АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними в Российской Федерации»
На правах рукописи
ГРЕХОВА Елена Алексеевна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ И СДЕЛОК С НИМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.03 -
гражданское право; предпринимательское право, семейное право, международное частное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Волгоград - 2007
Диссертация выполнена в Научно-исследовательском институте современного права Волгоградской академии государственной службы
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
РЫЖЕНКОВ Анатолий Яковлевич; Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Цыбуленко Зиновий Иванович доктор юридических наук АНИСИМОВ Алексей Павлович;
Ведущая организация: Волгоградская академия МВД России
Защита состоится 13 ноября 2007 г. в 14 часов на заседании регионального диссертационного Совета ДМ 220 038.10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу 350044, г Краснодар, ул Калинина, 13, юридический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета
Автореферат разослан «_» октября 2007 года
Ученый секретарь регионального диссертационного совета ДМ 220.038.10 доктор юридических наук, профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современный этап правовой реформы ставит задачу усиления защищенности и гарантированности прав всех участников рынка недвижимости, и в особенности правообладателей земельных участков Одним из методов решения данной задачи является создание надлежащих правовых основ государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними Данная проблема носит межотраслевой характер и регулируется нормами гражданского и земельного законодательства
Проблемы комплексного анализа особенностей государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними мало исследованы в научной юридической литературе Между тем, исследование частных и публичных интересов в ходе проведения государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними является важнейшей задачей современного этапа правовой реформы и требует корректировки действующего законодательства Именно государственная регистрация прав на земельные участки является средством введения стихии земельного рынка в цивилизованные рамки, и управления этим рынком на принципах гласности и публичности.
Важнейшая роль в данном процессе принадлежит федеральному органу исполнительной власти - Федеральной регистрационной службе (Росрегистрации), созданной в ходе последнего этапа административной реформы Многолетняя практика совершения диссертантом регистрационных действий в ходе работы в Управлении Федеральной регистрационной службы по Московской области позволяет осознать как теоретические, так и практические проблемы в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в одно целое и осуществить попытку поиска ответа на современные и злободневные задачи, которые поставлены самой жизнью
Исходя из указанных соображений, в работе дается научное обоснование необходимости внесения изменений и дополнений в гражданское и земельное законодательство, в том числе непосредственно в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также формулируются рекомендации по оптимизации судебной и иной правоприменительной практики
Степень разработанности темы в юридической литературе. Правовой режим недвижимого имущества, включая земельные участки, а также проблемы государственной регистрации прав на данные объекты и сделок с ними уже попадали в поле зрения ученых-юристов Проблемам правового режима недвижимого имущества посвящены труды В К Андреева, В В. Витрянского, С П Гришаева, В С Ема, И А Емелькиной, Д И Ильина, В П Камышанского, О M Козырь, В В Кущенко, А А Маковского, В Д Рузановой, А Я Рыженкова, О Ю Скворцова, К И Скловского, Е А Суханова, Е M Тужиловой-Орданской, А Е Черноморца, В В Чубарова и других авторов
Особенности гражданско-правового режима земельных участков исследованы в трудах А П Анисимова, С А Боголюбова, Е С Болтановой, M M Бринчука, О В Бурлаченко, Ю Г Жарикова, О И Крассова, О А. Самончик, H А Сыродоева, С А Чаркина, Г В Чубукова, Г H Эйриян и т д
Особенности правового положения имущественных комплексов как особых объектов гражданских прав, включающих в свой состав земельные участки, были рассмотрены в трудах В А Белова, А В Кузнецова, C.B. Нарушкевич, Ю С Поварова, О Е Романова, С А Степанова и других
В поле зрения исследователей попадали и собственно проблемы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, включая земельные участки На монографическом уровне данные проблемы были исследованы в работах А В Акчурина, Т Д Аппак, А В. Волынцевой, M Р Дзуцевой, H В Диаковской, А В Дмитриева, A JI
Ильченко, А Б Карлина, А.Р. Кирсанова, П В Крашенинникова, Б И Уткина и иных ученых
Однако в большинстве указанных работ основной акцент делался на исследование проблем государственной регистрации недвижимости в целом, либо же данные исследования были произведены до вступления в силу нового Земельного кодекса РФ и иного современного законодательства При этом большинство указанных авторов рассматривали проблемы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним без учета межотраслевого характера регулирования указанных отношений, не учитывая и особенности государственной регистрации сложных недвижимых вещей (имущественных комплексов), в состав которых входят и земельные участки
Целью диссертационной работы является комплексное исследование гражданско-правовых проблем государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, основанное на системном анализе действующего законодательства, научной доктрины и правоприменительной практики, а также разработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой сфере.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи исследовать нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними,
- проанализировать понятие и сущность государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними в российском гражданском праве,
- выявить особенности государственной регистрации прав на земельные участки, находящиеся в различных формах собственности, а также проблемы государственной регистрации ограничений (обременений) прав на них,
- рассмотреть правовое положение земельных участков, входящих в состав имущественных комплексов, а также особенности государственной регистрации прав на них,
- показать современные тенденции в развитии правового регулирования регистрационных отношений в сфере недвижимости;
- выработать конкретные предложения по совершенствованию действующего гражданского и земельного законодательства, а также рекомендации относительно практики его применения
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, предметом - правовое положение и деятельность субъектов регистрационных правоотношений, направленные на реализацию предусмотренных гражданским и земельным законодательством субъективных прав и юридических обязанностей
Теоретическая и методологическая основы диссертационного исследования. Теоретической основой диссертации выступают фундаментальные научные разработки науки гражданского и земельного права, общей теории права и государства, истории и философии права При проведении диссертационного исследования использовались диалектический, исторический, формально-логический, статистический, метод системного анализа, сравнительно-правовой и другие методы научного познания
