АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности правового режима закрытых административно-территориальных образований в Российской Федерации»
На правах рукописи
Байдаров Дмитрий Юрьевич
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.14 - административное право, административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
4 ДЕК 2014
005556465
Москва - 2014
005556465
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов (РУДН)».
Научный руководитель: директор юридического института, доктор
юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Российского университета дружбы народов Олег Александрович Ястребов
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета им. O.E. Кутафина Юрий Иванович Мигачев
кандидат юридических наук, старший юрисконсульт в/ч 71557 Дмитрий Михайлович Павлов
Ведущая организация: Российская правовая академия Министерства
юстиции Российской Федерации
Защита состоится «24» «декабря» 2014 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ФГАОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, каб. № 347, зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГАОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г.Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет: referat_vak@mon.gov.ru «24» октября 2014 г.
Автореферат разослан «_» ноября 2014 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 212.203.29 кандидат юридических наук, доцент
А. Р. Батяева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует право населения в пределах предоставленных полномочий на самостоятельное осуществление местного самоуправления.' которое составляет одну из основ конституционною строя Российской Федерации. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации для решения вопросов местного значения как непосредственно населением, так и через органы местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.2 Федеральное законодательство, регулирующее принципы и особенности местного самоуправления, должно обеспечивать право и реальную способность органов местного самоуправления управлять значительной частью публичных дел под свою ответственность и в интересах местного населения/
С принятием Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»4 в 1992 году статус ЗАТО получили 34 поселения. Что касается органов, в ведении которых находились данные категории поселений, то 10 из них подчинялись Минатому и 24 - Министерству обороны Российской Федерации. Таким образом, данный нормативный акт фактически закрепил особый правовой режим уже существующих закрытых городов. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3298-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»" было установлено, что все административно-территориальные образования (города, поселки), созданные в соответствии с указами Президиума Верховного Совета РСФСР как закрытые, приобретают статус ЗАТО. С момента распада СССР на территории Российской Федерации число ЗАТО увеличилось (установлен статус - 12 муниципальным образованиям, упразднено - 4 ЗАТО). В настоящее время в 22 субъектах Российской Федерации действует 42 закрытых административно-территориальных образования, на территории которых расположены предприятия и объекты с различной ведомственной подчиненностью.
В настоящее время в Российской Федерации действует Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. от 02.04.2014). который определяет три основных элемента:
1 Конституция РФ. Принята 12 декабря 1993 года // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. Ст. 12.
2 Федеральны]"] закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // СЗ РФ. 06.10.2003. № 40, ст.3822. Ст. 1.
3 Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ /7 СЗ РФ. 07.09.1998. Л'« 36. ст.4466.Ст.З. п.1.
4 Федеральный закон РФ от 16 сентября 2003 г. К»131-Ф3 «Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 06.10.2003. № 40, ст.3822. Ст.80, п. I /
5 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 20.08.1992, №33, ст.1916. Ст.2. Ч >
- правовой режим закрытого административно-территориального образования:
- меры государственной поддержки граждан, проживающих и (или) работающих в закрытом административно-территориальном образовании;
особенности организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании.
В связи с тем. что в ЗАТО местное самоуправление осуществляется с установленными федеральным законодательством особенностями.6 его организация (единство принципов правового регулирования) имеет важное значение для развития системы народовластия как на соответствующей территории.7 имеющей особый правовой статус, так и на всей территории Российской Федерации.
Актуальность научного исследования особенностей правового режима закрытых административно-территориальных образований в Российской Федерации обусловлена следующими причинами:
- отсутствием в научной литературе комплексного исследования всех элементов ЗАТО - правового режима, мер государственной поддержки граждан, особенностей организации местного самоуправления;
- различиями между закрытыми образованиями, как с точки зрения ведомственной принадлежности объектов, расположенных на их территориях, так и с точки зрения численности проживающего населения, удаленности от региональных центров, перспектив развития или отмены правового режима ЗАТО и т.п.;
- принятием в ноябре 2011 года и апреле 2014 года очередных изменений в Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»:
- организацией подготовки в 2014 году комплексной программы развития закрытых административно-территориальных образований на среднесрочный период до 2020 года, в том числе с учетом возможности упразднения ЗАТО и изменения его границ.
Все эти факторы, а также необходимость восполнения имеющихся правовых пробелов, обусловливают актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составили труды российских ученых, посвященные территориальной организации государства и его субъектов, в том числе вопросам административно-территориального устройства, в частности, исследования С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева. Н.М. Добрынина. Д.Л. Златопольского. Б.С. Крылова. С.А. Котляревского
6 Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // С3 РФ. 06.10.2003. Лгз 40. ст.3822. Ст.80.
7 Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях. - М.: Издание Государственной Думы. 2007. С. 5.
Н.И. Матузова. О.О. Миронова. Б.А. Страшуна. Б.Н. Топорнина. Т.Я. Хабриевой. И.А. Умновой и др.
