АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в России»
На правах рукописи
симонян
Григорий Робертович
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ (РЕГИОНАЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Специальность 12 00 02 — конституционное право, муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Москва —2008
003465508
Работа выполнена на кафедре конституционного, административного и финансового права AHO «Международная академия предпринимательства» (Институт)
Научный консультант доктор юридических наук, профессор
Усанов Владимир Евгеньевич
Официальные оппоненты- доктор юридических наук, профессор
Залужный Александр Гаврилович
доктор юридических наук, доцент Комарова Валентина Викторовна
доктор юридических наук, профессор Писарев Александр Николаевич
Ведущая организация1 ГОУ ВПО «Российская академия
государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Защита состоится «_» апреля 2009 г в_часов на заседании диссертационного совета Д 212 203 29 на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу 117198, г Москва у л Миклухо-Маклая, 6
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу г Москва, ул Миклухо-Маклая, 6
Автореферат разослан «_»_2009 г
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
И Н Шумский
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Пик активной борьбы за новую концепцию и механизмы федеративного устройства России пришелся на 1992 г, когда шло становление федерализма как одной из ключевых основ ее конституционного строя Объективно проблема состояла в том, что Федерация строилась одновременно и сверху, и снизу От федеральной власти требовались продуманные действия, чюбы не стать заложниками опережающей конституционной активности субъектов Федерации
Усиление центробежных тенденций в РСФСР в значительной степени было порождено известными историческими событиями 1989-1990 гг Еще Съездом народных депутатов СССР и союзным Верховным Советом были приняты законы СССР, подтолкнувшие процесс суверенизации автономных республик, которые были составными частями союзных республик Ряд национально-территориальных образований в Российской Федерации под воздействием происходивших на союзном уровне процессов, как отмечает
0 Г Румянцев, стал придавать особое значение идее заключения Федеративною договора как документа, конституирующего Российскую Федерацию заново и отчасти призванного 1арантировать привилегии региональных элит 1
Федерашвная форма государственного устройства обусловливает необходимость учета и сбалансированности интересов территориальных единиц, образующих такое государство, во всех сферах государственной власти и управления Общепризнано, что федерация эффективно функционирует только тогда, когда в ней одновременно обеспечиваются интересы как государства в целом, так и его субъектов Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом, а составляющие ее части - субъекты федерации - соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования)
1 См Румянцев 01 Ит истории создания Констт)ции Российской Федерации О работе Конституционной Комиссии (1990-1993 гг ) В 4-х ч Часть третья 1992 гол Стротетьство конституционной Фс терапии//Государство и право 2008 №11 С 5-6
Российская Федерация не является исключением Тем не менее, за непродолжительную историю ее существования система взаимоотношений Федерации и входящих в ее состав субъектов испытывала воздействие различных, в том числе политических факторов, что приводило к нарушению баланса интересов центра и регионов Начальный этап развития федеративных отношений, последовавший за разрушением прежнего государственного устройства, характеризовался стремлением почти всех административных единиц тогдашней России к обладанию особыми властными полномочиями
В этой связи трудно не вспомнить неосторожное предложение бывшего Президента РФ субъектам Федерации взять себе столько суверенитета, сколько они смогут «проглотить», подтолкнувшее некоторых лидеров регионов на необоснованные, антиконституционные притязания на полную независимость от центральной государственной власти В тех условиях Президенту страны пришлось «осваивать» согласительные процедуры и вырабатывать систему «сдер-жек и противовесов» Например, Председатель Верховного Совета Башкортостана M Г Рахимов в октябре 1992 г выска5ал мнение о передаче республикам больших прав, чем это предусмотрено Федеративным договором ~ Идя навстречу этим пожеланиям, Президент toi да же принял предложение глав республик об образовании Совета глав республик под председательством Президента РФ "в целях выработки основных принципов реализации Федеративного договора и государственного управления Российской Федерацией на основе ее новой Консштуции, согласованных решении по обеспечению территори&тьной целостности и государственной независимости России" '
В этот период, несмотря на значительные уступки со стороны федерального центра субъектам РФ, продолжилась инерционная политика «правовою непослушания» регионов и территорий местного самоуправления, основанного на разногласиях в понимании баланса между централизацией и децентрапиза-
" См Пробчечы реализации Федеративного договора Аналитический ма1сриал ИГП Г'АН И И1 истории создания Конституции Российской Федерации Кн 3 Т 3
1 См 11ретидснт - за расширение прав российских республик//Независимая ia3era 1992 23 окт 18 Распоряжение Прсшдеита РФ "Об образовании Сове]a i лав республик" от 23 октября 1992 г //Из истории создания Консгшуции РФ Кн 3 ГЗ
иией в разделении государственной власти
Российская формула федерализма отнюдь не в полной мере соблюдалась в федеральном законодательстве, конституционном и уставном законотворчестве субъектов РФ, развивающемся после принятия новой Конституции РФ В условиях нестабильности конституционного строя России угроза разрушения государственного единства Российской Федерации нарастала, серьезным осложняющим фактором являлись действия ряда регионов, в одностороннем порядке нарушавших определенное федеративное устройство, включая установленное разграничение предметов ведения и полномочии
Опережающие темпы конституционных процессов в республиках в составе РФ (да и в некоторых краях и областях, желавших провозпасить себя республиками) наглядно подтверждали тревогу по поводу последствий сознательного затягивания депутатским большинством принятия новой Конституции на федеральном уровне, е1 о "искусственного торможения"
Утверждение отечественного конституционного федерализма столкнулось с множес1вом пробпем социально-политического экономического и юридического характера Поэтому на текущем этапе развития российского общества крайне важно определить основные приоритеты и правовые механизмы развития федеративных отношений, способных обеспечить в исторически сжатые сроки динамичный перехоа к социально-ориентированной рыночной экономике, прогрессивным методам управления, демократической модели госуаарс!-венности
Актуальность темы диссертационного исследования опредетяется ыкле тем, что реализация конституционных основ разделения государственной впа-С1И по вертикали является для Российской Федерации одним из фундаментальных принципов формирования государственности в усповиях демократического обновления политической системы, но и одна из самых грудных задач Именно рациональное разграничение предметов ведения и полномочий а не их концентрация и является ключом к эффективному управлению государством Федерация и ее субъекты, взаимодействуя на разных уровнях, образуют сложную сис-
тему прав и обязательств, а, следовательно, федеративная форма государственного устройства подразумевает законодательное (или договорное) закрепление распределения власти между центральным и региональными институтами на принципах субсидиарное™ и самостоятельности
Степень научной разработанности проблемы Многоаспектный характер темы диссертации предопределил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности к работам в области философии, политологии, социологии, экономики, общей теории государства и права, теории прав человека, различных отраслей российского права, прежде всего, коне гиту ционного права Российской Федерации
Начало научному исследованию федеративных отношений в системе государственного управления, через соотношение субъектов как «части» и «целого», «высших» и «низших», положили такие выдающиеся философы, как Аристотель, Пчатон, ПочиСпш, Эпикур и др
Значительный вклад в разработку теоретических подходов к пониманию федерализма, как политико-правового явления, и и к обоснованию внес И Альтузнус, который по праву считается основателем теории «классического федерализма» Его идеи обогатили труды Дж Локка, Ш Монтескье, Н Макиаветш, Ж -Ж l'vcco и нашли развитие в работах, как видных зархиеж-ны\ мыс ште ieu Дж Актона, К Аихенберга, А ВандерСппыпа, Г Гсге ш, А Дженигса, М Дюиерже И Канта, Г Толока, К Хессе, так и отечественных АД ГраОовского, А И Васильчшоаа, В В Ивановского, ФФ Кокошкина, Н Л/ Коркунова, П И Лазаревского и ряда других, заложивших теоретико-методологические основы научного понимания эгои сложной в политико-правовом отношении категории
Важное значение для исследования обозначенных в диссертации проблем сыграли научные разработки современных авторов, в том числе Г Г Aödyiamunoeu, МГ Анохина, Г В Атамсшчука, ff А Батанипои Ю С Васютина Н А Емельянова, Р X Макуева, А А Мерцалова, В В Огневой, А И Попова, Е С Строева, И А Умновой и других ученых, положивших нача-
ло современному пониманию отечественного конституционного федерализма, как многофункциональною института политической системы российского общества и государства, вставшего на путь демократического развития
В числе авторов, посвятивших свои труды рассматриваемой проблематике, следует отметить О Ю Лбочина, А С Автономова Р У Айбазова, С Н Бабурина МВ Баг.чая, А В Безрукова, СД Валептея, МВ Гчигнч-Зо ютарову, В В /Ъшучяка, А А Захарова, ДЛ 3 штопотьского, В В Иванова, Л М Карапе-тяии А И Кокотова, Б С Крьпова, КТ Курашвши, НА Махачеву, А С Пигочмта, В И Радчсико, А А Сергеева, С Л Сергеевнина, С С Собянина, Ю А Тихомирова, М X Фарукшина, А Ф Федорова ТЯ Хабриеву, СИ Чернова В Е Чиркина, Е В Чурс пну и др
Также существенное значение для исспедования оказали работы таких авторов как С А Авакьян, КС Бе ¡ьский, ЛФ Бочшенкова ТМ Бшмша, В И Васильев, ТИ Геворкян ДА Коьачев ОЕ Кутафин, ВО Лучин, ЖII Овсепян, АС Сачоматмщ, БН Топорнин, Л Е Ховрина, В А Черепанов МА Шафнр, ВС Шевцов ЮЛ Шу ¡ьженко, Б С Эбзеев и др
Вместе с тем несмотря на многоаспектный характер научных исследовании в области развития федеративных отношений на современном этапе цен-фализации государственной власти Российской Федерации, за последние юлы не бьпо проведено комптексного научною исследования концептуальных конституционно-правовых основ Российской Федерации как федеративного государева, а также перспектив развития федеративно-правовых отношений в России Продолжающаяся в стране правовая реформа ставит перед исследователями немало вопросов, которые ждут своего решения
Целью исследования является выявтение на основе комппексного политико-правового анализа особенностей конституционно-правовой регламента ции федеративных ошошений в условиях демократического обновления по пи тпческой системы российского общества и государства, а также определение современных тенденций и динамики их развития с учетом региональной практики правотворчества и правоприменения
Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач
- определение содержания и сущности правовых моделей построения федеративного государства в зарубежных странах и их влияния на развитие российского федеративною государства,
- выявление и исследование основных этапов исторического развития российского федерализма,
- изучение общих конституционно-правовых принципов устройства современного российского государства,
- комплексный анализ конституционно-правового регулирования федеративных отношений с учетом статусно-институциональных особенностей субъектов Российской Федерации,
- изучение правового механизма реализации федеративных отношений в Российской Федерации,
- выявление основных направлении развития федеративных отношении в Российской Федерации,
- обоснование практических рекомендации направленных на создание социально-политических и правовых условий развития федерализма в Российской Федерации
Объемном исследования являются федеративные отношения в Российской Федерации на современном этапе централизации государственной власти
Предметом исыедования являются нормы конституционного права с помощью которых осуществляется правовое регулирование механизма реализации федеративных отношений через систему органов государственной власти Российской Федерации
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и специальные методы познания, в частности анализ, синтез, метод сравнительного правоведения, анализа документов, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический методы и тд Применение данных методов познания в сочетании с последними достижениями юридиче-
