АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Ответственность главы муниципального образования»
На правах рукописи
Исх. № 43/8-1183 от 20.03.2012
АРТЮХОВ Юрий Сергеевич
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (конституционно-правовой аспект)
Специальность 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005046348
Москва, 2012
005046348
Диссертационная работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Червонюк Владимир Иванович, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России
доктор юридических наук, профессор Ширяев Юрий Егорович, директор департамента региональной политики, заведующий кафедрой государственного и международного права федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет технологий и управления им. К.Г. Разумовского»;
кандидат юридических наук Мухаметшина Софья Шамилевна, оперуполномоченный по особо важным делам ГУЭБиПК МВД России
Ведущая организация:
федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита диссертации состоится « 24 » апреля 2012 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 203.019.02 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Московском университете МВД России (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан « 20 » марта 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации предполагает создание эффективного консппуционно-правового механизма ответственности всех публичных властей муниципального уровня. Как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г., «процесс децентрализации власти будет сопровождаться усилением политической ответственности руководителей регионов и муниципалитетов за конечные результаты их работы...»1. Являясь высшим должностным лицом в структуре органов местного самоуправления, а в ряде случаев и главой местной администрации, глава муниципального образования обладает значительным властным ресурсом, использование которого должно быть предназначено исключительно для целей обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, эффективного решения вопросов местного значения, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и осуществления отдельных государственных полномочий. Наделение главы муниципального образования значительными публично-правовыми полномочиями одновременно предполагает наличие действенных охранительно-принудительных средств обеспечения конституционности его действий и решений. С этой точки зрения публично-правовая ответственность данной категории публичных должностных лиц является составной частью, компонентом их правового статуса. Между тем вплоть до внесения в 2000 году изменений в ранее действовавшее федеральное законодательство о местном самоуправлении реальность юридической ответственности как главы муниципального образования, так и иных органов и должностных лиц местного самоуправления была поставлена под сомнение.
Принятие Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагало как значительное количественное увеличение корпуса глав муниципальных образований, так и сохранение их высокого статуса в системе органов местного самоуправления, а равно обусловленное этим обстоятельством наделение их широким кругом полномочий. Одновременно действующее законодательство о местном самоуправлении характеризуется и усовершенствованием мер юридической ответственности, имеющих конституционно-правовую природу, применяемых к главам муниципальных образований, и закреплением принципиально новых охранительно-принудительных средств воздействия.
Необходимость реализации положений Федерального закона №131-Ф3 (в ред. Федерального закона от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ) в части закрепления им мер
1 Российская газета. 2011. 23 декабря (№ 290). С. 3-4.
охранительно-принудительного свойства к высшим должностным лицам местного самоуправления предопределяет актуальность осмысления и комплексного анализа проблемы ответственности главы муниципального образования в ее конституционно-правовом контексте.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы ответственности выборных должностных лиц, осуществляющих властные функции на местах, не были изучены в должной степени в отечественной государствоведческой литературе советского периода. В специальной литературе в большинстве случаев рассматривались различные аспекты уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности в основном физических лиц - граждан; лишь незначительный круг должностных преступлений выступал объектом научного анализа. Ответственность публичных властей и их представителей была выведена за пределы специально-юридического осмысления. Соответственно вопросы конституционной ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления лишь в последнее время стали предметом научно-теоретических изысканий и практической нормотворческой деятельности. В современном государствоведении различные аспекты юридической ответственности, в том числе ответственности главы муниципального образования, исследуются в работах: СЛ. Авакьяна, И.А. Алексеева, К.И. Амирбекова, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, В.В. Барбина, A.A. Безуглова, A.A. Белкина, К.С. Вельского, H.A. Бобровой, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Гончарова, Ю.П.Еременко, В.М. Жуйкова, М.В.Заднепровской, Т.Д.Зражевской, Ю.В.Земскова, В.В. Игнатенко, М.Н. Карасева, Н.М. Колосовой, A.A. Кондрашева, C.B. Корсаковой, В.А. Кряжкова, М.А. Краснова, Н.Е. Крыловой, O.E. Кутафина, В.О. Лучина, В.В.Меньшикова, Ж.Миндубаева, И.В.Мухачева, P.C.Мулукаева, Б.Л.Назарова, Ж.И. Овсепян, Ю.В.Попова, В.В. Пылина, Ф.М. Рудинского, Н.В.Селезнева, A.A. Сергеева, A.B. Серебренниковой, O.A. Степанова, H.A. Тарасьян, И.Н. Тихоненко, И.А. Умновой, А. Усса, В.И. Фадеева, В.И. Червонюка, О.Г. Шапиева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, А.Е. Якубова и других.
Вместе с тем, несмотря на значительный интерес, который представляют работы перечисленных авторов, нельзя признать достаточно изученными вопросы ответственности главы му hi щипального образования в свете реализации норм Федерального закона №131-Ф3, внесенных в него в последние годы изменений, касающихся применения принудительных мер к должностным лицам местного самоуправления, осуществляемой правовой политики в части усиления ответственности представителей всех уровней публичной власти, радикализации в этой связи мер борьбы с коррупцией.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере законодательного регулирования и практики применения ответственности к высшим должностным лицам местного самоуправления.
