АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности правового регулирования труда медицинских работников в условиях реформирования здравоохранения»
На правах рукописи
Иванова Наталья Анатольевна
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА МЕДИЦИНСКИХ РАБОТНИКОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 9 ЯНВ 2072
005009ьио
Екатеринбург - 2012
005009605
Работа выполнена на кафедре права социального обеспечения ФГБОУ ВПО «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского»
Научный руководитель
Доктор
юридических наук, профессор Федорова Марина Юрьевна
Официальные оппоненты:
Доктор
юридических наук, профессор Хныкнн Геннадий Валентинович
Кандидат
юридических наук, доцент Жильцова Юлия Владимировна
Ведущая организация ФГАОУ ВПО «Сибирский
федеральный университет»
Защита состоится февраля 2012 года в {/>. $0 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 при ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия» по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия».
Автореферат разослан «$ » января 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, ^
профессор ¡/^ С.Ю. Головина
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Приоритетным направлением социальной политики любого демократического государства является охрана здоровья граждан, поддержание их активной долголетней жизни и предоставление им качественной медицинской помощи. В связи с этим одной из важнейших социальных задач, решаемых нашим государством на современном этапе, является обеспечение эффективного функционирования системы здравоохранения.
К 80-м годам прошлого столетия наметились фундаментальные проблемы отрасли, сохранившие свою актуальность и в последующий период, - существенно ухудшились показатели здоровья населения, что нашло отражение в неблагоприятной демографической ситуации, значительно снизилась эффективность функционирования системы здравоохранения, что проявилось в дефиците ресурсов и финансировании отрасли по остаточному принципу, снижении доступности медицинской помощи для населения и отсутствии экономической заинтересованности исполнителя медицинских услуг в сохранении и укреплении здоровья их потребителя, недостаточной технической оснащенности оборудованием и инструментарием, большой степени износа медицинского оборудования, неудовлетворительной обеспеченности лекарственными средствами и т.д.
Исторический опыт свидетельствует, что реальную возможность выхода из кризиса дают реформы. В связи с этим с середины 1980-х годов проводится непрерывное реформирование отечественного здравоохранения, которое получило новый виток в связи с современной концепцией модернизации здравоохранения, главной целью которой провозглашено повышение доступности и качества медицинской помощи для населения страны.
Продуктивная реализация мероприятий реформы невозможна без соответствующего кадрового обеспечения. В таких условиях особенно важным компонентом проводимых в сфере охраны здоровья преобразований становится эффективное правовое регулирование труда медицинских работников (далее также - медики, медработники), гарантировать которое необходимо через закрепление особого правового
статуса соответствующих работников в сфере трудового права, который должен, с одной стороны, способствовать решению задач реформы отрасли, а с другой, - включать в себя дополнительные гарантии в целях защиты прав самих указанных лиц.
В связи с этим достижению целей реформирования в значительной степени способствует создание механизма полного и завершенного правового регулирования труда представителей медицинской профессии, адекватного проводимым в здравоохранении реформам, особенностям медицинской деятельности и направленного на повышение заинтересованности медиков в совершенствовании профессиональных знаний, активизацию творческого потенциала каждого медработника, улучшение качества медицинской помощи, оказываемой населению, а также создание благоприятных условий труда, способствующих сохранению здоровья самих медицинских работников.
Для решения этой задачи необходимо переосмысление содержания правового регулирования трудовых отношений указанной категории работников на современном этапе социально-экономических преобразований с тем, чтобы создать условия труда, отвечающие особенностям медицинской деятельности, и гарантировать надлежащее кадровое обеспечение проводимых в соответствующей сфере общественной жизни реформ. Кроме того, исследование данного вопроса и совершенствование его правовой регламентации видится актуальным именно сейчас, потому что в современных условиях реформирования социально-экономических отношений в стране, в том числе в области здравоохранения, когда существенно обновляется законодательство об охране здоровья граждан, представляется своевременным и необходимым обратить внимание на повышение эффективности традиционных либо поиск новых, более продуктивных средств правового обеспечения трудовых отношений медицинских работников, от которых в значительной степени зависит успех реализации принимаемых решений по реформированию сферы здравоохранения.
Таким образом, изучение особенностей правового регулирования труда медиков имеет не только теоретическое, но и практическое значение для регулирования трудовых отношений указанной категории работников,
поскольку призвано дать ответ на вопрос о том, является ли правовое регулирование на этапе реформ эффективным. Стремление исследовать, насколько соответствует данному критерию российское законодательство, и сформулировать предложения по его совершенствованию определило выбор темы диссертации.
Объектом диссертационного исследования являются трудовые правоотношения, складывающиеся между медицинскими работниками и лечебно-профилактическими учреждениями государственной и муниципальной системы здравоохранения. Это обусловлено тем, что доступность медицинской помощи для населения в значительной степени обеспечивается посредством реализации конституционных предписаний, гарантирующих оказание гражданам бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Кроме того, в реализации мероприятий реформы здравоохранения основная роль отведена законодателем медицинским работникам, занятым в учреждениях здравоохранения бюджетной сферы. Наконец, различия в правовом регулировании труда медиков, в частности в вопросах оплаты труда, особенно наглядно проявляются именно среди медицинских работников бюджетного сектора. В отношении них основания дифференциации носят комплексный характер, учитывающий совокупность таких объективных фактов, как отраслевая специфика труда и форма собственности работодателя-организации, а точнее источник финансирования средств на выплату заработной платы. Сказанное позволило в рамках настоящего исследования выделить категорию медицинских работников бюджетной сферы как специальных субъектов трудовых правоотношений.
Предметом исследования является совокупность норм различных институтов трудового права (рабочее время, время отдыха, оплата труда), применяемых для правового регулирования трудовых отношений медицинских работников.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный научный анализ теоретических и практических вопросов правового регулирования труда медицинских работников в условиях реформирования здравоохранения, а также выработка предложений по повышению эффективности правовой
регламентации труда медиков.
