СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Голубкова, Надежда Станиславовна, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Конституционное право человека на образование и механизм его реализации в высшем учебном заведении
§ 1. Содержание конституционного права человека на образование и его место в системе основных прав и свобод.
§ 2. Конституционно-правовое обеспечение доступности высшего образования в
Российской Федерации.
§ 3. Система образования в России и основы государственного управления ею.
Глава 2. Негосударственное образовательное учреждение в системе публичного образования в Российской Федерации.
§ 1. Правовые основы деятельности негосударственного образовательного учреждения.
§2. Государственное управление и контроль за деятельностью негосударственных образовательных учреждений.
§ 3. Организация внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением.
§ 4. Перспективы развития и совершенствования управления негосударственными образовательными учреждениями.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Особенности реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении в России"
Актуальность темы исследования. Человеческий ресурс, образованные люди -основной капитал любой страны. Он сохраняется и обогащается в первую очередь посредством образования. Именно образованные люди станут главным стратегическим источником роста национального богатства и достойного уровня жизни в России XXI века.
Все политические, экономические, правовые и прочие реформы в России обречены, если государство не делает главную ставку на решающий - то есть человеческий фактор.
Сегодня образование для России - это не только приоритет, но и императив. Образование - необходимая основа свободы, благосостояния, конкурентоспособности России, основа правового государства, социально ориентированной рыночной экономики, гражданского общества, общественного и межнационального согласия.
Система отечественного образования признавалась и признается мировым сообществом как одна из наиболее продвинутых, преимущественно в области точных наук. Но вместе с тем она унаследовала от советской системы образования и серьезные недостатки. Это — авторитарность и догматизм, непродуктивная политизация, особенно в области социально-гуманитарных наук, определенная изоляция от мирового образовательного пространства.
Основная причина критического состояния высшего и среднего профессионального образования кроется не столько в тяжелом экономическом положении страны, сколько в отсутствии продуманной государственной политики в этой области. Образование, как в целом и страна, переживает кризисную ситуацию: помимо собственно сокращения объема бюджетных ресурсов, поступающего в систему образования, ухудшение ситуации во многом связано с регулярным недофинансированием этой сферы, т е. с не полным получением образовательными организациями обещанных средств; разворачивается процесс морального и физического старения материально-технической базы образовательных учреждений, снижается заработная плата и социальная защищенность работников. Исполнение бюджета, как правило, составляет 75-80% от запланированных объемов финансирования.
Содержательные принципы реформирования сферы образования нашли свое воплощение как в работе значительной части государственных образовательных учреждений, так и в деятельности негосударственных вузов, возникших в ходе реформ. Происходившие в 90-е годы изменения связаны в первую очередь с развитием новых видов образовательных учреждений, внедрением и распространением инновационных и авторских программ обучения, введением альтернативности и ликвидацией всеобщей унификации обучения при одновременном сохранении всего лучшего из накопленного ранее опыта.
С точки зрения содержания образования можно говорить о существовании в современной России перспективной программы развития и совершенствования негосударственного сектора образования, которая в целом способна обеспечить приближение сферы образования к тем требованиям, которые ставятся задачами социально-экономического реформирования страны. Однако прямо противоположная ситуация сложилась в ходе реформ в организационно-экономической составляющей сферы образования.
Число негосударственных вузов за 1994-1998 гг. увеличилось более чем в 2 раза, составляя более 57,6% от числа государственных вузов России, однако обучается в них около 7% всех студентов страны. При этом более 55% контингента негосударственных высших учебных заведений России сосредоточено в Москве и Санкт-Петербурге.
Наряду с неравномерностью территориального размещения, негосударственные учебные заведения характеризуются также и сильными различиями в качестве предоставляемого образования. Главным отличием негосударственных образовательных учреждений от государственных является инновационный подход к содержанию образования. Кроме того, они, в большинстве своем, обладают самостоятельностью в организации образовательного процесса.
Спрос со стороны населения на их услуги указывает на перспективность развития этого типа высшей школы.
Давно сложившаяся структура специальностей в государственных образовательных учреждениях, по которым происходит подготовка специалистов, уже во многом неадекватна реальным потребностям общества. В результате, окончание вуза и получение диплома зачастую не дает молодому человеку никаких перспектив нормальной профессиональной карьеры и хорошего заработка. С другой стороны, увеличение количества негосударственных образовательных учреждений, обучающих специалистов по юридическому и экономическому профилю, перенасыщают рынок труда, что также создает проблемы при устройстве на работу, учитывая, что соответствующего опыта у выпускников вузов просто нет.
Вместе с тем, как показывает анализ первого опыта, у негосударственных образовательных учреждений имеются достаточно серьезные проблемы: во-первых, отсутствует четко урегулированная система управления внутри самого учреждения; во-вторых, нет преемственности в обучении; в-третьих, крайне неоднороден уровень материально-технической базы; в-четвертых, налицо правовая и социальная незащищенность учащихся; в-пятых, нет действенного контроля за уровнем и качеством предоставляемых знаний (впрочем, эта проблема актуальна и для государственных образовательных учреждений); в-шестых, государственная поддержка недостаточна. Содействие развитию негосударственных образовательных учреждений позволит снять часть проблем, в том числе и финансовых, с государства.
Наиболее настоятельной потребностью в развитии негосударственного сектора образования является дальнейшее, более полное его включение в правовые отношения, регулирующие образовательный процесс: основополагающие позиции Закона "Об образовании", легализовавшие негосударственные образовательные учреждения, должны быть развиты и дополнены положениями, инструкциями и организационными мерами, позволяющими реализовать эти позиции в полном объеме. На этой основе данный сектор сможет развиваться, адекватно реагируя на возникающий спрос, и не вызывать негативного отношения со стороны граждан.