Вопросы организации местного самоуправления, особенностей его развития в России затрагиваются в работах таких ученых, как С.А. Авакьян. A.C. Автономов. В.А. Баранчиков. Е.В. Белоусова. В.И. Васильев. И.В. Выдрин. Ю.А. Дмитриев. Н.А.Емельянов. В.В. Еремян. А.Б. Зеленцов. В.Д. Игнатов. A.A. Клишас. А.Н.Кокотов.
A.B. Колесников. Е.И. Колюшин. В.А. Кряжков. O.E. Кутафин. B.C. Мокрый. Н.В. Постовой. В.В. Пылин. В.В. Рудой. A.C. Саломаткин. A.A. Сергеев. С.Г. Соловьев.
B.И. Фадеев. Е.С. Шугрина. О .Я. Ястребов и другие.
Особое значение для целей настоящего исследования имеют теоретические вопросы ограничения прав граждан, освещенные в работах таких ученых, как A.B. Малько. В.А. Патюнин. J1.A. Окуньков. В.Е. Чиркин. Б.С. Эбзеев.
В последние годы в отечественной правовой науке появился ряд исследований, касающихся правового положения закрытых административно-территориальных образований.
В частности, диссертационное исследование Худяковой И.В. посвящено правовому положению закрытых административно-территориальных образований в России8. В нем рассматриваются понятие и признаки территорий закрытого типа, их конституционно-правовое значение, порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории закрытых административно-территориальных образований, а также конституционно-правовые ограничения прав граждан на территории ЗАТО. В то же время, поскольку данное исследование выполнено в 2003 г.. оно не учитывает изменения, которые претерпело российское законодательство о местном самоуправлении и о закрытых административно-территориальных образованиях в последнее десятилетие.
В исследовании A.A. Новикова9 рассматриваются конституционно-правовые аспекты становления и развития муниципальных образований ЗАТО. Особое внимание уделено теоретическим основам и правовой природе местного самоуправления в ЗАТО, этапам становления и реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, а также правовым проблемам становления и развития статуса муниципальных образований ЗАТО. Правовые и организационные вопросы образования ЗАТО рассматриваются Новиковым A.A. на примере ЗАТО Звездный городок Московской области. В то же время, данное исследование не содержит подробного анализа ограничений конституционных прав граждан, устанавливаемых на территории ЗАТО.
8 Худякова И. В. Правовое положение закрытых административно-территориальных образований : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 : Казань. 2003. 193 с.
Новиков A.A. Конституционно-правовые аспекты становления и развития муниципальных образований закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО): Дне... каш. юрид. наук: 12.00.02 : Челябинск. 2010. 182 с.
Исследование закрытых административно-территориальных образований Д.Ю. Файкова10 проведено в контексте происходящих в стране и в мире преобразований. Акцент сделан на системных трансформациях, к которым отнесены наиболее важные изменения, которые произошли и должны произойти в ЗАТО. На основе комплексного анализа выявлены основные проблемы и противоречия ЗАТО, сформулированы возможные сценарии их развития и предложены направления и способы трансформаций, которые помогли бы их развитию.
Таким образом, в настоящее время в отечественной юридической литературе отсутствует комплексное монографическое исследование правового режима закрытых административно-территориальных образований, учитывающее последние изменения в российском законодательстве.
Объект настоящего диссертационного исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе установления и регулирования правового режима закрытых административно-территориальных образований в Российской Федерации.
Предметом исследования являются особенности регулирования правового режима закрытых административно-территориальных образований как муниципальных единиц особого рода.
Цель диссертационного исследования состоит в том. чтобы на основе комплексного анализа особенностей правового регулирования закрытых административно-территориальных образований выявить актуальные теоретические и практические проблемы, возникающие в процессе их деятельности, и разработать конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы.
Названная цель определяет задачи диссертационного исследования, которые заключаются в следующем:
выявить основные признаки понятия «закрытое административно-территориальное образование» и разработать предложения по его актуализации:
- провести анализ и выявить особенности правового регулирования создания, преобразования и упразднения ЗАТО, а также режима их границ;
- провести анализ элементов особого режима безопасного функционирования ЗАТО:
- выявить особенности реализации конституционных прав и свобод граждан в условиях правового режима ЗАТО;
- исследовать существующие меры государственной поддержки граждан, проживающих и (или) работающих на территории ЗАТО:
- выявить особенности порядка формирования органов местного самоуправления
10 Файков Д.Ю. Системные трансформации закрытых административно-территориальных образований: Дис. ... д-ра эшн.наук: 08.00.05 (Место защиты: Ин-т системного анализа РАН). 401с.
ЗАТО:
- выявить особенности осуществления местного самоуправления в ЗАТО:
- предложить практические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей правовое положение ЗАТО.
В качестве методологической основы исследования используются диалектико-материалистическнй метод, выражающийся во всестороннем и объективном подходе к изучаемым явлениям, а также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы. В качестве общенаучных методов исследования используются системный, функциональный, метод анализа и синтеза. Кроме того, автором использованы такие частнонаучные методы, как формально-юридический анализ нормативно-правовых актов, сравнительно-правовой метод (сопоставление нормативных источников, действующих в различных закрытых административно-территориальных образованиях и различных субъектах РФ), статистический, социологический методы.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили Европейская хартия местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, федеральные законы, постановления палат Федерального собрания РФ, нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ. иные подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ, законодательство субъектов РФ. муниципальные нормативные акты, материалы судебной практики, данные официальной статистики и периодической печати.
