АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности правового регулирования сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности»
На правах рукописи
□0305В539 Лотникова Наталья Петровна ^ й МДГ ¿ии/
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СДЕЛОК С ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, НАХОДЯЩИМИСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2007
00302553
Диссертация выполнена в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации на кафедре правового обеспечения рыночной экономики.
Научный руководитель - Витрянский Василий
Владимирович доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Официальные оппоненты Василевская Людмила Юрьевна
доктор юридических наук, профессор
Маковская Александра
Александровна кандидат
юридических наук
Ведущая организация - Институт законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве Российской
Федерации
Защита состоится 20 апреля 2007 г. в 12 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета по юридическим наукам Д 502.006.15 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84,1-й учебный корпус, ауд. 2283.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 20 марта 2007 г.
Ученый секретарь / /
диссертационного совета /ЗС--*--^ В.В. Зайцев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Одним из главнейших источников процветания любого государства является принадлежащие ему земельные ресурсы. От того, в чьих руках находится земля, для чего и как она используется, в конечном счете зависят благополучие каждого члена общества, социальный прогресс, развитие экономики и экологическое равновесие. Это предопределяет необходимость совмещать два понятия' с одной стороны, принадлежность земельных ресурсов всему обществу, с другой стороны, частная собственность на землю, закрепленную за конкретным хозяином.
Начиная с 1990 г. в Российской Федерации проводится реформа в сфере земельных правоотношений, коренным образом изменившая земельный строй, существовавший ранее. Одним из основных направлений обновления действующего законодательства стало разграничение государственной собственности на землю, в результате чего возникла собственность Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований на земли и земельные участки, а также приватизация земель, повлекшая за собой формирование широкого круга частных собственников на данный объект Земельные участки приобрели статус объекта гражданских прав - недвижимого имущества и таким образом были вовлечены в гражданский оборот.
Учитывая, что стартовой площадкой для реформирования земельного законодательства была действовавшая многие десятилетия монополия государства на землю, в первую очередь субъектами, участвующими в обороте земельных участков, стали именно публичные образования. Переход земельных участков из государственной собственности в частную на основании специального законодательства о приватизации и общих гражданских норм составил тот первичный рынок, на основании которого формируется материальная база для развития
нормального имущественного оборота. В отношения, связанные с первичным отчуждением земельных участков из государственной собственности, вовлечено большое количество лиц, вкладываются огромные инвестиционные ресурсы, что требует наличия детально разработанных правовых гарантий защиты прав вновь возникающих собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Причем такие гарантии должны быть не просто провозглашены, но и иметь действенные рычаги исполнения.
Законодательство установило принцип, согласно которому Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования вступают в гражданские правоотношения на равных началах с гражданами и юридическими лицами Однако специфика задач, стоящих перед государством в гражданском обороте, и особенности публичной собственности как таковой потребовали установления специальных правил. В отношении земельных участков это еще более усугубляется уникальной природной спецификой данного объекта как места обитания человечества и природного ресурса.
В результате всех реформ стало неизбежным регулирование оборота земельных участков на основе сочетания частноправовых и публично-правовых методов воздействия. На законодательном уровне появилось два кодифицированных нормативных правовых акта, претендующих на регулирование данных отношений: Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ) и Земельный кодекс Российской Федерации (далее-ЗК РФ).
Причем в Земельный кодекс РФ, призванный по своей правовой природе регулировать публичные правоотношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, было включено большое количество норм, которые напрямую регулируют гражданско-правовые отношения, связанные с оборотом земельных участков. Этим нормам был дан
приоритет перед нормами гражданского законодательства. До сих пор нормы двух отраслей права - гражданского и земельного - по некоторым вопросам прямо противоречат друг другу, некоторые нормы земельного законодательства в данной области не соответствуют основам гражданского права, что отрицательно сказывается на стабильности оборота земельных участков.
Таким образом, правовая основа оборота земельных участков достаточно противоречива и не обеспечивает необходимого упорядочения соответствующих общественных отношений.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации земельное законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Региональное законодательство в данной области весьма разнообразно и вызывает необходимость детального изучения. В отношении Краснодарского края положение усугубляется еще и тем, что это регион, земельные ресурсы которого имеют большую экономическую ценность в сфере сельскохозяйственного производства, рекреационной и промышленной индустрии. Кроме того, на территории Черноморского побережья расположены курорты федерального значения, что также накладывает свою специфику на оборот земельных участков, вызывает необходимость рассматривать вопрос о соотношении правового режима нескольких категорий земель, в частности, особо охраняемых природных территорий и земель населенных пунктов. Все названные особенности урегулированы нормами краевого законодательства и требуют дополнительного анализа.