ской, философской, потитологической и социологической мысли позволило выявить и изучить особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в Российской Федерации
Эмпирическую бшу исследования составили Конституция Российской Федерации, зарубежные нормативные правовые акты, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
И ¡учены и использованы официальные документы и правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также публикации ведущих отечественных и зарубежных политических деятелей, материалы международных и российских политологических конгрессов и конференций. обширный фактический материал российских и зарубежных средств массовой информации, включая публикации периодической печати, статистические данные
Научная новтна диссертации состоит в том, что она является одним и? первых комптексных исследований особенностей развития федеративных отношении на современном этапе централизации государственной власти в России В диссершиии предложены действенные механизмы, направленные на утверждение правовых основ, обеспечивающих единство, системность и укрепление российской государственности В работе дана правовая характеристика федеративного государства в России и в мире, определены основные правовые модели построения федеративного государства в зарубежных странах и их влияние на развитие российского федеративного государства Дана классификация основных этапов исторического развития российского федерализма
Диссертантом были проанализированы проблемы связанные с разфани-чснием вопросов ведения как конституционно-правовой основы российского федеративного государства Проведено комплексное исследование правового механизма реализации федеративных отношений через систему региональных органов государственной власти Дана авторская характеристика главы субъек-
та Федерации, его правовой статус, порядок назначения, полномочия и место в системе органов государственной власти России Проанализированы правовые основы участия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в реализации конституционных полномочий Федерации и ее субъектов Отражена особая роль в обеспечении стабильности федеративного устройства страны судов субъектов Российской Федерации Подчеркнута не последняя роль в развитии федеративных отношений в России органов местного самоуправления
Наряду с теоретическими рассматриваются и практические аспекты конституционно-правового регулирования федеративных отношений в России с учетом специфики ее субъектов, где особое значение имеют конституционно-правовые основы процесса укрупнения субъектов Российской Федерации и формы их реализации, а также административно-территориальное усгройсгво субьекта Федерации как одна из форм развития федеративных отношений
Осмысление дискуссионных теоретико-правовых положений, критическая оценка сложившейся практики с учетом зарубежного опыта позволили выдвинуть ряд выводов и рекомендаций, направленных на дальнейшее совершен-С1вование правового обеспечения развития федерализма в современной России, которые предс1авляюгся новыми
Научная новизна определяется также тем, что в диссертации разработаны концепт\альные направления и меры по дальнейшему совершенствованию механизма реализации федеративных отношений в России
На защиту выносятся следующие предложения и рекомендации / Общие вопросы касающиеся базовых понятии связанных с феОератив-ны\ш отношениями
1. Определение федерализма как сложной социально-политической, упорядоченной в правовом отношении, системы жизнедеятельности, многомерной политико-правовой категории, включающей фундаментальные принципы, режим, форму государственного устройства и другие институты политической системы, позволяющие обеспечивать единство власти и разделение политико-
властных полномочий между различными ее субъектами и уровнями в целях гармонизации политико-властных отношений
2. Принципы федерализма представляют собой исходные концептуальные положения теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства, интегрирующие в себе идеальные представления и нормативные предписания об организации и функционировании системы государственно-правовых отношений на общегосударственном и региональном уровнях в их взаимодействии и сбалансировании интересов Они определяют сущность и содержание федеративного устройства того или иного государства
II Теоретические выводы, \арактериз\ ющиероссийский федерализм
3. Конституционная модель отечественного федерализма в целом может бьпь отнесена к «классическому типу», поскольку содержит конституционные механизмы разделения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а разграничение компетенции между органами детализируется текущим законодательством
4 Заключение о том, что российский конституционный федерализм представляет собой синтез органично сочетающихся элементов зарубежного федеративного строительства с отечественным традиционализмом, увязанных с современными реалиями, что в свою очередь позволяет ему видоизменяться в зависимости от государственно-правовых форм и механизмов
5 В Российской Федерации в настоящее время сложилась ситуация, характеризующаяся сочетанием двух суверенитетов в рамках одного федеративного государства
6. В российской конституционно-правовой теории и практике нет единого понятия и системного перечня принципов российского федерализма Вместе с 1ем анализ концепции федеративного устройства России позволяет выявить круг принципов построения и функционирования РФ
— принципы равноправия и самоопределения народов,
— добровольности вхождения в состав Российской Федерации территориальных образований (республик, краев, областей, городов федерального зна-
чения, автономной области и автономных округов) на основе конституции,
— смешанный территориальный и национально-территориальный характер построения федеративного государства,
— признания государственного суверенитета РФ,
— равноправия субъектов РФ,
— единства системы государст венной власти в РФ,
— единства правового и экономического просфанства,
— разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ, который является базовым и одновременно системообразующим принципом российского федерализма
III Теоретические выводы касающиеся механизма реализации федеративных отношений
7 Положение о гом, что Конституция Российской Федерации установила современную модель разграничения предметов ведения, однако круг вопросов, которые отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов является наиболее уязвимым Проведенный анализ свидетельствует о необходимости принятия мер, направленных на устранение политико-правовых противоречии и совершенствование конституционных норм касающихся данного вопроса
8. Правовая основа обеспечения единства конституционного законодательства Российской Федерации характеризуется следующими конституционными признаками
а) закреплением юридического верховенства Конституции РФ на всей территории страны,
б) определением сфер исключительной и совместной компетенции РФ и ее субъектов,
в) гарантированностью в рамках установленных Конституцией РФ пределов самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства,
г) введением договоров и соглашений между РФ и ее субьектами в число источников конституционного права и возможностью в этой связи договорно-правового регулирования внутрифедеративных отношений
9 Вывод о целесообразности выработки единых критериев к определению политико-правового статуса субъектов Российской Федерации, базирующегося на конституционном принципе равноправия, подкрепленном приоритетностью норм федерального по отношению к региональному законодательству, поскольку процесс заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и образуемыми ими органами нуждается в действенных механизмах юридической регламентации
10 Вывод о гом, что новый федеральный закон, регламентирующий порядок назначения главы субъекта Российской Федерации, противоречит конституционным нормам не соответствует принципам демократического и федеративного государства, способствует сверхконцентрации власти в одних руках Данный закон открывает фактические правовые возможности для злоупотребления Президентом РФ правом роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ, например, предлагая кандидатуру, заведомо непригодную дня дотжности руководителя субъекта Российской Федерации
11 Выступая в качестве органов самостоятельной конституционной вови государственной власти - судебной, суды субъектов Российской Федерации участвуют в федерашвных процессах (отношениях) через осуществление конституционною. гражданского, административного, уголовного а также арбитражного сувдпроп *водства, выполняя тем самым защиту конаитуционного строя Российской Федерации, обеспечение соответствия актов законодательной и исполнительной власти Конституции, соблюдение законное! и и справедливости при испотнении и применении законов, а также иных нормашвных актов
12. Совершенствование субъектного состава Российской Федерации объективно назрело, при этом основным требованием при образовании нового субьекта дотжно быть добровольность и равноправие объединяющихся субъек тов Федерации
13. В Российской Федерации принципы территориальной организации структур исполнительной власти и соответственно принципы территориального
взаимодействия структур, создаваемых органами публичной власти, в федеральном законодательстве не установлены Это связано с тем, что в теории конституционного права не проработан вопрос о возможных вариантах развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не выявлены их сущностные черты, не определена специфика, а также не предложена оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России
IV Законодательные предтожения, вытекающие из результатов исследования правовых основ развития федеративных отношений с учетом особенностей и тенденций развшия отечественного федерализма
— упорядочить правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации определив главенствующую роль конституционных норм, ратифицированного международного и федерального законодательства,
— ускорить переход от «договорных» к «конституционной» модели федерализма,
— завершить основные этапы правовой реформы в Российской Федерации с целью повышения эффективности функционирования публично-правовых институтов и ответственности в системе государственного и муниципального управления,
— разработать действенные правовые механизмы, способствующие упорядочению «вертикальных связей» и утверждению модели федерализма при которой законодательная власть была бы подлинно народной, судебная — под-иконной исполнительная — эффективной,
— в связи с наметившейся тенденцией укрупнения регионов на данный момент функционирование института федеральных округов представляется нецелесообразным, поэтому федеральные округа следует ликвидировать или до-вес ] и их до статуса субъектов федерации (где это возможно),
— необходимо принять специальный федеральный закон об общих принципах административного территориального устройства Российской Федерации,
— существующие проблемы правовой регламентации компетенции местного самоуправления могут быть разрешены путем принятия единого федерального закона о компетенции местного самоуправления
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, переосмысливают понятие федеративного государства и разграничение вопросов ведения как конституционно-правовой основы российского федеративного государства, во-вторых, выявляют особенности правового механизма реализации федеративных отношений через систему региональных органов I осударственной власти, в-третьих, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» и спецкурса «Федеративное право»
Теоретическое значение диссертационного исследования также состоит в том, что в диссертации использовался общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы системно-структурный конкретно-социологический, технико-юрищческий метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических мею-дов и процессов
Основные выводы и положения диссертации могут служить теоретическим материалом для деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня, а также стать теоретической основой для принятия изменений и дополнений в российское законодательство, регулирующее основы федеративного устройства Российской Федерации
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в дальнейших научных разработках по многим конституционно-правовым проблемам разграничения вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов
Результаты диссертационного исследования расширяют сферу научного познания происходящих процессов обусловленных развитием федерализма со-
временной России, и могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в преподавании смежных дисциплин политической и юридической науки, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников государственного и муниципального управления
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти, направленной на совершенствование федеративною устройства Российской Федерации
Апробация раулыпатоа исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в научных публикациях автора