Научная новизна работы определяется тем, что диссертация представляет собой одно из первых комплексных исследований особенностей государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними согласно действующего российского законодательства, проведенного на основе научных достижений ученых-юристов в сфере гражданского и земельного права с учетом доктринальных разработок теории права и государства, конституционного, муниципального и административного права, а также исторической и экономической науки Выдвинуты предложения по совершенствованию действующего гражданского и земельного законодательства, в том числе по оптимизации процедур государственной регистрации имущественных комплексов, включающих в свой состав земельные участки
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1 Возвращение в правовое поле гражданско-правовой категории «недвижимость» в ходе правовой реформы привело к необходимости уточнения особенностей правового режима отдельных видов недвижимого имущества Данное правовое регулирование на сегодняшний день носит межотраслевой характер, что наиболее ярко видно на примере гражданско-правового режима земельных участков и особенностей государственной регистрации прав и сделок с ними, устанавливаемого диспозитивными и императивными нормами при постепенном увеличении роли последних
2 Гражданский кодекс РФ (п 3 ст 129) предполагает оборот «земли», что представляется невозможным в силу различий между «землей» и «земельным участком» как объектами земельных отношений Предлагается внесение изменений в указанную статью с заменой понятия «земля» на «земельные участки» Обосновывается недопустимость государственной регистрации части земельного участка, ошибочно выделенного ЗК РФ в качестве объекта земельных отношений Для целей государственной регистрации предлагается под «частью земельного участка» понимать только ту его часть, которая после реального раздела превратилась в самостоятельный земельный участок
3 В ходе административной реформы произошло упорядочение системы органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, современные тенденции развития которых включают три направления формирование в системе Росрегистрации координационных органов на уровне федеральных округов, нормативное регулирование взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам информационного обмена, принятие Административного регламента и переход на новые европейские стандарты форм работы с гражданами, основанные на уважении к их правам, уменьшение базы для коррупции
4. Государственная регистрация прав на земельные участки как объекты недвижимости и сделок с ними основана на следующих принципах обязательности ее проведения (за исключением случаев, указанных в федеральных законах), преемственности юридической силы правоустанавливающих документов на земельные участки, открытости сведений о земельных участках, содержащихся в ЕГРП, платности, законности ее проведения и ответственности должностных лиц регистрационного органа за нарушение требований законодательства о государственной регистрации, презумпции достоверности регистрации и гарантированности судебной защиты правообладателей недвижимости в случае нарушения их прав третьими лицами
5 Анализ оснований государственной регистрации права частной собственности на земельные участки и сделок с ними позволяет классифицировать их в несколько групп, принципиально различающихся по субъектному составу; гражданско-правовым основаниям приобретения прав на земельные участки, специфике приобретения участков в составе отдельных категорий земель, наличию особой процедуры государственной регистрации (упрощенный порядок), необходимости наличия особых юридических фактов, влекущих приобретение права собственности на земельный участок
6 Выделяется три этапа формирования законодательства о государственной регистрации права публичной собственности на земельные участки На первом этапе (1993 - 2001 гг) разграничение государственной собственности на землю осуществлялось в рамках общих принципов и договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, на втором этапе (2001-2006 гг) данная процедура осуществлялась в соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю», предусматривавшим составление специальных перечней земельных участков, на основе которых право публичной собственности подлежало
государственной регистрации, на третьем этапе (2006 г - по настоящий день) действует упрощенный (заявительный) порядок государственной регистрации права собственности на земельные участки Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований
7 Рассмотрение оснований и порядка разграничения государственной собственности на землю позволяет выявить ряд законодательных пробелов, затрудняющих формирование муниципальной собственности на земельные участки Обращается внимание на пробельность законодательства по вопросу определения вида муниципального образования (поселение, муниципальный район) при праве преимущественной покупки отчуждаемого собственником земельного участка сельскохозяйственного назначения, заявлении о постановке на учет бесхозяйной недвижимой вещи, принятии решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения при отказе от данного права, определении вида муниципальной собственности, в которую должен перейти земельный участок в случае принудительного прекращения прав на него в качестве санкции за земельное правонарушение В связи с этим, предлагается внесение необходимых изменений и дополнений в законодательство
8 Исследование проблем государственной регистрации ограничений и обременении прав на земельные участки позволило выявить различную юридическую природу указанных правовых категорий, в то время как гражданское законодательство нередко рассматривает их в качестве синонимов Для уточнения правового режима ограничений и обременений прав на земельные участки и совершенствования порядка их государственной регистрации предложены научные определения, которые могут быть использованы в законотворческой деятельности
9 Исследование особенностей государственной регистрации прав на земельные участки, входящих составной частью в имущественные комплексы, позволяет сформулировать необходимость закрепления в
законодательстве их новой разновидности «линейный объект» в качестве родовой категории
Доказывается существование следующих видов линейных имущественных комплексов имущественный комплекс автомобильных дорог, железнодорожный имущественный комплекс, трубопроводный имущественный комплекс (газо-, нефтепроводы и т д), имущественный комплекс линий связи и электропередач Предлагается дополнить Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» отдельной статьей, определяющей особенности государственной регистрации прав на линейные имущественные комплексы, а также ст 7 Земельного кодекса РФ п 4 следующего содержания
«4 Земельный участок может располагаться только в одной категории земель, за исключением случаев, когда он входит в состав линейного имущественного комплекса».