Актуальность концептуального решения отмеченных проблем, связанных с правовым регулированием сделок с земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, предопределяется недостатками законодательной и правоприменительной практики, объективной необходимостью совершенствования нормативной базы в данной области как на федеральном, так и на региональном уровне,
а также установления пределов сочетания публичных и частных начал в регулировании этих правоотношений.
Объектом исследования являются правоотношения, связанные с заключением и исполнением договоров относительно земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Предмет исследования составляет федеральное и региональное законодательство, регулирующее сделки с земельными участками, правоприменительная, в том числе судебная, практика, сложившаяся на основании действующих нормативных правовых актов, теоретические суждения исследователей, касающиеся изучаемых вопросов.
Теоретическая база исследования. В процессе диссертационного исследования автором использовались теоретические подходы, нашедшие отражение в трудах дореволюционных авторов: Е.В. Васьковского, А.И. Лыкошина, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.И. Синайского, М.К. Цейрмен, Г.Ф. Шершеневича и др.
Теоретической основой данного исследования послужили работы советских и современных российских правоведов: С.А. Боголюбова, М.И. Брагинского, Л.Ю. Василевской, В.В. Витрянского, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, О.М. Козырь, O.A. Красавчикова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Л.А. Лунца, И.Б. Новицкого, М.В. Попова, Ю.В. Романца, C.B. Сарбаша, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, H.A. Сыродоева, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, В.В. Чубарова, В.Ф. Яковлева и др.
Эмпирическую базу исследования составили обширная судебно-арбитражная практика и договоры, заключаемые в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории Краснодарского края.
Степень научной разработанности темы. В юридической литературе вопросами правового регулирования сделок с земельными участками занимался ряд ученых. Имеются работы, связанные с детальным
рассмотрением некоторых видов договоров, например, такие исследования проводились следующими авторами Л.М. Ахметшина, О.П. Скребкова, В.В. Солдатенков. Общими вопросами оборота земельных участков занимались Д.Б. Горохов, А.И. Гребенников, И.С. Лящевский, В.В. Романова, Ю.В. Скворцова. Кроме того, основы оборота земельных участков раскрыты и в иных работах, посвященных вещным правам на земельные участки (авторы А.З. Зиннатуллин, Н.В. Карлова, C.B. Лобанов, М.В. Попов, Т.Б. Станкевич, М.В. Чередникова).
Однако следует отметить, что проблемы правового регулирования сделок с земельными участками требуют комплексного исследования с учетом современного состояния. Кроме того, в названных работах нет глубокого анализа законодательства субъектов Российской Федерации, в частности Краснодарского края.
Цели и основные задачи исследования. Цель диссертационной работы — исследование норм и институтов гражданского и земельного права, регулирующих сделки с земельными участками, разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на решение выявленных проблем.
Для достижения поставленных целей в ходе диссертационного исследования были разрешены следующие основные задачи:
— изучение земельного участка в качестве объекта гражданских прав и гражданско-правовых сделок, имеющего уникальные природные свойства как места обитания человечества, и природного ресурса;
— анализ особенностей вещных прав на земельные участки;
— исследование условий участия земельных участков в имущественном обороте;
— рассмотрение проблем разграничения государственной собственности на землю;
— изучение общих положений и выявление особенностей сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, определение их места в системе договоров;
— исследование наиболее актуальных проблем правового регулирования сделок с земельными участками, изучение института приватизации земельных участков, договоров купли-продажи, аренды, доверительного управления имуществом.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы познания - диалектический метод, метод системного анализа и синтеза, индукция, дедукция, абстрагирование, аналогия, так и специально научные методы - исторический, системный, формальнологический. При этом исследование теории отечественного права, законодательства и судебной практики осуществлялось с применением лексического, конституционно-правового толкования.
Научная новизна работы определяется тем, что на основе нормативных актов Российской Федерации и субъекта Федерации — Краснодарского края проведен комплексный анализ правового регулирования сделок с земельными участками на территории Российской Федерации в целом и Краснодарского края, имеющего свои специфические особенности. Определено место земельного участка, доли в праве собственности на земельный участок среди объектов гражданских прав. Впервые рассмотрены теоретические и практические вопросы разграничения права государственной собственности на землю в свете изменившейся в 2006 году нормативной базы, регулирующей данный вопрос. Отдельно освещен вопрос возможности распоряжения, в том числе путем приватизации, земельными участками, расположенными в границах курортов федерального значения. Проанализированы особенности вещных прав на земельные участки, а также их ограничения (обременения).