Отдельные положения диссертации апробированы автором в выступлениях на конференциях и семинарах конференция молодых ученых, аспирантов и соискателей на тему "Правовое обеспечение государственных реформ", 2007 г круглый стол "Актуальные проблемы федерализма", 2006 г, круглый стол "Актуальные проблемы развития федерализма в Российской Федерации", 2006 г научно-практическая конференция "Федерализм и развитие экономического пространства России", 2005 г, научно-практическая конференция молодых ученых, аспирантов и соискателей на тему «Проблемы реализации закона» 2004 г. Круглый стол "Новый российский федерализм декларация или реальность''", 2004 г, Круглый стол "Как сделать федерализм и местное самоуправление в России эффективными" 2003 г , "Федерализм, региональная политика и местное самоуправление" 2003 г, «Федерализм» и представительная власть в России новые перспективы для Совета Федерации" 2003 г, "Местное самоуправление и федерализм в России перспективы законотворчества" 2003 I , "Конституционный статус регионов в Российской Федерации и других европейских странах" 2003 г
Также основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в 28 подготовленных и опубликован-
пых статьях п ряде других научных публикациях автора
Структура диссертации определена содержанием темы Она состоит из введения, четырех глав объединяющих четырнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов Основные выводы проведенною исследования представлены в диссертации по параграфам, а также в заключении
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы, степень ее научной разработанности определяются цель и задачи, объект и предмет, методологическая основа научная новизна, теоретическая и практическая значимость, выделяются основные положения, выносимые на защиту приводятся сведения об апробации полученных в ходе исследования результатов
Первая глава диссертации «Правовая характеристика федеративного государства в России и в мире общее и особенное» содержит описание основных правовых моделей построения федеративного государства в зарубежных странах и их влияние на развитие российского федеративного государства, в ней дается также анализ основных этапов и закономерностей исторического развития российского федерализма определяются общие конституционно-правовые принципы устройства современного российского государства
В первом параграфе первой главы «Основные правовые модели построения федеративного государства в зарубежных странах и их влияние на развитие российского федеративного государства» говорится о том, что реализация конституционных основ разделения государственной власти по вертикали является для Российской Федерации не только одним из фундаментальных принципов формирования государственности в условиях демократического обновления политической системы, но и одной из самых грудных задач Одна и", причин заключается в сложной политико-правовой природе и противоречивости понимания сущности федерализма, как это следует из анализа его теоретических основ
В работе анализируются работы Иоханнеса Альтузиуса, разработавшего «теорию народного суверенитета» на основе союза или согласия, благодаря которой в дальнейшем развились, а затем и оформились три самостоятельных направления, которые анализируются наряду с работами представигелей американской школы
Современная юридическая наука рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее политико-территориальной организации на нескольких уровнях Если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение власти по вер!икали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве Поэтому диссертант делае! вывод о том, что федерализму принадлежит организующая роль, необходимая для достижения эффективности в управлении
Исходя из того, что федерации создаются как некий союз отдельных сообществ, скрепляемый общностью их целей и задач, федерализм исследуется в государственно-правовом аспекте, где федерация рассматривается как соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом — государством, государственным или территориальным образованием — определенной самостоятельности в рамках единой системы управления обществом и государством, благодаря чему достигается эффективность ее функционирования
Каждому государству присущи свойственные только ему особенности регулирования федеративных отношений, в зависимости от ряда весьма значимых факторов, включая, политические, экономические, социальные, правовые факторы, что позволяет классифицировать их в определенные группы — модели федерализма, отражая их индивидуальную специфику
Модель федерализма определяется как абстрактный аналог какой-либо
категории или ряда категорий федеративного устройства, таких как его форма, содержание, особенности, сущность и др Исходя из правовой регламентации выделяются и анализируются следующие модели федерализма «конституционная модель», «регламентарная модель», «традиционная модель»
В отечественной и зарубежной литературе различают и другие подходы к классификации федеративных государств, что привело к появлению таких моделей федерализма, как «гегемоническая», «классическая», «американская дуалистическая», «монархическая», «республиканская», «кооперативная», «исполнительная», «бюджетная», «экономическая» и т п
Конституционная модель отечественного федерализма в целом может быть отнесена к «классическому типу», поскольку содержит конституционные механизмы разделения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами а разграничение компетенции между органами детализируется текущим законодательством
Финансово-экономические неудачи ряда государств, в том числе и России, открыли начало новым модетям федерализма — «бюджетному», суть которого состоит в сведении понятия «федерализм» к бюджетной политике юсу дарства и его попишческои и социально-экономической структуре
Конституционно-правовой анализ организации политической власти на принципах федерализма позволил сделать вывод о том что федерализация политико-властных отношений в демократических юсударствах базируется на двух взаимодополняющих друг дру)а положениях с одной стороны любое федеративное юсударство представляет собой единое, целостное государственное образование несмотря на го, что состоит из отдельных самостоятельных государственных образований, с друюи, субъекты федерации имеют собственное административно-территориальное деление, органы государственного управления, свою конституцию и текущее шконодательство, военизированные формирования и гражданство Поэтому федеративное устройство следует рассматривать как сложную государсгвообраз}ющую систему, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязи федеральных еци-
ниц между собой
Проведенный анализ политико-правового закрепления пределов полномочий федеральных и региональных органов власти с учетом зарубежного опыта позволил сделать вывод о гом, что рациональное их распределение оказываем непосредственное влияние на устойчивость функционирования федеративных систем
Рациональное разграничение предметов ведения и полномочии (а не их концентрация) является ключом к эффективному управлению государством Федерация и ее субъекты, взаимодействуя на разных уровнях, образуют сложную систему прав и обязательств, а, следовательно федеративная форма государственного устройства подразумевает законодательное (или договорное) закрепление распределения власти между центральным и региональными институтами на принципах субсидиарности и самостоятельности
По своему социальному содержанию российский федерализм представляет собой объединение конгламеративно-территориальных общностей, по сути, являющееся цементирующей силой многонационального федеративною государства Это одна из важнейших особенностей российского федерализма, находящая свое отражение, как в его структуре, так и в содержании федеративных отношений Другая не менее важная особенность современного российского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются национально-территориальные начала он связан с процессом демократизации политической системы Существенное влияние на развитие оказывают и такие факторы, как размеры территории ораны, многонациональность состава населения, большое разнообразие условий и возможностей развития Все это указывает на то, что в отличие от зарубежных государств федерализм для Российского государства -это одна из возможных форм политико-территориальной организации государства, наиболее приемлемая форма демократической организации
Во втором параграфе первой главы «Основные этапы и закономерности исторического развития российского федерализма» анализируются следующие этапами развития российского федерализма а) досоветский, б) совет-
скиП, в) современный, которые имеют свои периоды и особенности На протяжении каждого разрабатывались теоретические идеи, которые не всегда находили свое практическое воплощение в жизнь
В работе показано, что федерализм рождался в процессе реальной госу-дарс1 венной практики, двигавшейся от примитивных государственных форм к сложным образцам, свойственным современному мировому праву Таким образом, генезис нынешнего российского федерализма со всеми его сильными и слабыми сторонами стал результатом тысячелетней истории российского общества, и нельзя игнорировать эту историю при пересмотре существующих сейчас в России федеративных отношений
Федеративная форма государственного устройства в дюбых обстоятельа-вах требует особою подхода при обеспечении единства государства, выстраивании властных отношений по вертикали Ни один вопрос развития Российского государства нельзя решить без учета его этнического состава, самобытных интересов и потребностей всех регионов и народов страны С момента своего возникновения Российское государство формировалось как многонациональное Это генетическое качество российского общества и государства Этнос и государство - общности взаимосвязанные и взаимообусловленные Нации-этносы поодиночке и ни объединившись формируют государство И в идеале такие этносы вправе рассчитывать как на сохранение собственной нации, этноса, так и на некую новую историческую общность люден нацию-государство
Федерализм как форма государственного устройства и как традиция политической мысти развивался в связи с попытками решения проблемы сочинения свободы и самобытности отдельных народов и регионов с государе i венным единством Появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к ортанизации единого cooomeci-ва так и политикой более могущественных государств по вкдючению в свои состав других народов и государств с сохранением их относи тельной самостоятельности Идеи федерализма, ретионализма и местного самоуправления уже не одно столетие пытаются утвердиться и в российской политической и социаль-
но-экономической жизни Следовательно, перспектива современного российского федерализма определена и обусловлена не только современностью, но и историческим прошлым
Идея федерализма возникла в России как опосредующее звено двух тенденций, национального сепаратизма и российского унитаризма Территориально-этнический состав России с самого начала был весьма сложным (нации и народности самых разных культур и с различным уровнем развития)
Историческая специфика формирования российского государства заключалась в объединении земель и народов, и она требовала поисков адекватных форм управления Россия утверждалась как монотерриториальное и многонациональное государство путем добровольного объединения, мирной колонизации, покорения чужих территорий и народов
Опыг конституирования федерализма в качестве типа государственного усфойства показывает, что существуют и позитивные, и негативные аспекты его применения в политических взаимоотношениях внутри различных государи в Характерными параметрами российской исторической действительно-С1И являются сложный процесс формирования государственности, большое территориальное пространство и невозможность его эффективного управления из одного политического центра поликонфессионалыюсть, полиэтничность и сложные межнациональные отношения, интерес к самоидентификации разными путями вошедших в состав России наций, их желание сохранить национальную самобытность и признаки государственности Все вышеназванное позволил диссертанту признать единственным условием существования демократической России и сохранения ее жизнеспособности в расширенных границах создание федерации как самой оптимальной формы внуфеннего устройства многонационального и территориально сложного государства
В России, в настоящее время, сложилась ситуация, характерная сочетанием двух суверенитетов в рамках одного государства Это сочетание проявляется в том, что суверенитет федеративного государства охватывает собой суверенитет входящих в него республик, также объявивших о своем суверенитете Дис-
сертант заключает, что на данном этапе развития российского федерализма стоит ряд нерешенных проблем, связанных, прежде всего, с законодательной базой обеспечения нормального функционирования всех элементов Российской Федерации, которые отягчаются процессом централизации государственной власти
