АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственное управление агропромышленным комплексом (на материалах Грузинской ССР)»
Н«*Г ^ г- п .МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ СССР
¡-■а и $
ОЮЗНЫЙ ОРДЕНА «ЗНАК ПОЧЕТА» НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ СОВЕТСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
На правах рукописи
КОНСТАНТИНОВА Ольга Николаевна
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ АГРОПРОМЫШЛЕННЫМ КОМПЛЕКСОМ
(НА МАТЕРИАЛАХ ГРУЗИНСКОЙ ССР)
Специальность 12.00.06. Колхозное, земельное, водное лесное, горное право; правовая охрана природы
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 1988
Диссертация выполнена в отделе законодательства о сельском хозяйстве и охране природы Всесоюзного ордена «Знак Почета» научно-исследовательского института советского законодательства Министерства юстиции СССР.
доктор юридических наук, профессор Б. Д. Клюкин.
доктор юридических наук, профессор А. Г. Первушин, кандидат юридических наук А. Л. Корнеев.
Ведущая организация — Государственный агропромышленный комитет Грузинской ССР.
в часов на заседании специализированного совета
Д.146.02.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук во Всесоюзном ордена «Знак Почета» научно-исследовательском институте советского законодательства (125438, Москва, ул. Михалковская, д. 65, корп. 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке
Научный руководитель
Официальные оппоненты:
Защита состоится « »
1988 г.
ВНИИСЗ.
Автореферат разослан « ¿У. » . ¿'{У. . 1988 г.
Ученый секретарь специализированного совета кандидат юридических наук
О. С. Хохрякова
• . " ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность тоги исследования. Начало новому революционному этапу в дпзня советского общества, активному процессу оставления всех сфер ?4атеряаяьного производства, а тон числа и аграрной сфера экономика» полошии ренания апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС, материалы ХХУП съезда партии. Курс аграрной политики партии на ускорение развития агропромышленного комплекса (/ЛЯ) бил ЗЕяреплен постановлением ЩС КПСС и Совета
тгстроз СССР от 14 ноября 1985 г, "О дальнейшем совершенство-
т
ваши управления агропромышленным комплексом » На основе данного постановления осуществлена ке нмеовап аналогов в наше1! «
озсопомякэ перестройка управления Я1К на межотраслевой основе, которая дополнена адвкваткет екоксмичееапм механизмом.
13Ш занимает одко из ведущзх мес? з экономике каизй страна, з рамках которого осуцастгляатся Продовольственная программа СССР, удоазетзореняэ погребкоэтей наеелонзя а кродоваяь-стгия, прошашгяиосги - э сйльекохозяйсгаеяном енрье, А успешное продьзжеяи© по пул йерестроЗга невозможно без решения яро-лопольствешоЗ щ>сбло1ш5 которая, яеж отмечалось па ИХ Зсэоо-шеоЗ конференций 11100 „ продолжает оставаться самой болевой тотаой з аязшг общества, самой острой ироблзкой^. В овязя о этим Партия я Нраетгальство постоянно дераа? в пола своего -зш ароблош аграрной ползтшш.
1 Ш СОТ, 1985. - 13 34. - СтДбО.
2 Горбачев Ы.П. О ходе рэшгазацив рзяокий ХОТ съезда ШСС. и задачах по углублении перестройки. - И., 1988. - С.8.
Проводимая в стране в течение ряда последних лет перестройка управление АПК анализируется автором поэтапно, начиная с экспериментов по совершенствованию управления сельским хозяйством. В Грузии впервые в стране апробировались организационные формы управления сельскохозяйственным производством на районном уровне - в 1974 г, в Абаше, а в 1983 г. на уровне республики. Эксперимент глубоко затронул проблемы совершенствования взаимоотношений субъекга и объекта управления. Он поставил вопрос о необходимости изменения отношений между рес-публиканс.снвд и районишн органами управления АПК, об изменений т структуры в компетенции.
Майский (1932 Го) Пленум ЦК КПСС признал целесообразным выделить АПК в единый о бьет управления и планирования. Решение этой задачи, а также достижение сочетания отраслевого и территориального принципов управления АПК на межотраслевой оояове и определили содержание государственного управления комплексом в период последовавши после указанного Пленума ЦК КПСС. В стране началось массовое создание районных, областных, краевых, республиканских (АССР) агропромыпленных объединений. На уровне Союза ССР и союзник республик были созданы: Комиссия Президиума Совета Министров СССР по вопросам агропромышленного комплекса и аналогичные республиканские комиссии.
о
Установки июньского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС положили начало новому этапу перестройки всех сфер деятельности АПК по пути раширения демократизации управления, гласности, самостоятельности предприятий, изменения роли централизованного управления, повышения ответственности органов управления и их кадров за наращивание' производства в
различных сферах комплекса, В шале-сентябре 1987 г. принят ряд Яостаковлекий,предусматривающих мери по совершенствованию управления .планирования, кредитно-финансовой деятельности, улучшению продовольственного снабжения*. Закон СССР о государственном предприятии /объединении/ и Закон о кооперации в СССР эткршш новые пути развития сельскохозяйственного производства. 3 1988-1989 гг. все колхозы,созхоэы и другие предприятия ШК переводятся на хозрасчет и самофинансирование. Идет активный процесо поиска и закрепления правовых форм развития АПК.