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные выводы и сделанные автором предложения могут быть использованы для совершенствования гражданского и земельного законодательства, регулирующего основания и порядок проведения государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними Кроме того, автор надеется, что сформулированные выводы и предложения будут восприняты в научной доктрине, учебном процессе, а также в правоприменительной практике федеральных органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Апробация результатов работы. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании Научно-исследовательского института современного права ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы» Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, внедрены в учебный процесс Волгоградской академии государственной службы, используются в деятельности Подольского отдела Управления Федеральной регистрацион-
ной службы по Московской области, а также изложены в выступлениях на научно-практических конференциях и опубликованных работах автора.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования Она состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, библиографического списка
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы исследования, степень ее разработанности, определяются предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая база, научная новизна, практическая значимость полученных результатов, формируются положения, выносимые на защиту
Глава первая «Понятие и сущность государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в российском гражданском праве», состоящая из трех параграфов, является концептуальной для последующего исследования темы В ней рассматривается понятие земельного участка как объекта недвижимости в контексте полномочий регистрационных органов, выявляются основания и порядок совершения регистрационных действий
В первом параграфе «Земельный участок как объект недвижимого имущества» рассматривается эволюция правового регулирования отношений в сфере недвижимого имущества, обращается внимание на современные дискуссии по уточнению понятийно-категориального аппарата в части соотношения правовых категорий «недвижимость», «недвижимое имущество», «недвижимая вещь» (В В Кущенко, Г В Чубуков, Д И Ильин)
Автором доказывается, что анализ действующего законодательства показывает полную идентичность правовых категорий «недвижимость», «недвижимое имущество» и «недвижимая вещь», введенных в законодательный оборот нормативными актами, принятыми в различные периоды времени. ГК РФ лишь привел данную терминологию «к общему знаменателю» Более того, современные проблемы в сфере использования и
оборота недвижимости связаны с межотраслевым характером регулирования отношений в данной сфере, порождающим определенную терминологическую путаницу и коллизионность актов различной отраслевой принадлежности
В настоящее время отношения по поводу недвижимости регулируются гражданским, земельным, жилищным, градостроительным, муниципальным и иным законодательством Отсюда вытекает двойственный характер правового регулирования отношений в сфере недвижимости, осуществляемого диспозитивными и императивными нормами, при постепенном увеличении роли и значения последних
Одним из актуальных проявлений данной коллизионности является различное отраслевое понимание «единой судьбы» земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, что, в свою очередь, непосредственно затрагивает и вопросы государственной регистрации прав и сделок с ними Исторически установление раздельного правового режима участков и строений было обусловлено объективными условиями развития правовой системы страны признанием земли объектом публичной собственности, изъятым из оборота в советском праве, продолжительным отсутствием четкого законодательного регулирования отношений с землей в российском пореформенном праве В этих условиях предоставление отдельного права собственности на здания и сооружения являлось единственно возможным способом вовлечения их в оборот На современном же этапе раздельный оборот земельных участков и зданий (строений) является неоправданным
В работе подчеркивается, что для определения единства судьбы важное значение имеет характеристика объекта, расположенного на земельном участке Как известно, научно-технический прогресс сделал возможным перемещение практически любой вещи (строения) на любое расстояние без «причинения несоразмерного ущерба» ее назначению
При этом наряду с тенденцией уточнения признаков строений как объектов недвижимого имущества, в законодательстве происходит и другая тенденция, заключающаяся в сокращении количества «традиционных видов» недвижимости, определяемой естественными природными свойствами Это проявляется в том, что теперь законодатель не относит к числу объектов недвижимости водные объекты или леса (многолетние насаждения), что получило свое закрепление в новой редакции ст 130 ГК РФ Это позволяет сделать вывод о том, что новейшее природоресурсовое и гражданское законодательство более не считают водный объект (леса) самостоятельными объектами недвижимого имущества Леса и водные объекты являются принадлежностями земельного участка, определяя его правовой режим, и следуя судьбе главной вещи Поэтому, например, гражданам и юридическим лицам в аренду либо на ином праве предоставляются не леса, а лесные участки
Рассматривая земельный участок как объект земельных отношений, автор обращает внимание и на иные объекты земельных правоотношений -землю и часть земельного участка В результате аргументируется вывод о том, что земля не может выступать в качестве объекта земельных и гражданских правоотношений, поскольку данная правовая категория принята для обозначения публично-правовых отношений, связанных, например, с определением категорий земель либо особенностей охраны земли как природного объекта Следовательно, вопреки утверждению п 3 ст 129 ГК РФ, отчуждаться могут не «земли», а «земельные участки»
С позиций допустимости государственной регистрации исследуется и возможность участия в гражданском обороте части земельного участка В научной литературе высказано ряд суждений как по поводу обоснованности его законодательного выделения (О Бадулин, Н Т Разгельдеев, Д И Попов), так и критических замечаний (К Скловский, А Е Черноморец) Последняя позиция разделяется и нами, являясь востребованной и в практике осуществления государственной регистрации и сделок с земельными участками Поэтому предлагается в целях государственной регистрации под
«частью земельного участка» понимать только ту его часть, которая после реального раздела превратилась с самостоятельный земельный участок