Реализация поставленных целей исследования обусловила необходимость решения следующих задач:
- формулирование определений понятий, связанных с объектом исследования;
- изучение особенностей правового статуса медицинских работников и определение роли медицинских работников в реализации мероприятий реформы здравоохранения;
- исследование особенностей правового регулирования труда медицинских работников в современный период путем анализа норм институтов трудового права особенной части (рабочее время, время отдыха, оплата труда), отражающих специфику правового положения медицинских работников, применительно к основным направлениям реформы здравоохранения;
- оценка изменений, предлагаемых законодателем в рамках современной реформы здравоохранения, и исследование сущности возникших при этом проблем правового регулирования труда медицинских работников;
выработка и обоснование предложений, направленных на совершенствование законодательства о труде медицинских работников и законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В работе использованы общенаучные (системный анализ, восхождение от абстрактного к конкретному и т.д.) и специально-юридические методы (сравнительно-правовой, формально-юридический и т.д.).
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых-правоведов, внесших значительный вклад в общую теорию права, науку трудового права и права социального обеспечения. Диссертантом использовались труды С.С. Алексеева, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, Л.Я. Гинцбурга, Т.В. Иванкиной, М.В. Лушниковой, A.M. Лушникова, Ю.П. Орловского, М.В. Молодцова, Н.И. Матузова, С.П. Маврина, В.Н. Скобелкина, Л.А. Сыроватской, Н.М. Саликовой, О.В. Смирнова, В.Н. Толкуновой, М.Ю. Федоровой, Г.В. Хныкина, Е.Б. Хохлова и других ученых.
Нормативно-правовую базу исследования составляют международные правовые акты, содержащие нормы и принципы международного трудового права; положения Конституции РФ о правах граждан в сфере труда и охраны здоровья; федеральные и региональные нормативные правовые акты, регулирующие трудовые отношения, отношения в сфере здравоохранения, нормативные правовые акты бывшего Союза ССР и РСФСР.
В процессе исследования использовалась учебная и научная литература по общей теории права, трудовому праву, медицинскому праву; правоприменительная практика. Использовались работы по гражданскому и уголовному праву, привлекалась литература по социологии и экономике. Изучалась медицинская литература по организации здравоохранения, гигиене труда, психиатрии и др. Проанализированы локальные нормативные акты и коллективные договоры учреждений здравоохранения Омской области.
Научная новизна диссертационного исследования. Отдельные вопросы правового регулирования труда медицинских работников ранее уже являлись предметом диссертационных исследований. В частности, особенности трудового договора, заключаемого с медицинскими работниками, были рассмотрены А.И. Ивановым; вопросы компенсации профессионального риска медицинских работников в системе социального страхования были изучены H.A. Соколовой; отраслевая концепция дифференциации правового регулирования труда медицинских работников была рассмотрена в работе Е.В. Астраханцевой. Не умаляя несомненных достоинств указанных диссертационных работ, отметим, что они не лишают актуальности тему, вынесенную в название диссертации, поскольку настоящая работа представляет собой первое комплексное исследование правового регулирования труда медицинских работников в условиях реформирования здравоохранения и современного состояния отрасли. В работе учтены новые нормативные правовые акты, обозначены современные проблемы в области правового регулирования труда медиков и предложены способы их разрешения, в том числе посредством внесения изменений и дополнений в законодательство о труде и охране здоровья граждан.
Наиболее существенными теоретическими выводами и практическими предложениями, выносимыми на защиту и отражающими научную новизну диссертационного исследования, являются следующие:
1. В целях выявления правовой природы реформирования здравоохранения предложено определение указанного понятия, выделены основные направления проводимых в отрасли преобразований, оказавших влияние на правовое регулирование труда медицинских работников, -формирование и интенсивное развитие рынка возмездных медицинских услуг в деятельности государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, реализация приоритетного национального проекта «Здоровье», региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ, а также новые правила разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления в сфере здравоохранения. Обосновано наличие взаимосвязи между результатами реформирования и эффективным механизмом правового регулирования трудовых отношений медицинских работников. Для обозначения особенностей правового регулирования труда медицинских работников, создающих необходимые условия для реализации ими мероприятий реформы и оказывающих влияние на эффективность модернизации отрасли, предложено понятие «кадровая составляющая реформы здравоохранения» (в трудоправовом аспекте).
2. На основе анализа признаков, характеризующих понятие «медицинский работник» в трудоправовом значении, предложено авторское определение указанного термина, а также выделены категории медицинских работников в зависимости от выполняемой в процессе оказания медицинской помощи трудовой функции, проведена их классификация внутри каждой категории по различным основаниям. На основе критического анализа действующего законодательства обосновано предложение об исключении из профессиональной группы медицинских работников категории младшего медицинского персонала.
3. Установлено, что медицинские работники наделены специальным трудоправовым статусом, что рассматривается как проявление дифференциации правового регулирования, одним из элементов которого является специальная трудовая правосубъектность медицинских
работников, характеризующаяся наличием законодательно установленных условий ее реализации, в числе которых выделены:
- возрастной критерий, устанавливающий возможность приема на работу с вредными и (или) опасными условиями труда на должность медицинского работника лица, достигшего возраста 18 лет. В целях единообразного подхода к ограничению возрастными параметрами возможности вступления медработника в трудовые правоотношения, которые не характеризуются особыми условиями труда, предложено законодательное закрепление в Трудовом кодексе РФ положения, устанавливающего ограничение для осуществления трудовой деятельности, непосредственно связанной с оказанием медицинской помощи, лицами, не достигшими возраста 18 лет;
- наличие специальной теоретической и практической подготовки, с учетом которых предложены профессионально-квалификационные цензы медицинских работников для обозначения требований к уровню их квалификации, необходимому для осуществления соответствующей профессиональной деятельности, подтверждаемой дипломом о получении высшего или среднего медицинского образования в Российской Федерации, а также сертификатом специалиста;
- обязательный предварительный и периодические медицинские осмотры (обследования).