Выявлены особенности договоров, предметом которых являются земельные участки (объект недвижимости), находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Проводится разграничение договоров, направленных на передачу имущества из собственности государства или муниципального образования в собственность частных лиц, на основании общих норм гражданского права и на основании законодательства о приватизации. Проведен анализ соотношения гражданского и земельного законодательства. Выявлены имеющиеся противоречия и предложены пути их решения. Автором исследован вопрос определения размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности. Кроме того, в работе дан анализ договора доверительного управления земельным участком, что ранее не производилось.
Это позволило выработать рекомендации, необходимые для закрепления в федеральном и региональном законодательстве, регулирующем оборот земельных участков.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками, отвечают критериям гражданско-правового отношения (регулируются методом юридического равенства сторон, объектом является недвижимая вещь и т. д.), в связи с чем их следует отнести к предмету только гражданского права и регулировать соответственно гражданским законодательством, при этом отдав приоритет нормам Гражданского кодекса РФ. Тем самым данные правоотношения будут отграничены от отношений, составляющих предмет земельного права, которые являются публичными по методу регулирования и преследуют основную цель - сохранение земли как основы жизни и деятельности людей.
2. В диссертации обосновывается вывод о том, что к числу объектов имущественного оборота относится земельный участок, обязательным признаком которого является его индивидуализация - определение границ в установленном законом порядке, в связи с чем «часть» земельного участка может участвовать в обороте лишь после описания границ, то есть в качестве вновь образованного земельного участка. В случае отсутствия индивидуализации «части» земельного участка, объектом оборота следует считать долю в праве на земельный участок.
3. В границах населенного пункта следует выделять земельные участки, отнесенные к землям иных категорий, со своим правовым режимом, а не только режимом использования, в том числе земли особо охраняемых природных территорий и земли транспорта, выделенные по принципу целевого использования, что позволит не только обеспечить режим их использования, но и определить иные требования, имеющие значение для гражданского оборота (например, оборотоспособность), поскольку принадлежность земельного участка к одной из категорий земель относится к одному из публично-правовых составляющих гражданско-правового режима земельного участка.
4. В диссертации определяются два критерия отнесения земельных участков в соответствии с общими принципами гражданского права к ограниченным в обороте: круг субъектов, которым они могут предоставляться (требования к лицам), а также необходимость наличия определенного разрешения для совершения сделок. Такие критерии как объект, расположенный на земельном участке, и нахождение участка в пределах определенной категории земель могут использоваться в качестве дополнительных при определении круга субъектов и вида необходимого разрешения.
5. Исходя из принципа свободы договора и положения о возможности перевода должником своего долга на другое лицо лишь с согласия кредитора, диссертант приходит к выводу о том, что передача арендатором
третьему лицу права аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, возможна только после получения согласия арендодателя.
6. В качестве критерия определения экономически обоснованного размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной собственности и не подлежащими разграничению, в диссертации предлагается отношение платы к кадастровой стоимости земельного участка; конкретное процентное соотношение следует определять в централизованном порядке уполномоченными на то государственными органами в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, что ограничит усмотрение государственных органов и органов местного самоуправления, заключающих такие договоры.
7. С учетом критериев, предъявляемых к объекту договора доверительного управления (недвижимая вещь), а также принципа о единстве судьбы земельного участка и объектов недвижимости, расположенных на нем, в диссертации выделяются два возможных объекта названного договора: отдельный земельный участок, если он не занят объектом недвижимости, либо участок только совместно с объектом недвижимости (зданием, строением, сооружением), находящимся на нем.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в возможности их использования в практической деятельности и для совершенствования действующего законодательства в сфере правового регулирования сделок с земельными участками, а также при разработке разъяснений высших судебных органов по проблемам практики применения земельного законодательства. Материалы диссертации, учитывая актуальность рассматриваемых проблем, могут послужить основой для последующих научно-теоретических исследований проблем в сфере земельных отношений, а также найти применение в
процессе преподавания курсов «Гражданское право» и «Земельное право», специального курса о сделках с земельными участками.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные теоретические положения и научно-практические рекомендации нашли отражение в опубликованных работах. Кроме того, они были обсуждены на совещаниях и использованы при разрешении конкретных споров в Арбитражном суде Краснодарского края по месту работы автора.
Объем и структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав (первая глава включает пять параграфов, вторая — пять параграфов), заключения, библиографического списка нормативных актов и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его предмет, цели и задачи, оценивается степень научной разработанности изучаемых проблем, показывается методологическая и теоретическая основа исследования, даются основные положения и выводы, выносимые автором на защиту, формулируется научная новизна и практическое значение результатов исследования и приводятся сведения об их апробации.
В первой главе «Земельный участок как объект гражданского оборота» определяется место земельного участка среди объектов гражданских прав, выявляются его специфические особенности, связанные с уникальной природной спецификой данного объекта как места обитания человечества и природного ресурса, влияющие на его оборотоспособность. Анализируются особенности вещных прав на земельные участки, рассматриваются вопросы разграничения государственной собственности на землю.