Научная новизна диссертации обусловлена отсутствием в российской научной литературе комплексного исследования особенностей правового режима закрытых административно-территориальных образований, учитывающего последние изменения в отечественном законодательстве.
В настоящем исследовании впервые предпринимается попытка системного анализа правового режима закрытого административно-территориального образования, с учетом его правовых и организационных аспектов, существующих ограничений конституционных прав граждан, особенностей осуществления местного самоуправления на территории ЗАТО. В работе проанализирован богатый опыт правового и организационного строительства различных закрытых административно-территориальных образований России, выводы автора основаны не только на изучении действующего законодательства, но и аналитических материалов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. данных судебной практики, статистических сведений. На основании проведенного исследования автором сформулирован целый ряд выводов и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, отличающихся новизной. Особое внимание уделено, в частности, повышению инвестиционной привлекательности закрытых административно-территориальных образований, решению экономических и
социальных проблем, сложившихся на данных территориях в связи с их особым правовым статусом, а также совершенствованию трехуровневой системы распределения полномочий между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Предлагается актуализировать понятие закрытое административно-территориальное образования и внести изменения в статью 1 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании: пункт 1 - «Закрытым административно-территориальным образованием признается муниципальное образование со статусом городского округа, для которого установлены особые условия въезда и постоянного (временного) проживания граждан, а также особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны для военных и иных объектов, расположенных на его территории»; пункт 2 - исключить,
2. Сделан вывод о том, что возможность создания (преобразования) ЗАТО с точки зрения первоначально установленного статуса конкретной территории до принятия решения, следует рассматривать в четырех вариантах: создание ЗАТО на территории обычного муниципального образования, создание ЗАТО на территории закрытого военного городка, создание нового ЗАТО путем объединения нескольких ЗАТО в одно, создание ЗАТО на территории строящегося специального объекта.
3. Сделан вывод о том, что одной из гарантий сохранения правового режима ЗАТО является то, что предложение Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации об упразднении ЗАТО вносится с перечнем мероприятий переходного периода для данного ЗАТО. Однако, для усиления степени защищенности ЗАТО следует внести изменения в пункт 2 статьи 2 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании», изложив его в следующей редакции: «Предложение Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации о преобразовании или об упразднении закрытого административно-территориального образования вносится с комплексной программой развития для данного закрытого административно-территориального образования на переходный период сроком не менее 3 лет». Далее во втором абзаце слова «...и перечня мероприятий переходного периода...» заменить словами «... и комплексной программой развития на переходный период...». Программные мероприятия можно разделить на 4 группы: экономическое развитие, социальное развитие, развитие городской среды, совершенствование механизмов муниципального управления и бюджетной политики.
4. Сделан вывод, что Правительству РФ в рамках реализации своих полномочий, предусмотренных Законом РФ «О закрытых административно-территориальных
образований», следует принять соответствующий правовой акт. в котором зафиксировать территории, подпадающие под зоны вредного воздействия применительно к ЗАТО.
5. Установлено, что ограничения конституционных прав и свобод граждан на территории ЗАТО носят обоснованный характер и являются необходимыми условием для защиты конституционно значимых ценностей. Однако, следует внести изменения в Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»: устранить разночтение в содержании составных элементов особого режима безопасного функционирования объектов и охраны государственной тайны; закрепить в законе цели установления особого режима безопасного функционирования и охраны государственной тайны.
6. Сделан вывод о том. что в постановлениях Правительства РФ. регулирующих особый режим безопасного функционирования ЗАТО различной ведомственной принадлежности, закреплен перечень информации, которая должна учитываться при принятии решения о выдаче гражданину разрешения на въезд или постоянное проживание в ЗАТО. Правительству РФ необходимо установить перечень оснований для отказа во въезде или в постоянном (временном) проживании на территории ЗАТО.
7. Сделан вывод о необходимости внесения изменений в Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» и определить орган, который уполномочен принимать решение о соответствии организации или физического лица, осуществляющих предпринимательскую деятельность, требованиям обеспечения особого режима безопасного функционирования и охраны государственной тайны.
8. Сделан вывод о том. что в рамках существующей юридической конструкции привлечение иностранных инвестиций для развития экономики ЗАТО, подведомственные ГК «Росатом». невозможно. Предлагается внести ряд изменений в нормативно-правовые акты, которые позволят снизить административные барьеры для иностранного капитала. но сохранить требуемый уровень безопасного функционирования объектов. С этой целью предлагается внести изменения в нормативно-правовые акты:
1) Изложить пункт 2 в части подпунктов 2.1 и 2.2 Закона РФ «О закрытом административном образовании» в следующей редакции:
«2.1. Создание и деятельность на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями, в том числе организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, допускаются в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
2.2. На территории закрытого административно-территориального образования не
допускаются создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций. а также деятельность международных организаций (объединений)».