Последовательное изложение изученного матеркала,представ-
9
«ш'двго собой анализ результатов каждого этапа перестройки,с эдной стороны,определяет структуру данной работы, с другой - ■ юзволяет оценить эффективность действующей формы организации управления АПК „подвести некоторые итоги,'сделать выводы, дать рекомендации по дальнейшему совершенствованию правового регулирования органов управления АПК, о учетом современных социально-нсоноыических процессов.•Как отмечалось в докладе М.С.Горбачева ш XIX Всесоюзной конференции КЖС,широкое развитие кооперации, внедрение хозрасчета,арендного подряда, других прогрессивных рорморганизации и стимулирования труда объективно требуют ко-зэшшх перемен в управлении агропромышленным комплексом^.
: 0 коренной перестройке управления экономикой: Сборник документов.- М. ,1987 г. ; постановлена ЦК КПСС "О неотложных мерах по ускорению решения- продовольственного вопроса в соответствии с установками июньского /1987г./Пленума ЦК КГСС. • //Правда.-1987,-25 сентября, и т.д. ! Горбачев М.С. .Укг.з. соч.-С.10. ■ '
Переход в Еюаым иетодаы управления - одна из наиболее актуальных задач йэвремзшссуЕ„ Чтобы осуществить его в рамках АПК, необходимо научно обосяованЕое заявление и устранение оу-цествующах вше тшроаощяй ъ его системе, в деятельности органов ргранаекея» з чт чивлв в е помощью правовых средств. Это и явалооь оековашем гыбора данной теш диссертация, а все вше-'нзложеаное говори1 о as ва&ьоети.
Проблеш, раеша^риваагаая в диссер^адан, кзсшэтря ка еэ веаноеть, практачеаш не нашла ограяен&а в шнографвш: е дас-серТЁдяокньх, исеявяоаашях правоваяов-аграршков. В вридичео-юё JiHTepa-iypf, asofi яене иоовадаш только две ишографачееето работа = Э0А0Еаш)Шча в ШМЛшежова= В «шэш всодедоваша -автор опирался as обдае теоретические поясаенш, изложенные в работах? Й.А.&зовкина,, А.П.Алехина» В.Г.Афакасьэва, Н.Д.Бшило, ВЭГ.Вишнякова, В.А.Вкаоова, ВЛ.Курашвшш, Б.М.Лазарева, И.1.Мукшнова, В.ОШроншой, Ю.А.Вгхомирова, М.М.Пв слогана, В.М.Чхиквадзе и др.
По теоретические вопросам управлений сельскш хозяйством, а затем ШК автор опирался на работы: Б.М.Беца, З.С.Бшшевой, Г.Е.Быстрова, В.Ф.Воловича, Ш.М.Йсмаилова, М.И.Клеандрова, И.Ф.Казьмина, Б.Д.Кшдаша, М.И.Иозыря, И.В.Павлова, «.«.Панкратова и др.
Что касается правового анализа деятельности органов управления АПК Грузинской ССР в новых условиях хозяйствования -он проведен впервые в настоящей работе. Отдельным аспектам развития АПН Грузии посвящены лишь экономические работы: Р.Анд-гуладзе, О.Кешелашвили, Р.П.Коринтоли, Л.Б.Маршания^ Г.Д.Мге-ладзе, Н.А.Читанава и др.
Предает и цель всйдедования. В диссертации рассматриваются правовые отношения, оклады в® шяеск в сфере управления АПК Грузинской ССР в новых условиях хозяйствования, в переходный период- коренноЗ свэестроЗки управления гагоясшгаой. В овязе с тем, что автор не ставит перед собой задачи вселедоветь все аспекты деятельности органов управления ШК республики, целью диссертационного исследования является:
- на основе изучения законодатель от ва об управлении АПК, практика деятельности Госагропроиа Грузя-жсой 0СР и ?.Ш0 неко-
' торых районов рэопубллди раскрыть сущность управления ¿ПК на разных этапах ого развития;
- выявить озобеаностм фуннцнонврования действувщей системы органов управления /Ш аа уровн® республика;
- одределять ©сотвйтотше зпраайазщей тастещ управляемому объекту как единому шюгоотрасяевзыу форкзрозаняо}'
- опрацашть есаозяые вваравяанм развития правового регулирования дсзтеямкосгй' органов унрааяешш № под злдашш сщ?аменяых социальЕо-экономаческах процессов, пронеходщнж в •8ЕОВОКИК6 ааяей втрвдн?
• - показать степень эффекгйввостж дейотзушей системы органов управяешш ШК в назнг усяовшгх хозяйствования на региональном уровне?
- аа остове цраваданногоисследования ефорцуатровать тео-ретнчеекяе ваводн, штвтошв шз функционирования и деятельности органов управления ШК;
- разработать практические предложения по вопросам совершенствования их структуры, функций я методов деятельности.