Степень научной разработанности темы и круг источников. Проблема правового регулирования деятельности негосударственных образовательных учреждений в России нова, еще не определена четкая государственная политика в области их развития, поэтому исследований на эту тему фактически нет. В основном, внимание уделялось рассмотрению данного вопроса в контексте развития негосударственных образовательных учреждений за рубежом, либо с учетом развития платного сектора в государственном образовании. Однако в России существует множество факторов, которые просто не учитываются в таких исследованиях, а именно: существование на протяжении более чем 70 лет только государственных образовательных учреждений и соответствующий менталитет, сложившийся у граждан в отношении получения бесплатного образования, неразвитость системы государственного заказа, переходный период становления экономики и многие другие.
При подготовке диссертационной работы автором широко использована современная отечественная литература. Источником явились работы и публикации отечественных политиков, ученых и юристов Ж. Аллак, В.М. Ананишева, В. Анисимова, П.Ф. Афанасьева, В.И. Байденко, В.П. Беспалько, С.А. Белякова, С.В. Воробьевой, А.А. Воронина, А.И. Галагана, Б.С. Гершунского, Л.А. Гордона, Э.Н. Гусинского, Э. Дюркгейма, С.А. Долматовой, Г.А. Дороховой, В.М. Зуева, С.С. Митрохина, Е.И. Казакова, М.П. Карпенко, В.Г. Кинелева, А. Кондакова, Е.Б. Куркина,
A.Б. Курлова, С.В. Курова, Б. Лапорт, И.А. Ледях, Н.Г. Литвоновой, О.Е. Лебедевой, И .Я. Лернер, Ю.И. Лобанова, М.И. Лугачева, Е.А. Лукашевой, Л.Б. Мероньо-Пелесир,
B.А. Миронова, Ф.Т. Михайлова, М.М. Мусарского, А.И. Субетто, П.И. Новгородцева, Н.П. Пищулина, П. Розанваллон, Б. Сайман, В.А. Северцева, Л.Г. Семушиной, И-Смелзер, A.M. Стрижова, В.М. Сырых, А.Н. Тихонова, Д. Швейцер, В.И. Шкатулла,
C.Е. Шишова, С.Ю. Чехлова, В.М. Филиппова и других.
Помимо теоретических исследований, в диссертации подвергнуты анализу нормы действующего законодательства Российской Федерации, международно-правовые акты, исторические документы, статистические данные. Теоретические выводы и практические предложения автора основаны на материалах социологических исследований, отчетах государственных органов, сообщениях периодической печати и других источниках. Не остались без внимания проекты нормативных актов, в частности проект Кодекса Российской Федерации об образовании.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений, регулирующих деятельность негосударственных образовательных учреждений.
Основным предметом данного исследования является процесс правового регулирования управления негосударственными образовательными учреждениями в России.
Цели и задачи исследования. Диссертант в своем исследовании поставил цель выявить и определить особенности управления негосударственными образовательными учреждениями на этапе становления новой системы образования.
Для достижения указанной цели автору необходимо было решить следующие задачи:
• рассмотреть содержание конституционного права человека на образование и его место в системе основных прав и свобод;
• определить конституционно-правовое обеспечение доступности высшего образования в Российской Федерации;
• рассмотреть систему образования в России и основы государственного управления ею;
• выявить правовые основы деятельности негосударственного образовательного учреждения;
• проанализировать особенности государственного управления и контроля за деятельностью негосударственных образовательных учреждений;
• исследовать организацию внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением;
• предложить перспективы развития и совершенствования управления негосударственными образовательными учреждениями.
Методологической базой исследования являются общенаучные методы изучения: диалектический, системно-структурный, сравнительно правовой, исторический, логический, экономический, философский и другие.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного анализа развития негосударственных образовательных учреждений, определены правовые основы их деятельности, изучен механизм управления качеством в негосударственных образовательных учреждениях, предложена концепция внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, а также возможные методы управления со стороны государства.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:
1. Вывод о том, что право на образование - это неотъемлемая возможность каждого непрерывно обучаться и воспитываться в соответствии со своим субъективным опытом и индивидуальными способностями. Доминантная цель -формирование личности, способной полноценно жить в новом демократическом обществе.
2. Заключение о необходимости ускорения работы по разработке и принятию Федеральных законов «О дополнительном образовании» и "О негосударственном секторе системы образования Российской Федерации". Главная цель последнего законопроекта - развитие базового Закона "Об образовании" с учетом специфики правового статуса организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в основе которых лежат частная и иные (негосударственные) формы собственности.
3. Заключение о том, что отношения между образовательным учреждением и учащимся следует, прежде всего, рассматривать как властные, публично-правовые отношения. Образовательное учреждение дает знания соответственно государственному стандарту, в свою очередь учащийся обязан воспринять их на должном уровне. Таким образом, необходимо говорить не только об академических свободах, но и об академической ответственности учащегося как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений в случае невыполнения им установленной государством программы и возможности его отчисления за несоответствие знаний требованиям государственного стандарта.
4. Предложение об изменении письма Министерства образования РФ от 19 января 2002 года № 14-5А-59 и невозможности применения к образовательным услугам Закона «О защите прав потребителей».
5. Предложение об инициировании принятия федерального закона «О личном образовательном кредите». Такие кредиты могут стать перспективным источником негосударственного финансирования сферы образования.
6. Заключение о том, что системы государственного заказа для образовательных учреждений в настоящее время не существует, поэтому было бы целесообразнее оставить государственными только те вузы, которые готовят специалистов непосредственно для службы в государственных органах: военные, полицейские, летные, пограничные, налоговые и т.п. Государственные вузы, готовящие специалистов для процветающих сфер бизнеса перевести на хозяйственный расчет.
7. Заключение о необходимости приведения Закона «Об образовании» в соответствие с Гражданским Кодексом РФ и Законом «О некоммерческих организациях» в вопросах создания и реорганизации образовательных учреждений.