4. Предлагается установление в качестве дополнительного условия специальной трудовой правосубъектости медицинских работников обязательного предварительного профессионального отбора при приеме на работу и оформление его правовой регламентации. Сформулировано его определение с учетом трудоправового значения и цели соответствующей процедуры оценки личных качеств претендента на должность медицинского работника. Обоснована необходимость нормативного установления качеств, подлежащих оценке при проведении профессионального отбора.
5. На основе анализа действующего законодательства, принятого в целях реализации мероприятий реформы здравоохранения, выявлено противоречие между природой стимулирующих выплат медицинским работникам первичного звена здравоохранения и порядком установления их размера, выражающееся в отсутствии связи последнего с результатами
труда медицинских работников. В целях совершенствования законодательства предложено внесение дополнений в нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие порядок исчисления размера соответствующих выплат, обеспечивающих зависимость их размера от достижения качественных показателей оказанной медицинской помощи.
6. В целях соблюдения принципа доступности бесплатной медицинской помощи для населения в условиях перехода учреждений здравоохранения на рыночные условия хозяйствования сформулированы предложения, которые предлагается учесть при разработке федеральных нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношений по оказанию платных медицинских услуг с учетом существенных особенностей труда медицинских работников. Выявлена трудоправовая природа отношений, возникающих между бюджетным учреждением здравоохранения, осуществляющим предпринимательскую деятельность, и медицинским работником в связи с участием последнего в оказании платных медицинских услуг. Установлена необходимость особой организации труда указанных работников и предложен способ ее обеспечения по основному месту работы в связи с дополнительной занятостью в оказании платных медицинских услуг.
7. В целях учета особенностей работы в сфере здравоохранения и упорядочения правовых норм, применяемых для правового регулирования рабочего времени и времени отдыха медицинских работников, предложено внесение в действующее трудовое законодательство дополнений и изменений, касающихся установления многосменного режима рабочего времени для медработников в учреждениях здравоохранения с круглосуточным режимом работы и максимальной продолжительности рабочей смены, а также порядка компенсации указанных условий труда, отклоняющихся от нормальных; порядка исчисления продолжительности дополнительного оплачиваемого отпуска за вредные и (или) опасные условия труда; предоставления медицинским работникам некоторых специальностей ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за непрерывный стаж работы в одной медицинской организации; определения общей характеристики факторов в сфере здравоохранения, при наличии
которых работа в медицинских организациях будет считаться обладающей особым характером, дающим право медицинским работникам на дополнительный отпуск по указанному основанию.
8. Предложена классификация выплат стимулирующего характера по новой системе оплаты труда медицинских работников бюджетных учреждений в зависимости от их целевой направленности на выплаты, связанные с деловыми качествами медработника; выплаты, отражающие характер выполняемой работы; выплаты за результаты трудовой деятельности, а также в зависимости от источника их финансирования ввиду того, что дополнительная часть заработной платы медицинских работников бюджетных учреждений здравоохранения обеспечивается как за счет экономии средств бюджета соответствующего уровня на выплату заработной платы, так и за счет средств внебюджетных источников, направляемых на формирование фонда оплаты труда: средств обязательного медицинского страхования (для учреждений, оказывающих медицинскую помощь, входящую в базовую программу ОМС), а также денежных средств, полученных учреждением от разрешенной предпринимательской деятельности.
Практическая значимость проведенного исследования определяется тем, что содержащиеся в нем выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования труда медицинских работников могут быть использованы для внесения изменений в действующее законодательство и оптимизации правоприменительной практики.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научных и научно-практических конференциях. Теоретические и практические выводы, полученные в результате исследования, опубликованы в научных статьях, использовались в практической деятельности автора в должности начальника отдела правового развития Министерства здравоохранения Омской области, в том числе при разработке проектов нормативных правовых актов Омской области в сфере здравоохранения.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативных актов, актов судебных органов и использованной литературы.
Содержание диссертационного исследования
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, определяются цель и задачи, а также объект и предмет научного исследования, раскрываются его методологическая, теоретическая и нормативная основы; излагаются положения, выносимые автором на защиту; определяются возможные направления практического использования результатов диссертационного исследования.
Первая глава «Развитие правового статуса медицинских работников в условиях реформирования здравоохранения» имеет основополагающее значение для раскрытия темы и выступает теоретической базой диссертационного исследования.
В первом параграфе «Общая характеристика современной реформы здравоохранения» указывается на необходимость реформирования системы государственного управления здравоохранением в современных условиях для эффективного функционирования данной отрасли экономики и элемента социальной сферы российского общества, исследуется правовая природа реформирования здравоохранения и сформулировано следующее определение данного понятия: реформирование здравоохранения - управляемый, планомерный и целенаправленный процесс деятельности государственных органов в целях прогрессивного преобразования общественных отношений, связанных с охраной здоровья населения, и удовлетворения потребностей общества и государства в новых формах организации или устройства соответствующей сферы общественной жизни.
В работе раскрываются цели, задачи и основные направления реформирования отрасли на современном этапе социально-экономических преобразований, оказывающие, по мнению автора, наиболее существенное
влияние на правовое регулирование труда медицинских работников бюджетной сферы. Отмечается, что в современных условиях российское законодательство вслед за законодательством многих социально ориентированных стран нацелено на развитие частной медицинской практики, но, несмотря на это, ведущая роль в осуществлении мероприятий современной реформы здравоохранения отведена медработникам, занятым профессиональной деятельностью в рамках трудовых правоотношений в учреждениях здравоохранения бюджетного сектора.