Методологичеогвд и жроретгичосжие основы вс&яедовашш. Ма-тодологачеолой эеково! иссзедованяа является груды основополсв-ннкэв ыарксизш-дашнизш, ретшш съездов паргш,, Пленумов ЦК КПСС, другие рукоаодащае партяЁнще документы по вопросам государственного |врашаш2 к дальнейшего развивая ¿Ж»
Автор ширалоа м работа та общей теории госздарстса в права, государетвгзешз к «дашнотратевногзу праву, а такго во другим отраевш права, ©жошшедшдо е оайьсхохоаЕйственну» литературу в той мере, в какой она затрагивала обще щюйяеш управления и даоддатаеги адшро&агданшх органов 2 1ДК в цалоы.
¿¡зсеертада шдаотоаяеет на ©снова изученш ©бщэго союзного, реепубдаадажот© и вэдощстешеот© гашнода^мьегга, а такав практики работы ГоеуйарстЕешшго агропро&макашого комитете СССР, Госагросрша Грузии» В работе использовались дашшо, полученные во вреш юметдаршж ® РШО 0чаотирш>гов Тетрнцка-ройского районов Грузни,, Агронрша Вго-Оеэтинв&ой автонсаноЗ областио
Научная новизна исследования состоит в ш, что в ней .•¿первые комплексно нселещдееа правоане проблзш управления ¿Ж союзной реснуйянки, проаншшейровЁйо правовое положение республиканских органов управления ШК Сна примере Грузинской ССР) в новых условиях хозяйствования, переходный период перестройки управления аконошкойс на основе новейшего законодательства об управлении ж хозяйственном механизме АПК, о учетом Закона о государственном предприятии (объединении), Закона о юоперадии в СССР.
Сформулирован ряд теоретических положений о принципах управление АПКг вносятся конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности органов управления
АПК республики; разработаны предложения по изменению некоторых положений действующего законодательства.
На защиту выносятся следующие основные теоретические положения:
1. В процессе становления и развития АПК сформировались определенные правовые принципы,, присущие новому многоотраслевому формирована©. На основе анализа законодательства об АПК диссертант выводит, специфические принципы, присущие лишь руко-
о
водству и управлению комплексом. К ним относятся: сочетание государственного руководства о колхозной демократией, принцип интеграции, комплексный подход в регулировании аграрных отношений, планомерное,, пропорциональное, сбалансированноэ развитие АПК, приоритет интересов сельскохозяйственного звена АПК, ориентация предприятий, организаций А1Ш на конечный результат, развитие прямых договорных связей между участниками АПК. Некоторые из них0 нашедшие отражение в партийных документах, до сих пор не зафиксированы в нормативных актах и как принципы не получили закрепления в законодательстве. Диссертант считает необходимым зафиксировать их в законодательстве, так как принципы советского государственного управления - это основные руководящие начала, на которых строится и функционирует управленческая деятельность и которые могут быть сформулированы в вида определенных правул, закрепляемых правом. В диссертации анализируются и общие принципы, присущие управлению всем народным хозяйством й проявляющееся в управиении АПК: единство политического и хозяйственного руководств^, демократический централизм, сочетание отраслевого и территориального руководства, социалистическая законность,
2. Диссертантом вносятся предложения по совершенствованию
л
организационной структуры органов управления АПК союзного и республиканского уровней. В частности, о включении предприятий (Организаций Министерства хлебопродуктов СССР в систему Госагропрома СССР, как это сделано в отношении предприятий• и организаций мясной и молочной промышленности, чем будет обеспечено органическое единство организационной и управленческой системы внутри АПК, обеспечится единство технологической цепи "растениеводство - кормопроизводство - кивот-
• • *
новодство", а таете целостность технологически однородного пекарного производства. ,
Автор считает необходимым отнести к системе Госагропрома и мелиорацию сельскохозяйственных земель. Мелиорация -отрасль, наиболее тесно связанная с землей, использованием которой руководит Госагропром. Поэтому административная обособленность сельскохозяйственной мелиорации нарушает единство в управлении производственным циклом внутри АПК, что является нецелесообразным.
Вместе с тем назревают и вопросы дальнейшей дифференциации управления в системе ГЬоагропрома СССР. Они связаны в основном с освобождением его от несвойственных ему функций. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 января 1988 г. "Об образовании союзно-республиканского Государ-
1 ' ' " т
ственного комитета СССР по охране .природы"-1 экологические функции из Госагропрома СССР были переданы во вновь образованный 1Ъсударственный комитет СССР по охране природы. Одно' имонный орган функционирует в Грузинской ССР с 1974 г. Меж-
I Ведомости Верховного Совета СССР.- 1988. - № 3. - Ст.45.
ду тем в . процессе формирования Госагропрома Грузии в его структуре было создано Управление по охрану природы, деятельность ico то poro распространяется лишь на АПК респуб-.лики. .Автору представляется излишним подобное дублирование одноименных функций в различных ведомствах. Госкомитет по' охране природы Грузии является межведомственным органом управления, который правомочен решать экологические проблемы во всех сферах материального производства, в том числе и в рамках АПК.