Во втором параграфе «Полномочия органа по регистрации прав на недвижимость» исследуется эволюция и содержание полномочий регистрационных органов Существование органа по регистрации прав и сделок с недвижимостью имеет большую дореволюционную историю, в период которой данная процедура именовалась «укреплением прав» на недвижимость
Вовлечение недвижимости, в том числе земельных участков, в 90-е годы прошлого века в гражданский оборот привело к необходимости установления правил государственного признания законности таких сделок и обусловило появление первых органов по регистрации прав на земельные участки В связи с этим был произведен анализ основных этапов и особенностей становления системы государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними в 90-е годы прошлого века, выявлена преемственность в осуществлении ряда регистрационных процедур
Принципиально новый этап в развитии системы регистрационных органов связан с принятием ГК РФ и Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г На момент вступления в силу указанного Закона существовавшая система регистрации характеризовалась многообразием регистрационных органов, отсутствием единых принципов, правил и процедур государственной регистрации, а также смешением двух систем регистрации - документов и прав на объекты недвижимости
В ходе решения этих и других проблем была произведена реформа структуры Министерства юстиции Российской Федерации Для выполнения задач обеспечения порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также осуществления иных функций вместо территориальных органов юстиции в субъектах РФ были образованы территориальные органы Федеральной регистрационной службы субъекта РФ
Особое внимание уделено рассмотрению процедуры взаимодействия Росрегистрации с иными федеральными органами исполнительной власти, обладающими сведениями, необходимыми для государственной регистрации прав, а также осуществляющими подготовку документов для государственной регистрации, в том числе с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, рассмотрены соответствующие соглашения между ними о порядке, условиях и правилах информационного взаимодействия
В результате делается вывод о том, в ходе реформирования федерального органа по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним были достигнуты определенные успехи, в том числе в части уважения и защиты прав граждан, снижения административных барьеров и уровня коррупции Уточнение порядка взаимодействия и информационного обмена между Росрегистрацией и иными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления будет способствовать оптимизации работы данного органа Для обобщения передового опыта государственной регистрации осуществляется и формирование координационных органов на уровне федеральных округов.
В третьем параграфе «Основания и порядок государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними» исследуется юридическая природа государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в контексте существующего мирового опыта
Диссертант отмечает, что предусмотренная федеральным законодательством система регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним имеет ряд общих черт с некоторыми мировыми системами такой регистрации Традиционно среди последних выделяют две англосаксонскую, в рамках которой осуществляется регистрация сделок с недвижимым имуществом, и континентальную, в основе которой лежит регистрация прав («система Торренса») Система регистрации построена в России по смешанному типу
Гражданское законодательство предусматривает две основные формы государственной регистрации — вещных прав на земельные участки и обязательственных прав Данные формы государственной регистрации различаются как процедурой (выдача свидетельства о регистрации или совершение специальной регистрационной надписи на документе), так и обязательностью осуществления регистрационных действий Последнее означает, что вещные права на земельные участки подлежат государственной регистрации во всех случаях, необходимость государственной регистрации сделки обязательна в случаях, предусмотренных законом
В результате исследования системы оснований и порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним делается вывод о том, что в ее основе лежит ряд основополагающих принципов Главным из них является принцип обязательности государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, за исключением случаев, указанных в федеральных законах При этом следует подчеркнуть установленную законодательно и подтвержденную в разъяснениях Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ действительность ранее выданных документов о государственной регистрации, что позволяет сформулировать второй принцип государственной регистрации прав -преемственность юридической силы правоустанавливающих документов на земельные участки
Рассмотрение порядка ведения Единого государственного реестра прав, а также обязанностей регистрационного органа по предоставлению информации заинтересованным лицам позволило соискателю выделить третий принцип государственной регистрации - открытость сведений о земельных участках, содержащихся в документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Данный принцип сохраняет свое значение несмотря на то, что получить полную информацию об объекте недвижимости, включая сведения о содержании правоустанавливающих документов, обобщенные сведения о правах
отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости, выписки, содержащие сведения о переходе прав на объекты недвижимости, а также сведения о признании правообладателя недееспособным или ограниченно дееспособным предоставляются в установленном законом порядке только ограниченному кругу лиц Наличие подобного ограничения вполне оправдано, поскольку обеспечивает гарантированное ст 23 Конституции России право на неприкосновенность частной жизни
Четвертым принципом государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними является платность ее проведения Порядок взимания платежей определяется ст 333 33 Налогового кодекса РФ Данная статья определяет размер государственной пошлины за регистрацию прав на земельные участки и сделок с ними
Особое внимание в диссертации обращается на исследование стадий осуществления государственной регистрации, а также оснований для приостановления либо отказа в регистрации Анализ практики работы Подольского отдела Управления Федеральной регистрационной службы по Московской области позволяет сделать вывод о том, что наиболее типичным основанием для этого в практике регистрирующих органов является несоответствие предполагаемого целевого назначения участка требованиям земельного законодательства Этот вывод в работе подтверждается материалами правоприменительной практики Особо подчеркивается, что судебный спор о границах земельного участка нельзя отождествлять со спором о праве на земельный участок При наличии такого спора, если имеется соответствующее решение (определение) суда, регистратор обязан приостановить регистрацию