Анализируется влияние кадрового потенциала отрасли на эффективность модернизации сферы охраны здоровья на текущем этапе реформы, в том числе влияние современного состояния правового регулирования труда медицинских работников на достижение цели проводимых преобразований в сфере здравоохранения и рассматриваются пути совершенствования правового регулирования труда медицинских работников, обеспечивающие новый подход к особенностям правовой регламентации профессиональной трудовой деятельности медиков с точки зрения их целесообразности и эффективности для реформирования отрасли, а также сохранения ее кадрового потенциала в период реформы. Делается вывод, что решению указанной задачи способствует применение средств трудового права, наиболее полно отражающих специфику медицинской деятельности в сфере труда и закрепленных в нормах институтов рабочего времени, времени отдыха и оплаты труда.
При этом предлагается выделение двух групп особенностей правовой регламентации труда медицинских работников, требующих исследования, учет и совершенствование правовой регламентации которых призваны обеспечить полное и завершенное правовое регулирование труда медицинских работников и соответственно эффективную реализацию реформы здравоохранения:
- особенностей правового регулирования труда медиков, являющихся традиционными для отечественного трудового права, учитывающих негативные аспекты профессиональной деятельности медицинских работников и необходимых для эффективной компенсации профессионального риска, которому подвержены указанные лица в процессе трудовой деятельности;
- специальных правил, сформировавшихся в результате проводимых в отрасли преобразований и требующих правовой регламентации, то есть испытывающих обратное влияние реформирования, и отражающих современные тенденции развития трудового права. Причем в целом это признается автором закономерной особенностью реформирования, характеризующегося созданием новых правил в рамках существующих.
Для обозначения названных особенностей правового регулирования труда медицинских работников в понятийный аппарат исследования вводится понятие «кадровая составляющая реформы здравоохранения» и предлагается следующее его определение - особенности правового регулирования труда медицинских работников, в том числе возникшие в ходе проводимых преобразований, создающие необходимые условия для реализации ими мероприятий реформы и оказывающие влияние на эффективность модернизации отрасли.
Во втором параграфе «Медицинские работники как профессиональная категория: понятие, виды» исследуются понятия, неразрывно связанные с изучаемой проблемой, - «медицинская деятельность» и «медицинские работники» на основе анализа характеризующих их признаков.
Отмечается, что современное трудовое законодательство и законодательство в сфере охраны здоровья граждан для целей дифференциации не разделяет работников, осуществляющих собственно медицинскую деятельность, и иных лиц, участвующих в мероприятиях по оказанию медицинской помощи, именуя их обобщенным термином «медицинские работники». При этом обосновывается, что лицо может быть отнесено к профессиональной группе медицинских работников лишь с учетом особой профессиональной деятельности, содержание которой должно быть определено качественной составляющей, имеющей отношение к непосредственному оказанию медицинской помощи. С учетом данного отличительного признака, характеризующего указанную профессиональную группу работников, обосновано исключение из понятия «медицинские работники» лиц, не осуществляющих непосредственно медицинскую деятельность, функции которых включают в себя создании условий для оказания медицинской помощи (сестра-хозяйка, санитарка, санитарка-
мойщица, младшая медицинская сестра по уходу за больными), для определения которых в понятийный аппарат исследования введено понятие «участники медицинской деятельности», дано его определение и предложено законодательное закрепление данного термина в дефинитивном аппарате законодательства РФ об охране здоровья граждан.
В частности, под участниками медицинской деятельности предлагается понимать вспомогательный персонал, деятельность которого направлена на создание необходимых условий для непосредственного оказания медицинской помощи.
Ввиду несовершенства существующего подхода законодателя к определению понятия «медицинские работники» в диссертации сформулировано собственное определение данного термина не только в узком, трудоправовом смысле, но и в широком, профессиональном значении, характеризующем профессиональную группу данных работников с учетом всех организационных форм выполнения профессионального долга: при осуществлении предпринимательской деятельности, в связи с исполнением трудовых обязанностей, а также при оказании медицинской помощи вне трудовых и иных договорных отношений.
В целях научной разработки понятия субъектов правоотношений в сфере здравоохранения, которые осуществляют медицинскую деятельность с целью выполнения своих трудовых обязанностей, и его закрепления в понятийном аппарате Трудового кодекса РФ, отдельные нормы которого посвящены особенностям правового регулирования труда исследуемой в диссертации категории работников, дано определение понятия «медицинские работники» в трудоправовом значении на основе синтеза составляющих его базовых терминов, в результате которого выявлены признаки, характеризующие категорию медицинских работников в узком значении указанного термина: наличие трудовых отношений с работодателем - медицинской организаций любой формы собственности, особая трудовая функция, содержание которой составляет медицинская деятельность, соответствие законодательно установленным требованиям допуска к профессиональной деятельности.
В диссертации предложено понимать медицинского работника в узком, трудоправовом смысле, как физическое лицо, допущенное в установленном
законом порядке к медицинской деятельности, состоящее в трудовых отношениях с медицинской организацией и выполняющее на основании трудового договора особую трудовую функцию, содержание которой составляет медицинская деятельность. В свою очередь в широком смысле слова медицинским работником является физическое лицо, допущенное в установленном законодательством порядке к осуществлению медицинской деятельности и занятое оказанием медицинской помощи на профессиональной основе.
В данном параграфе обоснована необходимость изменения существующего способа определения категорий медицинских работников и аргументирована необходимость классификации медиков на две категории - врачи и сестринский персонал в зависимости от содержания трудовой функции при осуществлении медицинской деятельности и сформулировано предложение по их нормативному закрепление как одной из перспектив совершенствования законодательства РФ об охране здоровья граждан. Также предложена классификация медицинских работников внутри каждой категории в зависимости от медицинской специальности, квалификационной категории и замещаемой должности.
В указанном разделе диссертации исследовано содержание критериев квалификации медицинских работников и дано ее определение, а также введено понятие «профессионально-квалификационный ценз» для данной группы работников, обозначающее требования к уровню квалификации, необходимому для осуществления соответствующей профессиональной деятельности, и основания его дифференциации.