8. Предложение о принятии Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан на образование», в котором отразить порядок финансирования образования; закрепить механизм защиты финансовых средств, предназначенных на образование от нецелевого расходования; предусмотреть предоставление коммерческими банками гражданам целевых кредитов на образование и стимулирование развития такого кредитования.
9. Выводы о необходимости изменения порядка лицензирования, аттестации и аккредитации негосударственных вузов. В настоящее время в законодательстве имеет место несоответствие между объектами предъявляемых требований к качеству образования и его оценки. Требования предъявляются к образовательной программе, качеству профессорско-преподавательского состава, наличию материальной базы и обеспеченности литературой, а оценке подлежит качество подготовки студентов.
10. Предложение о выдаче государственных дипломов негосударственными образовательными учреждениями после прохождения государственной аккредитации всем выпускникам, начиная с первого выпуска.
11. Выводы о необходимости под руководством Министерства образования и его органов на местах создать Советы ректоров негосударственных вузов и Союзы негосударственных вузов в регионах, которые будут способствовать повышению качества образования в этом секторе. Для этого Министерству необходимо разработать и утвердить примерные положения об этих структурах.
12. В целях совершенствования внутреннего управления в негосударственном вузе Министерству образования необходимо утвердить Рекомендации о порядке заключения коллективных договоров, о создании и деятельности студенческого совета и профсоюзной организации.
Эмпирическую базу исследования составил анализ организации и деятельности следующих негосударственных высших учебных заведений: Институт международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, Московская гуманитарно-социальная академия, Московский новый юридический институт, Современный гуманитарный университет, Экономико-правовой институт и др.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области как в рамках конституционно-правовой науки, так и науки административного права.
Исследование полезно тем, что обращает внимание на необходимость разработки системы управления в негосударственном секторе образования, как средства повышения качества образовательных услуг в данной сфере. Положения, изложенные в диссертации, дают возможность использовать результаты исследования в процессе управления и активизации жизнедеятельности ученических коллективов негосударственных образовательных учреждений страны.
Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования диссертантом ряда научных статей, докладов на научно-практических конференциях в г. Москве и Санкт-Петербурге, выступлениях на заседаниях Федеральной ассоциации юридических вузов, а также в практической деятельности по руководству одним из негосударственных образовательных учреждений.
Структура диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, двух глав (семи параграфов), заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы и предложения представлены по параграфам и в заключении.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Голубкова, Надежда Станиславовна, Москва
Заключение
Таким образом, подводя итог диссертационного исследования, можно сделать следующие выводы.
1. Право на образование - это неотъемлемая возможность каждого непрерывно обучаться и воспитываться в соответствии со своим субъективным опытом и индивидуальными способностями. Доминантная цель - формирование личности, способной полноценно жить в новом демократическом обществе.
2. Понимание образования — как воспитания и обучения одновременно — ставит под сомнение такое образование, как дистанционное. По мнению автора, этот вид образования возможен только для людей, получивших уже высшее образование как вариант повышения квалификации, т.к. в процессе дистанционного образования отсутствует непосредственный контакт с преподавателем, а следовательно отсутствует фактор воспитания.
3. В настоящее время образовательные услуги рассматриваются в свете гражданско-правовых отношений, т.е. как потребительские услуги. Образовательное учреждение берет на себя обязательство по оказанию определенных образовательных услуг, и если будущий специалист не приобрел достаточные знания в процессе обучения, то к нему (образовательному учреждению) можно применить Закон «О защите прав потребителей»94 в контексте недополученных образовательных услуг. По мнению диссертанта, отношения между образовательным учреждением и учащимся следует, прежде всего, рассматривать как властные публично-правовые отношения. Образовательное учреждение дает знания соответственно государственному стандарту, в свою очередь учащийся обязан воспринять их на соответствующем уровне. Таким образом, необходимо говорить об административной ответственности учащегося как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений в случае неусвоения им установленной государством программы. Поэтому для получения наибольшей отдачи
94 См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287. в процессе обучения необходимо уходить от системы гражданско-правовых отношений, переходя к системе административно-правовых отношений в сфере образования. Для повышения ответственности студента за выполнение учебного плана было бы целесообразно утвердить на уровне Министерства образования Типовое положение «Об академических свободах и ответственности студентов» и рекомендовать его образовательным учреждениям. Это способствовало бы повышению качества подготовки специалистов и законному решению конфликтов, возникающих между вузом и студентами, оплачивающими свое обучение.
4. Современная российская государственная политика в области высшего образования формируется на основе Конституции РФ, законов " Об образовании "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и некоторых других нормативно-правовых актов, опирающихся на общепризнанные нормы и принципы международного права. Положительной чертой российского законодательства об образовании является то, что оно не только учитывает переходный характер социально-экономического, культурного и политического развития страны, новые реалии, диктуемые рыночными отношениями, но и не ломает старую систему образования до основания, внимательно отбирает и сохраняет все положительное советской школы.
5. Необходимо ускорить работу по разработке и принятию Федеральных законов «О дополнительном образовании» и "О негосударственном секторе системы образования Российской Федерации". Главная цель последнего законопроекта -развитие базового Закона "Об образовании" с учетом специфики правового статуса организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в основе которых лежат частная и иные (негосударственные) формы собственности.
6. Образовательное право - это не комплексная отрасль права, а обособленная система законодательства, которая решает разные, в том числе и педагогические задачи путем публичного воздействия. Отдельные участники образовательных отношений, складывающихся в образовательных учреждениях, имеют свой отличный от других правовой статус, свое название. Однако, необходимость существования федеральных законов об образовании по каждому из видов образовательных отношений вряд ли сегодня существует. Однако, по мнению диссертанта, главная проблема состоит не в создании новых законов, а в выполнении уже принятых и в их совершенствовании, приведение в соответствие с законодательством других отраслей права и, в первую очередь, с гражданским и налоговым кодексом.