Не имеется оснований для отказа в проведении государственной регистрации прав и в случае, когда не закончены работы по учету зданий, сооружений или их частей Однако в отличие от государственной регистрации прав и сделок с земельными участками работа по их учету должна быгь закончена к моменту государственной регистрации прав на
здания, сооружения или их части По мнению диссертанта, такой законодательный подход едва ли можно признать оправданным, поскольку отсутствие кадастрового учета земельного участка не позволяет говорить о нем как об индивидуализированной недвижимой вещи, а, следовательно, и о возможности государственной регистрации каких-либо вещных или обязательственных прав на него.
Законодательное же допущение государственной регистрации прав на земельный участок, по поводу границ которого в момент регистрации идет судебный спор, выглядит и вовсе абсурдно, поскольку неизбежно порождает обжалование акта регистрации, внесение изменений в ЕГРП и выдачу спорившим сторонам новых правоустанавливающих документов Именно такой вывод следует из ст 17 Закона о регистрации, рассматривающей вступившие в законную силу судебные акты в качестве оснований для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним
В связи с этим представляется необходимым приведение в этой части законодательства о государственной регистрации в соответствие с земельным законодательством, а также внесение изменений в сам Закон о регистрации, закрепляющих, что отсутствие кадастрового учета или наличие судебного спора о границах участка является основанием для отказа в государственной регистрации прав на земельный участок и сделок с ним
Рассмотрение вопросов уголовной и иной ответственности государственного регистратора позволило диссертанту выявить законодательное закрепление еще одного принципа государственной регистрации — законности ее проведения и ответственности должностных лиц регистрационного органа за нарушение требований законодательства о государственной регистрации.
Наряду с общими правилами государственной регистрации прав на земельные участки, законодателем предусматривается ряд особых
требований или процедур применительно к регистрации прав на отдельные виды земельных участков Типичным примером здесь является ст 25 2 Закона о регистрации, предусматривающая особые (льготные) правила государственной регистрации права собственности гражданина на участок, предоставленный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, а также регистрации права собственности на участок при разграничении государственной собственности на землю
Земельное законодательство не определяет конкретные виды сделок с земельными участками, подлежащие государственной регистрации, однако содержит отсылку о необходимости такой регистрации в «случаях, предусмотренных федеральными законами» Анализ земельного законодательства показывает, что такой государственной регистрации подлежат следующие договора ипотеки (залога) земельного участка, мены, дарения земельного участка, купли-продажи, ренты, аренды (субаренды) на срок более 1 года; договор доверительного управления земельными участками; договор безвозмездного срочного пользования земельным участком (на срок более 1 года)
Юридическая природа государственной регистрации сделок с земельными участками заключается в том, что она является формальным условием обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты прав лица, возникающих из договорных отношений, объектом которых является земельный участок, и призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов Тем самым государственная регистрация создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств и, следовательно, способствует упрочению и стабильности гражданского оборота в целом Она не затрагивает самого содержания указанного гражданского права, не ограничивает свободу договоров, юридическое равенство сторон, автономию их воли и имущественную самостоятельность и потому не может
рассматриваться как недопустимое произвольное вмешательство государства в частные дела или ограничение прав человека и гражданина, в том числе гарантированных Конституцией РФ права владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся у лица на законных основаниях, а также свободы экономической деятельности Это позволяет выделить еще один принцип государственной регистрации - презумпцию достоверности регистрации и гарантированность судебной защиты правообладателей недвижимости в случае нарушения их прав третьими лицами
Рассматривая проблемы государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, диссертант останавливается на критериях разграничения данной регистрационной системы с рядом иных систем специальной государственной регистрации, например, системой кадастрового учета В результате делается вывод о том, что ведение государственного земельного кадастра как учетно-информационной системы преследует несколько целей, одной из которых выступает обеспечение системы органов Росрегистрации необходимыми сведениями, позволяющими идентифицировать земельный участок посредством присвоения ему кадастрового номера, что дает основания для оформления прав на такой участок или сделок с ним В целом же действующее законодательство предусматривает три вида государственной регистрации прав на земельные участки, сделок с ними, специальную регистрацию (кадастровый учет земельных участков)
Глава вторая «Государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними» состоит из четырех параграфов, в которых раскрываются особенности государственной регистрации различных форм собственности на земельные участки, а также их ограничения (обременения) В первом параграфе «Правовые проблемы государственной регистрации права частной собственности на земельные участки» рассматриваются основные процедуры, влекущие приобретение права частной собственности на земельные участки
В первую группу таких оснований входят акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания В настоящий момент данное основание применимо к следующим ситуациям
а) бесплатное предоставление земельного участка из государственной и муниципальной (либо неразграниченной) собственности для строительства в границах застроенной территории (п 2 1 ст 30 ЗК РФ),
б) переоформление прав на земельный участок отдельными видами некоммерческих юридических лиц (например, религиозными организациями),
в) решение (акт) органа государственной власти или органа местного самоуправления как основание приобретения права частной собственности на земельный участок для отдельных категорий граждан (например, бесплатно для Героев СССР, Героев Российской Федерации и т д ).
