над деятельностью някеотоящих звеньев управления,. чтоби предотвратить нарушения прав и свобод всех субъектов административного права.
Глава I7 - Организационные Формы и методы работы Кабинета Министров - раскрывает структуру Кабинета Министров и его функцнональных звеньев, анализирует правовой с: туе Цвйствуюзгп ыанястеротв я ведомств, а также характеризует акты этих органов.
В первом параграфе - 0 структуре Кабинета Министров -всоледована действующая структура грузинского правительства в переходный период и отмечается, что на фона созданного политического и экономического кризиса, Кабинету Министров приходится одновременно использовать гкономнческие а административные методы'руководства. На структуру Кабинета влияет л баланс политических сил в парламенте, уровень развитая народного хозяйства рссп"блики, интересы-. Главы государства, Премьер-министра и др.
В i¡;ii W4t.;yte «оказэно, что Кабинет овоой оргаиазециояио--с.-руктуриоп дпятольностг.) опирается на принцип коллоктив-11о.i итно'.-оп'внноста. S^o означает, что каудш член птого органа публично должен бьыь согласен со всеми решениями кабинета. Отмоченное не означает, что член кабинетае как руководитель отрасли, лапо! инициативы провести реформы в споей cí«po деятельности.
3 работе показаны порядок работ;; етруктурн-х звеньев Кабинета Министров, процессфэрмироэания его слунб, каждый из K0T0pia является органичной частью единого государственного механизма, Дается подробная характеристика едкого из основных звеньев кабинета - государственного советника, действующего по отраславо-функциональному принципу.
Из функциональных служб Каби"вта Министров рассмотрены правовой режим работы ■юридического, финансового, бухгалтерского учета, информации и др. тделов.
В структуре Кабинета основным рабочим звенЬм является главный государственны!} советник, который не считается членом.правительства. Показана его роль по обеопзченпю ¡г >-ногой работы Кабинета в процессе слиянят лияейногт и функционального методов руководства.
Другие струя урн Кабинета представляют собой те основные блока правительственной мавини,, которые необходимы для проведения правительственной политика» В работа отш-чается, что под политикой подразумеваются осно: шэ направления реботн структурных звеньев аппарата и подбор ооотшг-, ствукцах котодов регулирования соцвальш-зкйиоыачвеках пропессоз. Их арактачосяая реализация,, наряду с другие-
впавовши путали, осуществляются, в основном, на база административных норм. В работе показаны характер и содержание адиинисгративло-правовых средств, при помощи которых разные структурные звенья кабинета осуществляют экономические и другие решения.
Здесь в.е показано, что современная система руководства экономикой республики, которая должна быть образбвана на базе синтеза мировых стандартов -управления и межнациональных хозяйствэнных традиций, нуздается в существенном орга-кпзационно-аравовом совершенствовании. Это, безусловно, влияет на структуру Кабинета Министров. В связи с этим поставлен вопрос об ускоренном определении Парламентом научно-обо-сновашгто курса социально-экономического развития Грузии, на баге которого будут определены стратегический курс работы Кабинета и его функций. С учетом этих параметров целесообразно построить новую структуру Кабинета. В процессе исполнительно-распорядительной деятельности Кабинет долкен обеспечить нормльноо регулирование экономической кизни не методом государственного принуждения, а на основе новых форм'..оорданации, анализа и обобщения, что повлечет за собой.новое перераспределение управленческого труда. Это ускорит процесс оперативного осуществления правительственных
-«гттг»■»Iг»^ ' тт /"1 *-1Т11-> л»тш«л!?ллтл»т тот. п ч тттяа 1ЛЛ1ГТ1
иошоШиА* О чи^/охх и 4шо асю юл ± едг-ли к/ ¿юси.лх'Длиич/и.ь.и
включить в новый закон "О Кабинете Министров" вопрос повыше :шя роли структурных звеньев Кабинета Министров в деле правотворческой деятельности, что логически вытекает пз процесса децентрализация управления.
В лоацо параграфа отмечается, .что -на бапс г?зпитая
рыночной экономики должны бить изменены функции Кабинета Министров, По мнению диссертанта, он до;лен стать не органом непосредстванного руководства социально-экономическими процессами страны, а главным штабным органом, где центральное место должны занимать службы аналитического характера.