2) Дополнить пункт 2 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 693. абзацами 5 и 6 следующего содержания:
«ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации. отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями:
организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка».
3) Изложить абзац 3 пункта 30 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 693. в следующей редакции:
«Создание и деятельность на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями, в том числе организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, осуществляется в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами».
4) Изложить пункт 1 Правил создания и деятельности на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22.05.2006 № 302. в следующей редакции:
«Настоящие Правила определяют порядок создания и деятельности на территории закрытых административно-территориальных образований организаций с иностранными инвестициями, в том числе организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации (далее - организации с иностранными инвестициями), с учетом требований обеспечения особого режима на территории этих образований».
5) Дополнить пункт 7 Правил создания и деятельности на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22.05.2006 № 302. абзацем с указанием конкретных оснований отказа в создании организации с иностранными инвестициями.
9. Установлено, что составным элементом правового регулирования закрытых административно-территориальных образований выступают меры государственной поддержки граждан, которые включают в себя: повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государственном страховании и гарантии занятости. Эти меры следует рассматривать как компенсацию гражданам, проживающим или (и) работающим в ЗАТО, отдельных «неудобств» по сравнению с другими муниципальными образованиями.
10. Установлено, что организация деятельности органов местного самоуправления ЗАТО осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении. Однако, существуют отдельные особенности организации и осуществления местного самоуправления, которые устанавливаются только федеральными законами. Их можно разделить на два вида: устанавливаемые законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении - все ЗАТО, вне зависимости от категории поселения, имеют статус городского округа, и. устанавливаемые специальным законодательством (Закон РФ «О закрытых административно-территориальных образованиях») - установление особого порядка назначения на должность главы администрации ЗАТО, формирования бюджета ЗАТО, принятие отдельных решений по согласованию с органами государственной власти Российской Федерации.
11. Сделан вывод о необходимости усиления контроля за эффективностью использования средств федерального бюджета, предоставляемых ежегодно ЗАТО в качестве мер государственной поддержки. В связи с этим предлагается внести изменения в Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» и в качестве особенности организации местного самоуправления закрепить наличие контрольно-счетного органа в структуре органов местного самоуправления в качестве обязательного элемента. При этом следует распространить существующий порядок назначения главы местной администрации ЗАТО, предусмотренный федеральным законодательством, также и на председателя контрольно-счетного органа.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что его выводы могут быть использованы при разработке концепции дальнейшего развития местного самоуправления в условиях современной России. будут способствовать совершенствованию правого режима закрытого административно-территориального образования в системе государственно-территориального устройства Российской
Федерации.
Практическая значимость исследования обусловлена тем, что в работе сформулирован целый ряд конкретных рекомендаций относительно совершенствования действующего законодательства о правовом режиме закрытых административно-территориальных образований, и. в первую очередь. Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании». В исследовании проанализирована и обобщена практика организации и деятельности органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, существующих сегодня в России.
Выводы исследования могут быть использованы не только в нормотворческой и правоприменительной деятельности, но и в учебном процессе, при разработке и преподавании таких курсов, как «Административное право России». «Конституционное право России». «Муниципальное право России», а также при разработке учебных, учебно-методических пособий по данной тематике.
Апробация результатов исследования осуществлена в ходе обсуждения диссертационного исследования на заседании кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов 24 нюня 2014 года. Автором доложены результаты исследований на научно-практических конференциях, в том числе: Всероссийской заочной научно-практической конференции «Россия в меняющемся мире: государство, право, политика», г. Пенза. 2009. 1-й научно-практической конференции «Актуальные проблемы финансового права». г.Казань. 2009, Всероссийской научно-практической конференции «Антимонопольная деятельность и защита конкуренции в Российской Федерации: экономическое содержание и сущность публично-правового регулирования». г.Пенза. 2012.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в одной монографии, 14 научных статьях, 9 из них изданы в журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертации обусловлена ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность и научная новизна темы исследования, сформулированы пели и задачи работы. Охарактеризована степень разработанности темы, обозначены предмет и объект диссертационного исследования, его нормативная и эмпирическая основа, а также методологическая база. Сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
Глава 1 «Основы правового режима закрытого административно-территориального образования» состоит из трех параграфов. В данной главе исследуется понятие закрытого административно-территориального образования (ЗАТО), его ключевые признаки, правовые основы создания и функционирования ЗАТО в Российской Федерации, а также особенности реализации конституционных прав и свобод граждан на территории ЗАТО.
В параграфе 1.1 «Закрытое административно-территориальное образование как субъект правового регулирования» выявляется сущность понятия «закрытое административно-территориальное образование», рассматриваются его признаки, а также особенности эволюции данного понятия в российском законодательстве. Показана специфика закрепления понятия «закрытое административно-территориальное образование» в уставах отдельных муниципальных образований и законах субъектов РФ. Также в этом параграфе автор обосновывает свои предложения относительно внесения изменений в Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. №3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» с целью корректировки признаков понятия «закрытое административно-территориальное образование». Последнее предлагается рассматривать как «муниципальное образование со статусом городского округа, для которого установлены особые условия въезда и постоянного (временного) проживания граждан, а также особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны для военных и иных объектов, расположенных на его территории».