В третьем параграфе «Особенности правового статуса медицинских работников» раскрывается такое теоретические понятие, как трудоправовой статус, и исследуются правовые явления, составляющие его содержание.
На основе анализа научных работ по проблемам правосубъектности в теории трудового права, которые имеют существенное значение для данного диссертационного исследования, сделан вывод о том, что сущность отраслевой трудовой правосубъектности выражается в возможности правообладания, которая опосредуется системой законодательно закрепленных условий ее реализации, зависящих от объема трудовой
правосубъектности, позволяющего классифицировать последнюю на общую и специальную в зависимости от содержания составляющих ее прав и обязанностей, предпосылкой возникновения которых она является.
В связи с рассмотрением категории трудовой правосубъектности как элемента трудоправового статуса в указанном аспекте автором исследуются также два вида трудоправового статуса, выделяемые в науке трудового права, и делается вывод о том, что медицинские работники наделены законодателем специальным трудоправовым статусом, обусловленным нормами дифференциации правового регулирования их труда в зависимости от отраслевой специфики.
Анализируются причины различий в нормах по отраслевому признаку в преломлении правового регулирования труда медицинских работников, в числе которых выделяются в первую очередь объективные особенности условий труда, отражающие совокупность факторов внешней среды, характеризующихся вредным воздействием на здоровье медицинских работников физических, химических, эргономических, биологических и других факторов, нашедшие свое отражение в нормах институтов рабочего времени, времени отдыха, оплаты труда. Вторая особенность заключается в особом характере деятельности, связанной с оказанием медицинской помощи, основным объектом которой являются неотъемлемые права человека - жизнь и здоровье, и находит свое выражение в специальных правовых нормах, регулирующих порядок допуска медицинских работников к профессиональной деятельности. Третья особенность обусловлена высоким социальным значением медицинской деятельности для повышения уровня трудоспособности и состояния здоровья населения, то есть определения качества «человеческого потенциала», отражающего трудовой потенциал российского общества, совокупную способность людей в процессе трудовой деятельности создавать материальные и духовные ценности, а значит, взаимосвязь социальных и экономических параметров общественного прогресса.
Исследовав условия общей трудовой правосубъектности, связанные с возможностью участия в трудовых правоотношениях вообще, и условия специальной трудовой правосубъектности, связанные с возможным участием в определенной группе трудовых правоотношений, автор делает
вывод об отсутствии необходимости самостоятельного выделения волевого критерия и критерия физического состояния лица в числе условий общей трудовой правосубъектности и предлагает рассматривать в качестве единственного ее условия возрастной критерий. Одновременно с этим обосновывается необходимость введения повышенного возрастного ценза в качестве условия специальной трудовой правосубъектности медицинских работников и предлагается его законодательное закрепление, и, кроме того, выделения для медицинских работников в качестве названных условий психофизического критерия и профессионального отбора при приеме на работу.
В работе рассматривается комплекс проблем, связанных с порядком возникновения трудовых отношений медицинских работников.
Во-первых, действующее законодательство не указывает однозначно на оценку психического состояния медицинских работников при проведении предварительного медицинского осмотра для определения их пригодности к выполнению поручаемой работы, несмотря на необходимость высокой и устойчивой функциональной активности нервной системы медиков, обусловленную профессионально-медицинским аспектом медицинской деятельности, свидетельствующим о наличии значительной опасности для здоровья медработников, сопряженной с их профессиональной деятельностью и связанной с различными неблагоприятными факторами производственной среды и трудового процесса. В связи с этим автору представляется, что применительно к медицинским работникам требуется дополнение медицинских противопоказаний и профессиональных заболеваний к осуществлению или продолжению работ с вредными и (или) опасными производственными факторами, которые подлежат вьивлению при проведении предварительных и периодических медицинских осмотров, установленных одноименным Перечнем.
Во-вторых, действующее законодательство не предусматривает процедуры, которые необходимо пройти медицинским работникам при приеме на работу в связи с наличием необходимости оценки их личных качеств, обусловленной правовым аспектом медицинской деятельности, заключающимся в особенностях юридической оценки профессиональной
деятельности медработников, которая характеризуется, в том числе, сочетанием правовых и морально-этических критериев.
Представляется, что в отношении рассматриваемой в диссертационном исследовании категории работающих граждан должно получить законодательное закрепление прохождение такого этапа при приеме на работу, как профессиональный отбор кандидатов на должность медицинского работника, приводится его определение, предлагаются методы и порядок определения критериев оценки моральных и иных личных качеств медицинских работников при приеме на работу.
Предлагается рассматривать профессиональный отбор кандидатов на должность медицинского работника как организационно-правовую процедуру оценки моральных и иных личных качеств, необходимых претендентам для выполнения трудовой функции по оказанию медицинской помощи пациенту и влияющих на ее качество и эффективность, с использованием заранее определенных критериев и методов.
При рассмотрении второго элемента трудоправового статуса сделан вывод о том, что в связи с включением в его содержание субъективных прав и юридических обязанностей при наличии фактической правореализации правовой статус медицинского работника может развиваться под влиянием юридических фактов различного рода, преобразующих его абстрактные правовые связи в конкретные. Соответственно в условиях реформирования сферы охраны здоровья необходима динамика трудоправового статуса путем изменения наличных возможностей по объему и содержанию применительно к медицинскому работнику, являющемуся субъектом конкретных трудовых правоотношений, за счет его общих нереализованных возможностей (общего и специального трудоправового статуса субъекта права), в том числе возникших в связи с изменением законодательства, регулирующего отношения в сфере охраны здоровья граждан, то есть его наполнение конкретным содержанием, например, в части права на повышенную оплату труда при участии в реализации мероприятий приоритетного национального проекта «Здоровье», что позволит оптимизировать специальные трудоправовые способы защиты медиков от негативных аспектов медицинской деятельности, направленных на поддержание достойного уровня их жизни и сохранение трудоспособности,
и в конечном итоге в полной мере обеспечить реализацию реформы здравоохранения.