Вторым основанием государственной регистрации права частной собственности на земельный участок является переход права собственности в силу договоров и иных сделок Приобретение земельного участка в частную собственность гражданами и юридическими лицами в силу данной группы оснований имеет две разновидности Во-первых, граждане и юридические лица вправе вступать в договорные отношения (купли-продажи, дарения, мены и т д ) между собой, и в этом случае действуют общие правила ГК РФ с учетом ряда особенностей, предусмотренных земельным законодательством
Во-вторых, граждане и юридические лица вправе приобретать в собственность земельные участки в результате сделки, где стороной является орган государственной власти или местного самоуправления При этом определенную специфику имеет приобретение земельных участков в составе земель населенных пунктов и земель сельскохозяйственного назначения Предоставление таких участков в собственность впервые для жилищного строительства осуществляется на торгах (аукционах), выкуп земельных
участков под приватизированными объектами недвижимости осуществляется по фиксированным ценам, указанным в Федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»
Третья группа оснований регистрации права частной собственности на земельные участки включает переход земельных участков по наследству
Четвертая группа оснований для государственной регистрации приобретения прав на земельные участки включает вступившие в законную силу судебные акты Такие акты могут приниматься по самым различным категориям земельных споров, например, в случае не достижения участниками долевой собственности согласованного решения о местоположении выделяемого земельного участка Но отдельный случай из этой группы оснований заслуживает особого упоминания Речь идет о судебных решениях по установлению фактов наличия приобретательной давности Диссертант присоединяется к высказанной в литературе позиции (А П Анисимов, Г А Волков, А Е Черноморец) о недопустимости применения процедуры приобретательной давности к приобретению в собственность земельных участков
Пятая группа оснований связана с реализацией гражданами права на приватизацию (переоформление) прав на земельный участок в порядке «упрощенной процедуры», упомянутой в Законе «о дачной амнистии» В данном случае граждане либо прилагают выданные ранее (до вступления в силу Закона о государственной регистрации) документы о правах на земельные участки, либо прилагают «иные документы», подтверждающие легальность получения участка и доказывающие факт отсутствия его самовольного захвата Своеобразной разновидностью данной процедуры является приватизация земельного участка, находящегося в «фактическом обладании» гражданина
Во втором параграфе «Правовые проблемы государственной регистрации права публичной собственности на земельные участки» рассматривается динамика формирования законодательства,
регламентирующего основания и порядок разграничения государственной собственности на землю
Предлагается выделять три этапа формирования законодательства о государственной регистрации права публичной собственности на земельные участки На первом этапе (1993 - 2001 гг) разграничение государственной собственности на землю осуществлялось в рамках общих принципов и договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, на втором этапе (2001-2006 гг) данная процедура осуществлялась в соответствии с Законом РФ «О разграничении государственной собственности на землю», предусматривавшим составление специальных перечней земельных участков, на основе которых право публичной собственности на землю подлежало государственной регистрации, на третьем этапе (2006 г - по настоящий день) действует упрощенный (заявительный) порядок государственной регистрации права собственности на земельные участки Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований
В результате проведенного анализа, предлагается понимать под разграничением государственной собственности на землю процедуру оформления и юридического закрепления органами Росрегистрации возникновения права федеральной, субъектов РФ и муниципальной собственности на земельные участки, находящихся в не разграниченной публичной собственности, осуществляемую посредством осуществления заинтересованными органами публичной власти предусмотренных федеральными законами действий
Исследование оснований и порядка разграничения государственной собственности на землю позволяет выявить ряд законодательных пробелов, затрудняющих формирование муниципальной собственности на земельные участки Обращается внимание на пробельность законодательства по вопросу определения вида муниципального образования (поселение, муниципальный район) при праве преимущественной покупки отчуждаемого собственником
земельного участка сельскохозяйственного назначения, заявлении о постановке на учет бесхозяйной недвижимой вещи, принятии решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения при отказе от данного права, определение вида муниципальной собственности, в которую должен перейти земельный участок в случае принудительного прекращения прав на него в качестве санкции за земельное правонарушение В результате предложена новая редакция п 3 ст 225 ГК РФ и п п 4,5 ст 54 ЗК РФ
В третьем параграфе «Государственная регистрация права общей собственности на земельные участки» рассматриваются особенности формирования и государственной регистрации права общей долевой собственности на землях различных категорий