Предмет исследования составляют теоретико-правовые аспекты ответственности главы муниципального образования в части ее конституционно-правового регулирования и применен™ в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - комплексное исследование института конституционной ответственности главы муниципального образования, обоснование на этой основе отличающихся значительной новизной теоретических выводов и обобщений по данной проблеме, разработка предложений по совершенствованию действующего в данной сфере законодательства. Задачи исследования:
теоретическое обоснование конструкции ответственности главы муниципального образования;
исследование ответственности как элемента правового статуса главы муниципального образования;
характеристика типологии (видов) ответственности главы муниципального образования по российскому законодательству;
анализ конституционно-правовой ответственности как юридической формы (вида) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
конституционно-правовая характеристика отзыва главы муниципального образования населением;
исследование механизма отрешения главы муниципального образования от должности;
определение конституционно-правовой природы, особенностей законодательной конструкции и квалификации удаления главы муниципального образования в отставку;
осмысление проблемы применения инновационных средств принуждения к главе муниципального образования в контексте опыта зарубежных государств;
разработка рекомендаций по совершенствованию современного российского законодательства в сфере ответственности главы муниципального образования.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, муниципальному и административному праву.
Базовые теоретические положения, на основе которых автором были сформулированы и разработаны методологические подходы к исследованию института ответственности главы муниципального образования, изложены в трудах ученых, посвященных общей теории и истории государства и права, ученых-конституционалистов: С.А. Авакьяна, С.Н.Бабурина, Н.С. Бондаря, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, Н.И.Ветрова, Н.В. Витрука, И.В.Выдрина, И.В.Гончарова, К.К.Гасанова, Т.М.Гандилова, A.B.Ендольцевой, Е.М.Ковешникова, А.В.Козлова, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, С.С. Маипяна, Н.П. МаГшис, В.П.Малахова, H.A. Михалевой, P.C. Мулукаева, В.А. Невинского, A.M. Осавелюка,
В.М. Плескачевского, H.B. Постового, A.C. Прудникова, Б.А. Страшуна, O.A. Степанова, В.Н. Фадеева, E.H. Хазова, А.Г. Чепурного, А.И. Черкасова, Е.С. Шугрнной, Б.С. Эбзеева, НД. Эриашвили и других.
Методологической основой исследования является использование на основе всеобщего и общенаучных методов научного познания спектра специальных и частноправовых методов. Специфика проблемы обусловила широкое применение сравнительно-правового, формально-юридического методов. Составляющей методологии являются использование обобщений практики применения конституционного законодательства, в том числе судебной практики органов конституционного контроля Российской Федерации, результатов проведенных автором контент-анализов муниципального законодательства группы российских регионов по теме исследования.
Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на анализе норм действующего Федерального закона № 131-ФЭ (с последующими изменениями и дополнениями); использован опыт правового регулирования ответственности высших должностных лиц местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации, а также правовых актах муниципальных образований в ряде регионов Российской Федерации. Теоретические выводы диссертации проиллюстрированы статистическими данными, материалами Конституционного Суда Российской Федерации, судебной практики судов общей юрисдикции по проблеме исследования.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что неинсппуционализированный характер механизма конституционной ответственности в системе местного самоуправления обусловлен комплексом разнонаправленных причин методологического порядка: несовершенством законодательства, особенностями формирующейся практики его применения, своеобразием сложившихся доктринальных подходов к оценке данной проблемы. Предпосылкой создания непротиворечивой и эффективно работающей конструкции является теоретическая модель конституционной ответственности главы муниципального образования, по своим концептуальным характеристикам принципиально отличающаяся от иных видов юридической ответственности.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена сформулированными в ней целями и задачами. Представленная диссертация является монографической научной работой, в которой с позиции конституционного права проведен комплексный анализ института ответственности главы муниципального образования. В исследовании представлено концептуальное понимание ответственности главы муниципального образования, обоснована ее органичная связь с правосубъектностью носителей специального правового статуса, уточнено понятие оснований, субъективной стороны и санкций данного вида ответственности. Проведен системный анализ видов конспггуционной ответственности главы муниципального образования, разработаны
предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения в рассматриваемой сфере.
В основу разработанной концепции ответственности главы муниципального образования положены следующие основные идеи и выводы, в которых в концентрированном виде получила отражение научная новизна, сформулированная в положениях, выносимых на защиту:
¡.Правовой статус публичных должностных лиц отличается многоэлементностью, охватывает своим содержанием комплекс разнопорядковых компонентов (права и обязанности, или полномочия, цели, задачи, функции, принципы организации и деятельности, порядок осуществления компетенционных норм, правоограничения и стимулы, иммунитеты и правовые льготы, соответствующие должности, и др.). Являясь компонентом правового статуса главы муниципального образования, юридическая ответственность выполняет в нем функцию обеспечения (гарантирования) конституционности действий и решений высших должностных лиц местного самоуправления, служит фактором, блокирующим коррупционность поведения и деятельности, злоупотребление ими своими правами (полномочиями), использование властных ресурсов вопреки общим интересам и интересам местного сообщества.
2. Все возможные виды юридической ответственности, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, можно классифицировать по различным критериям: отраслевой принадлежности; субъектам, инстанциям привлечения; видам предусмотренных законом санкций. По признаку их принадлежности к «традиционным» и «инновационным» мерам принуяедения обособляются два вида: традиционные- уголовно-правовая, административно-правовая, гражданско-правовая; и инновационные, персонифицируемые с конспггуционной ответственностью.
3. Конституционная ответственность представляет собой комплекс предусмотренных законом охранительно-принудительных юридических средств, применяемых для обеспечения конституционности действий и решений публичных властей и публичных должностных лиц. Являясь по форме муниципально-правовой, ответственность, применяемая к муниципальным органам власти и их должностным лицам, по своему содержанию выступает конституционно-правовой мерой принуждения.