Во второй главе «Кадровая составляющая реформы здравоохранения: трудоправовые аспекты» нашел свое отражение общий анализ норм трудового законодательства, посвященный труду медицинских работников.
В первом параграфе «Основные направления реформирования здравоохранения и их влияние на правовое регулирование труда медицинских работников» анализируются отдельные направления проводимых в отрасли преобразований, оказавшие влияние на правовое регулирование труда медицинских работников.
Установлено несоответствие уровня экономического обеспечения труда медицинских работников социальному значению их деятельности, специфика которой должна обеспечить гражданам получение необходимой качественной медицинской помощи в целях гарантированное™ каждому права на охрану здоровья, и сделан вывод, что устранению указанного недостатка в значительной степени способствует создание системы адекватной материальной мотивации медицинских работников к качественному оказанию медицинских услуг гражданам.
Указывается, что в решении данной задачи важная роль отводится мероприятиям приоритетного национального проекта «Здоровье», который способствовал повышению оплаты труда медицинских работников первичного звена здравоохранения путем установления системы материального стимулирования конечных качественных результатов их трудовой деятельности, связанной с выполнением государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи отдельным категориям граждан.
Отмечая положительную динамику в вопросе создания государством экономических условий для повышения материальной заинтересованности медиков в качественном оказании медицинской помощи, указывается на несогласованность в порядке установления размера стимулирующих выплат, выражающуюся, в частности, в отсутствии прямой взаимосвязи между размером надбавки и результатом труда, что не соответствует их природе. В связи с этим предложено внести дополнения в федеральное
законодательство, позволяющие установить порядок исчисления размера соответствующих выплат в зависимости от достижения качественных показателей оказанной медицинской помощи.
В диссертации сделан акцент на сформировавшемся неоправданном различии (неравенстве) заработной платы медицинских работников «узких» специальностей и медицинских работников, оказывающих первичную медико-санитарную помощь. Отмечено, что более адекватной цели повышения качества и доступности медицинской помощи и решению задачи формирования стабильной материальной заинтересованности медиков в результатах своего труда является концепция новых методов оплаты труда работников бюджетной сферы, связанная с переходом на отраслевые системы оплаты.
Утверждается, что в рамках проводимой в России административной реформы, состоящей в совершенствовании федеративного устройства, определяющего пределы компетенции по уровням власти и выполняемым функциям, ключевое значение имело разделение компетенции между субъектами публичного права в вопросах организации и финансирования медицинской помощи различного вида (первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи, медицинской помощи, оказываемой при беременности и родах, и специализированной медицинской помощи).
В вопросе кадрового обеспечения реформы здравоохранения (правового регулирования труда медиков) разграничение полномочий выразилось в разделении нормотворческой компетенции между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ в части определения порядка установления последними повышенного размера оплаты труда за работу в неблагоприятных условиях медицинским работникам, оказывающим отдельные виды специализированной медицинской помощи.
Отмечается влияние феномена региональной дифференциации в вопросе определения размера указанных трудовых гарантий, устанавливаемого нормативными правовыми актами органов публичной власти и зависящего от уровня социально-экономического развития регионов. Предлагается совершенствование федерального законодательства в части устранения неточностей юридико-технического характера,
содержащихся в действующих нормах права, в целях установления минимальных размеров повышения оплаты труда, определяемых органами исполнительной власти различных субъектов РФ, в соответствии с трудовым законодательством РФ.
В числе специальных правил правового регулирования труда медицинских работников, обусловленных проводимыми в отрасли преобразованиями и требующих законодательного закрепления, выделены особенности режима работы медиков при оказании платных медицинских услуг в учреждениях здравоохранения государственного сектора экономики.
Автором проанализированы различные подходы к решению вопроса организации работы учреждений здравоохранения при осуществлении предпринимательской деятельности в части установления механизма сочетания возмездных медицинских услуг, оказываемых населению, и доступности медицинской помощи как средства обеспечения реализации конституционного права граждан на получение бесплатной медицинской помощи гарантированного объема и качества.
Сформулированы предложения по включению в федеральное законодательство положений, регламентирующих правила оказания населению платных медицинских услуг учреждениями здравоохранения бюджетной сферы в целях соблюдения принципа доступности бесплатной медицинской помощи для населения в условиях перехода учреждений здравоохранении на рыночные условия хозяйствования.
Во втором параграфе «Оптимизация режима труда и отдыха медицинских работников как средство реализации целей реформы здравоохранения» рассматриваются вопросы ограничения продолжительности рабочего времени медицинских работников и режим их труда, основания предоставления медицинским работникам дополнительных отпусков различных видов.
Указывается, что особенностью правового регулирования рабочего времени медицинских работников является установление для них сокращенной продолжительности рабочего времени, конкретная продолжительность которого для каждой категории медицинских работников определяется в многочисленных подзаконных нормативных
правовых актах в зависимости от замещаемой ими должности и (или) специальности, характера и условий труда (наличия вредных и (или) опасных производственных условий труда, наличия особой напряженности в труде), профиля учреждения здравоохранения (вида оказываемой медицинской помощи) и контингента обслуживаемых больных.
Отмечается, что данная особенность правового регулирования труда медработников, с одной стороны, является традиционной для отечественного трудового права и обусловлена особым характером медицинской деятельности, а также условиями труда, характеризующими ее профессионально-медицинский аспект, свидетельствующий о неблагоприятном воздействии на здоровье медицинских работников вредных факторов различной природы, с другой стороны, данное специальное правило обеспечивает особую правовую защиту трудоспособности самих медицинских работников и тем самым создает необходимые условия для реализации проводимых в отрасли преобразований.