7. Россия имеет давнюю традицию правового регулирования права на образование, в том числе конституционное закрепление данного важнейшего права личности. Действующая Конституция продолжает и развивает эту традицию в соответствии с международными стандартами. Согласно ст. 43 Конституции РФ 1993 года, каждый имеет право на образование. В России гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.
8. Федеральное законодательство в развитие конституционных положений предусматривает возможность формирования законодательного и иного правового нормативного корпуса в субъектах Федерации, что свидетельствует о том, что система правового регулирования образовательного процесса в России имеет сложный характер. В нее входят нормы Конституции РФ, федеральных законов и t иных нормативных актов федерального уровня, а также нормы конституций (уставов) субъектов Федерации, законодательство и иные нормативные акты субъектов Федерации.
9. В современном обществе невозможно обеспечить каждому получение высшего образования бесплатно, что вытекает из ч.З ст.43 Конституции, гарантирующей доступ к такому образованию лишь на конкурсной основе. Государство не должно создавать дополнительные финансовые трудности лицам, получающим платное образование. Поэтому, по мнению диссертанта, законодатель обязан освобождать от налогов деятельность образовательных учреждений, а, предоставляющих образование за плату (если их деятельность не выходит за пределы предоставления образования). Ибо такие налоги фактически оплачиваются лицами, которые вынуждены платить за свое образование, так как государство и общество не в состоянии обеспечить его бесплатно.
10. Несмотря на то, что законом "Об образовании" еще семь лет назад было предусмотрено принятие целого ряда федеральных законов, например, закона о нормативном финансировании, таких законов нет до сих пор. Поэтому в вопросах финансирования и государственного контроля в сфере образования (аттестация и проч.), воцаряется не свобода образования, а произвол местных чиновников. В этой ситуации необходимо инициировать разработку проекта закона "Об обеспечении конституционных прав граждан на образование", который должен быть направлен на радикальное изменение катастрофической ситуации, сложившейся за последние годы в системе образования, что во многом было вызвано не столько экономическими трудностями и низкой наполняемостью бюджетов, сколько несовершенством существующей законодательной базы в сфере образовательного законодательства.
11. Система образования - это социальный институт, обеспечивающий передачу подрастающим поколениям знаний, умений, навыков, накопленных обществом. Основными звеньями системы образования в Российской Федерации являются: государственные образовательные учреждения; негосударственные образовательные учреждения; образовательные программы; ступени образования; подсистема повышения квалификации; органы управления; научные учреждения.
12. Статья 12 Закона РФ "Об образовании"95 устанавливает три организационно-правовые формы образовательных учреждений: государственные, муниципальные и негосударственные. По мнению диссертанта, и те и другие должны находиться в равных условиях, как при получении государственного заказа, так и при
95 См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 2000. № 33. Ст. 3348. наборе учащихся на коммерческой основе. Системы государственного заказа в настоящее время не существует как таковой, поэтому целесообразнее было бы оставить государственными только те вузы, которые готовят специалистов непосредственно для службы в государственных органах: военные, полицейские, летные, пограничные, налоговые и т.п.
13. Изменение роли государства в сфере образования: государство перестает непосредственно руководить учебными заведениями, все активнее выступая не в роли производителя, а в роли заказчика и потребителя образовательных услуг. Дальнейшее развитие принципа автономии образовательных учреждений как базисного принципа управления современной образовательной системой, позволяющего образовательным организациям самостоятельно решать такие вопросы управления образовательным процессом, как выбор образовательных методик и технологий, определение структуры и состава занятого персонала, источники финансирования, контингент обучающихся и др.
14. В области современного образования формируются новые экономические механизмы финансирования образования, поэтому необходимо совершенствовать систему обеспечения полноценного и приоритетного финансирования образования. По мнению диссертанта, основными направлениями развития должны быть: формирование расходных статей на образование в бюджетах всех уровней - от реальной потребности на основе введения законодательно утвержденных нормативов, а не по остаточному принципу; четкое источников формирования образовательных бюджетов всех уровней путем целевого отчисления строго определенной доли федеральных, региональных и муниципальных налогов, при целенаправленном укреплении налоговой базы местного самоуправления; целевое финансирование образования путем создания целевых бюджетных фондов - на федеральном, региональном и местном уровнях. Введение целевых субвенций на образование для дотационных территорий через счета федерального казначейства -вместо обезличенных и незащищенных трансфертов; формирование прозрачной структуры потоков финансирования образования по всей системе межбюджетных отношений (федерация -регион - муниципалитет). Введение в действие законодательных механизмов административной и уголовной ответственности всех распорядителей средств в сфере образования; реализация последовательной государственной политики поддержки законного привлечения в учреждения образования внебюджетных средств, в том числе через предоставление налоговых льгот благотворителям и инвесторам системы образования - как юридическим, так и физическим лицам.
15. Важным принципом управления образованием в условиях развития рынка образовательных услуг является необходимость фиксации требований к качеству образования и развития системы контроля за выполнением этих требований. Контроль за качеством образовательных услуг может осуществляться как посредством развития системы лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, так и путем обеспечения выбора обучающимися того учебного заведения, которое предоставляет образовательные услуги высокого качества. Развитие обоих этих путей актуально для управления современным образованием.
16. Преемственность образовательных стандартов становится одним из основных условий в обеспечении качества образования. В современных условиях необходима ориентированность на устойчивую систему знаний, умений, навыков, учитывая, что период жизни знаний в отдельных областях сократился до 3-5 лет, их накопление не может считаться целью обучения. Идеальным можно считать тот вариант, когда выпускник усвоил общеобразовательный стандарт по всем предметам школьного курса и в вузе осуществляется углубление знаний по тем разделам, которые не являются обязательными для понимания любого ученика, изучающего эти предметы в школе, но позволяют разобраться в существе предмета, выбранного своей специальностью. Только преемственность содержания учебных дисциплин, согласованность предметов общенаучного и предметного блока позволяет достигнуть необходимого качества знаний.