3» В свете решений последних Пленумов ЦК КПСС, требований перестройки обеспечивается всемерный переход от преимущественно административных.методов управления к преимущественно экономическим, осуществляется перераспределение функций между звеньями а сосредоточение на верхних уровнях управления ключевых задач экономического и социального развития при одновременном перекосе центра тяжести текущей работы на уровень предприятий и объединений, ведется сокращение численности аппарата., В связи о этим автор считает необходимым пересмотреть статус ряда главных управлений в структура Госагропрома Грузинской ССР,
В настоящее время-в аппарате Госагропрома Грузии создано, 15 Главных управлений,что Бкзышет излишнюю дробность структуры,создает громоздкость аппарата,необоснованный рост численности его работников. С целью более'четкого выделения структур,соответствующих объекту управления,дис-сертант предлагает изменить статус отраслевых. Главных управлений Госагропрома Грузинской ССР и на их основе еоз- ' дать отделы, как это сделано, например,- в союзном Госагро-
проме.
Автор предлагает такке пересмотреть статус главных управлений: по механизации и электрификации, капитальному строительству и реконструкции, материально-техническому снабжению и создать вместо них отделы. Ввиду того, что Госагропрому Грузии подчинены: Республиканское производственное объединение "Грузспец-мехработы", Республиканское государственное кооперативное строительное объединение "Грузагрострой", Республиканское производственное объединение "Грузсельхоз'снаб", каждое из которых имеет обособленный аппарат управления, в его структуре создается из-<-лишняя нагромоаденность управленческих звеньев,что противоречит' новым условиям хозяйствования.
В столь крупномасштабном органе управления как Госагропром повышение эффективности системы управления достижимо лишь при четком определении прав,обязанностей и ответственности для каждого звена управления, рациональном распределении функций между уровнями управления,структурными звеньями и внутри них, применении экономических методов и повышении их эффективности. В связи с этим диссертант предлагает разработать ведомственный акт: Типовое положение о структурных подразделениях аппарата Госагро-прома Грузинской ССР,что позволит не только упростить механизм разработки и принятия Положений о каздом структурном подразделе-пич,но и будет отвечать треббваниям перестройки управления в новых условиях хозяйствования. Его принятие обеспечит: четкое рас-пределениЕ^ункций мезду структурными подразделениями,устранит излишнее, эдълирошше при выполнении ряда сходных функций раз-личьыми структурными подразделениями, установит четкие границы воздействия на управляемы/ объект и т.д.
4. В новых условиях гласности,демократизации управления, рппып'т- самостоятельности и инициативы сельскохозяйственных
предприятий,а также учитывая основные положения,сформулированные в Законе о государственном предприятии /объединении/,Законе о кооперации в СССР,возникает необходимость кардинального обнсз-ления действующего законодательства об АПК. На основе исследования практической деятельности РАЮ Очамчирского и Тетрицкарского районов Грузинской ССР,анализа текущей периодической печати и монографических работ ряда ученых-юристов и экономистов-аграрников, автором вносятся предложения по изменению действующего законодательства в этой сфере:
-необходимо провести четкое разграничение функций между РАНО как хозяйственной системой и собранием /конференцией/ уполномоченных как его высшим органом управления. С этой целью предлагается определи^ компетенцию собрания уполномоченных и функции аппарата управления РАПО и отразить в законодательстве это разграничение;
-необходимо провести разграничение функций между РАЮ и местными Советами »¡ародных депутатов по государственному руковод-I ?ву,хозяйственному управлению и контролю;.
-разработать правовые, нормы,четко регулирующие полномочия РАПО по координации деятельности организаций,непосредственно чму но подчиненных,но входящих в состав АПК района.
Автор считает,что распространение одной модели организацли агропромышл иного производства на целую страну не всегда оправдано. На Ш Всесоюзной конференции КПСС М.С.ГЬрбачев отметил,что в нынешнем виде агропромышленные органы в районах и областях себя изживают. Сельскимтруженикам виднее,какие.им ну*ны формы уп- ° равления и.организации1. В связи с этим представляется возможным применения в деятельности РАПО опыта организации производства"'.! управления,накопленного в деятельности . агропромшиленнсго объ-
I ' Горбачев. М.О. Угла.соч.-'С. 10.
единений "Новомосковское" Тульской области,в частности:
-закрепить выборность руководителей /в атом плане имеет важное значение развитие конкурсной системы замещения должностей/;
-теснее увязать работу специалистов с результативными показателями отраслей и подразделений;
-перевести часть аппарата управления на прямые хозрасчетные отношения с производственными единицами;
-совершенствовать структуру управления в направлении минимизации ступеней и звеньев,численности работников.
Практическая значимость работы. Изучение деятельности Госаг-ропрома Грузинской ССР, РАНО республики позволило автору внести ряд конкретных предложений в действующее законодательство о принципах управления АПК, о совершенствовании структуры органов управления,их компетенции.
Апробация работы. Основные положения и вывода диссертации изложены в публикациях, а также в выступлениях на конференциях молодых ученых и аспирантов Ы1ЩСЗ з 1285, К86, 1Ь87 годах.