В третьем параграфе первой главы «Общие конституционно-правовые принципы устройства современного российского федеративного государства» для определения структуры конституционных основ российского федерализма определяются параметры, совокупность которых позволяет считать данное государство 1) федеративным, 2) установить отличительные особенности моаепи федерализма Проводиться анализ этих параметров, который позволяет выявить признаки, с помощью которых можно установить принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства отличительные свойства системы разделения власти по вертикали, установи 1Ь режим ответственности за ее осуществление Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы и составляют конституционные основы федерализма
Диссертантом анализируются такие основы федерализма как формы государственно-территориального устроиства в основе которых лежат исходные базовые положения-принципы которые выступают сущностными и сопержа-тельными характеристиками федеративного государства Эти положения-принципы определяют природу федерации, ее состав, структуру особенности взаимодействия федерального и регионального уровней государственной власти, модель разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами
Анализ принципов становления и функционирования федеративного устройства России имеет особое значение в конституционно-правовом исследовании Принципы федерализма, составляющие фундамент государственно-территориального устройства любой федерации, указывают на степень политической и экономической свободы личности, демократизма в соответствующем
государстве, основные тенденции его развития Одновременно с этим применительно к российской федерации конституционно-правовое исследование принципов современного российского федерализма позволяет, определить своеобра-¡пе государственно-территориального устройства России и ее индивидуальность и неповторимость
Под принципами федерализма диссертант понимает исходные концептуальные положения теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства, которые интегрируют в себе идеальные представления и нормативные предписания об организации и функционировании системы государственно-правовых отношений на общегосударственном и региональном уровнях в их взаимодействии и сбалансированности интересов Они охватывают определенные свойства федерализма, обусловливая вид федерации, ее структуру, характер взаимоотношений между совокупным государством и его частями, основы разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, а также определяют сущность и содержание федеративного государственно-территориального устройства В российской конституционно-правовой теории и практике нет единого подхода к системе принципов федерализма Поскотьку с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г российский народ провозгласил принципиально новые подходы к решению проблем государственного устройства, многие из которых имеют существенное правовое и политическое значение
На основе анализа теоретических изысканий, законодательных и правоприменительных актов, диссертант разделяет принципы российского федера-лгнма на принципы формирования федерализма (равноправие и самоопределение народов в РФ, объединение территориальных образований внутри страны в федеративное государство на конституционной основе, организация федерализма на основе территориального и национально-территориального признаков, признание государственного суверенитета федерации) и принципы функционирования федеративного устройства (равноправие субьектов РФ, единство системы государственной власти, единство правового и экономического простран-
ства и разграничение предметов веления между РФ и субъектами РФ
Как и любая классификация предложенная группировка принципов федерализма России носит условный характер Она не является универсальной и призвана выделить особенности принципов федерализма, их двойственную природу как принципов статики (построения, формирования), так и принципов динамики (функционирования)
На основе проведенного анализа исходных концептуальных положений теории федерализма и федеративного юсу дарственно-территориального устройства диссертант делает вывод что базовым и одновременно системообразующим принципом российскою федерализма выступает принцип разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами От него произволен принцип разграничения предметов ведения (сфер общественных отношений) и полномочий (системы прав и обязанностей) между федеральными органами государственной власти России и органами государственной впасти субъектов федерации В них отражается концепция разделения власти между федерацией и ее составными частями (субъектами)
Вторая глава «Разграничение вопросов ведения как конституционно-правовая основа российского федеративного государства» посвящена исспецо-вштпю базового и одновременно системообразующего принципа российского федерализма которым и выступает принцип разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами
В первом параграфе второй главы «Содержание понятия «вопросы ведения» и его соотношение с компетенцией субъектов и полномочиями региональных органов государственной власти» проводится анализ содержания понятия "вопросы ведения" и его соотношения с компетенцией субъектов и полномочиями региональных органов государственной власти
Диссертантом отмечается, что в основе всех федеративных отношении лежит, прежде всего, разграничение предметов ведения и полномочий Это важнейший отличительный признак любой федерации Именно на гаком разграничении основываются разделение власти по вертикали, оггредетенное огра-
ничение всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации и та доля суверенитета, которую они реализуют
Разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субьектов федерации имеет существенное, если не решающее значение для нормальной жизнедеятельности федеративного государства По сути дела, это вопрос о его стабильности или нестабильности Здесь всякая неясность служит потенциальным источником напряженности и конфликтов в федеративных отношениях
Главная цель федеративного, как и любого другого, государства — обеспечить стабильность и равномерное развитие гражданского общества, создание достойных человека условий существования
При разделении законодательной, исполнительной, судебной властей и при таком же разделении, но «по вертикали», объектом разделения выступает государственная власть в своей целостности и единстве, в полноте своего властного потенциала Подобное разделение призвано подтвердить и еще более утвердить на последовательно демократических началах не только целостноеIь и единство государа венной власти, но и возможность полной и всесторонней ее реализации Каждая из ветвей государственной власти, используя в этих целях и возможности ее разделения «по этажам» системы государственною устройства, реализует принцип разделения в процессе взаимодействия с другими основными отраслями государственной власти, а также с органами публичной негосударственной власти местного самоуправления При разграничении же предметов ведения и полномочий органов власти объектом такого разграничения выступают конкретные предметы ведения, которым соответствуют уже полномочия тех органов государственной власти, через которые она реализуется во всех основных проявлениях и воплощающих эти проявления отраслях законодательной, исполнительной, судебной
Разделение влас гей «по вертикали» выступает в качестве необходимого
конституционно-правового института обеспечения и осуществления государственной целостности и единства системы государственной власти Российской Федерации, диссертант делает вывод о том, что федеративные правоотношения складываются по поводу разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами Что же касается разделения власти по вертикали, то о нем нет ни специальных норм в Конституции РФ, ни специальных научных исследований Между тем такое разделение властей существует и имеет не меньшее значение, чем разделение властей по горизонтали Недооценка этого аспекта власти порождает и будет порождать немало сложностей и неясностей в теории и практике
При разделении государственной власти между федерацией и ее субъектами наряду с другими подлежит изучению вопрос о компетенции различных ветвей втасти на федеральном и региональном уровнях При этом используются научные выводы и предложения, полученные при познании различных пластов и видов правовой материи, тем более такого близкого по юридическому содержанию правового явления как разделение властей Соотношение между конституционными принципами единства и разделения государственной власти (по горизонтали и вертикати) определяет направленность научного поиска при исследовании обоих правовых явлений И это закономерно, ибо единство и разделение власти в Российской Федерации - центральный вопрос функционирования п развития российской государсзвенности
В рамках теоретического исследования российского федерализма предполагается использование однозначно определенного понятийного аппарата Особое значение эго имеет для юридических категорий, которые получают свое закрепление в нормативных актах и тем самым влияют на регулирование общественных отношений Поэтому в диссергационном исследовании анализируются основные понятия, отражающие права п обязанности участников федеративных отношений «компетенция», «предметы ведения», «полномочия» и делается вывод об их содержании
Во втором параграфе второй главы «Конституционное содержание во-
просов исключительного ведения Российской Федерации и правовой механизм их реализации» проводится анализ конституционного содержания вопросов исключительного ведения Российской Федерации, а также исследуется правовой механизм их реализации Государственная целостность определяется строением, функционированием и развитием единой, наполненной правовым, а также политическим, социальным и прочим содержанием публичной власти, ее организационной структурой и кругом полномочий Этим обуславливается особая значимость закрепления вопросов исключительного ведения на конституционном уровне
Основной круг предметов ведения Российской Федерации установлен в ст 71 Конституции Российской Федерации Перечень предметов ведения Российской Федерации в данной статье определен как закрытый, и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию Перечень вопросов, подлежащих ведению Российской Федерации, имеют общегосударственное значение Эги вопросы важны как для Федерации в целом, так и для ее субьектов, т к обьем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий и должен быть достаточным для защиты интересов всего многонационального народа России А они не могут быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированны права и свободы человека и гражданина в рамках всего исторически сложившегося государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношении Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей федерации является предоставление ей прав закрепленных Федеративным договором, затем Конституцией РФ
Одной из важнейших составных частей конституционно-правового статуса Российской Федерации является наличие единого конституционного пространства, в рамках которого создаются и развиваются, взаимодействуя между собой, конституционно-правовые системы федерации в целом и отдельных субъектов федерации
Предметы ведения Российской Федерации определяются как круг вопросов, отнесенных к исключительному ведению России как федерального центра Исходя из этого, а также в связи с тем, что в Российской Федерации носителем суверенитета является Россия в целом, то к предметам исключительного ведения отнесены все вопросы общегосударственного значения
Для реализации закрепленных за Российской Федерацией вопросов ведения созданы органы государственной власти, которые наделяются установленной Конституцией РФ, федеральным« законами, конституционно-правовыми договорами и законами субъектов РФ по конституционно установленным предметам ведения компетенцией Для осуществления полномочий федеральной государственной власти в субъектах РФ, в городах, административно-территориальных единицах создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
Третий параграф второй главы «Вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субьектов проблемы разграничения и порядка реализации» посвящен исследованию проблем разграничения и порядка реализации вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
Конституционная категория «совместное ведение» идентифицирует федеративное устройство России как систему отношений и демократический способ децентрализации и реализации государственной власти посредством конституционного установления предметов ведения и полномочий являющихся сферами совместной забогы Федерации и ее субъектов, определения механизмов и форм согласования законотворческой и иной деятельности, сотрудничества и несения солидарной ответственности за состояние их правового регулирования, управление ими