Второй параграф - Пре^ер-министр Гиузки и его аппарат ставит целью осмысление правового статуса этой долености, процедура его назначения д содержание функции Г^авы правительства, а таюкз характер его правовых связей о другигш структурами кабинета.
Г параграфе раскрывается содержание дуализма исполнительной власти, который рядом с- Главой государотва предусматривает пост Премьер-минист]: . Премьеру поручается возглавить правительство, а главе государства - руководство всей системы исполнительных структур страны. В лроцэсое республиканского прав"'9нкя Глава государства нясет больше ответ-ствзнности хотя бы потому, что он ныне- совмещает и функции Председателя Парламента. Поэтому от него исходит инициатива при назначении Премьер-министра. Решающую роль играет он л при подборе состава Кабинета Минр^тров.
После утверждения парламентом Преьъера, он становится самостоятельным администратором и получает юридочесете правомочия руководить Кабинетом Министров, как коллегиальным органом управления. Премьер получает п~ 1во принимать решения от имени Кабинета.
На основе правового анализа двятолокосга Премьера, э аараграфе показано, что Премьер практически является проводником вола Главы государства и своими правомочиями яи- .
1Юлняот роль ого первого министра. Глава государства именно при помочи Премьера направляет работу министерств и комитатов, входя зх в структуру Кабинета.
Зчозсь ко даогся характеристика правовых отношений между премьером и Bvaj.8-npeb.ib6рами, с учетом практики, ставится вопрос о целесообразности реального расширения прав вице-премьеров при ресашш тех организационно-правовых вопросов, которые входят в их компетенции.
При ностансвка вопроса об оовобоздениа с должности Премьер-министра-,- ш'шекшо диссертанта, закон должен урегулировать вопросы освобождения от должности премьера, всего кабинете п отданных его члене», что не учтено действующим законодательством.
? параграфе показано, что в организации работы Премьер-министра особая роль принадлежит аппарату Кабинета Министров. Ближе всех к Цромьецу, после вице-премьеров, стоит управляющий делами Кабинета Министров. В параграфе дается ьиализ его адмакистративно-нравовой деятельности.
& налью улучшения работы вспомогательного аппарата Премьера-министра, то мнению диссертанта, необходимо издание специального циркуляра Премьера, где целесообразно детально регламентировать процедуру приема и контроля постановлений и распоряжений правительства. Он необходим при противоречиях актов Премьера и Кабинета Министров) в таких случаях, по мнению диссертанта,новый закон о Кабинета Министров должен дать Премьеру право обратиться к Конституционному суду.
таких оорадениях колатольно установить , что конституционны,! суд прпостанавллваат действие но только опубликованных противозаконных актон, но и задерживает их вступлэ-ние в силу.
В ттотьпм параграф - . зссмотрен правовой статус министерств ведомств в система органоз государотвошюго управления. Отмечено, что Кабинет Ышшст; ов осущесг, жют управленца хозяйственными и социальными сфораш республика в основном при помощи отраслевых министерств, специализация которых пока ог;о но соответствует функциям государ с тве тик управленчоских структур.
В параграфа проанилнзяроьапо содоржанло правового статуса дзйотвупсих министерств рзспуо.жки я тенденции перестройки форм и методов нх работы. Отмечается, что миниотер-
сгва в ковше уело: шх работы, в основной, охранила лицо
в
отраслевых органов вертикального подчинения, а государственные комитеты остались как мзхзадейственные, координашюЕяыз органы. Министры и председатели государственных комитетов остались членами Кабинета Министро".
Б параграфе показано, что в функции министерств входят надзор за работой подведомственных структур, -выработка г/о-лдтякн в данной офор% непосредственное учаотио при ко;зго-' товке отраслевых законопроэктов, а такое в долэ заашты хз-з.йствэнной политики правительства.
В работе показаны г авовга связи министерств и »../яа-тзтов с Кабинетом ¡.'лклетров, раскрывается функцнональкк-? ; особе шоотн хозяйствопнш: связей терраторяадг шс а огрг:о~ лншос систем управления.