4. Действующее законодательство отличается множественностью нормативных правовых актов, регулирующих институт отзыва глав муниципальных образований, вследствие чего наблюдаются значительные разночтения в определении правовых оснований и порядка применения процедуры отзыва в различных субъектах Российской Федерации. Юридическим механизмом «активирования» данного вида ответственности является принятие Модельного закона субъекта Российской Федерации о порядке отзыва главы муниципального образования, обоснование концептуальных положений п структуры которого представлено в диссертации.
5. Применение санкции об удалении главы муниципального образования в отставку в соответствии с конституционным смыслом нормы, ее закрепляющей, одновременно предполагает наличие в законодательстве эффективных средств противодействия злоупотреблениям правом депутатами представительною органа местного самоуправления, инициирующих и применяющих данную санкцию. К таким юридическим средствам следует отнести применение процедуры голосования исключительно с учетом отрицательного мнения населения муниципального образования. С целью юридического признания права удаляемого в отставку главы муниципального образования на судебное обжалование им решения об удалении необходимо дополнить статью 74.1 Федерального закона №131-Ф3 темпоральной нормой следующего содержания: «предложение об удалении главы муниципального образования в отставку не может быть внесено ранее чем через б месяцев с момента его избрания и не позднее 6 месяцев до истечения срока полномочий».
6. В условиях необходимости радикального усиления эффективности всех инсппутов публичной власти, повышения их ответственности, сведения к минимуму случаев совершения ими неконспггуционных действий целесообразно расширение круга мер конституционно-правовой ответственности, к каковым следует отнести и такие инновационные меры, как вынесение предупреждения высшему должностному лицу местного самоуправления, временное отстранение его от должности, применение конституционного штрафа, возможность досрочного прекращения полномочий вследствие недостаточной профессиональной квалификации.
7. Избранный законодателем абстрактный способ изложения правоположения в п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЭ указывает на дискреционный характер полномочий, оставляя тем самым значительный простор для правоприменительного усмотрения в сравнении с казуальным способом конструирования нормативного установления. Следовало бы дополнить содержание анализируемой нормы указанием на то, что оценка деятельности главы муниципального образования должна проводиться как независимыми экспертами, так и с использованием форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении, предусмотренных главой 5 вышеупомянутого закона. В частности, целесообразно окончательную оценку деятельности высших должностных лиц местного самоуправления согласовывать с учетом мнения населения, которое могло бы быть выявлено во время предусмотренного Федеральным законом № 131 -ФЗ опроса граждан либо конф еренции, а равно собрания граждан (статьи 29-31).
Теоретическое и практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных курсов конституционного и муниципального права, спецкурсов по юридической ответственности, а также для работы над совершенствованием федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления.
Основные . положения диссертации отражены в публикациях автора и докладывались на научно-практических конференциях: «Обеспечение прав и свобод личности в современной России», МосУ МВД России (2006); «Реформы местного самоуправления: проблемы и перспективы», МосУ МВД России (2006); «Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия», Академия управления МВД России (2007); «Некоторые аспекты проведения местных референдумов в России и зарубежных странах», Орловский юридический институт МВД России (2008); «Предложения по совершенствованию федеральных, региональных и муниципальных правовых актов, устанавливающих правовую ответственность главы муниципального образования», Воронежский институт МВД России (2008); «Современная концепция конституционной ответственности», МосУ МВД России (2010); «Удаление главы муниципального образования в отставку (законодательная конструкция, проблемы квалификации)», МосУ МВД России (2011) и др.
II. Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень научной разработанности проблемы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, теоретическая и практическая значимость, апробация результатов проведенного исследования, его методологические основы, а также представляются научные положения, выносимые на защиту.
Первая глава диссертации «Конструкция ответственности главы муниципального образования» включает три параграфа.
Первый параграф «Ответственность как элемент правового статуса главы мутщипачьного образования и принцип организации местного самоуправления» посвящен обоснованию ответственности главы муниципального образования в качестве атрибута его правового статуса и фундаментального начала функционирования публичной власти на местах. Потенциально ответственность главы муниципального образования (состояние долженствования) возникает с момента наделения его соответствующим статусом, т.е. с момента приобретения право-дееспособности, наступающей со дня (определенного уставом муниципального образования) вступления главы муниципального образования в должность. Правоспособность и дееспособность главы муниципального образования являются целевыми и ограничиваются совокупностью полномочий по решению вопросов местного значения. Применение же к главе муниципального образования конкретных мер конституционно-правового воздействия связано с его неправовым поведением, т.е. с наличием дополнительного юридического факта - факта совершения правонарушения или иных действий, влекущих по действующему законодательству наступление ответственности. При этом статус главы муниципального образования, а равно производные от этого объем его
ответственности, ее формы, инстанции применения и пр. зависят от предусмотренной уставами муниципальных образований модели данного института. «Встроенность» главы муниципального образования в систему муниципальной власти означает, что он обладает родовыми признаками этой власти. Вместе с тем следует иметь в виду, что пусть и своеобразно, но применительно и к организации низового уровня власти действует принцип разделения властей. Глава муниципального образования занимает самостоятельную «нишу» в системе этой власти, а следовательно, его статус существенно отличается от статуса муниципального служащего и депутата выборного органа власти. Квалификация главы муниципального образования как должностного лица (в его конституционно-правовом значении) принципиально важна, поскольку именно с этим обстоятельством связана возможность оценки его правонарушающих деяний как должностных правонарушений и соответственно применение к нему специальных мер принуждения, предусмотренных нормами уголовного, административного, финансового, экологического законодательства. Таким образом, особенности статуса главы муниципального образования влияют и на условия, и на вид наступления ответственности.