Диссертант отмечает, что вокруг концепции разграничения полномочии постоянно идут дискуссии, высказываются различные точки зрения иногда прямо противоположные Однако в петом нельзя не признать нечеткости в разграничении полномочий в сфере совместного ведения Объясняется эго мно111-ми факторами, в том числе отсутствием федерального закона по вопросам со-
вместного ведения Федерации и ее субъектов Следствием этого являются нередко возникающие конфликтные ситуации (коллизии) между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации
В исследовании отражено, что широкое распространение получила практика двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, предусмотренная частью 3 статьи 11 Конституции Договоры стали актами по закреплению региональных особенностей, асимметричности Федерации, добавив новые аргументы в дискуссию о характере федерализма и Российской Федерации
Исходя из указанного диссертант заключает, что несмотря на теоретические споры о преимуществах или слабостях той или иной федеративной системы, договорная практика стала установившейся реальностью и должна иметь четко очерченные в законе параметры, лишь детализируя нормы федеральной Конституции, а не пытаясь ее заменить В повседневной жизни это важнейшее условие взаимоотношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации не соблюдается, а потому некоторые заключенные договоры выглядят как акты капитуляции Центра перед республиками
В диссер|ации проанализированы разлииные механизмы распределения полномочий между органами федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения на основе чего сделан вывод о том, что все существующие в современном мире основные вариации разграничения полномочий в сфере совместного ведения сводятся к трем вариантам, которые анализируются в работе
Российская система разграничения полномочии, нашедшая отражение, прежде всего, в нормах Конституции России, отличается от соответствующих систем в других федеративных государствах (в частности, от наиболее близкой по типу системы Германии) следующими специфическими особенностями с одной стороны, Конституция Российской Федерации практически не ограничивает вмешательство федерального законодателя в компетенцию органов субъекта РФ и, с другой стороны, федеральный законодатель не может отстранить
от принятия решения по вопросам совместного ведения законодательные органы субъектов Российской Федерации
Анализ содержания предметов совместного ведения показал, что во-первых, среди них преобладают вопросы социально-культурного, экономического и правового, локально-административного свойства, которые реализуются с учетом конкретно-исторических и иных условий, сложившихся в регионе Во-вторых, при этом совместная компетенция выглядит наиболее трудной в смысле практического осуществления, поэтому гарантия осуществления совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов неизбежно должна оставаться одной из главных задач в деятельности законодательных органов России и ее субъектов
Определяя механизм участия субъектов Федерации в осуществлении правового регулирования по предметам совместного ведения, диссертант заключает что, весьма важным конституционно-правовым аспектом регулирования в этом направлении является определение оптимального соотношения объема федеральною и регионального законотворчества rio предметам совместного ведения В диссертации обосновывается, что еще не выработаны какие-либо единые методологические подходы и соответственно отсутствуют общие законодательные критерии пределов федерального и регионального регулирования по предметам совместного ведения
Исходя из актуального вопроса, о том должны ли федеральные законы, принимаемые rio предметам совместного ведения, содержать лишь общие рамочные положения или степень детализации может быть различной в зависимости от характера регулируемых отношений, и каждый раз она должна определяться на федеральном уровне применительно к конкретному предмету регулирования, диссертант приходит к выводу что тенденции развития федеративных отношений в России показывают, что нормативный способ (посредством закрепления соответствующих положений в конституционном праве) разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти субъектов Федерации недостаточен Также существует определенная специфика консти-
туционного судопроизводства по проблеме разграничения правового регулирования вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и се субъектов
Полная передача значительного числа вопросов в ведение субъектов Федерации может привести к ухудшению качества законодательного регулирования этих вопросов и нарушению единства государственной власти и правово! о пространства России Передача предметов совместного ведения в ведение Российской Федерации, напротив, приведет к излишней централизации законодательного регулирования, что также негативно скажется на его эффективности и поставит под сомнение федеративную природу российской государс!венности
В четвертом параграфе второй главы «Исключительная компетенция субъектов Российской Федерации правовое закрепление» рассматриваются и анализируются вопросы исключительного ведения субъектов Российской Федерации, особенно затрагиваются вопросы правового закрепления указанной пробтемы
Особенностью федеральной конституции является тот факт, что она не устанавливает предметы ведения субъектов Российской Федерации Поэтому, конституционно-правовой статус субъектов РФ устанавливается не только Конституцией Российской Федерации, но и учредительными документами РФ, так как постедние перечисляют собственные предметы ведения Они зависят от двух обстоятельств Во-первых, к каком) виду субъектов РФ относится данный регион Во-вторых, каким видится данному субъекту РФ федеративное устройство России, и какой тип отношений он желал бы с ней иметь Кроме того, субъекты федерации, принимая конституции осуществляют собственное правовое регулирование Парламенты субъектов федерации, издавая правовые акты, распространяю г субсидиарную юрисдикцию Таким образом, на территории каждого субъекта действуют две правовые системы федеральная и субъекта федерации, допуская многообразие использования основного и вспомогательного, в соотношении части и целого, так как в условиях федеративного устройства «примат» остается за федеральным законодательством
В случае если решить проблему правового регулирования с помощью только федерального закона не представляется возможным, то применимы формы договорного права в виде доюворов и соглашений, которые не должны выходить за рамки конституционного поля В российской плоскости это означает, что договоры должны заключаться не между Российской Федерацией и соответствующей республикой, а между оропами государственной власти, а соглашения — в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации только тогда, когда речь идет о делегировании полномочий в системе исполнительных органов государственной власти На практике же договоры нередко выходят за рамки Конституции Российской Федерации Это лишний раз подчеркивает сложную природу конституционно-правового статуса субъектов Федерации В результате договорное право разделило субъекты Федерации как бы на две категории правовой основой деятельности одних стала не только Конституция Российской Федерации, но и договор, другие по-прежнему строят свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции Российской Федерации
Проведенные выше рассуждения позволили сделать вывод о том, что сущность принципа равноправия субъектов Российской Федерации с позиций федеративного устройства заключается в предоставлении равных прав для всех субъектов Федерации
- во взаимоотношениях друг с другом,
- во взаимоотношениях с любыми федеральными органами государственной власти,
- в реализации своего статуса внутри субъекта и вне его,
в равном учете их интересов в федеральном законодате шстве, исходя, разумеется из учета особенностей субъектов Федерации
Такая позиция автора базируется на существующем различии понятий «равноправие» и «равный статус» субъектов Федерации В частности, под равноправием понимается равная правосубъектность, где последняя рассматривается как равная способность обладать правами и нести обязанности (правоспо-
собность), а также равная способность приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность) Таким образом, равноправие предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные, при наличии одинаковых условий Иначе говоря, равноправие субъектов Федерации есть создание режима их равных правовых возможностей в участии в делах Федерации и в ведении собственных дел
На современном эгапе развитие федеративных отношений в стране опирается не только на действующую Конституцию Российской Федерации, но и на федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства, договоры (соглашения) между федеральными органами государс!венной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления
Особо важную роль, хотя не всегда позитивную, продолжают играть в процессе создания правовых основ для развития федеративных отношений договоры, заключаемые между федеральными властями, с одной стороны, и властями субъектов Федерации, с другой
В этой связи и договоры и соглашения должны строго соответствовать конституционному и федеральному законодательству, что предпола!ает
- правовую регламентацию порядка осуществления договорною разграничения предметов ведения и полномочий,
- установление четких приоритетов в отношении федеральной Конституции, законов и договоров, законов субъектов Федерации, иных нормативных актов, определяющих разграничение предметов ведения и полномочий,
- создание эффективных механизмов разрешения споров и юридических противоречий при разграничении предметов ведения и полномочий
Проведенный анализ позволил диссертанту юворить о необходимости принятия мер, направленных на устранение политико-правовых противоречий и совершенствование конституционных норм На текущем этапе их верховен-
ство является важнейшим условием стабильности и динамизма развития федерализма, залогом соблюдения баланса полномочий между федерацией и ее субъектами, поскольку в них содержатся принципы организации Российского государства, фундаментальные права и свободы человека и гражданина В этой связи было бы целесообразно выработать единые критерии к определению политико-правового статуса субъектов Российской Федерации, базирующегося на конституционном принципе равноправия, подкрепленном приоритетностью норм федерального по отношению к региональному законодательству, поскольку процесс заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочии между Российской Федерацией и ее субъектами и образуемыми ими органами нуждается в действенных механизмах юридической регламентации
Третья глава «Правовой механизм реализации федеративных отношений через систему региональных органов государственной власти» посвящена исследованию проблем деятельности и развития взаимоотношений региональных органов государственной власти во взаимосвязи с федеральными органами государственной власти
В первом параграфе третьей главы «Глава субъекта Федерации правовой статус, порядок назначения, полномочия и место в системе органов государственной власти России» диссертант затрагивает такие вопросы и проблемы, которые характеризуют правовой статус, порядок назначения главы субъекта Федерации, а также полномочия и место в системе органов государственной власти России
Глава субъекта Российской Федерации, определяется диссертантом, как высшее должностное лицо, являющееся представителем субъекта, руководителем высшего органа и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте Наименование высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций Поэтому субъекты РФ закрепили в своем законодательстве
следующие наименования данной должности президент республики, глава республики, председатель правительства, губернатор, глава администрации, мэр
Законодатель избрал концепцию организации государственной власти субъекта, в которой на первом месте находится законодательная власть, а за ней следует исполнительная власть Это отражено не только в характеристике органов, но и в последовательности регулирования И в Федеральном законе от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в конституциях уставах субъектов РФ первыми идут главы и нормы о законодательной власти, вслед за ними — главы и нормы об исполнительной власти Даже там, где есть достаточно сильные высшие должностные лица — президенты республик, нормы о них находятся в главах об исполнительной власти либо выделены в отдельные главы, также следующие за главами о законодательной власти (в отличие от федерального уровня где глава о Президенте предшествует главе о Федеральном Собрании)
Диссертант подчеркивает что, если исходить строго из норм Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», высшее должностное лицо возглавляет высший орган исполнительной власти Иными словами на практике это лицо является I лавой всей исполнительной власти субъекта как совокупности соответствующих ортанов