В первом параграфе «Земельный участок как объект недвижимости» прослеживается исторический путь становления земельного участка как объекта гражданских прав, начиная с римского частного права. Исследуются причины деления вещей в праве на движимые и недвижимые, в том числе значимость данных объектов и необходимость наличия гарантий их стабильного оборота. Диссертантом проводится сравнительный анализ классической титульной системы регистрации прав на недвижимое имущество с действующей в Российской Федерации системой регистрации прав на земельные участки и сделок с ними. Выявляются различия, которые должны быть преодолены в будущем: отсутствие страхового компенсационного фонда для собственников земельных участков, которые не вправе истребовать их от добросовестного приобретателя, а также для добросовестных приобретателей земельных участков, от которых они были истребованы, и наличие регистрации не только прав на земельные участки, но и сделок с ними, в том числе договоров аренды, а не права владения, вытекающего из них.
Далее определяется место земельных участков среди иных объектов недвижимости, устанавливается, что это единственный действительно недвижимый объект, поскольку остальные вещи, отнесенные к недвижимости, считаются таковыми именно по причине наличия тесной связи с землей. Рассматриваются особенности данного объекта, обусловленные тем, что земля обладает уникальными свойствами как место обитания человека, как природный ресурс и как территориальный базис для существования и деятельности людей. Все эти особенности отражаются в разделении всех земель Российской Федерации на 7 категорий и установлении правового режима для каждой из них. В работе делается вывод о нецелесообразности отнесения всех земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, к категории земель населенных пунктов и необходимости установления принципов и
процедур для закрепления некоторых земельных участков в границах населенного пункта к землям иных категорий со своим правовым режимом, в том числе к особо охраняемым природным территориям, землям транспорта, что позволит не только обеспечить режим их использования, но и определить иные требования, имеющие значение для гражданского оборота (например, оборотоспособность), поскольку принадлежность земельного участка к одной из категорий земель относится к одному из публично-правовых составляющих гражданско-правового режима земельного участка. Это позволило бы более точно провести правовое регулирование, в том числе и оборота таких земельных участков и снять проблемы, возникшие в Краснодарском крае в связи с совпадением границ округов санитарной охраны курортов федерального значения Сочи, Геленджик, Анапа и границами одноименных населенных пунктов.
В заключение делается вывод, что объектом гражданского оборота является только земельный участок либо имущественные права на него. Часть земельного участка не может быть объектом правового регулирования, поскольку, попадая в оборот, она приобретает индивидуализирующие признаки (границы) и таким образом становится самостоятельным объектом гражданских прав — вновь образованный земельный участок или участвует в обороте как доля в праве на земельный участок.
Второй параграф «Особенности вещных прав на земельный участок» посвящен рассмотрению проблем, связанных с ограничением абсолютного вещного права собственности на земельные участки. Пределами права собственности выступают возможность владеть, пользоваться и распоряжаться землей свободно, если это, во-первых, не наносит ущерба окружающей среде и, во-вторых, не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Кроме того, границами права
собственности можно признать установление целевого назначения земельного участка.
Далее рассматривается вопрос об отличии ограничения права как такового от гражданско-правового обязательства, возникающего из договора, вследствие причинения вреда и т.д. и от установленной законом юридической обязанности. В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что статья 56 ЗК РФ требует серьезных корректив. Перечисленные в п. 2 ст. 56 ЗК РФ ограничения прав на землю относятся не к ограничению прав, а к обязанностям собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, возникающих на основании закона, договора. С учетом изложенного не подлежат возмещению в порядке гл. VIII ЗК РФ убытки, вызванные исполнением указанных обязанностей. Особенная часть ЗК РФ устанавливает правовой режим каждой из категорий земель, а также указывает, в каких случаях и какие по цели охранные зоны с ограниченным использованием могут быть установлены, т. е., по сути, сами ограничения определяются федеральным законом, в связи с чем нормы ст. 56 ЗК РФ в той редакции, в которой они существуют, не имеют правого значения. Положение ст. 56 ЗК РФ о возможности ограничения прав на землю актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда противоречит ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., ст. 55 Конституции РФ, которая предусматривает возможность ограничения прав только федеральными законами, а также ст. 9 самого ЗК РФ.
Диссертант приходит к выводу, что только правовая конструкция публичного сервитута должна быть отнесена к категории ограничения прав на земельный участок в публичных интересах, в случае установления которого убытки собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора земельного участка должны возмещаться
в полном объеме. Однако это требует внесения изменений в действующее законодательство.