При определении места ответственности в структуре статуса главы муниципального образования подвергается осмыслению позиция, в соответствии с которой главное место в правовом статусе занимают права, обязанности субъекта властных отношений («первый уровень статуса»); остальные элементы (гарантии, ответственность) носят дополнительный, вспомогательный характер, занимают «второй уровень» (М.В. Варлен). Представляется, что не совсем правильно относить ответственность к «вспомогательным» элементам статуса субъекта властных отношений. Практика убедительно свидетельствует о том, что отсутствие обязанности в компетенционных нормах или же их юридическая неопределенность почти всегда обращаются в действия, причиняющие ущерб общим интересам, охраняемым законом правам и интересам граждан и их объединений. Равным образом и иные гарантии имеют отнюдь не второстепенное значение. Очевидно, что в ходе проводимой в стране административной реформы, предполагающей формирование эффективного государства и связанного с этим принципиально нового стиля поведения и деятельности всех публичных властей, это обстоятельство должно приниматься во внимание. По мнению диссертанта, для оценки нормативного содержания правового статуса и определения места в нем ответственности представляет интерес позиция тех исследователей, которые в статусе коллективных субъектов предлагают выделить ряд однопорядковых составляющих: (1) субстанциональную, определяющую назначение данного института в системе местного самоуправления и получающую юридическое выражение в форме закрепленных в законодательстве целей, задач, функций, принципов организации и деятельности данного института, правосубъектности занимающего должность; (2) организационно-деятельностную, объединяющую под своим началом нормативно заданный
порядок приобретения статуса главы муниципального образования, его компетенцию (функции, предметы ведения и полномочия); (3) обеспечительную (гарантирующую), включающую гарантии и механизмы ее осуществления.
С точки зрения характера и юридического содержания последнего компонента правового статуса публичных властей, все возможные гарантии можно подразделить на две большие группы: во-первых, связанные с предоставлением определенных льгот и преимуществ публичным лицам, наделенных полномочиями, вытекающими из их должностного положения и факта (состояния) пребывания в составе публичного органа власти; во-вторых, это обусловленные статусом публичных органов власти и публичных должностных лиц определенные их обременения, сформулированные в виде принципа несовместимости, ограничений, возможность применения охранительно-принудительного инструментария, включая применение юридической ответственности. Обобщенно первую группу мер можно назвать позитивными стимулами реализации правового статуса, вторую - негативными. И те, и другие одинаково важны, их мера, необходимое и достаточное равновесие в конечном счете существенно влияют на природу публичного органа власти, его социальный престиж. Напротив, разбалансированность этих составляющих гарантий правового статуса негативно сказывается на выполнении публичным органом власти, публичным должностным лицом своего предназначения.
Последней составляющей охватывается юридическая ответственность главы муниципального образования не просто как одна из важнейших гарантий осуществления им определенных юридических действий, но и как основа функционирования местного самоуправления. Тем самым через институт юридической ответственности обеспечивается и социальная полезность института главы муниципального образования, и социальная ценность всей системы публичной власти на местах. Внедрение механизмов юридической ответственности высших должностных лиц в системе местного самоуправления является важной предпосылкой формирования антикоррупционного поведения публичных должностных лиц на муниципальном уровне власти, формирования в обществе среди самых широких слоев населения доверия к институтам публичной власти, создания на этой основе реальных предпосылок для значительного ослабления получившего широкое распространение правового нигилизма.
С позиции поставленных в исследовании целей и задач принципиально важно оценить природу и содержание того специфического вида ответственности, который в наибольшей мере призван служить юридическим средством охранительно-принудительного свойства, гарантирующим правомерный характер поведения и деятельности должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования. Эта задача решается во втором параграфе
«Конституционно-правовая ответственность как юридическая форма (вид) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления», посвященном анализу юридической природы конституционной ответственности, особенностей ее юридического состава.
Конституционно-правовая ответственность выступает той юридической формой (видом) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая в наибольшей степени отражает особенность публично-правового властвования, являясь важной гарантией конституционности действий и решений властвующих субъектов, в том числе и на уровне местного самоуправления.
При определении сущности конституционной ответственности диссертант присоединяется к обоснованному в специальной литературе выводу о том, что особенность нормативного строения конституционного права обуславливает и самобытность рассматриваемого вида ответственности, которая мало в чем «похожа» на другие виды юридической ответственности (К.Н. Княгинин, В .И. Червонюк). Отмеченная «непохожесть» указывает на наличие в составе конституционного права специального комплекса охранительно-принудительных средств (санкций), которым не располагает ни одна из отраслей национального права. Тем самым предусмотренные Основным законом страны фундаментальные конституционные ценности и приоритеты в том числе обеспечиваются и особым охранительным инструментарием консппуционного права.