Одна из особенностей правового регулировании рабочего времени медицинских работников стационарных лечебных учреждений обусловлена спецификой такого вида работы, как осуществление ими дежурств для оказания экстренной и неотложной медицинской помощи, в вечернее или ночное время, выходные и праздничные дни в свободное от основной работы время на основании трудового договора о работе по совместительству. Автором сделан вывод, что ограничение продолжительности работы по совместительству, а также необязательный для медиков характер дополнительной работы по несению дежурств при работе на условиях указанного трудового договора диктует необходимость организации многосменного режима работы с суммированным учетом рабочего времени медицинских работников в учреждениях здравоохранения больничного типа с круглосуточным режимом оказания медицинской помощи.
Указывается, что в целях надлежащего правового регулирования данного вида работы требуется внесение соответствующих дополнений в трудовое законодательство, а также нормирование продолжительности рабочей смены при предлагаемом режиме работы медиков. При этом
обосновывается необходимость особым образом урегулировать продолжительность операционной работы в течение смены медицинских работников хирургических специальностей, характеризующейся выраженным вредным воздействие, - не превышающей установленной законодательством предельной продолжительности времени работы по соответствующим специальностям, должностям в расчете на пятидневную рабочую неделю с односменным режимом работы.
Предлагается также применение профилактических мер по предупреждению развития профессиональных заболеваний медицинских работников, занятых в условиях многосменного режима работы, путем проведения дополнительной диспансеризации данной категории работающих граждан.
В связи с законодательным ограничением продолжительности времени дополнительной работы, выполняемой на условиях трудового договора, в диссертации исследован вопрос об отраслевой принадлежности правоотношений, связанных с трудом медицинских работников по оказанию платных медицинских услуг в медицинских организациях. Ввиду установления их трудоправовой природы даны предложения по организации режима работы медиков, участвующих в реализации соответствующего направления реформы здравоохранения.
В диссертации рассматриваются виды дополнительных отпусков, предоставляемых медицинским работникам, подвергаются критике положения трудового законодательства, устанавливающие правила исчисления продолжительности дополнительного отпуска за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, и предлагаются изменения положений Трудового кодекса РФ в целях упорядоченности отношений по их предоставлению в части исчисления конкретной продолжительности дополнительного отпуска за рабочий год пропорционально времени, фактически отработанному во вредных и (или) опасных условиях труда за данный период, без «добора» в следующем рабочем году стажа, необходимого для предоставления указанного дополнительного отпуска полной продолжительности, установленной законодательством.
Отрицательная оценка дана также отсутствию в Трудовом кодексе РФ в качестве основания предоставления дополнительного отпуска
продолжительности стажа работы в одном учреждении здравоохранения, ранее предусмотренного нормативными правовыми актами бывшего Союза ССР, направленного на сохранения квалифицированного кадрового состава лечебно-профилактических учреждений. Представляется, что указанная особенность правового регулирования времени отдыха медицинских работников, обусловленного особым социальным значением медицинской деятельности, требует восстановления в отношении медицинских работников первичного звена здравоохранения, что соответствует общей направленности реформирования профилактического направления медицины и подлежит законодательному закреплению в части 3 статьи 350 Трудового кодекса РФ, посвященной отдельным особенностям правового регулирования труда медработников.
Обосновывается необходимость компенсации средствами трудового права особенностей выполнения медиками работы в условиях многосменного режима, а также работы, связанной с оказанием скорой медицинской помощи и первичной медико-санитарной помощи, с использование режима дополнительного отпуска за особый характер работы, а также закрепление в федеральном законодательстве перечня должностей медицинских работников, которым предоставляется отпуск по данному основанию, и его минимальной продолжительности.
Третий параграф «Совершенствование системы оплаты труда медицинских работников в условиях реформирования здравоохранения» посвящен исследованию особенностей правового регулирования оплаты труда медицинских работников.
Отмечается, что в отношении медицинских работников бюджетной сферы установление различий заработков обусловлено комплексным характером оснований дифференциации - спецификой медицинской деятельности и источником выплаты средств на заработную плату, отразившихся на новых правилах формирования постоянной и дополнительной частей заработной платы.
Анализируются недостатки применения Единой тарифной сетки для дифференциации в уровнях заработной платы медработников государственного сектора и утверждается, что важным компонентом мотивационной структуры, влияющим на отношение работника к
выполнению профессиональных обязанностей, является размер вознаграждения. В связи с этим в период реформирования здравоохранения необходимым условием для достижения качественно иного уровня оказания медицинских услуг является установление прямой зависимости размера заработной платы медицинского работника от результатов его труда посредством системы выплат стимулирующего характера.
Аргументирован вывод о том, что одной из мер достижения цели модернизации здравоохранения - повышения доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения - является переход к новым методам оплаты труда медицинских работников, основанным на учете отраслевых особенностей в условиях труда, а также материальном стимулировании результатов труда на основе выплат дополнительной части заработной платы. Выделяются принципы построения новой системы оплаты труда медицинских работников бюджетной сферы: 1) использование в качестве мотивационной основы к более эффективному труду работников системы индивидуальных выплат стимулирующего характера;
2) формирование фонда оплаты труда работников бюджетных учреждений исходя из объема лимитов бюджетных обязательств соответствующего бюджета, а также средств бюджетов государственных внебюджетных фондов и средств, поступающих от приносящей доход деятельности;
3) дифференциация размера окладов (должностных окладов), ставок заработной платы на основе требований к профессиональной подготовке и уровню квалификации, которые необходимы для осуществления соответствующей профессиональной деятельности (профессиональных квалификационных групп), с учетом сложности и объема выполняемой работы; 4) упорядочение системы компенсационных и стимулирующих выплат и формирование единого подхода к их применению в различных отраслях бюджетной сферы.
Сделан вывод, что наиболее значимым фактором в дифференциации размера заработной платы медработников является квалификация, показателями которой выступают образование, стаж работы по специальности и квалификационная категория.