Далее показано, что качественные изменения в методах ■ деятельности министерств,влияют как на их кошетенцию^так и на форш работы подведомственных организаций и учреждений. Ирахтикт подтверждает, что специализация республиканских' министерств на отвечает требованию сегодняшнего дня. Поэтому, по шгению диссертанта, на повестке дня ставится вопрос
.о перосмотре ксмпетеьдил министерств и об их резком сокра-'щэши. Обосновывается необходимость усовершенствования внутренней организационной работы министерств," что значительно затруднено из-за низкого профессионализма и некомпетентности заняты" кадров. Для преодоления этих трудностей в параграфе посте тан вопрос ^б усилении правовой ответственности как аппарата'Главы государства, так и Кабинета Мшшстров.
Здесь ке рассмотрена сущность коллективной и индивидуальной ответственности министра и система правовых гарантий его деятельности.
На- базе измененной социально-экономической и лолити-' ■Тоской ситуации Грузии, диссертант предлагает модель раздела неэффективных суперминистерств на более мелкие хозяйственные компании, каждое звено которых должно самостоятельно управлять процессом создания и реализации своей продукции.
ч В четвертом параграфе - Акты органов государственного управления - рассмотрен юридический характер административных актов» их роль в современной управленческой деятельности и их взаимосвязь с актами законодатель;::^ органов.
Административные! акты, которые прэдетавллют основную юридическую форму правогой деятельности органов управления, способствуют не только установлению, изменению или прекращению конкретных административно-правовых отношений, ко они одновременно ставят в определенные рамкн деятольность органов управления я их доля» ;тнкх лиц. Поэтому роль и значение этих актов на практике огромны.
На базо анализа актов отмэчаетгт, что адаг нгстрагивныэ зкты всегда носят подзаконный характер, реализация которых 1мэет правовые последствия. Исходя из этого, они всегда догам соответствовать требования!.! закона и на прэзьшать ксгл-ютенцию того органа, который их издает. Наряду с классификацией актов, в.параграфе подробно рассмотрены спсцифическпо юрты административных и индавяд"альных актов управления.
В параграфе отмечено, что формы деятельности различных 'правленческих структур влияют а юридическую силу адмннй-;тративных актов. В свою очередь, деятельность*управленчео-■хх органов, проявившаяся в издания таких актов, носит це-:онаправяенныВ характер. В параграфа показан Емлэративнь"., . ублкчный характер ".йогих актов высаих чрганоз управления, х особенность и отличио от локальных административных ак~ \ оз, ставятся во-'крэтные предложения для повышения везффок-ивностн л количественного сокращеняя. •.
В конца параграфа рассмотрен иехяиззы преодоления про-иворочцй пра коллизии различных адуЕнясгратювлнх актов. По-венке диссертанта, пра такзх противоречиях нельзя мэхаця- . зеки блокировать Ещзегопгдоа ергзнеш акта - ниюстос^х.. №анов управления,' а надо попользовать принцип взакюей-
гдасованкисти н конституционного контроля. Это особенно касается тех административных актоЕ, которые регулируют административно-правовую охрану граждан в сфоре государственного управления. -
По кнашш дпссортанта, в процассо нового конституционного регулирования управленческих отношений, вось арсенал правовых возможностей, аккумулированный в административных актах, долзон б та использовг: для поднятия апторитота закона.
2шЖ.глдва - местные органы государственного управления Грузии - рассматривает место к роль этих органов в процессе исполните"ьно-распордяитвльной деятельности государства, их специфические признай! и анализируются формы и методы деятельности этих органов.
, В первом параграфе - 0 роли и мосте органов местного_ государственного управления в структуре исполнительной сис-томц - диссертант отмечает, что частные органы государственного управления, которые берут начало из демг,кратической природы государства, в отличие от высших органов управления выполняют по масштабам малые функции. На их раб ту большое влияние оказывает историческая последовательности, местные условия, тр .диции и политическая культура населения.
В практике государственного строительства Грузик, эти органы, до формирования органов самоуправления при решении • вопросов местного значения, являются равноправными субъектами государства; от их деятельности значительно зависит претворение а жизнь политического я экономического курса страна. От 1»®ни государства она" правят юзашисздатш»-
-территориальными единицами.