Соответственно в сравнении с иными видами юридической ответственности конслпуционная ответственность:
во-первых, выделяется своим назначением и преследуемыми функциями. Назначением конституционной ответственности является восстановление нарушенного конституционного правопорядка, нарушенных прав человека и гражданина, нарушенного баланса во взаимоотношениях между властными институтами и т.п. Соответственно, если отраслям публичного права главным образом свойственна штрафная, или карательная функция, то конституционная ответственность преследует осуществление правовосстановительной функции, точно так же, как это характерно для отраслей частного права. Отсюда применяемые в конституционном праве охранительные меры не являются карательными, они «касаются» исключительно конституционно-властных составляющих статусов лиц, к которым эти меры применяются;
во-вторых, для конституционной ответственности характерным является применение свойственных гражданско-правовой ответственности охранительно-принудительных средств, например признание правового акта, действия недействительными, что, несомненно, «роднит» ее с так называемыми санкциями ничтожности в частном праве;
в-третьих, основанием конституционной ответственности выступает конституционный деликт с так называемым «усеченным» составом, в частности с отсутствием в ряде случаев вины и др. Это связано с тем, что конституционные принципы могут быть поставлены под угрозу как виновными, так и невиновными действиями властного субъекта. При этом юридическим фактом, или юридическим основанием ответственности является как неконституционное поведение, так и в отдельных случаях событие, не связанное с его (субъекта ответственности) действиями. Более того, конституционно-правовая ответственность может быть возложена за деяния других субъектов. Таким образом, в ряде случаев допускается «объективное вменение» в вину;
в-четвертых, обособление конституционной ответственности как специфического вида юридической ответственности имеет смысл в том случае, если у нее оказывается юридически определенное основание. Таким основанием может быть только конституционное правонарушение, или конституционный деликт, понимаемый как неконституционное поведение или поведение, причиняющее ущерб охраняемым конституционным интересам. Обладая родовыми признаками правонарушающего деяния, конституционный деликт вместе с тем имеет принципиально отличные особенности, не свойственные иным видам правонарушений. Это касается субъектного состава, объективной и субъективной сторон конституционного правонарушения. Существенно особенными в конституционном праве оказываются санкции - нормативный комплекс охранительно-принудительных средств, отображающих несвойственное иным отраслям права его (конституционного права) нормативное строение. Этим обстоятельством обусловлена специфика оценки противоправности (неконституционности) деяния. Значит, состав конституционного делнкта по своим формально-юридическим характеристикам далеко не во всем совпадает с набором признаков, присущих всякому правонарушению: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Основанием конституционной ответственности выступает конституционный деликт с так называемым «усеченным» составом (безвиновные деяния), специфическим набором санкций, своеобразием защищаемых конституционных ценностей и характером неконституционного поведения.
Таким образом, анализ проблемы не позволяет присоединиться к мнению о выделении в системе видов юридической ответственности муниципально-правовой ответственности. Вместе с тем, отстаивая вывод о нецелесообразности признания муниципально-правовой ответственности как еще одного вида юридической ответственности, следует в то же время учитывать сложившиеся в данном вопросе стереотипы. С учетом этого обстоятельства представляется, что термин «муниципалыю-правовая ответственность» можно сохранить, но лишь при том условии, что он обозначает тот вид конспггуционно-правовой ответственности, который применим к
органам и должностным лицам местного самоуправления. Иными словами, консппуционно-правовая ответственность, применяемая в сфере действия норм и принципов муниципального права, может быть определена как муниципально-правовая ответственность.
В третьем параграфе «Соотношение конституционно-правовой ответственности с иными видами ответственности, применяемыми к высшим должностным лицам местного самоуправления», исследуется вопрос о том, насколько актуальны конституционные меры принуждения в сопоставлении с иными видами юридической ответственности (уголовной, административной и др.). В диссертации классификация таких видов юридической ответственности предложена по различным критериям: в зависимости от отраслевой принадлежности (уголовно-правовая, административно-правовая, финансово-правовая и др.); по субъектам, или инстанции привлечения - ответственность перед населением муниципального образования, перед его представительным органом, ответственность перед государством, ответственность перед физическими и юридическими лицами; применительно к видам санкций, применение которых юридически возможно к указанной категории лиц (в этом случае появляется возможность выделить не только отраслевые, но и внутриотраслевые виды ответственности); по видам принуждения, поскольку в широком смысле законодатель связывает любые меры принуждения с ответственностью главы муниципального образования - меры юридической защиты, меры превентивного характера, меры юридической ответственности.
По мнению автора, все виды юридической ответственности можно сгруппировать по признаку их принадлежности к «традиционным» и «инновационным» мерам принуждения. На этом основании выделяемые в юридической теории по отраслевому признаку такие виды ответственности, как уголовно-правовая, административно-правовая, гражданско-правовая (к таковым относят и дисциплинарную, применимую ко всем муниципальным служащим и не вполне специфичную для главы муниципального образования), видимо, правомерно отнести к традиционным. Инноваг/ионным видом ответственности, по мнению диссертанта, является конституционно-правовая ответственность - специализированный вид ответственности, применяемый к властным структурам и их должностным лицам. Между отмеченными двумя видами юридической ответственности существуют принципиальные отличия, несмотря на то, что все они сохраняют родовую принадлежность, являясь разновидностями юридической ответственности.