Дается анализ ограниченных вещных прав на земельный участок (сервитут, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения). Делается вывод о необоснованном ограничении прав владельцев земельных участков по распоряжению ими.
В третьем параграфе «Условия участия земельных участков в имущественном обороте» рассматриваются проблемы, связанные с оборотоспособностью данного объекта. Определяются пределы ограничения оборота земельных участков, устанавливается, что ограничение оборота земельных участков возможно путем установления перечня участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, но не путем установления закрытого перечня видов сделок, которые могут быть заключены относительно земельных участков. При исследовании правового положения земельных участков, ограниченных в обороте, автор делает вывод, что отсутствие федеральных законов, которые бы определяли случаи, когда земельные участки, ограниченные в обороте, могут быть предоставлены в частную собственность, приводит к тому, что правовое положение земельных участков, ограниченных в обороте и изъятых из него, одинаково. Необходимо принятие дополнительной нормативной базы, которая бы расширила правовое регулирование земельных участков, ограниченных в обороте. Случаи, когда они могут быть предоставлены в частную собственность, должны определяться в соответствии с нормами гражданского законодательства, т. е. необходимо указать круг субъектов, которым они могут предоставляться (требования к ним), а также случаи, когда такие сделки будут совершаться только на основании определенного разрешения.
В четвертом параграфе «Земельный участок как объект гражданско-правовых сделок» рассматриваются пределы распространения прав собственника на земельный участок как часть
поверхности земли. Исследуются вопросы индивидуализации каждого отдельного земельного участка - государственного кадастрового учета.
Существует противоречие между п. 2 ст. 20 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», в соответствии с которым наличие судебного спора о границах земельного участка не может служить основанием для отказа в государственной регистрации прав на него, и Федеральным законом «О государственном земельном кадастре», устанавливающим, что нарушение прав смежных землепользователей является основанием для отказа в проведении государственного кадастрового учета. Данная коллизия требует разрешения, поскольку регистрация права невозможна без наличия кадастрового плана земельного участка. В целях защиты прав смежных землепользователей, необходимо установить запрет не только на постановку на кадастровый учет, но и на регистрацию права при наличии указанного спора.
Пятый параграф «Разграничение государственной собственности на землю» посвящен анализу действующего законодательства в данной области. Результаты исследования позволяют установить надлежащие органы, которые вправе распоряжаться теми или иными земельными участками, находящимися в государственной собственности.
Внесенные в 2006 г. изменения в ЗК РФ по данному вопросу разрешили некоторые проблемы, возникающие на практике. Основной направленностью их было узаконение практики признания права собственности за публичными образованиями на земельные участки и земли на основании закона, причем в основном это касается земель, признаваемых федеральной собственностью. Однако эти же изменения вызывают в правоприменительной практике большое количество проблем и требуют серьезной доработки. На основании ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК РФ большая часть государственных земель не может быть разграничена, что нарушает принцип, заложенный в ст. 1 ЗК РФ о
необходимости разграничения государственной собственности на землю. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. В связи с этим недопустимо положение вещей, которое существует в настоящее время: органам местного самоуправления фактически без установления какого-либо контроля передается полномочие распоряжения государственной собственностью на земельные участки, право собственности на которые не подлежит разграничению. С учетом действующего законодательства после 1 июля 2006 г. распоряжаться земельными участками, подлежащими разграничению, можно только после государственной регистрации права собственности на них. До этого момента распоряжение таким земельным участком невозможно. Данные нормы неизбежно вызывают остановку оборота таких земельных участков на длительное время, что не может не привести к значительным трудностям.
Отдельно не разрешен вопрос разграничения государственной собственности на земельные участки, одновременно фактически имеющие основания быть отнесенными к различным уровням собственности (например, на землях курорта федерального значения расположено здание, находящееся в муниципальной собственности). При фактическом совпадении границ населенного пункта и охранных округов особо
охраняемых природных территорий необходимо ,____ определить в
границах такого населенного пункта конкретные земельные участки, отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий.
В главе 2 «Особенности оборота земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» раскрываются общие положения относительно различных видов сделок с земельными участками, а также особенности заключения и исполнения отдельных договоров купли-продажи земельных участков, в том числе заключенных в рамках приватизации, договоров аренды и доверительного управления.
В параграфе 1 «Общие положения о сделках с земельными участками» рассматриваются особенности двусторонних сделок с земельными участками — договоров как сделки и как обязательственного правоотношения. Проводится классификация договоров по критерию направленности результата и определяется место договоров, предметом которых являются земельные участки в этой системе.