Правовые проблемы государственной регистрации права общей долевой собственности на земельные участки наиболее ярко проявляются в границах земель сельскохозяйственного назначения (регистрация земельных долей) и земель населенных пунктов (регистрации долевой собственности на земельный участок собственников многоквартирного дома) Специфика правового регулирования и государственной регистрации права общей долевой собственности на землях сельскохозяйственного назначения заключается а) в наличии особенностей выдела доли, б) в неурегулированной нормами права процедуре регистрации права общей долевой собственности при уменьшении числа сособственников, в) в особенностях оборота земельных долей
В границах земель населенных пунктов проблемы государственной регистрации права общей собственности обусловлены тем, что. а) отсутствует закрытый перечень неделимых земельных участков, в число которых следует законодательно отнести участок, занятый многоквартирным домом, б) отсутствует императивное требование об обязательности государственной регистрации права общей долевой собственности на земельный участок собственников жилых помещений, хотя, на наш взгляд,
право общей собственности должно приобретаться не с момента формирования участка, а после его государственной регистрации, в) отсутствие сформированного и зарегистрированного земельного участка делает декларативным ряд полномочий собственников жилых помещений, например, возможности решения общего собрания о передаче в аренду такого участка, г) неопределенности порядка передачи прав на земельный участок после сдачи дома в эксплуатацию в собственность гражданам — собственникам жилых помещений
В четвертом параграфе «Государственная регистрация ограничений, обременений и сервитутов земельных участков» исследуется юридическая природа и различия ограничений, обременений и сервитутов земельных участков в контексте особенностей их государственной регистрации
Отмечается, что анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что в нормативных правовых актах различной отраслевой принадлежности единое понимание юридической природы ограничений и обременений отсутствует, равно как и законченный перечень их видов Кроме того, в актах различной отраслевой принадлежности законодатель часто понимает под ограничениями и обременениями обозначение одного и того же правового явления (считая их синонимами), а потому сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда и т.д являются разновидностями ограничений (обременений) как единого правового явления Между тем, такой законодательный подход представляется далеко не самым удачным и не вписывается ни в научную доктрину, ни в действующее законодательство
Мы разделяем высказанную в научной литературе позицию о том, что «ограничения», «обременения» прав на земельный участок и «сервитут» имеют как ряд сходных признаков (поскольку определяют правовой режим земельного участка), так и ряд принципиальных отличий, в том числе
Во-первых, обременения прав собственника участка в большинстве случаев (кроме ареста имущества) осуществляются по воле самого собственника, который принимает решение о вступлении в договорные отношения (аренды, ренты и т д), то есть носят частно-правовой характер Ограничения же возникают в силу закона для обеспечения публичных интересов в результате действий уполномоченных органов
Во-вторых, при передаче имущества третьему лицу на основании договора собственник (частный либо публичный) получает соответствующее возмещение (арендную плату, плату за пользование частным сервитутом) При установлении ограничений, напротив, правообладателям земельных участков возмещаются убытки, включая упущенную выгоду — то есть действует совершенно иной правовой механизм компенсаций за стеснение в реализации правомочий собственника
В-третьих, субъектом правоотношений по ограничению права собственности на земельный участок обязательно является орган публичной власти, субъектами правоотношений по обременению участка могут быть и граждане (юридические лица) Отсюда вытекает отличие в содержании ограничений и обременений в случае ограничений устанавливается система запретов на осуществление отдельных видов хозяйственной и иной деятельности, в случае обременений собственник земельного участка стесняется в осуществлении распорядительных действий в отношении участка (например, заложенный участок нельзя продать без согласия залогодержателя)
В-четвертых, ограничения права собственности на землю закреплены исключительно нормами земельного и экологического законодательства, обременения — нормами гражданского и земельного законодательства
Для уточнения правового режима ограничений и обременений прав на земельные участки нами предложены научные определения, которые могут быть использованы в законотворческой деятельности
Глава третья «Государственная регистрация имущественных комплексов» состоящая из двух параграфов, представляет собой
исследование особенностей государственной регистрации прав на земельные участки в составе более сложных вещей - имущественных комплексов
В первом параграфе «Понятие и виды имущественных комплексов в гражданском праве России» отмечается, что земельные участки могут принадлежать и переходить от одного лица к другому как самостоятельные объекты гражданских прав, так и в составе сложных вещей - имущественных комплексов, что имеет свои особенности при их государственной регистрации Имущественный комплекс неоднократно упоминается в федеральных законах в различных контекстах, однако законченный перечень видов имущественных комплексов отсутствует
Представляется, что появление правовой конструкции «имущественный комплекс» отражает происходящее в России усложнение правового регулирования отношений в сфере недвижимости, и является частью аналогичной тенденции во всех развитых странах Несомненно, имущественный комплекс представляет собой разновидность сложной недвижимой вещи, включает в свой состав земельный участок (обязательный признак), а также различного рода совокупность движимых вещей, прав и обязанностей, и иного рода объектов, различающихся в различных видах имущественных комплексов Нормативно определенного перечня последних не существует