Установлено, что первый показатель квалификации получил отражение в классификации медицинских работников по профессионально-
квалификационным группам, на основании которых устанавливается оклад по новой системе оплаты труда. К учету иных двух показателей в действующем законодательстве, регламентирующем отношения по переходу на новую систему оплаты труда, существует несколько подходов, проанализированных автором. Наиболее верным из них представляется установление в зависимости от квалификационной категории и стажа работы по специальности диапазона окладов непосредственно внутри квалификационного уровня каждой группы, ввиду того что квалификация и стаж являются показателями качества труда, призванными отразить уровень профессиональной подготовки и профессионального опыта, а не конкретные результаты работы, выражающие субъективное отношение работающего к своей трудовой деятельности (что характеризует выплаты стимулирующей части заработной платы). При этом указывается на недооценку в действующем законодательстве стажа работы по специальности как критерия квалификации медицинских работников, выражающуюся в низком размере выплат за профессиональный опыт.
Анализ системы надтарифных выплат позволил автору сделать вывод, что современная правовая организация заработной платы предполагает учет условий труда медицинских работников посредством установления компенсационных выплат - доплат или надбавок основной части заработной платы за работу в неблагоприятных условиях либо повышений окладов. Предлагается применительно к медицинским работникам к их числу относить также выплаты за работы в условиях многосменного режима сестринскому и врачебному персоналу стационарных отделений больниц, а поскольку законодательные и подзаконные нормативно-правовые акты, регламентирующие минимальный размер повышенной оплаты за работу медицинских работников в многосменном режиме, в российском законодательстве отсутствуют, требуется законодательное восполнение указанного пробела в рамках Трудового кодекса РФ. Анализ нормативных правовых актов бывшего Союза ССР, устанавливающих общие условия оплаты труда (в том числе за работу в многосменном режиме) работников организаций других отраслей, позволил автору выявить общую тенденцию правового регулирования оплаты труда за работу в соответствующих условиях, которую предлагается принять за
основу применительно к правовому регулированию аналогичного вопроса в отношении медицинских работников.
В результате исследования порядка формирования дополнительной части заработной платы предложена классификация выплат стимулирующего характера по новой системе оплаты труда медицинских работников бюджетных учреждений по двум основаниям: 1) по их назначению (целевой направленности); 2) по источнику финансирования.
В зависимости от целевой направленности выплат стимулирующего характера выделены: 1) выплаты, связанные с деловыми качествами медработника, к которым относятся надбавка, устанавливаемая в связи с наличием стажа (опыта) работы по специальности, и, кроме того, в отдельных случаях, предусмотренных региональным законодательством, выплаты за качество выполняемых работ, связанные с наличием у медицинского работника квалификационной категории, почетного звания и (или) ученой степени, что представляется неверным ввиду того, что последние являются постоянными факторами, не отражающими субъективное отношение работника к результатам своего труда; 2) выплаты, отражающие характер выполняемой работы - за интенсивность и напряженность труда, особо важные и срочные задания; 3) выплаты за результаты трудовой деятельности - выплаты за качество выполняемых работ и премии.
Обосновано, что в условиях реформирования здравоохранения и перехода лечебно-профилактических учреждений на новые системы оплаты труда, направленные на создание системы мотивации медицинского персонала к качественному оказанию медицинской помощи, выплаты последней группы занимают доминирующее положение и должны устанавливаться с учетом заранее определенных и закрепленных в локальных нормативных актах критериев оценки, в том числе предлагаемых нами.
В заключении работы кратко подводятся итоги научного исследования, намечаются пути совершенствования действующих норм трудового права об особенностях правового регулирования труда медицинских работников и законодательства об охране здоровья граждан.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК:
1. Иванова H.A. Работа медицинских работников за пределами установленной продолжительности рабочего времени // Трудовое право. 2006. № 2.0,3 п.л.
2. Иванова H.A. Некоторые особенности правового регулирования оплаты труда медицинских работников в условиях реформирования здравоохранения // Вестник Омгу. Серия «Право». 2011. № 3 (28). 0,4 п.л.
3. Иванова H.A. Разграничение полномочий в сфере охраны здоровья граждан между органами государственной власти и органами местного самоуправления как одно из направлений реформирования отрасли здравоохранения // Административное и муниципальное право. 2011. № 10. 0, 3 п.л.
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
1. Иванова H.A. Допуск медицинских работников к профессиональной деятельности // Проблемы правового регулирования трудовых отношений: Сб. материалов научной конференции 23 - 24 сентября 2004 г. Ч. 2. Омск: ОмГУ, 2004.0,4 п.л.
2. Иванова H.A. Этические и правовые основы деятельности врача // Медицина и право: Сб. материалов региональной научно-практической конференции, г. Омск: ОмГУ, 2005. 0,3 п.л.
3. Иванова H.A. Об отраслевой принадлежности отношений, связанных с трудом медицинских работников по оказанию платных медицинских услуг // Социальные конфликты в правовом контексте: анализ и проблемы регулирования: Сб. научных трудов аспирантов и соискателей, г. Омск: ОмГУ, 2005. 0,1 п.л.
4. Иванова H.A. Некоторые особенности правового регулирования труда медицинских работников // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2006. № 2 (7). 0,3 п.л.
5. Иванова H.A. Дифференциация правового регулирования труда медицинских работников: понятие и пределы // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2006. № 3/4 (8/9). 0,2 п.л.
6. Иванова H.A. Международно-правовые основы трудовой правосубъектности медицинских работников // Проблемы международного и сравнительного трудового права и права социального обеспечения: Сб. материалов научной конференции 20 - 21 октября 2006 г. Омск: ОмГУ, 2006. 0,2 п.л.
ООО «Печатный двор Филипп» Подписано в печать 7.01.2012 Лазерная печать. Бумага Xerox Colotech. Тираж 120 экз. Заказ 34.