17. С принятия в 1992 году Закона «Об образовании» узаконено создание в системе российского образования негосударственных образовательных учреждений. Они обеспечивают гражданам большую доступность к образовательным услугам (новым специальностям и направлениям), нежели государственные вузы, техникумы, ПТУ, организуя, как правило, бесконкурсный, несостязательный прием и поступление, т.е. практически только на основании собеседования и платы за обучение. Не находясь в экономической зависимости от государства они предлагают всем желающим широкий перечень образовательных услуг, быстрее реагируют на потребности рыночной экономики. Однако государственная политика в отношении негосударственного сектора образования за 10 лет так и не сформировалась. В связи с этим настоятельной становится необходимость в разработке и исследовании правовой модели платной образовательной деятельности и методов ее регулирования.
18. Образование как товар носит двойственный характер: до определенного уровня это государственный товар - бесплатная услуга; после этого уровня - это государственно-частный товар или платная услуга96. В соответствии с этим разворачивается конкуренция между государственной системой и частными организациями образования, между государственными учреждениями образования. Государство и по сей день не определило до конца свою позицию по отношению к частному образованию, и теоретически признавая за ним право на существование, на практике не поощряет, а наоборот ограничивает его возможности.
19. Меры государственно-правового обеспечения качества образовательных услуг негосударственных образовательных учреждений, оформляемые нормативными актами, обнаруживают свою неполноту и противоречивость. В законе об образовании имеет место несоответствие между объектами предъявляемых требований к качеству образования и его оценки: требования устанавливаются
96 См.: Куркин Е.Б. Управление образованием в условиях рынка. М., 1997. С. 98. государственным образовательным стандартом к образовательной программе, а оценке же подлежит качество подготовки выпускников образовательных организаций (п.20 ст.ЗЗ); проводится смешение понятий оценки деятельности самой образовательной организации, реализации образовательной программы и качества подготовки выпускника, что вызывает двусмысленность правового регулирования определения качества и оценки. Так, если объектами аккредитации являются J деятельность организации, образовательная программа и подготовка выпускника, то объектом оценки в аттестационной процедуре выступает только уровень и качество подготовки обучающегося, а оно в немалой степени зависит от способностей и стараний самого учащегося. Таким образом, необходимо изменить критерии аттестации. г 20. Министерство Образования РФ установило порядок, при котором аккредитованная организация высшего образования вправе выдавать документы об образовании государственного образца выпускникам лишь следующих после аккредитации выпусков и отказывает в выдаче государственных дипломов тем из них, кто уже успешно участвовал в аттестации и аккредитации. По мнению диссертанта, целесообразно внести предложение о выдаче государственных дипломов негосударственным образовательным учреждениям после прохождения государственной аккредитации всем выпускникам, начиная с первого выпуска.
21. В условиях жесткого кризиса бюджетного финансирования стремление ^ привлечь дополнительные ресурсы в сферу образования активизировало разработку и начало внедрения системы образовательного страхования97 для введения института страхования платных мест в вузах. Как представляется, не будучи экспериментально опробованной хотя бы в одном крупном вузовском центре, данная программа вряд ли может претендовать на повсеместное внедрение в рамках всей России, имея ряд недоработок и недочетов: схема страхования учащихся не содержит удовлетворительного способа разрешения ситуаций, когда число застрахованных, желающих учиться в определенном вузе, существенно превысит его
97 См.: Программа "Образовательное страхование", одобренная в октябре 1998 г. коллегией Министерства Общего и Профессионального Образования РФ. возможности в обучении; кроме этого, в ней отсутствуют четко прописанные гарантии сохранности вкладываемых средств населения, что, учитывая долгосрочный характер вложений, существенно увеличивает риски для него.
22. По мнению диссертанта, перспективным источником негосударственного финансирования сферы образования могут стать личные социальные образовательные кредиты в системе профессионального образования. Этот институт был предусмотрен в Законе "Об образовании" в редакции 1992 г., однако был исключен из ныне действующей его редакции. В этой связи необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в Закон «Об образовании» и инициировать принятие федерального закона «О личном образовательном кредите».
23. Принятие Государственной Думой в начале 1995 г. Закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждениях и моратории на их приватизацию" защитило образовательные учреждения от неупорядоченной и поспешной приватизации, грозящей разрушением сложившейся образовательной системы, но одновременно законсервировало эту систему и исключило возможность проведения вообще каких бы то ни было организационно-экономических преобразований существующих образовательных учреждений. В итоге, роль учредителя остается за государством, а финансирование в необходимом объеме образовательных учреждений не осуществляется. В этой связи диссертант полагает целесообразным передать основные фонды государственных вузов в хозяйственное ведение и перевести большую их часть на хозяйственный расчет. Это будет способствовать освобождению государства от затрат на подготовку специалистов для процветающих сфер бизнеса (нефтехимия, электроэнергетика, автомобилестроение и т.п.). А с другой стороны, заставит ректорский корпус расширять комплекс образовательных услуг, улучшать их качество, заботиться от эффективности использования зданий, сооружений и т.д.
24. Решающую роль в формировании высокообразованного специалиста играет качественная система образования со своей системой управления. Для обеспечения высокого уровня качества подготовки выпускников необходимо создание системы управление учебным процессом, единой для вуза в целом. В вузах есть много различных форм и уровней образования, и по каждому из них должно быть принято соответствующее положение, четко оговаривающее особенности, сроки обучения, требования к качеству подготовки. Такую нормативную документацию, по мнению диссертанта, должен разрабатывать Ученый Совет вуза, что позволит видеть структуру организации учебного процесса в целом.