Анализ законодательства и цнвилистической доктрины позволяет сформулировать необходимость закрепления в законодательстве объективно существующей разновидности имущественных комплексов, которую мы предлагаем именовать «линейный объект» и понимать в качестве родовой категории Но на сегодняшний день проблемы государственной регистрации прав на имущественные комплексы и сделок с ним нормативно закреплены лишь для предприятий (ст22 Закона о регистрации) В связи этим, абзац второй п 1 ст 9 Закона о регистрации следует изложить в следующей редакции
«государственная регистрация прав на предприятия и линейные объекты как имущественные комплексы, расположенные на территории более одного
регистрационного округа, и сделок с ними осуществляется федеральным органом в области государственной регистрации Государственная регистрация прав на иные объекты недвижимого имущества осуществляется по месту нахождения данных объектов в пределах соответствующего регистрационного округа органом по государственной регистрации»
Наличие кроме предприятия и иных видов имущественных комплексов требует внесения изменений в ст 1 Закона о регистрации, в которой определение недвижимого имущества необходимо изложить следующим образом
«недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат государственной регистрации в соответствии с настоящим Федеральным законом, - земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, предприятия, линейные объекты и иные имущественные комплексы»
Второй параграф «Правовые проблемы государственной регистрации прав на линейные объекты как имущественные комплексы» посвящен исследованию особенностей их регистрации
Диссертант отмечает, что линейные объекты как имущественные комплексы, являясь родовой категорией, включают в свой состав ряд разновидностей Доказывается существование следующих видов линейных имущественных комплексов, имущественный комплекс автомобильных дорог, железнодорожный имущественный комплекс, трубопроводный имущественный комплекс (газо-, нефтепроводы и т д); имущественный комплекс линий связи и электропередач Данные виды имущественных комплексов (составной частью которых являются земельные участки) подробно рассматриваются как с позиции существующего нормативно-правового регулирования, так и в части внесения изменений и дополнений в действующее законодательство
Думается, что существуют особенности использования и охраны всех разновидностей имущественных комплексов, обладая в каждом конкретном случае своей спецификой Учитывая межотраслевой статус имущественных комплексов, такие особенности предусмотрены нормативно-правовыми актами различной отраслевой принадлежности Гражданско-правовые особенности обусловлены составом имущества, входящим в состав определенной разновидности имущественных комплексов, статусом его правообладателя, оборотоспособностью конкретного имущественного комплекса и т д
Поэтому предлагается дополнить Закон о регистрации отдельной статьей, определяющей особенности государственной регистрации прав на линейные имущественные комплексы Это, в свою очередь, потребует внесения изменений в Земельный кодекс РФ, обусловленных тем, что по общему правилу земельный участок может располагаться только в одной категории земель Между тем, большинство линейных объектов располагаются в пределах двух категорий земель - населенных пунктов и земель промышленности и иного специального назначения Поэтому мы считаем необходимым дополнить ст 7 Земельного кодекса РФ п 4 следующего содержания
«4 Земельный участок может располагаться только в одной категории земель, за исключением случаев, когда он входит в состав линейного имущественного комплекса»
В заключении автором сформулированы основные выводы, полученные в результате проведенного исследования
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
публикация в издании, предушотренном перечнем ВАК Министерства образования и науки РФ:
1 Грехова, Е А Земельный участок как объект недвижимого имущества / Грехова Е А // Право и политика - 2007 - № 5 - 0,3 п л
публикации в иных изданиях:
2 Грехова, Е А Правовое регулирование государственной регистрации прав на земельный участок в Российской Федерации / Грехова Е А // Новая правовая мысль - 2006 - № 5 — 0,2 п.л
3 Грехова, Е А Принципы государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними / Грехова Е А // Новая правовая мысль — 2007 -№2 -0,25 п л
4 Грехова, Е А О некоторых проблемах государственной регистрации права публичной собственности на земельные участки / Грехова Е А. // Актуальные проблемы гражданского права и гражданского процесса сборник научных статей по итогам межрегиональной научно-практической конференции, Волгоград-Волжский, 20-21 апреля 2007 г - Волгоград, 2007 -0,4 п л
5 Грехова Е А Правовое регулирование государственной регистрации прав на отдельные виды имущественных комплексов в Российской Федерации / Грехова Е А // Новая правовая мысль - 2007 - № 4 - 0,25 п л
ГРЕХОВА ЕЛЕНА АЛЕКСЕЕВНА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ И СДЕЛОК С НИМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Кубанский государственный аграрный университет 350044, г Краснодар, ул. Калинина, 13 Подписано в печать 04.10 2007 г Формат 60x84/16. уел печ. л.1,5. Тираж 100 экз Заказ № 223.
Отпечатано в типографии ООО «Издательство «Станица-2» 400131, Волгоград, ул Коммунистическая, 21, тел 23-42-62