Очевидно, что «традиционные» виды ответственности при всей их значимости в силу особенностей статуса высшего должностного лица местного самоуправления не способны выступать действенными гарантиями конституционности и одновременно высокой эффективности и социальной полезности его действий и решений. Именно по этой причине в конституционную практику стал входить принципиально новый вид ответственности, получивший название конституционной ответственности. Вместе с
тем в диссертации подчеркивается, что конституционно-правовая ответственность не подменяет собой иных видов ответственности, выполняя свое предназначение благодаря тем свойствам, которые имплицитно присущи ей вследствие особенностей нормативного состава конституционного права. В этой связи обращается внимание на то обстоятельство, что нецелевое расходование бюджетных средств, установленное Федеральным законом № 131-ФЭ в качестве одного из оснований для применения мер конституционно-правового принуждения (п. 1 ч. 2 ст. 74.1 и п. 3 ч. 1 ст. 75), уже содержит в себе признаки уголовного преступления, предусмотренного ст. 2851 УК РФ, то есть влечет применение мер уголовной ответственности и, следовательно, является самостоятельным основанием для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (М.А. Липчанская, Е.С. Шугрина). Кроме того, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14).
Вторая глава «Юридические формы (виды) конспггуционной ответственности главы муниципального образования по действующему законодательству» включает четыре параграфа.
Первый параграф «Отзыв гчавы муниципального образования: проблемы правового регулирования и квалификации» посвящен характеристике отзыва как одной из мер конституционного принуждения, применяемой к главам' муниципальных образований.
Диссертант отмечает конструктивные преимущества юридического закрепления отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЭ (ст. 24, 70, 71) в сравнении с ранее действовавшим законодательством, анализирует его природу, юридические основания применения. Последние определяются нормами федерального права, конкретизируются в региональных законах и муниципальных правовых актах, отличаются многообразием квалификационных характеристик, могут быть связаны с нарушением юридических установлений, равно как и иметь место вне таковых.
Своего рода дополнительным критерием, вносящим большую определенность в содержание норм, закрепляющих основания отзыва, являются нормативно определенные условия отзыва — обстоятельства, при наличии которых санкция об отзыве не может применяться. К числу таковых, как показывает анализ, можно отнести: во-первых, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах темпоральные нормы, устанавливающие юридическую невозможность применения процедуры отзыва в определенные законом сроки; во-вторых, это содержащееся в ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЭ положение, предусматривающее в качестве основания отзыва «конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке»; в-третьих, обременение процедуры голосования по отзыву выборного лица
местного самоуправления необходимостью предварительного проведения опроса общественного мнения, по результатам которого окончательно должен решаться вопрос о реализации инициативы отзыва. С этой точки зрения представляются обоснованными высказанные предложения о нормативно-юридическом оформлении данной процедуры. Диссертант присоединяется к мнению о том, что потенциально необходимым условием применения процедуры отзыва должно стать также закрепление в нормативных правовых актах обязанности инициаторов отзыва перед внесением предложения о проведении голосования по отзыву проводить опрос общественного мнения, по результатам которого следует решать вопрос о реализации инициативы отзыва.
В современных условиях отмечается незначительное количество случаев применения данной санкции непосредственно населением, что, как представляется, не вполне отвечает природе форм непосредственного участия населения в управлении делами общества на низовом уровне власти, не согласуется с природой действительного народовластия. Очевидно, что появление в законодательстве новых видов ответственности не может заменить данный механизм воздействия граждан на властные струюуры на местном уровне.
Проведенный анализ позволил констатировать множественность нормативных актов, регулирующих институт отзыва глав муниципальных образований, вследствие чего, по мнению автора, наблюдаются значительные разночтения в определении правовых оснований и порядка применения процедуры отзыва в различных субъектах Российской Федерации. Это обстоятельство, а также необходимость придания данной форме прямого волеизъявления граждан действительного конституционного значения обуславливают необходимость разработки и принятия Модельного закона субъекта Российской Федерации о порядке отзыва высших должностных лиц местного самоуправления. Обоснование идеи, структуры и концептуальных правоположений, характеризующих содержание данного закона, представлено в этой части диссертационной работы. Одновременно не утрачивают своей актуальности сформулированные в специальной литературе предложения относительно необходимости принятия федерального закона об отзыве гражданами выборных должностных лиц в Российской Федерации (С. А. Авакьян и др.).
Во вторам параграфе «Отрешение главы муниципачьного образования от должности: правовые основания, механизм применения и процедуры» исследуются юридические основания и порядок принудительного прекращения полномочий главы муниципального образования в форме отрешения его от должности.
Проводимые в стране меры, направленные на укрепление «вертикали» власти, способствовали тому, что в 2000 г. были приняты изменения в Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающие возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа местного
самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования органами государственной власти. Федеральным законом от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в п. 3 ст. 49 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством» внесены изменения. Непосредственным основанием для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования являлся зафиксированный в судебном решении факт принятия им противоправного нормативного акта, хотя реализация мер ответственности предполагала еще несколько юридических фактов, в том числе невыполнение предписания компетентного государственного органа власти о необходимости его отмены и реальное причинение вреда. Следовательно, только при наличии сложного юридического факта, или фактического состава, возможно было привести в действие предусмотренную законом санкцию.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 уточнил позиции прежнего закона в вопросе отрешения главы муниципального образования от должности, тем самым обеспечив применимость механизма принудительного воздействия. Статьей 74 «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством» Федерального закона № 131-Ф3 предусмотрены юридически определенные основания отрешения главы муниципального образования от должности и действенный процедурно-процессуальный механизм приведения в действие санкции. Можно сказать, что введенной законодательной новеллой внесены конструктивные изменения в воспринятую ранее модель местного самоуправления: органы местного самоуправления частично явочным нормативным порядком были встроены в систему всей публичной власти, действующей в Российской Федерации. Тем самым новый нормативный порядок создал принципиально иную модель взаимоотношений между муниципальной и региональной властью. Существовавшие прежде неправовые отношения (отношения, складывающиеся в данной сфере и регулировавшиеся по обыкновению) получили прочное юридическое основание. Специально-юридический анализ конструктивных особенностей данного института представлен в этой части работы.