В параграфе 1.2 «Правовые основы создания, преобразования и упразднения закрытых административно-территориальных образований» выявляются особенности законодательного регулирования создания и функционирования ЗАТО. Решение о создании (преобразовании), упразднении ЗАТО принимается Президентом Российской Федерации, при этом право выхода с подобным предложением к Президенту относится к компетенции Правительства Российской Федерации. По мнению автора диссертационного исследования, с учетом проведенного анализа нормативно-правовых актов, касающихся создания, преобразования и упразднения ЗАТО, следует внести следующие дополнения в Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»:
1. Определить порядок и сроки перехода права собственности на имущество к органам местного самоуправления ЗАТО и к федеральным органам исполнительной власти, в ведении которых находятся объекты на территории ЗАТО, в том числе порядок и сроки передачи имущества из одного ведомства в другое.
2. В случае принятия решения об упразднении ЗАТО установить конкретные этапы, общий перечень мероприятий и ответственные органы государственной власти, сроки их выполнения и порядок финансирования.
3. Установить в качестве одного из мероприятий при упразднении ЗАТО -разработку Правительством Российской Федерации федеральной целевой программы (с учетом особенностей конкретного ЗАТО), в которой необходимо предусмотреть решение следующих вопросов: определение перспектив развития и перепрофилирования производств, занятости населения, определение порядка и сроков отселения граждан (если дальнейшее проживание их на этой территории невозможно).
4. Закрепить порядок и признаки установления зон вредного воздействия объектов, расположенных в закрытом административно-территориальном образовании, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования. Кроме этого, следует принять соответствующее Постановление Правительства Российской Федерации, в котором зафиксировать территории, подпадающие под зоны вредного воздействия применительно к ЗАТО.
В параграфе 1.3 «Особенности реализации конституционных прав и свобод граждан в условиях правового режима закрытого административно-территориального образования» исследуется понятие особого режима безопасного функционирования организаций и объектов на территории ЗАТО, порядок ограничения экономических прав граждан, свободы передвижения и выбора места жительства на территории ЗАТО, ответственность за нарушение правового режима закрытого административно-территориального образования. Также в данном параграфе раскрываются меры государственной поддержки гражданам, проживающим и (или) работающим в ЗАТО.
Одним из основных признаков закрытого административно-территориального образования является установление на территории муниципального образования особого режима безопасного функционирования объектов, расположенных на его территории. В тексте Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» трижды в различной интерпретации устанавливаются элементы, которые включает в себя особый режим безопасного функционирования объектов. Таким образом, уже в самом тексте Закона Российской Федерации нет однозначного указания на то. что включает в себя особый режим безопасного функционирования объектов. По мнению автора настоящего исследования, необходимо, для устранения возможных противоречий применительно к закрытым административно-территориальным
образованиям, ввести в Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» понятие особого режима безопасного функционирования и охраны государственной тайны для военных и иных объектов. Именно в такой формулировке (без сокращения) следует применять его в рамках всего законодательного акта. Что касается специальных условий охраны общественного порядка и обеспечения пожарной безопасности, то их следует указать в составе элементов особого режима в статье 3 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании», а из пункта 3 статьи 1 исключить.
Цели установления особого режима безопасного функционирования и охраны государственной тайны, указанные в Постановлениях Правительства Российской Федерации (обеспечение национальной безопасности Российской Федерации; выполнение международных обязательств Российской Федерации по нераспространению оружия массового поражения; обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну и др.). лишь более подробно раскрывают и конкретизируют цели, которые закреплены в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Несмотря на это, представляется необходимым закрепить их на уровне федерального законодательного акта. т.е. непосредственно в Законе РФ «О закрытом административно-территориальном образовании».
Особый режим безопасного функционирования объектов, расположенных на территории ЗАТО, предполагает ограничение ряда конституционных прав и свобод граждан: свободы передвижения и выбора места жительства. свободы предпринимательской деятельности, в том числе инвестиционной, а также сделок с недвижимым имуществом. Данные ограничения, в целом, носят оправданный и обоснованный характер, в большинстве своем отвечают требованиям справедливости, являются необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей.
Однако, по мнению автора диссертационного исследования, нормы Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании», устанавливающие данные ограничения, нуждаются в корректировке и дополнениях. В частности, необходимо сформулировать в законе исчерпывающий перечень оснований для отказа гражданину во въезде или в постоянном проживании на территории ЗАТО. Также в законе следует определить орган, который уполномочен принимать решение о том, соответствует ли организация или физическое лицо, осуществляющие предпринимательскую деятельность, требованиям обеспечения особого режима безопасного функционирования и охраны государственной тайны.
Приходится констатировать, что нововведения в Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании», сделанные в конце 2011 года, ввели дополнительные ограничения в части возможности осуществления предпринимательской деятельности и прав граждан и юридических лиц на совершение
сделок с недвижимым имуществом, расположенным на территории ЗАТО. Необходимость экономического и социального развития ЗАТО наоборот требует адекватного, пропорционального и соразмерного снижения уровня существующих ограничений, в первую очередь, обеспечивающих возможность привлечения внешних инвестиций. Кроме этого, предлагается внести ряд изменений в нормативно-правовые акты, которые позволят снизить административные барьеры для иностранного капитала, но сохранить требуемый уровень безопасного функционирования объектов.