На основе проведенного анализа изменении законодательства диссертантом обосновывается, что согласно новому порядку «избрания» главы субъекта Российской Федерации Президент РФ фактически получил право назначать глав исполнительной власти субъектов, поскольку выбор законодательного органа субъекта, по крайней мере, теоретически предопределяется возможностью Президента России распустить данный орган в случае его неоднократного несогласия Таким образом, в течение нескольких лет главами субъектов РФ могут быть лишь «угодные» федеральной исполнительной власти во главе с Прези-
дентом РФ люди, которые в свою очередь не посмеют послать в Совет Федерации представителя, не разделяющего точку зрения Президента РФ А также избрание или назначение высшего должностного лица субъекта РФ его законодательным органом нарушает конституционные принципы народовластия и разделения властей на законодательную и испотнительную
При новом порядке замещения должности руководителя субъекта РФ он ставится в зависимость от законодательного органа, не позволяя обеспечить гарантированное статьей 10 Конституции РФ самостоятельное функционирование исполнительных органов Кроме того, возникающая при этом ситуация политического торта в условиях современной российской дейсгвшельности неизбежно получает денежное выражение Создаются условия для стремительного роста коррупции в органах государственной власги субъекта РФ
В руках Президента концентрируется власть как по назначению и отрешению от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, так и замене его законодательного органа на бодее послушный — полномочия. которые согласно статьям 11 и 73 Конституции РФ относятся к исключительной компетенции субъекта РФ
Новый закон превращает в фикцию конституционно закреппенную полноту государственной власти субъектов РФ по предметам своею ведения Между тем наличие собственных предметов ведения у с\бьектов федерации, выделение исключительной компетенции региональной власти является необходимым признаком любой федерации При его отсутствии регионы превращаются в автономные образования, а само государство - в унитарное В результате утрачиваются федеративные начала устройства Российского государства, закрепленные Основным Законом страны
Также следует отметить что Президент РФ наделяется непредусмотренными Конституцией РФ полномочиями по роспуску регионального парламента Анализ Федерального закона 1999 г, конституций, уставов субъектов РФ законов о высшем должностном лице, принятых в ряде с^бьектов, позволили диссертанту обобщенно назвать и раскрыть ряд его функций, направлений дея-
тельности и полномочий
Во втором параграфе трсгьей главы «Правовые основы участия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в реализации конституционных полномочий России и ее субъектов» диссертант раскрывает правовые основы участия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в реализации конституционных полномочий России и ее субъектов
Понимание государственной власти как совокупности властных полномочии позволило диссертанту рассмотреть ее деление по вертикали между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с позиций сохранения ее единства Модель организации исполнительной власти субъектов в целом совпадает с федеральной, хотя и в ряде случаев отличается от нее, не нарушая при этом принципа разделения властей и Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представшельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
На основе проведенною исследования сделан вывод о шм, что правовое регулирование статуса региональных органов государственной власти в РФ осуществляется как федеральными нормативными правовыми актами, так и актами законодательства соответствующих субъектов Федерации что вытекает из смысла ч 2 ст 11, п «н» ч I ст 72, а также ч 1 ст 77 федеральной Конституции
Механизм государственной власти закрепляется субъектами Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами, устанавливаемыми федеральным законом (ч 1 ст 77 Конституции РФ) Другой правовой механизм представляет собой нормы, закрепляющие основы организации представительных и исполнительных органов государственной власти и содержащиеся в специальном федеральном законе Федеральный закон от 6 октября 1999 г №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который исходя из
принципа равноправия субъектов РФ, стремиться свести к минимуму различия в правовом регулировании организации государственной власти республик и остальных субъектов РФ
К числу нормативных актов федерального уровня, в которых также нашли отражение общие принципы построения системы органов государственной власти субъектов, следует отнести акты Президента РФ
Наряду с нормами федерального законодательства, правовое регулирование статуса органов государственной власти субъекта осуществляется нормами регионального законодательства Региональное законодательство составляет Устав, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государе гвенной власти области
Когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов РФ отдельными функциями и полномочиями по предметам ведения РФ или предметам совместного ведения федеральных органов власти либо их территориальных подразделений, это допустимо в случае, если такая передача полномочий не противоречит Конституции РФ
На практике такая возможность предусматривается как на уровне федерального законодательства так и через договорное регулирование отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ
Аналогичное право закрепляется за органами исполнительной власти субъектов РФ, которые по соглашению с федеральными органами исполнительной тает могут передавать им осуществление части своих полномочий
Органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов находятся в тесной организационно-правовой связи Федеральное правительство координирует работу органов исполни гельной власти субъектов Российской Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе исполнительной власти субъектов
По итогам проведенного в параграфе исследования диссертант обращает внимание на характер федеративной реформы в России, которая, как имеет яр-
ко выраженную тенденцию к централизации государственной власти, в результате чего значительно уменьшена компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения, некоторые группы общественных отношений полностью переданы Российской Федерации В сложившейся ситуации возникает необходимость в конституционно-правовом закреплении принципа субсидиарное™, который позволит изменить вектор правовою регулирования федеративных отношении в направлении укрепления самостоятельности субъектов РФ, предоставлении органам их государственной власти большего объема полномочии в сфере совместного ведения, которые они могут эффективно выполнять без передачи федеральному центру
В третьем параграфе третьей главы «Суды субъектов Российской Федерации и их роль в обеспечении стабильности федеративного устройства страны» диссертант рассматривает суды субъектов Российской Федерации и их роль в обеспечении стабильности федеративного устройства страны
Суды занимают определенное место системе разделения государственной власти Выступая в качестве органов конституционной самостоятельной ветви государственной власти — судебной (ст 10 Конституции РФ), суды втянуты в федеративные процессы (о г ношения) через осуществление конституционного гражданского, административного, уголовного (гт2 ст 118 Конституции РФ), а также арбитражного судопроизводства
Судоустройство имеет непосредственное отношение к федеративным отношениям, и разрешение вопросов построения судебной системы представляется делом трудным из-за различий во взглядах и подходах к такому построению
Современный этап развития российского федерализма, характеризующийся необходимостью создания мощной судебной власти, являющейся одним из исходных элементов функционирования государственно-правового механизма должен обеспечить банане интересов структурных составляющих современного российского федерализма
Характер и система судопроизводства Российской Федерации основыва-
ются на принципах, выражающих единство судоустройства на всей территории Российской Федерации При этом при построении практически действующей судебной системы на основе конституционных принципов можно говорить о единстве современного российского федерализма
Основную роль в формировании как федеральных конституционных судов, так и конституционных судов субъектов федерации играют представительные органы, но при этом ор!аны субъектов действуют независимо ог партамен-та федерации Диссертант на основе исследования проведенного в параграфе делает вывод чю, современная российская модель организации судебных органов предусматривает возможность создания судов -тух уровней В соответствии с федеральным конституционным законом от 31 12 96г «О судебной системе РФ» в России действуют федеральные суды и суды субъектов РФ
Одну из важнейших задач конституционных судов составляет контроль за соблюдением конституционного баланса межцу центральной властью федерации и властями ее субъектов обеспечение соответствующего конституционным нормам соотношения полномочий центральных органов и органов субъектов федерации ')то делает деятельность федеральных констигуционных судов более сложной и многогранной по сравнению с деятельностью аналогичных судов в унитарных странах Кроме того, необходимо учитывать, что в ряде федеративных государств, наряду с конституционными судами федерации, действуют еще и аналогичные суды некоторых субъектов федерации, обеспечивающие защиту конституций и уставов субъектов Ведь функционирование таких судов весьма актуально с позиции интересов и Федерации в целом, и в то же время зто соответствует интересам субъектов РФ Диссертант отмечает, что Конституционные (уставные) суды в настоящее время не получили широкого распространения Только в 14 субьекгах Российской Федерации образованы органы констигуционной (уставной) юстиции
К причинам, препятствующим становлению органов конституционного (уставною) контроля, относятся материально-финансовые проблемы, наличие предубеждений против целесообразности создания конституционных (устав-
ных) судов Учитывая сложность создания органов конституционного контроля в субъектах Федерации из-за финансово-материальных проблем, предлагается па первоначальном этапе осуществлять финансирование конституционных (уставных) судов как из средств федерального бюджета, так и бюджета субъекта Федерации
Диссертант обосновывает, что появление конституционных (уставных) судов во всех субъектах Федерации будет, во-первых, содействовать приведению законодательства субъекта в соответствие и федеральным Во-вторых, у граждан появится еше одна возможность защищать свои конституционные права и свободы посредством подачи в конституционный (уставный) суд жалобы на нормативно-правовые акгы, принимаемые органами государственной власти субъекта, органами местного самоуправления
Анализ вопроса о значении конституционных судов субъектов РФ для эффективной организации государственной власти в РФ и субъектах РФ позволил диссертанту отметить, чго высокая актуальность судебного конституционного контроля обусловлена также его ролью как особою механизма защиты личности от произвола власти, средства обеспечения основных (конституционных) прав и свобод человека и гражданина
Мировые судьи являются важным звеном судебной системы субъекта, которые наряду с Конституционными (уставными) судами субъектов призваны реально представлять судебную власть субъекта Российской Федерации, являясь неотъемлемой частью единой судебной системы государства и органически вписываясь в структуру его судебных органов, должно стать еще и необходимой предпосылкой для более эффективной деятельности всей системы правосудия России
Анализ современной российской модели организации судебных органов, позволил диссертанту сделать вывод что несмотря на го, что действующая судебная система России в целом построена в соответствии с принципом федерализма, до настоящего времени продолжаются разногласия между Российской федерацией и ее субьсктами в отношении степени ее децентрализации
Четвертая глава «Основные направления развития федеративных отношений в России на этапе централизации государственной влас< и» посвящена основным проблемам конституционно-правовых основ процесса укрупнения субъектов Российской Федерации и форм их реализации, тенденциям развития и совершенствования административно-территориального устройства субъекта Федерации как одной из форм развития федеративных отношений, а также участию органов местного самоуправления в развитии федеративных отношений в России на основе которых диссертант делает обоснованные предложения по преобразованию и совершенствованию российского федерализма
В первом параграфе четвертой главы «Конституционно-правовые основы процесса укрупнения субъектов Российской Федерации и формы их реализации» исследуются процессы укрупнения субъектов Российской Федерации, объясняются их причины и перспективы развития, анализируются правовые основы и формы их реализации Вопросы субъектного состава и административно-территориального деления России определяются диссертантом ключевыми при определении долгосрочной стратегии развития российского федерализма Проблема оптимизации субъектного состава России всегда остается стержневой при выборе той или иной парадигмы развития России