25. В негосударственных вузах давно сложилась следующая система управления:
Ректор;
Ученый Совет
Декан;
Заведующий кафедрой.
Такие формы управления негосударственным вузом, как Совет учредителей, Попечительский совет - новые. Но они пока не находят на практике широкого применения, так как отсутствует нормативная база для их деятельности. Эти формы могли бы сыграть свою положительную роль в системе управления при существенном изменении налогового законодательства.
26. Весьма эффективным рычагом влияния на качество управления негосударственными вузами, а следовательно и на качество подготовки специалистов является деятельность Союзов образовательных учреждений и Советов их ректоров. Поэтому было бы желательно, чтобы под руководством Министерства образования РФ и его территориальных органов в регионах повсеместно были созданы Советы ректоров негосударственных вузов, Союзы негосударственных вузов, как это имеет место в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге. Эти Советы и Союзы могли бы проводить обмен опытом работы, вырабатывать согласованную политику о направлениях подготовки специалистов с учетом потребностей рынка труда конкретной территории. Их мнение могло бы учитываться Министерством образования РФ при создании новых вузов и проведении очередной аттестации действующих.
27. Основными целями совершенствования системы управления негосударственными образовательными учреждениями, по мнению диссертанта, являются следующие: целевая подготовка высококвалифицированных специалистов, обеспечение их конкурентоспособности на рынке труда; интеграция университетов и академий, их факультетов и кафедр с предприятиями производственной сферы, путем проведения на их базе производственных практик, использования материальной базы предприятий в процессе получения образования, привлечение ведущих специалистов к учебному процессу, использование научного потенциала вузов для решения стоящих перед данным производством задач и т.д.; создание в рамках вуза гибкой системы планирования новых направлений обучения, открытие факультетов, кафедр, расширение перечня специальностей, по которым ведется подготовка в высшем учебном заведении; создание необходимых условий по социальной защищенности студентов, в том числе развитие самоуправления, возрождение самодеятельных общественных организаций, формирование ценностей здорового образа жизни, организация вторичной занятости студентов, их участие в создании комплексных образовательных программ и т.д.
28. По мнению диссертанта, возможны три варианта развития системы управления образованием в Российской Федерации, из них более предпочтительным является последний: в системе образования существуют государственные и негосударственные профессиональные учебные заведения, при этом, приоритетным направлением является развитие платного образования на основе государственного образовательного учреждения; в системе остаются только государственные образовательные учреждения, т.е. идет возврат к тотальному контролю со стороны государства; в системе остаются государственные профессиональные образовательные учреждения только в сфере подготовки специалистов для государственных служб, т.е. милицейские, налоговые, военные, летные, пограничные и т.п.; все остальные образовательные учреждения имеют статус негосударственных.
29. В связи с тем, что бюджет нашего государства в ближайшие десять лет будет испытывать трудности в ресурсном обеспечении отраслей бюджетного финансирования, наше государство нуждается в образовании, более дешевом для бюджета. Платить столько, сколько сейчас, государство не может. Оно уже несколько лет не обеспечивает даже функционирование системы. Продолжение кризиса ресурсного обеспечения отрасли действительно чревато катастрофой. Затратное образование неэффективно и некачественно ни с точки зрения личности, ни с точки зрения государства и общества.
30. Необходимо отметить, что в современных условиях механизм госзаказа является не столько средством проведения государственной политики на рынке образовательных услуг, сколько инструментом реализации интересов государственных учебных заведений при распределении бюджетных средств. Более правильной, по мнению диссертанта, была бы такая модель распределения государственного задания на подготовку специалистов, в основу которой был бы положен выбор профессий абитуриентами, поддерживаемый государственным финансированием в той мере, в какой этот выбор соответствует перспективам развития экономики страны. Нет нужды искусственно поддерживать численность приема на инженерно-технические специальности для отраслей, находящихся в глубоком кризисе и не отвечающих перспективной модели развития отечественной экономики.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Особенности реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении в России»
1. Конституция Российской Федерации 1993 г.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации 1995 г. СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Международный пакт о гражданских и политических правах. СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989.
4. Протокол № 4 Европейской Конвенции по правам человека. Действующее международное право. М. 1997.
5. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. Права человека. Основные международные документы. М. 1989.
6. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Действующее международное право. М. 1997.
7. Конвенция о правах ребенка 1989 г. Действующее международное право. М. 1997.
8. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Действующее международное право. М. 1997.
9. Федеральный Закон «Об образовании». СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 2000. № 33. Ст. 3348.
10. Закон «О защите прав потребителей». СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287.
11. Федеральный Закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". СЗ РФ. 1996. № 35. Ст.4135; 2000. № 33. Ст. 3348.
12. Межведомственная программа "Создание национальной сети компьютерных телекоммуникаций для науки и высшей школы" (1999-2001 годы): Перечень проектов работ на 1999-2001 годы // Федеральные и региональные программы России. 1999. N3.
13. Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения: Утв. постановлением Правительства РФ от 02.12.99 N1323 II Российская газета. 1999.31 декабря.А
14. Положение о Межведомственном экспертном совете по государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования: Утв. приказом Минобразования РФ от 07.06.99 N11 II Официальные документы в образовании. 1999. N17.
15. Порядок предоставления академических отпусков: Утв. приказом Минобразования РФ от 05.11.98 N2782 II Российская газета. 1999. 21 мая. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N21.
16. Программа развития воспитания в системе образования России на 19992001 годы: Утв. приказом Минобразования РФ от 18.10.99 N574 II Официальные документы в образовании. 1999. N22.
17. Типовое положение о совете ректоров высших учебных заведений Российской Федерации: Утв. Минобразования РФ от 10.11.98 N2803/50-28II Бюллетень Мин-ва общего и профессионального образования РФ. Высшее и среднее профессиональное образование. 1999. N3.
18. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. Вестник образования, № 6. 2002. С. 11.
19. Письмо Министерства образования Российской Федерации «Об усилении контроля за исполнением законодательства об образовании в общеобразовательных учреждениях Российской Федерации» от 14 мая 2001 г. Вестник образования. № 18.2001. С. 11.
20. Письмо Министерства образования Российской Федерации «О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг» от 19 января 2000 г.1. Документы
21. Конституции РСФСР 1918 г. СУ 1918. № 51. Ст. 582; Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик (в документах)/Сост. Н.Т. Савенков. М. 1973.
22. Конституция 1977 г. Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
23. Конституции РСФСР 1978 г Ведомости РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
24. Конституция 1936 г. Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК от 6 декабря 1936 г, № 283.
25. Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РФ 22 ноября 1991 г. Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
26. Закон «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР» от 24 декабря 1958 г. ВВС СССР. 1959. №1. Ст. 5.1. Специальная литература
27. Аллак Ж. Вклад в будущее: приоритет образования. М., 1995.
28. Ананишев В.М. Управление в сфере образования (социологический анализ). М., 1997.
29. Анисимов П.Ф., Байденко В.И., Зуев В.М., Семушина Л.Г. Основные направления развития среднего профессионального образования. М„ 1996.
30. Архангельская Н.Б. Воспитательная система негосударственного вуза: теория и практика. Автореф. дис. .канд. пед. наук. Нижний Новгород, 2001.
31. Афанасьев В., Черкасов В. Маркетинг образовательных услуг II Маркетинг. 1999. N5.
32. Байденко В.И. Образовательный стандарт. Новгород, 1999.
33. Байденко В.И. Стандарты в непрерывном образовании: анализ современного состояния. М., 1998.
34. Бегун В.В. Образование в России. М., 2001.
35. Беспалько В.П. Стандартизация образования: основные идеи и понятия//Педагогика. 1996. № 5.
36. Беспалько В.П. Педагогика и прогрессивные технологии обучения. М., 1996.
37. Беляков С.А. Основные направления государственного регулирования в сфере высшего образования за рубежом. СПб., 1996.
38. Веденина О., Яценко В. Современное состояние негосударственных вузов России II Вопросы статистики. 1999. N1.
39. Виноградов Б.М. Вузовская наука: состояние и проблема организации//Вузовские вести. 1999. № 4.
40. Воробьева С.В. Теория и практика современного образования. СПб., 1999.
41. Воронин А.А., Беляков С.А. Проблемы финансирования высшего образования в Российской Федерации // Финансы. 1999. N10.
42. Выродов И., Костенко И. Мысли о реформах российского образования II Alma mater. 1999. N5.
43. Газман О.С. Педагогика свободы пути в гуманистическую цивилизацию XXI века//Новые ценности образования. Вып. 6.1999.
44. Галаган А.И. Сравнительная характеристика принципов образовательной политики России и некоторых зарубежных стран II Социально-гуманитарные знания. 1999. N3.
45. Гершунский Б.С. Философия образования для XXI в. М., 1998.
46. Гневко В.А. Формирование образовательной среды учебными заведениями нового типа. СПб., 2000.
47. Гордон Л.А. Социально-экономические права человека: своеобразие, особенности, значение для России/Юбщественные науки и современность. М., 1997. №3. С. 7.
48. Гусинский Э.Н., Тучанинова Ю.И. Образование личности. М., 1994.
49. Гутник Г.В. Качество образования как системообразующий фактор региональной образовательной политики II Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N1.
50. Динес В. и др. Актуальные проблемы реформирования высшего и среднего специального образования/Динес В.,Фролкин П.,Шевашкевич Г. II Власть. 1999. N4.
51. Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение. М., 1995.
52. Долматова С.А. Международная статистика образвоания и ее отражение в статистике занятости. Методы и организация. М., 1993
53. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. М., 1985.
54. Жарова Л. Состояние образования в РФ II Вопросы статистики. 1999. N1.
55. Железнов Ю.Д. Право на образование и инновации в российской высшей школе//Права человека в России: декларации, нормы и жизнь. М., 1999.
56. Жильцов Е.Н. Проблемы формирования финансово-экономического механизма высшей школы//Материалы международной конференции «Экономика и управление высшей школой». Красногорск, 1992.
57. Законопроект Комиссии по образованию Объединения "Яблоко". Сост. депутаты Государственной Думы А.В.Шишлов, С.В.Иваненко, С.С.Митрохин. 27.03.2001.
58. Ищенко В.О. Введении в стандарта профессионального образования приоритетности мотивационно-творческой деятельности II Alma mater. 1999. N7.
59. Казакова Е.И. Теоретические основы развития общеобразовательной школы: системно-ориентационный подход. Дис. На соис. д-ра. пед. Наук. Спб., 1995.
60. Канаев Н. Высшее образование в 21 веке: Заглядывая в будущее столетие.По материалам ЮНЕСКО II Образование в документах. 1999. N5.
61. Карпенко М.П. Развитие высшего образования: подходя, писки, решения//Вузовские вести. 1999. № 2.
62. Карпенко М.П. и др. Социальный портрет студента негосударственного вуза/Карпенко М.П., Лапшов В.А.,Кибакин М.В. II Социологические исследования. 1999. N8.
63. Квалиметрия человека и образования: Методология и практика//Симпозиум по квадиметрии образования и человека в образовании. М.: 1997. Кн. I.
64. Кинелев В.Г. Объективная необходимость. История, проблемы и перспективы реформирования высшего образования России. М., 1995.
65. Ковчуго Е.А. Инновации и маркетинг в сфере образовательных услуг. М., 2001.
66. Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С. Действующее международное правов 3-х томах. 1997.