Ответственность граждан за нарушение особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании установлена статьей 20.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения. К нарушителям применяется наказание в виде наложения административного штрафа в размере от ста до одной тысячи рублей.
Что касается мер государственной поддержки, установленных законодательством для граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, то они предполагают повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения, льготы в системе оплаты труда, гарантии занятости, а также меры социальной защиты граждан, которые утратили производственную, служебную связь с предприятиями и (или) объектами, находящимися на территории ЗАТО. Представляется, что в целях повышения социальной защищенности таких граждан следует законодательно закрепить в качестве источника финансирования их переселения из ЗАТО межбюджетные трансферты, выделяемые из федерального бюджета. В целом, закрепление ключевых вопросов существования ЗАТО за федеральными органами власти следует рассматривать как важнейшую гарантию социальных прав и интересов населения ЗАТО.
Глава 2 «Организация местного самоуправления на территории закрытого административно-территориального образования» включает в себя пять параграфов. Она посвящена исследованию особенностей организации местного самоуправления в рамках особых административно-территориальных единиц нашего государства, каковыми являются ЗАТО. В параграфе 2.1 «Конституционно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления на территории закрытого административно-территориального образования» исследуются основные черты эволюции органов местного самоуправления на территории ЗАТО, исследуются законодательные акты, явившиеся основой создания данных органов. До принятия Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»" ЗАТО являлось обычной административно-территориальной единицей, при этом законом не указывался конкретный вид такой административно-территориальной единицы. С принятием Федерального закона Российской Федерации от 22.08.2004 № 122-ФЗ, который внес изменения как в Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании, так и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», все без исключения ЗАТО, вне зависимости от их ведомственной принадлежности, размера, количества и видов населенных пунктов, были отнесены к муниципальным образованиям со статусом городского округа.12 С учетом того, что на территории ЗАТО может располагаться как один, так и несколько населенных пунктов, все они были введены в состав городского округа. Причем, в первоначальной редакции закона было указано, что населенные пункты, расположенные на территории закрытого административно-территориального образования, передаются в ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования. Статус же населенных пунктов определен не был.13
Структура органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования включает в себя как обязательные органы (представительный орган, местная администрация, глава муниципального образования), так и факультативные, наличие которых является необязательным (контрольно-счетный орган, департамент образования, финансовое управление и др.). Спецификой органов местного самоуправления ЗАТО является то, что в их ведении закреплены дополнительные полномочия, неразрывно связанные с необходимостью обеспечения безопасного функционирования организаций и объектов на их территории, отсутствующие у других муниципальных образований.
В § 2.2 диссертации «Представительные органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования» исследуется организация и деятельность представительных органов местного самоуправления на территории ЗАТО. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что Уставы муниципальных образований должны определять наименование, структуру и порядок формирования, срок полномочий представительного органа местного самоуправления.
11 СЗ РФ, 30.08.2004, № 35, ст.3607. Ст. 17, п. 1.
12 Федеральный закон РФ от 16 сентября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //СЗ РФ. 06.10.2003, № 40, ст.3822. Ст.80, п. 1.
13 Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. №3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 20.08.1992, № 33, ст.1915. Ст. 1, п.2.
Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, выбираемых на муниципальных выборах и может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Численный состав представительного органа местного самоуправления ЗАТО также определяется Уставом и зависит от численности жителей.
Представительные органы местного самоуправления ЗАТО наделены законом рядом исключительных полномочий, в том числе по формированию органов управления, принятию Устава муниципального образования, утверждению местного бюджета и контролю за его исполнением и др. В то же время, в Уставах закрытых административно-территориальных образований находят свое закрепление дополнительные полномочия представительных органов муниципальных образований, детализированные в большей или меньшей степени. Эти полномочия определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними Конституциями (Уставами), законами субъектов Российской Федерации.
Параграф 2.3 «Глава закрытого административно-территориального образования» посвящен исследованию правового статуса главы муниципального образования в ЗАТО. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. По общему правилу, глава муниципального образования, в случае избрания его на муниципальных выборах, может либо входить в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполнять полномочия его председателя, либо возглавлять местную администрацию. Для закрытых административно-территориальных образований введены особенности при определении структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, которые выражаются в том, что глава муниципального образования может возглавлять только представительный орган муниципального образования, поскольку глава местной администрации назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом закрытого административно-территориального образования. Указанная норма является императивной и в настоящее время все уставы муниципальных образований приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Перечень оснований для прекращения главой муниципального образования своих полномочий предусмотрен федеральным законодательством и является исчерпывающим. Следует обратить внимание, что упразднение закрытого административно-территориального образования (фактически снятие статуса ЗАТО) отсутствует как основание для досрочного прекращения полномочий главы
муниципального образования. В случае же преобразования закрытого административно-территориального образования вопрос о досрочном прекращении полномочий возникает только при объединении нескольких ЗАТО в одно или присоединения к ЗАТО населенных пунктов, которые не являлись ранее ЗАТО. В случае преобразования в ЗАТО ранее существовавшего муниципального образования без изменения его границ вопрос о досрочном прекращении полномочий теоретически может быть поставлен только в случае, когда глава муниципального образования возглавляет не представительный орган муниципального образования, а местную администрацию. Однако подобное основание для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в федеральном законодательстве не установлено. По мнению автора настоящего исследования, для устранения данного противоречия необходимо дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнительным основанием, при котором полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно: в случае преобразования муниципального образования в закрытое административно-территориальное образование. Причем, будет целесообразно использовать указанную процедуру как в случае, когда глава муниципального образования является руководителем исполнительного органа власти, так и в случае, когда он возглавляет представительную власть.