Также рассмотрены вопросы классификации по вторичным признакам: возмездность договоров, их субъектный состав, предмет. В результате проведенного анализа выявлены особенности договоров, предметом которых являются земельные участки (объект недвижимости), находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Проводится разграничение договоров, направленных на передачу имущества из собственности государства или муниципального образования в собственность частных лиц, на основании общих норм гражданского права и на основании законодательства о приватизации.
Специфика предмета исследования - оборот земельных участков -привела к необходимости анализа соотношения гражданского и земельного права и законодательства, в результате чего сделан вывод, что Имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками, отвечают критериям гражданско-правового отношения (регулируются методом юридического равенства сторон, объектом является недвижимая вещь и т. д.), в связи с чем их следует отнести к предмету только гражданского права и регулировать соответственно гражданским законодательством, при этом отдав приоритет нормам Гражданского кодекса РФ. Тем самым данные правоотношения будут отграничены от отношений, составляющих предмет земельного права, которые являются публичными по методу регулирования и преследуют основную цель - сохранение земли как основы жизни и деятельности людей путем определения участков изъятых из оборота и ограниченных в нем, определения правового режима использования земель и т.д.
Во втором параграфе «Сделки по отчуждению земельных участков» рассматриваются проблемы, связанные с правовым регулированием договоров купли-продажи, мены и дарения земельных участков Гражданским и Земельным кодексами РФ. Выявлены имеющиеся противоречия и предложены пути их решения. При анализе ст. 37 Земельного кодекса РФ автор пришел к выводу о необоснованности включения содержащихся в ней норм в земельное законодательство, поскольку, во-первых, установление особенностей купли-продажи земельных участков отдельным законом не предусмотрено Гражданским кодексом РФ, во-вторых, данная статья не содержит каких-либо новых норм, а является компиляцией уже существующих законоположений.
Проведено исследование правовых норм, регулирующих порядок предоставления государственными и муниципальными органами земельных участков в собственность физическим и юридическим лицам для строительства и иных целей. Выявлен пробел в законодательном регулировании предоставления земельных участков юридическим лицам для иных целей, кроме строительства. Как вариант решения данной проблемы, предложено осуществлять передачу земельных участков по результатам проведения торгов, причем законодательно должны быть закреплены случаи, когда их проведение не является необходимым условием (например, возможность передачи земельного участка в собственность без проведения торгов при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка).
При рассмотрении процедуры предоставления земельных участков в собственность для целей строительства на торгах автором обосновывается необходимость унифицировать нормы ст. 448 ГК РФ и п. 7 ст. 30 ЗК РФ и признать, что протокол о результатах торгов, имеет силу договора и заключения дополнительного договора купли-продажи не требуется.
Данный протокол, а также акт приема-передачи земельного участка будут служить основанием для государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок.
Третий параграф «Приватизация земельных участков в порядке статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации» посвящен анализу правовых норм и широкой правоприменительной, судебной практики по данному вопросу.
Одной из основополагающих новелл Земельного кодекса РФ является принцип, заложенный в подп. 5 п. 1 ст. 1, гласящий, что все прочно связанные с землей объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Таким образом, земельный участок становится главной вещью по отношению к находящейся на ней недвижимости. Установление в настоящее время правила, аналогичного суперфицию, было бы весьма нецелесообразно, в том числе и потому, что многие здания и сооружения принадлежат на праве собственности не собственникам земельного участка, а иным лицам. Большая часть земли (и особенно городские земли) на сегодняшний день продолжает оставаться в государственной либо муниципальной собственности.
На исправление данного положения и соединения судьбы объектов недвижимости и земельного участка направлена ст. 36 ЗК РФ. Собственники зданий, расположенных на земельных участках, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, обладают исключительным правом приватизации земельных участков или приобретения их на праве аренды. Приватизация, будучи одним из частных случаев отчуждения имущества из государственной собственности, должна быть урегулирована специальным законодательством о приватизации с субсидиарным применением норм гражданского права, как это следует из ст. 217 ГК РФ. Однако на сегодняшний день основной нормой, регулирующей приватизацию земель
под объектами недвижимого имущества, является ст. 36 Земельного кодекса РФ и принятые в ее развитие акты меньшей юридической силы.
В настоящее время на уровне судебной практики решен вопрос о том, кому принадлежит право выбора аренды или покупки земельного участка, на котором расположен объект недвижимости, — собственнику объекта недвижимости. Однако окончательную точку в данном вопросе можно поставить только при внесении соответствующих изменений в действующее законодательство.
Кроме прямой приватизации земельных участков, урегулированной ст. 36, ЗК РФ предусматривает возможность переоформления юридическими лицами права постоянного бессрочного пользования в обязательном порядке. Делается вывод, что действие норм Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» на указанные случаи не распространяется.