Рекомендации автора взять на учет в картотеку предложений по совершенствованию законодательства ВШЗЯСЗ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения,трех глав, включающих в себя восемь параграфов, и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБСШ
Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, характеризуется состояние изученности избранной теш, •определяется основная цель и предает исследования, методические, теоретические и иЫюртшюшше основы диссертационной работы, доскрыгсютса ее научная новиэиа и практическая зна-
чииооть, формулируются основные теоретические положения и практические предложения по совершенствовании законодательства, выносимые на защиту,
В первой главе "Общая характеристика государственного управлении агропромышленным комплексом Грузинежой 6СРИ рассматривается становление и развитие системы государственного управления агропромышленным комплексом республики на основе обобщения опыта экспериментов по совершенствованию управления сельским хозяйством, а впоследствии ЛПК, проводишь в Грузинской ССР в 1974-1983 гг. (параграф дается определение ШК, который рассматривается в качеств© единого объекта государственного управления, показана организационно-правовая структура АПК республики (параграф 2)| наовдуютоя принципы, форма и методы управление агропромышгенвш! жшиексом (параграф 3).
3 первом параграфе глает о правовых позиций проанализирована результата крупЕомаега,абкого эксперимента по совершенствовании управлений срчьскш хозяйством, который в течение рада лед проаэдаоя в Ур^зтекоЦ ССР - сначала на уровне района (о 1974 г» з Дбаасгом району а а 1979 г. - э других 14 районах республики), а затем на уровне республики. Входе експориыента полнооть® подтвердилась гипотеза о це^сообразнооти передачи органам управления ШК в районе функций хозяйственного руководства, что бняо затеплено в первом Типовом положении о РАНО 1982 года. В связи о этим на уровне Союза ССР был принят ряд нормативных актов, укрепляющих и гарантирующих право РАНО в согласовании деятельности предприятий районного ШК на . стадии планирования, материально-технического обеспечения, кредатова-шМ и ^анансировалия.
У
- 24 -
В но следующей деятельно о?н РАПО проявилось, что без адми-HKcrpaïSiBEoro вовдейетвия ка иредприятия, организации, не подчиняющиеся координационным указаниям РАПО, не достичь результата. Была установлена необходимость сущеотвовашш у РАПО обособленного аппарата © болов выраженными функциями меаотраслевого характера, что и нашло отражение узе во 2-м Типовом положении о РАПО 1986 г.
Эксперименты показали, что становление и укрепление районного звена определит в последующем изменение структуры управления на уровне республики, приведение ее в соответствие о районной. В §8spaie 1983 г. по решению директивных органов б Грузии в иорвдге эксперимента был создан еошно-республинанс- -шй Государственны! сельскохозяйственного Ероазгодогва
Грузинской ССР на базе слияния республиканского Министерства сельского хозяйства, Министерства мелиорации и водного хозяйства и Государственного комитета по производотвеняо-техничес- . кому обеспечению сельского хозяйства, с возложением ка него руководства АПК республики. Это позволило уменьшить управленческий аппарат (на 6%), усовершенствовать и приспособить к современным требованиям управленческую структуру.
Эишеримент по переотройке управления АПК на уровне республики пошел по пути повышения роли функциональных подразделений, занимавшихся вопроеама перспективного планирования отраслей АПК, налаживанием межотраслевых отношений, финансирования и материально-технического обеспечения.
Аналогичные эксперименты проводились также в Эстонской и Латвийской союзных республиках, автор обобщает их результаты и сопоставляет о результатами экспериментов, проводимых в ^узин-ской ССР.
- 15 -
На уровне Правительства Союза ССР был рассмотрев вопрос о целесообразности учета положительного опыта Грузик ж других сошных республик. А в соответствии о решениями майского (1982 г.) Пленума ЦК КПСС в стране было начато товозвв дазда-пяе районных, областных, краевых, республиканских (АССР$ шфо-рромышленных объединений. Была создана новая еиетема органов управления /ПК на ооюзном и республиканском урошях = Кошсояя Президиума Совета Министров СССР по вопросам агропромышленного комплекса и аналогичные комиссии в союзных рвепубянках. На 8Уи органы возлагались преимущественно координация деятельности кинистеротв и ведомств, входяних в агропрошшшиный ксшлеке, контроль за выполнением ими решений партии и правительства и »»Л:
Между тем координационные начала, превалирующие в сложившейся системе управления АПК, не могли обеспечить ее организационного единства, необходимой интеграции сельского хозяйства 6 перерабатывающей промышленностью. Практика требовала дальчсЗ-шего совершенствования управленил АПК,
Автор подчеркивает, что перестройка экономикой
страны на современном этапе проходит на основе анал£5й Сграи крупных экспериментов, проводимых в различных отраслях народного хозяйства, в том числе и в офере АПК. Однако отсутствие единой правовой основы проведения экономико-правовых экспериментов затруднило последующее правовое закрепление некоторых экспериментально проверенных результатов, а в ряде случаев - даже установление ороков их завершения. В овязи о этим автор считает целесообразным разработать правовой акт о порядке проведения экономико-правовых экспериментов (например, в области АПК), в котором должны устанавливаться: сроки и условия проведения эко-
перимента, подробное изложение оодержания опытных работ, а по Их окончании обязательность оценки выдвинутой гипотезы и проверенной. опытным путем экспериментально! модели, порядок ее внедрения.
Во втором параграфе главы АПК рассматривается как единый объект государственного управления и планирования. Отмечается, что формирование АПК как целостной производственно-экономической системы связано с углублением интеграционных процессов сельского хозяйства с промышленностью. Показаны направления развития этого процесса в рамках предприятия, затем на уровне района.