В параграфе 2.4 «Органы местной администрации закрытого административно-территориального образования» выявляются особенности правового статуса исполнительно-распорядительного органа (местной администрации) закрытого административно-территориального образования. Особое внимание уделено статусу главы местной администрации закрытого административно-территориального образования.
Местная администрация представляет собой еще один обязательный элемент в структуре органов местного самоуправления, который осуществляет как полномочия по решению вопросов местного значения, так и отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования. При этом структурные подразделения органов местного самоуправления не могут быть сами органами местного самоуправления. Они не обладают правом решать вопросы местного значения, выступая от своего имени, а действуют лишь как часть местной администрации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации закрытого административно-территориального образования является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на
замещение указанной должности. Возможность замещения главой муниципального образования должности главы местной администрации для закрытых административно-территориальных образований исключена.
В параграфе 2.5 «Контрольные и иные органы .местного самоуправления закрытого административно-территориального образования» основное внимание уделено вопросам организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципального образования в ЗАТО. Контрольно-счетный орган муниципального образования выступает в качестве факультативного (необязательного) элемента структуры органов местного самоуправления, поэтому представительный орган муниципального образования, принимая Устав муниципального образования и утверждая структуру органов местного самоуправления, самостоятельно принимает решение — необходим в структуре соответствующий контрольно-счетный орган или нет.
Цели создания контрольно-счетного органа муниципального образования до вступления в силу Федерального закона от 30.11.2011 № Э61-ФЗ были указаны в пункте 1 статьи 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С 1 января 2012 года закрепление на уровне федерального законодательства целей создания контрольно-счетных органов муниципальных образований отсутствует, однако они сохранились в уставах муниципальных образований: контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекга местного бюджета и др. По мнению диссертанта, исключение целей создания контрольно-счетных органов муниципальных образований из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нельзя рассматривать как положительный шаг в законотворчестве — цели должны быть едиными для всех муниципальных образований и, как и ранее, закреплены на уровне федерального законодательства.
Кроме того, на основании проведенного анализа практики работы органов местного самоуправления в ЗАТО, автор настоящего исследования приходит к выводу о том. что создание контрольно-счетного органа в закрытых административно-территориальных образованиях следует сделать обязательным, поскольку средства, выделяемые из федерального бюджета для обеспечения безопасного функционирования объектов, расположенных на территории ЗАТО, нуждаются в особом контроле. При этом следует распространить существующий порядок назначения главы местной администрации ЗАТО, предусмотренный федеральным законодательством, также и на председателя контрольно-счетного органа, а именно: председателем контрольно-счетного органа ЗАТО должно быть лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение
указанной должности. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании». Также необходимо предусмотреть обязательное направление заключений о результатах внешней проверки главных администраторов бюджетных средств и проверки отчета об исполнении бюджета ЗАТО как в Министерство финансов Российской Федерации, так и в федеральный орган государственной власти, в ведении которого созданы предприятия и объекты на территории ЗАТО.
Помимо статуса контрольно-счетных органов, в § 2.5 исследуются некоторые особенности организации и деятельности иных органов местного самоуправления в ЗАТО. К числу иных органов местного самоуправления относятся органы, образованные для решения тех вопросов местного значения, которые носят специальный (функциональный) характер либо весьма важны и должны решаться органом местного самоуправления, отдельным от местной администрации и ее органов. Существует единичная практика создания таких органов в ЗАТО: в их числе можно назвать финансовое управление, комитет по управлению муниципальным имуществом, департамент образования и др.
В заключении подведены основные итоги, сформулированы выводы, являющиеся результатом проведенного диссертационного исследования.
Основные положения диссертации изложены в публикациях автора:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ:
1. Конституционное право граждан РФ на свободу передвижения и поселения: механизм реализации на территории закрытых административно-территориальных образований // Законы России: опыт, анализ, практика. № 11. 2009. С.132-135. (0.2 п.л.)
2. Создание и деятельность организаций с иностранными инвестициями на территории закрытого административно-территориального образования: особенности правового регулирования // Законы России: опыт, анализ, практика. № 3. 2010. С.101-105. (0.3 п.л.)
3. Особый правовой режим как условие соблюдения баланса интересов личности и государства // Право и государство: теория и практика. № 9. 2010. С. 24-28. (0,3 п.л.)