Объединение субьектов Российской Федерации является в настоящее время одной из наиболее активно обсуждаемых тем С процессом укрупнения российских регионов связаны надежды на разрешение многих политических, экономических, национальных, социальных и иных проблем современной России На наших глазах происходит очередной переломный момент развития российской государственности Исторически процессы укрупнения регионов протекали в стране волнообразно, чередуясь с процессами разукрупнения
Предусмотренный ст 65 Конституции РФ субъектный состав Российской Федерации стал своеобразной платой федерального центра за компромисс, за стабилизацию федеративных отношений, тк речь в 1993 г шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении государственного единства, недопущении распада России Формирование современного субъект-
ного состава происходило на фоне «парада суверенитетов», затронувшего не только республики, но и субъекты Федерации, образованные по территориальному принципу, что выразилось в процессах «республиканизации»
Диссертант утверждает очевидность того, что любая попытка кардинального изменения субъектного состава Федерации неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, чю рано или поздно приведет к необходимости пересмотра Конституции
В работе анализируется вопрос об оптимальности существующего в настоящее время состава субъектов Российской Федерации, ведь до недавнего времени дискуссия носила в основном теоретический характер и велась вокруг таких вопросов, как обоснование необходимости сокращения числа субъектов федерации, темпы объединительного процесса, его возможные «количественные» результаты (должно ли в результате в Российской Федерации остаться 7, 20, 30, 50 или какое-то иное число субъектов), то сейчас рассматриваемая тема получила еще и сугубо практический аспект
Анализ развития федеративных отношений показал, что идея образования новых субъектов путем укрупнения существующих не надумана Интеграция субъектов Федерации - это серьезная задача на современном этапе развития российской I осу дарственное™ Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные транспортные, торгово-фннансовые связи, общие интересы не могут не вести к интеграции территориально-близких субъектов Федерации Не случайно в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 г, предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей 1ак называемых земель с наделением их статусом субъектов Федерации Однако тогда эти идеи не были востребованы
Одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России
Диссертант говорит о том, что налицо отсутствие юридических критериев
оптимальной численности субъектов федерации, ибо правовым инструментарием можно только оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин Власть сама еще не определилась, в каком направлении будет осуществляться не только укрупнение субъектов Федерации, но и вообще дальнейшее государственное строительство
Диссертантом проводиться анализ имеющейся практики, которая выявила ряд проблем правового характера, как явных, так и «скрытых», еще не проявивших себя, и от того, будет ли осознано само наличие этих проблем и будут ли намечены пути их решения, зависит не только дальнейший ход, но и итоги объединительного процесса, а также воздействие последних на развитие российской государственности в целом
На основании изаожениого диссертант делает выводы о том, что необходимость совершенствования субъектного состава Российской Федерации, имея в виду, что количество субъектов Федерации превышает распространенные в мировой практике оптимальные пределы, ни у кого не вызывает сомнения При этом основным требованием при образовании нового субъекта остается добровольность и равноправие объединяющихся субъектов Федерации И в то же время отсутствие законодательно установленных пределов укрупнения субъек-юв может привести и к отрицательным последствиям Крупные, экономически и политически мощные субъекты - это потенциальные агенты суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов В ходе административно-территориальной реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций их политических этит, что требует своевременной корректировки федерального законодательства
Второй параграф четвертой главы «Административно-территориальное устройство субъекта Федерации как одна из форм развития федеративных отношений» преследует цель обосновать и представить в системном виде организационные особенности административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации
Территориальное устройство России - это наиболее распространенное и
характерное для любого государства административно-территориальное устройство или деление Поскольку Россия федеративное государство, то на высшем уровне - это федеративное устройство Сами субъекты Федерации (регионы) делятся на административно-территориальные единицы На территории этих административно-территориальных единиц образуются органы местного самоуправления, а, следовательно, их территориальная основа - это часть территориального устройства страны На основе этого диссертант федеративное устройство называет политико-территориальным (субъективным), а административно-территориальное - объективным, которое реализуется с учетом экономических факторов, сложившихся связей исторического развития
Реформа местных органов власти, становление местного самоуправления привели к существенной организационной дифференциации управления в рамках сложившегося территориального деления субъектов Российской Федерации распределению функций управления, в зависимости от их содержания и значения, между различными по своему статусу органами публичной власти, действующими в границах одной и той же территории - федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Так, на уровне городов, районов, поселков не только решаются вопросы местного значения (благоустройство, озеленение, содержание муниципальных школ, больниц и тд), но и выполняются многие государственные функции (регистрация граждан по месту пребывания и жительства регистрация актов гражданского состояния воинский учет, выплата пенсий и других государственных социальных пособий охрана общественного порядка и т д ) И это сочетание объективно Относительная организационно-функциональная обособленность различных подсистем публичной власти не отрицает, а, наоборот, предполагает глубокое внутреннее единство их территориальной организации, без которого невозможно согласованное, гармоничное взаимодействие указанных органов и в конечном итоге решение главной общей задачи - обеспечение комплексного, эффективного управления общественными процессами на всей территории субъекта Рос-
сийской Федерации
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации - сложное структурное явление, имеющее несколько уровней организации В самом общем разрезе оно предстает как совокупность видов административно-территориальных единиц и структурных связей между ними
Действующее законодательство Российской Федерации закрепляет административно-территориальное устройство субьекта Российской Федерации в качестве самостоятельного правового института, особого предмета ведения, входящего в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но вместе с тем не содержит определения данного понятия В связи с этим для определения места административно-территориально!о устройства субъекта Российской Федерации в системе территориальной организации Российского государства был проведен комплексный анализ федерального законодательства на основе общетеоретических аспектов территориальной организации публичной власI и. сопоставления рассматриваемого понятия с научными категориями более общего порядка
Сказанное печволило диссертанту рассматривать соответствие системы государственных органов втасти административно-территориальному устройству субъекта Российской Федерации в качестве одного из принципов территориальной организации федеральных органов государственной власти в субъекте Российской Федерации
Диссертантом анализируются существующие проблемы соотношения административно-территориально! о устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией местного самоуправления Так, исходя из общих теоретических положений, положений Конституции РФ, правовых положений Конституционного Суда РФ в Российской Федерации могут быть образованы три относительно независимые друг от друга системы территориальной организации публичной власти
— федеральная, предусматривающая формирование территориальных единиц для исполнения федеральных полномочий,
— региональная — система административно-территориального деления субъектов РФ для исполнения полномочий органов государственной власти субъектов РФ,
— муниципальная система территориальной организации местного самоуправления
Все три системы могут иметь отличные друг от друга границы собственных территориальных единиц В связи с тем, что в соответствии с Конституцией РФ вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ находятся в исключительном ведении субъектов РФ, а система местного самоуправления напрямую не связана с административно-территориальным делением сложилась правовая ситуация, позволяющая формировать федеральному центру, регионам и даже ор1анам местной власти системы административно-территориального деления
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации представляет собой деление территории субъекта Российской Федерации на части (административно-терршориальные единицы) являющиеся основой для построения и функционирования системы органов публичной власти в субъекте Российской Федерации
Субъект Российской Федерации является государственно-территориальным образованием, его территория занимает центральное место в территориальном устройстве России в пределах данной территории и в соответствии со структурой ее организации реализуются полномочия федеральных органов юсударственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления
В структуре административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации сочетаются территориальные основы организации и деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления Несмотря на существенную специфику правового регулирования каждого из названных компонентов административно-территориального уст-
ройства субъекта Российской Федерации, в своей совокупности они неразрывно взаимосвязаны и образуют единую, целостную систему территориальной организации субъекта Российской Федерации, обеспечивающую комплексное, устойчивое управление общественными процессами па территории субъекта Российской Федерации
Диссертант заключает, что в Российской Федерации принципы территориальной организации структур исполнительной власти и соответственно принципы территориального взаимодействия структур, создаваемых органами публичной власти трех уровней в федеральном законодательстве не установлены Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации обеспечивает комплексную стабильную, организационно-функциональную взаимосвязь публичной власти и территориального деления субъекта Российской Федерации
Диссертантом обосновывается необходимость принятия специального федерального закона об общих принципах административного территориального устройства Российской Федерации, для юто чтобы устранить возможность негативного влияния процессов админисгративно-территориального переустройства субъектов РФ на территориальную организацию местного самоуправления привести административно-территориальное деление в Российской Федерации в соответствие с конечной целью реформы по разграничению полномочий между тремя уровнями публичной в пасти
В третьем параграфе четвертой главы «Участие органов местного самоуправления в развитии федеративных отношений в России» диссертант анализирует организационные особенности участия органов местного самоуправления в развитии федеративных отношений в России Местное самоуправление определяется как необходимое звено в федеративном, многонациональном государстве без существования которого практическая составляющая механизма реализации принципа федерализма будет невозможна
На основе проведенного исследования делается вывод, что в теории права не проработан на необходимом уровне вопрос о возможных вариантах взаимо-
отношений государственной власти и местного самоуправления, не выявлены их сущностные черты, не определена их специфика, не предложена оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России Несмотря на существенную значимость данной проблемы, в юридической литературе должного внимания ей не уделяется Отсутствие комплексного системного подхода к анализу моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может привести к смещению акцентов в сторону второстепенных признаков и конструированию новой модели взаимоотношений на основе этих (вторичных) признаков, причем модели, не отвечающей требованиям Конституции Российской Федерации, искажающей конституционную модель местного самоуправления