В диссертации проанализировано временное положение Главк государства от 2 августа 1993 года "О местн"х органах власти и управления районов (городов) Грузинской рездуйЕвк!*"« н нормативные материалы последующего периода штэрнх язл. )Г-ся юридической базой для функционнровацдя атах органов.
Дзлее рассматривается' правовой статус местных органов управления - управы районов я городов, а также работы мэрии. Установлено, что всо эти звенья пользуются правом юридического лица и сохраняв? свои полномочия до проведения выборов местного самоуправления. Эти структуры свои исполнительно-распорядительную деятельность осуществляет на основе республиканских законов, других,-парламентских актов, указов,
«
распоряжений и приказов Главы государства а соответствующих актов Кабинета Министров,, При»'тке на их основе, акты местных органов управления обязательны для всех гфедпряятк?.,организаций и'учреждений, расположениях на данной территория, а также для соответствукчлх должностных лзд я граг.,г,зя.
В диссертации оточено, что исходi из своего вридпчес-юго статуса, каждое звэко юсударственного управления на своей территори" является но только активны:.! субъектом административно-публичной деятельности,-но и объектом дагя шестояцих управленческих звеньев. В-отличив'от органов государственной власти, органы упра-ыгеная раеш-х уровней организационно более связаны с друг другом. В параграфе па-казана йрадз^зекая природа таких связей, фундаг-ептоп которых являются демократические принципы управления.
В работе рассматриваются i жоториэ особенности орханоя.
мэотного управления современных зарубежных государств, проанализировано. работа местных органов управления советского периода и те законодательные и организационные мероприятия, которые были осуществлены на практике в Грузии посла восстановления государственной независимости.
На основе игучеяия нормативного материала и хозяйственной пиитики, отмечав;ся, что система местного управления со-прожнему испытывает сильное давление со с торг-и централь-' кой власти, что является характерным признаком переходного периода. Здесь же критически оценена деятельность грузинского парламента, который в течении трёх лет не смог создать действующ® правовую <"1зу местнох.) самоуправления.
Для преодоления отмеченных недостатков в диссертации ставит-.! предложение о расширении демократических начал в процесса формирования мастных органов управления, о повышении направокочик при распоряжении .муниципальной собственностью я усидеки- ответственности при решении местных социальных проблем.
Вт втором параграфе - 0 системе местных органе в государственного управления - отмечается, что действующая сио-тема Частных органов управления Грузки состоит из двух основных звеньев. Отдельно рассмотрены структуры порзичных звеньев - это сельские, поселковые, земские органы управления я органы высшего звена. Это органы управления городов республиканского подчинения и органы управления районов. В число высших звеньев органов управления условно мотао включить л ковке структуры краевого управления, которые бкли созданы в республике з качестве эхепвримзпта. ..
В параграф дается правовая, оценка деятельности разливших звеньев местного .управления, рассмотрены их структурные особенности л дается характеристика их фушшдо.
Здесь же отмечено, что дойствухщеа законе ;атольствс дазт право всом звеньям управления самостоятельно принша?ь реия-ния в рамках их компитонгчи и путём государственного пра../л-дения осуществлять их реализацию на практика.
В качостве примера на основа рчализа орг1нпзацяонио--правовой деятельности Тбилисской шриа, рассмотрена специфика работы таких органов, характер перераспределения управленческих функций мазду мэром и ого заг/эстятзляма,
В параграфе рассмотрена деятельность краевых структур, раскрывается характер причин, которые способствовала их создания. В этой связи проанализирована практика созданяя аналогичных институтов в некоторых зарубекдых государств .
По мнению диссертанта cor ;аниа краевых структур роэулзг-тат децентрализация современного управления. "Одцоврамэнко оно означает и двконвднтрацию, потому что правомочия цоп-тра делягпрузотся..с.поцяально^ уполномоченному края, на- -каченного центром.