В третьем параграфе «Удаление главы муниципального образования в отставку» исследуется субинститут удаления главы муниципального образования в отставку.
Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон № 131-Ф3, в части дополнения новой ст. 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку». Цель нововведения - дополнить перечень принудительных мер новым видом, определяющим активную роль представительного органа власти муниципального образования. Данный вид конституционной ответственности по
существу представляет собой ответственность главы муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления.
Удаление главы муниципального образования в отставку связано как с его неправомерными, так и неэффективными действиями. Основанием для отправления в отставку руководителя муниципалитета могут быть решения и действия (а также бездействия), повлекшие какие-либо последствия для «жизнедеятельности поселения»; неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, а также если представительный орган власти (депутаты) оценили деятельность главы как неудовлетворительную на основании его ежегодного отчета. Юридические основания удаления главы муниципального образования в отставку определены ч. 1 ст. 74.1 (во взаимосвязи с положениями п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75) Федерального закона№ 131-ФЭ и их можно свести к двум группам.
К первому основанию удаления в отставку отнесены, прежде всего, решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, которые повлекли за собой наступление последствий, являющихся согласно п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЭ основаниями применения к органам местного самоуправления такого вида принуждения, как временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Второе основание — поведение главы муниципального образования, предусматривающее две составляющие: это, во-первых, неисполнение им в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению возложенных на него законодательством и уставом муниципального образования полномочий (практика применения указанного предписания законодательства установила его значительные юридические неопределенности); во-вторых, это неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (п. 2 ч. 2 ст. 74.1); наконец, в-третьих, еще одно основание удаления в отставку обусловлено неудовлетворительной оценкой деятельности главы муниципального образования представительным органом данного муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом. При этом механизм удаления в отставку главы муниципального образования по данному основанию предполагает дважды подряд в течение двух лет отрицательную оценку его деятельности; это выраженное дважды недоверие представительного органа главе муниципального образования.
По сравнению с проектными нормами закона, предусматривавшими неограниченный (открытый) перечень оснований для удаления главы муниципального образования в отставку (в законопроекте указывалось, что основанием могут служить «иные действия (бездействие)», ст. 74.1 содержит «закрытый» перечень обстоятельств, с которыми закон связывает удаление главы муниципального образования в отставку. Тем
самым нормы данной статьи приведены в соответствие с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, устанавливающими недопустимость неопределенных оснований отзыва всенародно избранных лиц.
Законодательство предусматривает как основания удаления в отставку, так и закрепляет в своих установлениях процедурный механизм применения данной меры принуждения. Согласно ст. 74.1 (в редакции Федерального закона от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ) такой механизм предполагает: а) процедуры инициирования удаления в отставку; б) определение субъекта инициативы и юридической формы ее реализации;
в) процедуры и сроки уведомления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о внесении обращения в представительный орган местного самоуправления;
г) учет мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, согласно оговорке закона, содержащейся в ч. 5 ст. 74.1; д) процедуры рассмотрения инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации относительно применения данной санкции; е) установление юридической формы инициативы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении главы муниципального образования в отставку; ж) гарантии прав главы муниципального образования, удаляемого в отставку; з) форму выражения несогласия главы муниципального образования об удалении в отставку; и) способ принятия представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку; й) процедуры опубликования решения представительного органа муниципального образования об отставке; к) порядок и сроки повторного рассмотрения представительным органом муниципального образования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку.
Очевидно, что права удаляемого в отставку главы муниципального образования должны быть гарантированы в том числе самой законодательной конструкцией. В этой связи в диссертации отмечается, что Федеральный закон №131-Ф3 не предусматривает для главы муниципального образования права на судебную защиту (право обжаловать решение представительного органа местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку) в отличие от порядка отрешения от должности главы мушщипального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии со ст. 74 Федерального закона № 1Э1-ФЗ. В то же время складывающаяся практика свидетельствует о том, что «удаленные» главы муниципальных образований широко пользуются этим правом. Очевидно, что права удаляемого в отставку главы муниципального образования должны быть гарантированы в том числе самой законодательной конструкцией.
Анализ практики функционирования института главы муниципального образования указывает на вошедший в практику и принявший форму обыкновения квазиконсппуционный вид ответственности, сходный с механизмом удаления в
отставку: это адресованное главе муниципального образования предложение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации уйти в отставку. Однако в подобных случаях добровольная отставка главы муниципального образования как одно из правовых оснований досрочного прекращения его полномочий не имеет места; равно как и применение мер конституционно-правового воздействия (принуждения). Одновременно в том, что в отмеченных случаях имеет место отставка по принуждению (под давлением), не приходится сомневаться. Иными словами, наличие элементов принуждения в «рекомендации» уйти в отставку, думается, представляет собой не что иное как предупреждение о возможном (вполне реальном) применении к главе муниципального образования такой меры принуждения, как удаление в отставку. Соответственно, отмеченное можно охарактеризовать как фактическую меру принуждения, которую можно квалифицировать как квазиудаление в отставку - меру юридической ответственности, реализуемую добровольно. Далеко не редкими являются ситуации, когда, используя юридические неопределенности, содержащиеся в ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЭ, депутаты представительных органов местного самоуправления предпринимают попытки удалить в отставку «неугодных» им глав муниципальных образований. Как представляется, обоснованы опасения (Е.С. Шугрина) также и относительно того, что стало входить в практику удаление глав муниципальных образований в отставку через очень короткий период времени, прошедший с момента их избрания.