67. Кондаков А. Образовательные займы: Кому, зачем, сколько?: По материалам выступления на коллегии Минобразования РФ II Вузовские вести. 1999. N2.
68. Кричевский В.Ю. Управление деятельность профессиональная. СПб., 2001.
69. Крический В.Ю. Очерки истории и теории управления образованием. СПб., 2001.
70. ЭО.Кугель С.,Горшков А. Работники высшей школы о проблемах платного образования и деятельности негосударственных вузов II Мониторинг социально-экономической ситуации и состояния рынка труда С.-Петербурга. 1999. N2-3.
71. Куркин Е.Б. Управление образованием в условиях рынка. М., 1997.
72. Курлов А.Б., Лязина Ю.А. Качество образования: концепции, проблемы оценки, управление. Новосибирск, 1998.
73. Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. М., 1999.
74. Куцев Г.В. Инновации в вузовском управлении//Вузовские вести. 1999. № 3.
75. Лапорт Б., Швейцер Д. Образование и подготовка кадров//Рынок труда и социальная политика в Центральной и Восточной Европе. Переходный период и дальнейшее развитие. Пер. с англ. М., 1997.
76. Эб.Ледях И.А. Социальное государство и права человека//Социальное государство и защита прав человека. М., 1994.
77. Литвинова Н.Г. Образование в условиях интенсификации экономики. М., 1989.
78. Лебедев О.Е. Теоретические основы педагогического целеполагания в системе образования: Автореф дисс. на соис. д-ра пед. наук. СПб., 1992.
79. Лернер И.Я. Концепция базового содержания образования. М., 1991.
80. Лобанов Ю.И. и др. Эффективность образовательных технологий: проблемы и задачи/Лобанов Ю.И., Токарева B.C., Сухинина М.А. II Аналитические обзоры по основным направлениям развития высшего образования: Обзорная информация/НИИВО. 1999. Вып.10.
81. Лугачев М.И., Хейр П. Коммерциализация российского высшего образования: первые результаты и ближайшие перспективы II Вестник Московского университета. Сер.6:Экономика. 1999. N1.
82. Лукашева Е.А. Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М., 2000.
83. Мартемьянова Л.Ф. Стратегическое планирование и выбор конкурентных стратегий в развитии негосударственных коммерческих вузов. СПб., 2000.
84. Мероньо-Пелесир Л.Б. и др. Внедрение современных методов управления в ВУЗе: Результаты разработки и ведения базы данных фактических затрат/ Мероньо-Пелисер Л.Б., Тарасенко П.Ф., Диденко Т.В. и др. II Нефть, газ и бизнес. 1999. N1-2.
85. Миронов В.А. Некоторые аспекты совершенствования российского законодательства в области образования II Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N4.
86. Михайлов Ф.Т. Философия образования: ее реальность и перспективы II Вопросы философии. 1999. N8.
87. Молчанов И.Н. Качественные характеристики уровня образования населения России и зарубежных стран//Лекция-доклад. М., Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2001.
88. Мусарский М.М. Положение о платных дополнительных образовательных услугах в государственных и муниципальных образовательных учреждениях II Образование в документах. 1999. N9.
89. Новое качество высшего образования в современной России. Концептуально-программный подход// Труды Исследовательского центра. Под науч. ред. НАСелезневой и А.И.Субетто. М.: 1995 .
90. Новрогодцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. М., 1996.
91. Платная образовательная деятельность: алгоритм действий II Бюджетные и некоммерческие организации. 1999. N3.
92. Пищулин Н.П., Ананишев В.М. Образование и управление. М., 1999.
93. Попова О.В. Социализация и профессиональное образование личности. Моногр. Барнаул, 2001.
94. Пухова А. Образование в России: история, современность, проблемы развития II Петербургский аналитик. 1999. N7.
95. Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния. М., 1997.
96. Сайман Б. Общество и образование. М., 1989.
97. Северцев В.А., Чащихин Б.Д. Аккредитация учебных заведений. Опыт США. М., 1993.
98. Смелзер Н. Социология. М., 1994.
99. Смирнов С.А. Становление и институционализация высшего негосударственного образования в современной России. Ростов-на-Дону, 1998.
100. Старцев К. НОУ: неопознанное образовательное учреждение//итоги. 1997.18 февраля.
101. Степанова О.Г. Теоретические аспекты и организационно-педагогические условия развития творческого потенциала личности студентов в высшем негосударственном образовательном учреждении. Автореф. дис. .канд. пед. наук. Томск, 1997.
102. Стрижов A.M. Понятие качества образовательной услуги в условиях рыночных отношений II Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N4.
103. Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000.
104. Сухова Л.В. Развитие познавательной активности в профессиональной подготовке будущих специалистов. Моногр. Самара, 2001.
105. Тихонов А.Н. Управление современным образованием. М., 1998.
106. Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. М., 1997.
107. Шершеневич Г. Ф. Общая теория права: Учебное пособие в 2-х томах. Т. 2. М., 1995.
108. Шишов С.Е. Механизмы контроля и оценки эффективности деятельности в системах образования европейских стран II Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N4.
109. Чехлов С.Ю. Качество образования: концепции, проблемы оценки, управление. Тезисы всероссийской научно-методической конференции. Ч. 1. Новосибирск, 1998.
110. Фалеев Ю.В. Негосударственный сектор высшей школы Российской Федерации. М., 2000.
111. Фатхутдинов Р. Национальная идея повышения конкурентоспособности России и подготовка кадров II Управление персоналом. 1999. N1.
112. Материалы международной конгресса//Права личности и образование: глобальные и региональные проблемы и перспективы. Ханты-Мансийск, 2000.
113. Сборник научных трудов II Современные информационные технологии в экономике и образовании. СПб., 2001. .: Сборник научных трудов II Негосударственный вуз: поиски путей повышения качества образования. М., 2000.