При определении перечня объектов, не подлежащих приватизации, установлена необходимость его определения в самом Земельном кодексе РФ. Поскольку нормы ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не распространяются на названные случаи, кроме приватизации земельных участков под объектами недвижимости, нет запрета на переоформление в собственность юридическими лицами земельных участков, находящихся у них на праве постоянного бессрочного пользования, из земель водоохранного и санитарно-защитного назначения, земель, отведенных (зарезервированных) для перспективного развития морских и речных портов, аэропортов, и земель, предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования. Это не может не сказаться на соблюдении прав граждан в сфере земельных правоотношений, в частности, в отношении доступа к землям общего пользования, и на
экономическом интересе публичных образований при перспективном развитии территорий.
С целью обеспечения механизма принятия законных и обоснованных решений органами власти о возможности тех или иных земельных участков, бюджетное законодательство должно предусмотреть возможность расходования денежных средств при продаже гражданам и юридическим лицам находящихся в государственной собственности земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, или права на заключение договоров аренды таких земельных участков. В их число должны быть включены и расходы на получение необходимой информации (если она не содержится в кадастровой карте), в том числе обосновывающей площадь земельного участка, необходимого для эксплуатации построенных объектов в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.
Отдельно был рассмотрен вопрос о приватизации неделимых земельных участков, если здание (помещения в нем) принадлежат нескольким лицам на праве собственности. Выявлены две правовые конструкции решения данной проблемы: для многоквартирных домов и иных зданий.
Вопросы предоставления земельного участка в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев регулируются жилищным законодательством, которое содержит нормы, противоречащие общим принципам гражданского законодательства. В частности, следует внести соответствующие изменения в действующее законодательство и указать, что право общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме на земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно с момента государственной регистрации такого права, а не с момента
формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета.
В отношении иных зданий рассмотрены различные варианты изменения действующей ныне процедуры обращения всех сособственников совместно с заявлением о выкупе земельного участка, однако, учитывая необходимость соблюдения прав всех сособственников на пользование земельным участком, автор приходит к выводу, что единственно возможным вариантом является механизм, заложенный в Земельном кодексе РФ.
В работе дается анализ определения стоимости земельных участков, принципов, лежащих в его основе, проблем, возникающих в данной области.
Отдельно рассмотрен вопрос приватизации земельных участков в границах населенных пунктов - курортов федерального значения. Сделаны выводы о необходимости выделения зон особо охраняемых территорий в границах населенных пунктов либо признания лишь этих зон землями особо охраняемых природных территорий..
В четвертом параграфе «Сделки по предоставлению земельных участков во владение и пользование» рассмотрены вопросы, связанные с договором аренды и договором безвозмездного пользования земельными участками.
Автор приходит к выводу о необходимости с целью предотвращения определенных правовых коллизий и унификации названия договора, который регулируется нормами гл. 36 ГК РФ и ст. 24 ЗК РФ, установить единое его название - договор безвозмездного пользования, исключив таким образом из названия ст. 24 ЗК РФ указание на его срочность. Это приведет к однозначному толкованию о возможности предоставления земельного участка в безвозмездное пользование без ограничения срока, т. е. на неопределенный срок.
В ходе рассмотрения вопроса о возможности передачи своих прав и обязанностей третьему лицу, автор, исследуя общие нормы о перемене лиц в обязательстве (гл. 24 ГК РФ), приходит к выводу о целесообразности внесения изменений в Земельный кодекс РФ путем указания на обязательное получение согласия собственника на передачу своих прав и обязанностей арендатором по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе передачу арендных прав земельного участка в залог и внесение их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды, поскольку иное противоречит норме о возможности передачи вместе с правами обязанностей (долга) только с согласия кредитора (ст. 391 ГК РФ).
Еще одной особенной разновидностью договора аренды земельного участка является договор аренды земельных участков, необходимых для пользования зданиями, строениями, сооружениями. Поскольку договор аренды в своей классической форме рассматривается как срочный, его заключение, исполнение и прекращение должно быть основано на выражении свободной воли контрагентов, что в отношении названного случая невыполнимо. Целесообразно исключить применение конструкции договора аренды к правоотношениям, связанным с использованием земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, собственниками зданий, строений и сооружений, имеющими исключительное право на использование этого земельного участка, и заменить его вещным правом ограниченного владения земельным участком, обременяющим право собственности на него.
Следует отметить, что практика предоставления сформированных земельных участков в аренду шире, нежели передача в собственность, она также экономически привлекательна для инвесторов. В основном земельные торги проводятся в отношении аренды земель под строительство АЗС, автомоек, торговых павильонов, кафе и т.п. В работе
исследуются процедуры предоставления земельных участков на праве аренды для строительства, а также особенности передачи их для жилищного строительства, комплексного освоения в целях жилищного и прочего строительства.