В параграфе проанализированы; ногатившэ я пазятавнга момента краэвог) управления» окончательную оценку моквт ■ дать только время и практика государственного строатоль-ства Грузли. Бис сто с том показано, что создан!» рэгаонгш--ного управления усиливает процесс форияровап: я нногоогу-пенчатой скстемы управления, гэтороз в дадькейпзи ' осложнять процесс Формирования оскоуправяэаая мзот*.
В ттотьен параграфе - Организационные Формы и котодн «остиых тчэсударстазшых органов управления - отмечается, что она, кроме масштаба своей деятельности почти не отличайся от форм к мотодов работы центральных органов управления. Система мастного государственного управления фактически построена на принципе одинолччия. Её возглавляет, назначенный Главой государства управитель или мэр города. В параграфе показано, что исходя из иерархических принципов создания ^тих звеньев на них возлагается вся ответстван-насть за управление определенной административно-территориальной одшшцей н за проходящие'там социально-экономические, политзчпскнб п культурные процессы. То обстоятельство, что управителе практически дано право лично формировать аппарат местного управления и солидарно отвечать за результаты ех работа, значительно повышает роль этих звеньев.
На основе анализа действующего нормативного материала показано, что местные органы управления своими оргашпаци-онно-правоадаи фермами при решении существенных социально-экономических вопросов, выражают ролю государственной власти, учитывая ' особенности меотных условий.
Такой рещш работы увеличивает возмонность установле-
(
кдя баланса ленду центром и местными звеньями управления. К сокалонкю механизм налахивэния этого'процесса еще не разработан, что затрудняет работу стих органов.
' Б работе проанализировача организация работы районных в городских управленческих структур, содержание административно-правовых связей мезду управителем и управой, а такно
система организационного правового руководства вшостоящих
С- •■■•
/
В конце параграфа вносятся предложения о точном опре • деления законом границы вмешательства центра в местную хо- , зяйствеииую н социальную низнь. По мнению дпссэртанта, при противоречиях между сторонами нижестоящее звено управления должно иметь право обратиться с иском в суд, что должно быть, 'гарантировано законом. Возникает острая необходимость на <3а~ -зо дальнейшей децентрализации управленческой деятел*тости, аире использовать элементы демократизш особенно лрп форма-ровашш этих органов, что поднимет интерес местного населения к этим органам а сдэлаот их работу более эффективной.
Содержание и положения диссертации отражены в следующих работах автора:
• I. Монографии
1. Администратир-'о-прасовах охрила прав советских граждан, Тбилиси, "Наука", 1968 г. 8 п.л.
2. Социалистический закон и право ¡халобы; Тбилиси, "Советская Грузия", 1371 г. 5 п.л.
3. Социализм и права граткдан. Тб: аюи, "Советская Груздя", 1980, ? п.л.
П. Брошюры
4. Судебные органы на страже социалистической законности. Тбилиси, "Цодаа", 1976, I п.л.
5. Правовые проблемы районного агропромышленного комплекс?. Тбилиси, "цодна", 1Ь84, 1,68 п.л. ■
Ш. Статьи
6. 'Работы органов государственного управления на современном этапе, (на грузинском и русском языке). Ж. "Коммунист Грузии",- 1972, # 7, 0,5 п.л.
7. Организационно-правовые принципы деятельности органов управления (па грузинском г на русском языке) Н. "Коммунист Грузии", 1982, й 4, 0,6 п.л.
8. Некоторые вопросы правовой работы в народном хозяйстве (на грузинском и на русском языке). Ж. "Комцукист Грузии", 1974, й 10, 0,75 п.л.
9. Федерализм и Грузия, X. "Право", ^192; 1Ь 10-11, 0,6 п. я.
10. К некоторым вопросам конституционного строительства Грузии, Сборник "Правовая реформа Грузии", Тбилиси, Материалы Тбилисской международной конференции от 23-24 мая 7994 г., Изд-во ТГУ, 1994, 0,7 п.л.
11.' Кабинет Министров Грузы; - орган коллегиального, управления,' Я. "Право", 1994, Я 1-2, 0,75 п.л.
Печатных л.2,75 Учетно-издат.лЛ ,91 Бесплатно
Заказ 333 Тираж 50
Типография Тбилисского университета, 380028,Тбилиси, Ер.ИЛавчавадзе Д.