В 1979 г. Госплан СССР и ЦСУ СССР для обеспечения единства в учете приняли согласованное решение "Об осаошнх формах организации производства на базе меахозяйсг венной кооперации и агропромышленной интеграции в системе Мики стера? ва сельского хозяйства СССР"*, в котором агропромышленное предприятие выделено в качестве самостоятельной форма, шг.эщей г своей составе промышленные производства по переработке сельскохозяйственной продукции.
; В .правовой литературе выделяются и другие формы агропро-»Шленных формирований^. С принятием Закона о госпредприятии (объединении), Закона о кооперации в СССР открылись пути новых нетрадиционных форм организации агропромышленного производства- агрофирм, агрокоыбинатов. Отношения, складывающиеся по поводу организации и деятельности новых агропромышленных формирований, не полностью урегулированы действующим законодатель* '
отвой. С учетом специфики ведения агропромышленного производ-
1 Экономика сельского хозяйства. - 1979. - Л 6. - С.92-93.
2 'Первушин А.Г, Сельскохозяйственное предприятие в условиях
ыекхозяйстьенной кооперации. - М., 1984. - С.7.
СГ.ва в регионе автор предлагает принять республиканский акт -Положение об агрофирмах И ПолОжейИЗ Об агрокомбинатя*.
В диссертации рассматривается структура АПК республики, дана его производственно-экономическая характеристика,, показана его. роль в общественном разделения труда страны, В развитии сельского хозяйства Грузки значительное влияние оказывают природные и экономические условия. Так» в республике производится около 100£ цитрусовых открытого грунта и. других субтропических культур. Одной из особенностей отраслевой структуры АПК республики является низкий удельный вес отраслей„ производящих средства производства для сельского хозяйства и других звеньев АПК.
Совершенствование структуры АПК имеет важное значение для его дальнейшего развития. Во-~грвых, вопрос структуры тесно связан с проблемой создания ачзхватной системы органов управления комплексом в центре к в союзных республиках. Во-вторых, позволяет выделить группу отношений, связанных с функционированием экономического механизма АПН, регулированием производственно-хозяйственной деятельности предприятий, входяцих в АПК, комплексным развитием сельского хозяйства и связанных с ним отраслей, договорными отношениями сельскохозяйственных предприятий с предприятиями обслуклваюцих отраслей и т.д. Автор отмечает, что вся эта груша отношений регулируется различныш отраслями права. Между тем проблема развития АПК как межотраслевого образования, единого объекта планирования и управления более эффективно разрешима ка единой правовой основе, единых правовых принципах. Принятие Закона об агропромышленном комплексе предлагается многим", учоснми (Б.Д.Клюкин, З.А.Павлович,
И.Ф.Казьмин, А.С.Пиголкин). На современном этапе, когда развитие мевотрасжевых связей является залогом создания аконоиическа единого АПК, этот вопрос, по мнению автора, обретает особую актуальность в важность.
Далее в диссертации отмечается, что в процессе формирования и,развития АПК слсашлиоь определенные правовые принципы. Многие из них, нашедшие отражение в партийных документах, не зафиксированы в законодательстве как основополагающие принципы управления АПК. К их числу диссертант относит специфические принципы, присущие только руководству к управлению АПК: сочетание государ от венного руководства с колхозной демократией, принцип интеграции, комплексный подход в регулировании аграрных отношений, планомерное, пропорциональное, сбалансированное развитие АПК, приоритет интересов сельскохозяйственного звена АПК, ориентация предприятие, организаций АПК на конечный результат, развитие прямых договорит; связей между участниками АПК. Диссертант считает, что такие принципы яалштся основными руководящими началами, на кэторых -строится и функционирует деятельность органов управл ения АПК, Поатсыу, по мнению автора, было бы целесообразным закрепить ихвзаконодательства.
. Кроме специфических принципов в диссертации рассматриваются и обще принципы управления. Это - единство политического и хозяйственного руководства, демократический централизм, сочетание отраслевого и территориального руководства, социалистическая законность. Их проявление в управлении АПК подробно раскрывается автором в § 3 названной главы.
В новых условиях хозяйствования весьма актуальным является вопрос о формах и методах деятельности государственных органов управления. На ХХУП съезде Ш1СС отмечалось, что содержание и .
стиль управления, их организационные структуры складывались на основе старых, преимуществен!.о административных методов и в условиях чрезмерной централизации решения оперативных вопросов. С расширением прав предприятий и объединений, переводом их на полный хозрасчет и саг..о ; ннансированяе предусмотрен" переход в основном к экономическим методам руководства. Автор замечает, что усиление экономических методов управления вовсе не отрицает административных. Предусмотрен переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам руководства, правильному их сочетанию и дальнейшему совершенствованию.
Ро второй главе диссертации "Субъекты государственного управления агропромышленным комплексом Грузинской ССР" анализируется компетенция органов управления АПК Грузинской ССР - 1Ъс-агропрома ТССР и районных агропромышленных объединений республики /параграфы I и 2/, их структура /параграф 3/ и деятельность в период: с 1965г. - до июньского /1987 г./ Пленума ЦК КПСС.