Особый интерес представляет процедура предоставления в аренду земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, поскольку она содержит большое количество норм, существенно отличающих ее от других процедур. Целью выделения такого механизма было получение гарантий своевременного освоения земельного участка лицом, выигрывшим торги, с одной стороны, и соблюдение интересов инвестора - с другой. Однако данная правовая конструкция имеет много недоработок. Определение победителя аукциона путем назначения наибольшей цены за право на заключение договора аренды противоречит нормам действующего гражданского законодательства и подлежит отмене. В соответствии с общей нормой п. 4 ст. 447 ГК РФ выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, т. е. на торгах определяется одно из условий договора. Для договора аренды это размер арендной платы. Право на возникающее в будущем обязательство не может быть продано, поэтому его нельзя отнести к числу прав требования, а также к числу объектов, которые подлежат оценке в соответствии с законодательством об оценочной деятельности..
Земельным кодексом РФ провозглашен принцип платности использования земельных участков. Плата за землю взимается в двух видах — земельного налога и арендной платы. И если уплата земельного налога относится к отношениям власти и подчинения, где вопросы размеров, сроков и порядка уплаты должны быть урегулированы нормативными актами, то аренда - это гражданские правоотношения, основанные на принципах автономии воли, равенстве участников и
свободе договора. Между тем, как следует из ст. 65 ЗК РФ, арендная плата за земельные участки, право собственности на которые зарегистрировано за РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием, устанавливается уполномоченными на то государственными органами. В отношении земельных участков, не подлежащих разграничению, аналогичного правила нет. Требуется принятие на федеральном уровне дополнительного законодательства, определяющего лицо, которое будет устанавливать порядок расчета арендной платы, и принципы, на основании которых она будет исчисляться, в том числе критерии определения каждой составляющей арендной платы, ограничивающие усмотрение государственных органов и органов местного самоуправления в данной области, пределы максимального и минимального ее размера. Пока не определены такие барьеры, следует иметь в виду, что произвольное установление базового размера арендной платы противоречит п. 11 ст. 1 ЗК РФ, содержащему принцип сочетания общественных и частных интересов. Как вариант, диссертантом предлагается основывать расчет арендной платы на кадастровой стоимости участков.
Кроме того, автором исследованы дополнительные гарантии прав арендатора, предоставленные ст. 22 ЗК РФ. Из буквального, системного и логического толкования п. 9 названной статьи следует, что нормы об изменении условий договора аренды только с согласия арендатора и его досрочном расторжении лишь при существенном нарушении условий договора, касаются только договоров аренды земельных участков, находящихся в публичной собственности и заключенных на срок не менее 5 лет. Однако положения об изменении условий договора аренды только с согласия арендатора и о запрете ограничивать установленные договором аренды земельного участка права арендатора существенно ущемляют права арендодателя и подлежат отмене.
Пятый параграф «Договор доверительного управления земельными участками» содержит анализ порядка заключения и
существенных условий указанного договора. Определяются его отличия от договора аренды и договоров, направленных на оказание юридических услуг, нормативная база, регулирующая передачу в доверительное управление земельного участка. Делается вывод о необходимости установления основ и порядка передачи в доверительное управление земельных участков, находящихся в публичной собственности. Причем с целью соблюдения принципа земельного законодательства о единстве судьбы земельного участка и объектов недвижимости, расположенных на нем, здания, строения и сооружения должны передаваться в доверительное управление только одновременно с передачей в доверительное управление земельного участка, на котором они расположены.
В заключении диссертант подводит итоги своего исследования, обобщая выводы, некоторые из которых вынесены на защиту.
Содержание работы изложено в публикациях:
Грибова А.И., Лотникова Н.П. Вопросы применения ст. 36 Земельного кодекса РФ // Арбитражная практика. 2004. № 6. С. 22-25. (0,5 п.л.)
Лотникова Н.П. Проблемы переоформления права постоянного бессрочного пользования // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2007. № 2. С. 40-44. (0,35 п.л.)
Лотникова Н.П. Проблемы оборотоспособности земельных участков, расположенных на территории курортов федерального значения //Хозяйство и право. 2007. № 3. С. 77-81.(0,45 п.л.)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Лотниковой Натальи Петровны
Тема диссертационного исследования
Особенности регулирования сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности
Научный руководитель-доктор юридических наук, профессор Витрянский В.В.
Изготовление оригинал-макета Лотникова Н.П.
Подписано в печать 15,03,07г. Тираж 80 экз. Усл.п.л.1,4.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ПОПМТ РАГС. Заказ № 97 119606, г.Москва, пр. Вернадского, 84