Правовая система взаимоотношений Российского государства и муниципальных образований складывается из направлений, обеспечивающих единство публичной власти и самостоятельность местного самоуправления Несмотря на законодательно разработанные механизмы взаимодействия государства и муниципалитетов достаточно острой остается проблема "обратной связи" которая может быть решена лишь при осознании роли местного самоуправления как одною из важнейших институтов гражданского общества и объединении усилий Российской Федерации и субъектов РФ по созданию условий для стабильного развития местного самоуправления в России
Многие существующие проблемы правовой регламентации компетенции местного самоуправления могут быть разрешены путем принятия единого федерального закона о компетенции местного самоуправления, комплексно регулирующего все ее аспекты и учитывающего особенности местного самоуправления как субъекта компетенции Данный правовой акт должен закрепить основные "компетенционные" понятия и термины применительно к субъектам местного самоуправления, принципы определения компетенции местного самоуправления, детализировать существующую типологию муниципальных образований и закрепить полномочия органов местною самоуправления по основным сферам общественной жизни, отнесенным к ведению определенных
муниципальных образований
Указанный закон должен также регламентировать такие вопросы, как порядок заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав поселений, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядок добровольного участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочии
В четвертом параграфе четвертой главы «Перспективы развития федеративно-правовых отношений в России» рассматриваются перспективы развития федеративно-правовых отношений в России На основе проверенного в диссертации исследования диссертант приходит к выводу что проводимая в стране федеративная реформа, обеспечив сохранение российской государственности, не привела к интеграции федеративной системы В результате централизации государственной власти, наоборот, произошло неизбежное в этой связи обострение социально-экономических противоречий, возникающих в ходе исторического развития Российской Федерации
Диссертант делает вывод о том, что существует необходимость в перспективной модели российского федерализма, основанной на согласии и солидарности федерального центра и регионов, как определяющего интегрирующего фактора в современных условиях развития общества и государства Такая модель, позволит преодолеть годами копившиеся противоречия и конфликты между федеральной и региональными властями, достичь «золотой середины» и оптимального баланса в их взаимоотношениях
В качестве основного условия демократического развития Российской Федерации, направленного на кардинальное обновление политической системы, диссертантом признается необходимость создания эффективных правовых механизмов регулирования федеративных отношений, которые стали бы надежной гарантией сохранения государственной целостности при динамичном
процессе децентрализации системы управления с учетом дискретности и неравнозначности регионов
Стратегия устойчивого развития Российской Федерации должна исходить из факта дискретности пространства и неравнозначности регионов страны по факторам развития Следовательно, под политико-правовым развитием федерализма необходимо понимать сферу согласованной деятельности политико-властных институтов всех уровней по регулированию политического, экономического, социального развития в административно-политическом и территориальном аспектах
Трудности, с которыми сопряжено создание федеративных отношений в России, не имеют аналогов по причине того, что никогда еще, ни в одной стране мира не проводилась одновременная смена формы государственности от унитарной к федеративной и хозяйствования, связанная с переходом от административно-командной системы к рыночной
Диссертанту представляется, в рамках единого государства такое их взаимодействие возможно на основе договорного процесса между федеральными и региональными органами государственной власти по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий С этой точки зрения очевидно, что преодоление кризисообразующих недостатков в указанных и многих других сферах общественных интересов зависит не только от общей стратегии и приоритетов проводимых в стране реформ, но и от динамики развития федеративных отношений
Однако до сих пор отсутствует достаточная законодательная база заключения договоров Что же касается сути договоров, то она видится, прежде веет о, в четком определении двух основных составляющих договорного процесса передаче осуществления полномочий уже установленных для соответствующего федерального или регионального органа исполнительной власти, и в добровольной передаче субъектом Федерации своих прав из исключительного в совместное ведение с Российской Федерацией
В решении этих вопросов, безусловно, необходимо ориентироваться на
достижение устойчивого баланса интересов Федерации и самостоятельности ее субъектов Смысл важнейших направлений конституционных реформ должен состоять не только в том, чтобы формально или тем более силовым образом «прикрыть» все «лазейки» ущемления прав и ишересов субъектов Российской Федерации, равно как и любые попытки получения республиками или иными регионами односторонних преимуществ и выгод в ущерб интересам других субъектов Федерации Главное - подтвердить роль федерации как наиболее разумной и эффективной формы государственно-правовой самоорганизации «российского экономического пространства»
В современный период о верховенстве Конституции Российской Федерации 1993 г как неотъемлемом признаке правового юсударства говорить приходится не в полном смысле и значении этого понятия, необходимо усилить контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федерального законодательства органами государственной власти субъектов Федерации
Это свидетельствует о том, что необходимо разработать механизм сохранения правовою пространства в условиях переходности Однако приведение в соответствие законодательной базы субъектов Российской Федерации и Конституции Российской Федерации должно проходить без радикального перекраивания правового пространства и без экстремизма с любой стороны
Диссер[анг заключает, что решение проблем развития российской федерации может быть закреплено конституционной реформой, основой которой могла бы стагь не фиксация тех или иных жестких схем внутрифедеративных взаимоотношении, а более гибкое регулирование «каркаса» федеративной структуры российского государства с возможностью его своевременной адаптации к меняющейся картине расстановки «экономических сил» между основными регионами страны, к возможному расширению или (более реально) сужению состава Федерации
В данном вопросе, диссертант указывает, что если радикальное укрупнение субъектов Российской Федерации станет реальностью, реализация модели совершенствования федеративных отношений потребует резкого усиления
внимания к вопросам организации и экономико-правового обеспечения деятельности систем местного самоуправления и, скорее всего, сделает неизбежным создание дополнительных уровней для системы государственного территориального управления
Несмотря на множество различных вариантов развития федерализма, которые анализируются диссертантом, плюсы и минусы которых подтверждают необходимость изменений, в России, должна просматриваться главная тенденция — укрепление основ федеративного государства как единого целостного государства с широкой самостоятельностью субъектов Российской Федерации
Долговременный характер реформирования базовой модели федеративных отношений, которого придерживается диссертант, не отрицает, а предполагает то, что есть возможность и необходимость сбалансироват ь предложения об оперативной корректировке отдельных аспектов федеративных отношений с одновременной формулировкой долговременной программы развития экономических программ российского федерализма, придающих мерам среднесрочного характера необходимый минимум осмысленности и целенаправленности
Определенные диссертантом в качестве основных проблем развития современного отечественного федерализма неэффективность политико-правовых механизмов, призванных поддерживать «баланс власти» несовершенство судебной системы способной обеспечивать неукоснительное исполнение конституционных норм и действующего законодательства на всей территории Российской Федерации, незавершенность правовою и ресурсного обеспечения реализации «принципа равноправия» субъектов Российской Федерации, предлагается разрешить с помощью первоочередных мер, направленных на их преодоление в виде законодательных предложений
В заключении подводятся итоги исследования и формулируются основные обобщающие теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения
В конце работы приведен список использованной литературы и нормативных правовых актов
По теме исследования автором опубликованы следующие работы-
Работы, опуб шмншниые в ведущих репетируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией
1 Симонян Г Р Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал Российского права М , 2006, № 3, 0,8 п л
2 Симонян Г Р Федерализация политико-впастных отношений в демократических государствах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения М , 2006, № 2, 0.8 п л
3 Симонян Г Р Конституционно-правовые принципы федерализма в Российской Федерации // Закон 2006, № 6, 0,5 п л
4 Симонян Г Р Конституционно-правовая модель российского федерализма // Законодательство и экономика М , 2006, № 6, 0,9 п л
5 Симонян Г Р Содержание понятия «вопросы ведения» и его соотношение с компетенцией субъектов и полномочиями региональных органов государственной власги // Современное право М , 2006, № 12,1,0 п л
6 Симонян Г Р Общие конституционные принципы устройства современного российского федеративного государства // Законы России опыт, анализ, практика М , 2007 № 3, 0,7 п л
7 Симонян Г Р Общегосударственное значение вопросов исключительного ведения Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право М , 2007 №21,07пл
8 Симонян ГР Особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право М , 2008, № 1,0,9 п л
9 Симонян Г Р Современные проблемы административно-территориального устройства Российской Федерации // Законы России опыт, анализ, практика М , 2008, № 3, 0,7 п л
10 Симонян ГР Разделение государственной власти - основа россий-
ского федерализма // Современное право М , 2008, № 2( I), 0,4 п л
11 Симонян Г Р Разграничение предметов ведения как основа разделения властей в Российской Федерации // Современное право М , 2008, № 1(1), 0,5 п л
Монографии и иные научные издания
12 Симонян Г Р Институты конституционного права вопросы теории М , ИЗиСП, 2008, 3,2 п л
13 Симонян ГР Особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в России (регионально правовой аспект) Часть 1 , М , Манускрипт, 2007, 11,0 п л
14 Симонян ГР Особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в России (регионально правовой аспект) Часть 2 М , Манускрипт, 2007, 13,0 п л
15 Симонян ГР Политико-правовые основы развития федерализма в современной России М , Юриаь, 2003, 6,5 п л
16 Симонян Г Р Бон без правил на политическом поле (анализ практики избирательного законодательства) М , 2003, 5,2 п л
17 Симонян Г Р Предметы ведения и полномочия в условиях федерализации межрегиональных отношений М , 2001, 2,5 п л
Учебники и г чебные пособия
18 Конституционное право России Учебник/ Под редакцией д-ра юрид наук, проф Постникова А Е М Проспект, 2007, 31,5/0,8 п л
19 Симонян Г Р Если вы - налотплателыцик Учебно-практическое пособие М Олимп 2000, 4 8 п л
Работы опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях
20 Симонян ГР Исгорико-политологические истоки отечественного федерализма // Материалы международной конференции «Глобализации политического пространства на рубеже нового тысячелетия» - М , 2000, 0,2 п л
21 Симонян Г Р Правовое регулирование отношении между субъектами государственного управления в федеративных и унитарных государствах опыт сравнительного правоведения России и Армении // Материалы международной конференции «Перспективы интеграционной политики России на постсоветском пространстве» - М , 2000, 0,2 п л
22 Симонян Г Р Финансовую полицию вызывали9 // Российская юстиция - М , 1995, № 7, 0,5 п л
23 Симонян Г Р Криминальный калейдоскоп // Человек и право - М , 1995, № 16, 0 6 п л
24 Симонян Г Р Без права на ошибку // Человек и закон - М , 1988, № 5,0,5 п л
25 Симонян Г Р Гуманно и справедливо // Хозяйство и право - М , 1988, №2,0,2 п л
26 Симонян Г Р Ровесник революции // Советская юстиция - М , 1987, №21,05 пл
27 Симонян ГР Госприемка /■' Хозяйство и право - М, 1987, № 10, 06 п л
28 Симонян Г Р Внимание бесхозяйственность1 // Советская юстиция -М , 1987, № 14,0,4 пл
29 Симонян Г Р Народный избранник// Советская юстиция - М , 1987, № 10 0,5 п л
Пешие шо в ШЧ4И 0ЧЛ 21)04 г Заказ Х'144 Формат 60x84.16 Ооы.м 2 п л Тираж 100 >ы