4. Конституционное право граждан РФ на свободу предпринимательской деятельности: механизм реализации на территории закрытых административно-территориальных образований // Право и государство: теория и практика. № 12. 2010. С.26-29. (1.2 п.л)
5. Правовые аспекты понятия: закрытое административно-территориальное образование // Вестник Академии права и упраатения. - 2012. - № 26. - С.40-47. (0.4 п.л.)
6. Контрольно-счетный орган муниципального образования: особенности правового регулирования в закрытых административно-территориальных образованиях // Вестник Академии права и управления. - 2012. - № 27. - С.58-68.(0,6 п.л.)
7. Эволюция и особенности правового регулирования доходов бюджетов закрытых административно-территориальных образований // Право и государство: теория и практика. № 3. 2013. - С.84-92. № 5. 2013. С.68-76.(0.5 п.л.)
Работы, опубликованные в других изданиях:
1. Правовое регулирование статуса закрытых административно-территориальных образований // Россия в меняющемся мире: государство, право, политика. Материалы Всероссийской заочной научно-практической конференции. Пенза: ИИЦ ПГУ. 2009. С.42-46. (0.2 п.л)
2. Проблемы формирования бюджетов ЗАТО (на примере ЗАТО г.Заречный Пензенской области) // Сборник статей 1-й научно-практической конференции «Актуальные проблемы финансового права». - Казань: Издательство «Отечество». 2009. С.22-25. (0,2 п.л)
3. Правовой статус закрытых административно-территориальных образований, закрытых военных городков и наукоградов РФ: общее и особенное // Правовая политика государства: теория, история, практика. Сборник научных статей Выпуск 5. -Пенза: ИИЦ ПГУ. 2009. С.49-55.
4. Создание и деятельность организаций с иностранными инвестициями: особенности правового регулирования на территории закрытого административно-территориального образования // Правовая политика государства: теория, история, практика. Сборник научных статей. Выпуск 6. -Пенза: ИИЦ ПГУ. 2011. С.41-45. (0.3 п.л)
5. Ограничение предпринимательской деятельности на территории закрытых административно-территориальных образований // Антимонопольная деятельность и защита конкуренции в Российской Федерации: экономическое содержание и сущность публично-правового регулирования: материалы Всеросс. науч.-практ. Конф. (г. Пенза. 27-28 ноября 2012 г.). - Пензе: Изд-во ПГУ. 2012. С.41-47. (0,4 п.л)
6. Закрытое административно-территориальное образование в Российской Федерации: организационные и правовые аспекты: моногр. / Д.Ю. Байдаров. - Пенза. Изд-во ПГУ, 2012. - 226 с. (14,1 п.л)
Типография «ЭкоПринт» Подписано в печать 18.11.2014 г. Заказ № 977 Формат 60x84/16. Объем 1,1 п.л. Тираж 100 экз.
Бандаров Дмитрий Юрьевич Особенности правового режима закрытых административно-территориальных образований в Российской Федерации.
Диссертация представляет собой комплексное исследование трех основных элементов закрытого административно-территориального образования в Российской Федерации (далее - ЗАТО): правового режима, организации местного самоуправления, мер государственной поддержки, установленных для граждан, проживающих и (или) работающих в ЗАТО. Исследованы основные признаки понятия «закрытое административно-территориальное образование», особенности законодательного регулирования создания, преобразования и упразднения ЗАТО, режима их границ, а также компенсационные меры государственной поддержки. Проведен анализ особого режима безопасного функционирования организаций и объектов на территории ЗАТО, порядка ограничения экономических прав граждан, свободы передвижения и выбора места жтельства на территории ЗАТО, ответственности за нарушение правового режима ЗАТО. Исследованы особенности организации и осуществления местного самоуправления на территории ЗАТО, особенности правовых статусов главы муниципального образования и главы местной администрации, иных органов местного самоуправления. Проанализированы проблемы осуществления муниципального финансового контроля, организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципального образована в ЗАТО. Предложены практические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей правовое положение ЗАТО.
Baydarov Dmitry Y.
Particular legal regime closed administrative-territorial formations in the Russian
Federation.
The thesis represents complex research of three basic elements of the closed administrative-territorial education in the Russian Federation (farther - CATF): legal regime, the organization of local government, the measures of the state support established for citizens, living and (or) working in CATF. The main signs of the concept "the closed administrative-territorial education", features of the legislative regulation of creation, transformation and abolition CATF, a mode of their borders, and also countervailing measures of the state support were investigated. The analysis of the specific mode of safe functioning for organizations and objects in the territory CATF, an order of restriction of the economic rights of citizens, freedom of movement and the residence choice on the territory CATF, responsibility for violation of the legal regime of CATF was carried out. Features of the organization and implementation of the local government in the territory CATF, the features of the legal statuses of the head of municipality and the head of local administration, other local governments were investigated. Problems of implementation of municipal financial control, the organization and activity of control and calculating bodies of municipality in CATF were analyzed. Practical recommendations about improvement of the standard and legal base regulating the legal status CATF were offered.