Б параграфе перьом определяется характер компетенции Itoc-агропрома СССР и его органов на местах /учитывая,что компетенция последних производив п.т компетенции вышестоящего органа управления/. Гос; гропром СССР ьч;<е.лен пракли,значительно большими, чем любой другой комитет или союзное министерство^ такие ранее деМствопашие отгаалевке органы управления АПК. По характеру компетенции Госгл'роптом Cf.CP относится к межотраслевым органам у правд i иия. ()н надежен такке и (функциями отраслевого упраачепия, обширно!i х&содиитшонно!! сферо'Л деятельности, осуществляет ooimiii ,/госуда ровен над/ контроль, охватывающий вся деята'ыюоть подг'с^нг]х).'ьны* объектов. Все это делает его уникоды ни среда суйъекТоб государственного упраниешгл.
Рассматривая вопрос об элементах компетенции органов управления АПК и соглашаясь с точкой зрения B.C.Прониной,что элементами,составлявшими компетенцию органов управления,являются задачи,функции,права и обязанности, диссертант с этой позиции и додходит к рассмотрении вопроса о компетенции органов управления АПК Грузинской ССР.
Функции новых органов управления АПК но сравнению с ранее действовавшими отраслевыми органа!..;; управления более широки по охвату регулируемых отношений, характеризуются комплексным подходом, стали менее директивными ъ императивными и более координационными и рекомендательными» Льтор разделяет функции комитета и коллегии. Комитет руководит деятельностью отраслей, входящих в систему АПК, и отношении которых он осуществляет координационные функции.
Для рассмотрения и решения вопросов деятельности предприятий и организаций системы Госагролромы СССР образуется коллегия, решения которой проводятся в жизнь, как правило, постановлениями и приказами Госагролрома. Автор подробно рассматривает оти вопросы на основе анализа практических материалов,полученных
- "V
в ходе изучения деятельности Агропромышленного комитета Юго-Осетинской автономной области Грузинской ССР.
Далее автор исследует правовое положение районных агропромышленных объединений, компетенцию Совета РАПО. Так как в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР " 0'переводе предприятий, организаций системы Госагропрома СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование"* осуществлена коренная перестройка их деятельности, автор рассматривает компетенцию Совета РАПО до принятия этого
I Еесгкик Агропрома. - Ii87. - 25 декабря,
постановления.
Автор считает»что для создания оптимальной структуры управления необходимо учитывать соответствие управляющей системы управляемому объекту. Б сеязи с этим диссертант подробно исследует на примере двух районов республики /Тетрицкарййско-го и Очамчирского/ производственную и отраслевую структуру АПК,
ее влияние на формирование аппарата РАПО и соотношение произ-
í
водственной структуры АПК с организационной структурой управления.
. Далее автор подробно исследует характер компетенции Совета РАГО. На основе анализа практики деятельности Тетрицкаройского н Очамчирского РАПО республики диссертант приходит к выводу о необходимости разработки Регламента Совета РАПО. Ввиду того, что в Типовом положении о РАПО компетенция аппарата управления не определяется,в названном акте могут быть сформулированы задачи, функции, осуществляемые аппаратом,определена сфера его деятельности, конкретизированы полномочия кандого структурного звена.
В третьем параграфе второй главы рассматривается'структура органов управления АПК республики,определяется ее содержание, выделяются элементе. В частности,разделяя точку зрения В.Г.Вишнякова,диссертант к элементам структуры Госагропрома относит:руководство, состав /перечень/ подразделений,часть компетенции органа,которой наделяется структурное звено,распределение функций между структурными частями органа,формы их взаимоотношений и некоторые другко организационно-правовые аспекты. Далее автор подробно анализирует каждый элемент структуры Рэсагропрома'Грузии, сопосташял его с элементами структуры Госагропрома Союза, Агропрома .'«го-Осетинской автономной области,на основе ведомственного законодательства,в частности, Но-
- гг -
локений о структурных подразделениях, Регламента работы центрального аппарата ГЪсагронрома НХ'Р и других.
Автор подчеркивает,что больше разнообразие структуры аппарата органов управления АПК вместо с тем позволяет выделить одинаковые принципы построение и единый подход в правовой регламентации их деятельности. Ото ласт возможность унифицировать правовое регулирование деятельности структурных подразделений, в связи с чем автор предлагает ру.< работать и принять ведомственный акт- Типовое положение о структурных подразделениях Гос-агропрома Грузинской ССР.
третьей главе диссертации "Совершенствование правового регулирования деятельности органов управления агропромышленным комплексом 1*рузинскоп ССР" рассматривается основные направления перестройки деятельности Госагроирома Грузинской ССР и РАНО республики на современном этапе, в свете требований, июньского /1987 г./ Пленума 1,К КПСС, XIX 1'сесоюзноИ конференции КПСС,основных положений Закона о государственном предприятии /объьдино-нии/,Закона о кооперации в СССР. °
Во исполнение решений июньского /11-87 г./ Пленума Щ КПСС был принят ряд нормативных актов,направленных на дальнейшее совершенствование экономического механизма хозяйствования,в том числе,и в сфере АПК. Предусмотрено осуществить переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам хозяйствования,коронным оопазом изменить систему формирования государственных планов. Ь соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Глнистров СССР от 17 июля 1987 г. "О совершенствовании деятельности республиканских органов управления" необходима значительная перестройка территориального управления.дальней' ¡ая демократизация упрамше:« в республиках, нардиналыюе ' улучившие уровня л гачестгл рагх.гы рисш.'/й'.ккянешх и местных ор-
ганов управления.
В связи с там5что содержание и структура органов управие-„<■ ния АПК складывалась на основе преимущественно административных методов управл8нжя„ а условиях чрезмерной централизация, органам управлзния АПК кг современном этапе развития предстой? существенно-перестроиться и прежде всего освободиться от повсэднев-ного' вмешательства в деятельность нижестоящих звеньев.
I
На основа анализа выводов ученых и практиков ' /Б.И„Пош-кус, К.П.Прунскэяе, В.А.Тихонов/ представляется«что Гоеагро-пром должен заниматься разработкой стратегических вопросов развития АПК5 з том числе изучением г проса к емкости внутреннего и мирового рынка, выяснять конъюнктуру и ка этой основе давать рекомендации хозяйствам, разрабатывать новые технологии, заниматься их пропагандой, вырабатывать конкретные рекомендации,т.е.
в его деятельности должны преобладать функции консультативного характера и максимально ограничиваться фушщии аяастко-расгюрядательные,императивные, что буде? способствовать дальнейшему повышению профессионального уровня работников аппарата, способных оказывать компетентную помощь, приведет к сокращению аппарата управления, которое требуется в новых условиях хозяйствования.
Во втором параграфе третьей главы анализируется деятельность РАНО в новых условиях хозяйствования. В настоящее время получили распространение новые организационные форма агролромывлен-■ ной интеграции : агропромышленные комбинаты, агрофирмы, производственные и научно-производственные системы, агропромышленные объединения. В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Со. вета Министров СССР от 18 декабря 1&Е7 г» "О переводе предприятий и организации системы ГЪс;тролрома СССР на полный хозрасчет и самофинансирование" осуществлена коренная перестройка деяте-•
льности РАПО,которое теперь является единым производственно-хозяйственным органом,осуществляющим свою деятельность на демократических началах. Значительно расширены права Совета объединения, который теперь избирается собранием /конференцией/ уполномоченных. РАПО предоставлено право выполнять функции заготовительных организаций сельскохозяйственной продукции и заключать договоры контрактации с колхозами и совхозами,а также право на закупки у населения излишков сельскохозяйственной продукции и наделений народных промыслов и т.д.
В Грузинской.ССР агропромышленные комбинаты, агрофирмы начали создаваться лишь поело апрельского /1985 г./ Пленума ЦК КПСС. В настоящее время в республике созданы и функционируют, агрокомбииаты: "Гегечкори", "Галл*', "Махарадзе", "Цхалтубо", "Гори", "Гардабали", "Лагодехи".,Постановлением Совета Министров Грузинской ССР от 7 сентября 1987 г. было одобрено Временное положение об агрофирме-колхозе им.В.И.Ленина "Натанеби" Ma-харадзевского района Грузинской ССР. На наь взгляд, вопрос правового обеспечения деятельности новых агропромышленных формирований в республике недостаточно урегулирован. Каждое из названных формирований руководствуется 'в своей деятельности Положением, проекты которых разрабатываются па основе Типового Положения об агрокомбинатах, утвержденного Гоcarpoпромом-СССР 9 февраля IS87 г. по_ согласованию с Госпланом СССР, Минфином СССР,' Госкомтруда СССР, Минюстом СССР и Госбанком СССР. Агрофирмы в качестве основы принимают Временное положение об агрофирме-колхозе "Адажи",предварительно согласовывал их в Ib carpoпромах республики и Союза ССР. *
Представляется целесообразным разработать и принять .республиканский акт по регулированию практической деятельности аг-рокомбинатов и агрофирм и республике,что обеспечит учет особен-
ностей их развития в республике, ускорит и упростит механизм разработки Положений каждым ¿.о радированием, без предгаритзльно-го согласования их в Госагрощхже СССР.
Нуждается в перестройке ц контрольная деятельность РАЮ, обширная контрольная компетенция которого способствует превращению аппарата управления РАНО в контрольную инстанцию. По оути, контрольно-надзорные подразделения РАПО контролируют деятельность самих служб РАПО» В то se врег.-л в исполкомах Советов народных депутатов нет аппарата» который мог бы осуг.естачять функцию контроля за деятельностью РАПО. Разделяя точку зрения ряда авторов /З.С.Беляева. Б.Д.Клюкин и др./ диссертант полагав? целесообразным изъять из компетенции РАПО все чисто государственные контрольные и надзорные функоди и передать их в компетенцию и ведение исполкомов Советов народных депутатов.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Правовое положение Государственного агропромышленного комитета СССР. ^Сабчота Сакартали. - ÏS86. - Jë 5. - С.39-45 / на груз. яз./.
2. О принципах управлении агропромышленным комплексом / ХХУП съезд КПСС и правовые проблемы агропрома и охраны окружающей среды. - М.,1387.- С.с'-33.