Очевидно, что в подобных случаях имеют место злоупотребления правом со стороны депутатов представительных органов власти. На наш взгляд, конструкция института удаления в отставку в этой связи требует соответствующего усовершенствования в плане усиления прав удаляемых в отставку глав муниципальных образований. В этой связи целесообразно внести в ст. 74.1 Федерального закона №131-Ф3 положение, предусматривающие, что предложение депутатов представительного органа местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку не может быть внесено ранее чем через б месяцев с момента его избрания и не позднее 6 месяцев до истечения срока полномочий. Наличие в законодательстве подобного установления, очевидно, будет служить юридическим препятствием для неправового поведения членов «муниципальной представительной корпорации».
В четвертом параграфе «Проблемы применения инновационных средств принуждения к главе лгуниципачьного образования в контексте опыта зарубежных государств» исследуются новые виды принуждения, правомерность применения которых обосновывается в данной части работы.
В частности, одной из форм ответственности главы муниципального образования перед населением уставы признают выражение недоверия к главе муниципального образования. При этом данная форма рассматривается как самостоятельная форма ответственности органов местного самоуправления, отличающаяся от отзыва депутатов.
Принципиальное отличие выражения недоверия как самостоятельной меры ответственности перед населением заключается в том, что негативным последствием будет сам факт выражения недоверия, т.е. официального признания работы данного института неудовлетворительной (A.A. Уваров). С этой точки зрения обстоятельства, которые лежат в основе отзыва главы муниципального образования, не тождественны обстоятельствам, которые могут лежать в основе выражения ему недоверия.
Еще одна из возможных форм ответственности - отрицательная оценка отчетов выборных должностных лиц перед населением. Такая форма ответственности в общих чертах предусмотрена в Федеральном законе от б октября 2003 г. (ч. 5.1 ст. 36), а более подробно регулируется уставом муниципального образования. Внесение конституционных поправок в Основной закон страны, прежде всего связанных с установлением конституционной обязанности Правительства Российской Федерации ежегодно отчитываться перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, предопределили установление аналогичных обязанностей и в отношении иных органов публичной власти - отчетов глав исполнительных органов власти перед законодательным (представительным) органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации, глав муниципальных образований - перед представительным органом местного самоуправления.
В специальной литературе обращено внимание на возможность применения помимо отмеченных, одной из таких действенных мер, как временное отстранение выборного должностного лица местного самоуправления от должности, которое по своей юридической природе состоит в предусмотренной уставом муниципального образования возможности применения принуждения в форме временного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления в случае неисполнения полномочий либо ненадлежащего исполнения полномочий по вопросам местного значения, совершения иного противоправного деяния. Проведенный контент-анализ учредительных муниципальных правовых актов (250 муниципальных правовых актов) показывает, что по своему характеру и правовым последствиям данная мера занимает в системе мер конституционно-правового принуждения как бы промежуточное место между конституционной ответственностью и мерами защиты; в указанном смысле временное отстранение от должности является своего рода превентивной мерой в сравнении с отрешением от должности. Применение данной меры является более простым в сопоставлении с процедурой отрешения от должности и, что важнее всего, такая мера, безусловно, является более мягкой по сравнению с отрешением от должности: по минованию некоторых обстоятельств, связанных с временным отстранением от должности, глава муниципального образования вновь приступает к исполнению своих полномочий без каких-либо ограничений.
В качестве «мягкой» санкции называют еще одну меру ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления - вынесение предупреждения выборному должностному лицу собранием избирателей, заслушавших его сообщение
или отчет о проделанной работе. По мнению исследователей, целесообразно конкретизировать нормативное основание применения предупреждения, установив, что оно выносится: а) в случае малозначительности (несущественности) совершенного правонарушения, не причинившего значительного вреда (ущерба) избирательной системе; б) при отсутствии оснований для применения иных, более суровых по своему содержанию и последствиям мер конституционно-правовой ответственности; в) в случае если правонарушитель осознал общественную вредность совершенного противоправного деяния и предпринял зависящие от него меры, устранившие либо устраняющие причиненный вред избирательной системе (Г.И. Чеботарев).
Как представляется, заслуживают внимания разработка и внедрение в практику системы конституционных штрафов, «одинаково налагаемых на властные структуры всех уровней» (Н.М. Колосова).
Изучение проблемы позволяет также обратить внимание на целесообразность использования опыта США, в частности закрепление в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований такой меры ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципачьного образования при условии, что он не имеет достаточной квалификации, необходимой для его профессиональной деятельности.
В заключении диссертации автор акцентирует внимание на проблемах, требующих дальнейшего изучения и решения, подводит итоги проведенного исследования, формирует основные выводы, которые тесно связаны с аргументами основных положений, выносимых на защиту, ориентируя на дальнейшее изучение данной проблемы в конституционном праве, а также на принятие необходимых мер в законодательной и правоприменительной практике. В библиограф™ представлен перечень использованной литературы и иных источников.
Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора.
В журнале «Конституционное и муниципальное право», который включен в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации для публикаций основных результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук:
1.Артюхов Ю.С. Некоторые вопросы муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист. 2007. № 19. С. 38-40 (0,2 п. л.).
2. Артюхов Ю.С., Червонюк В.И. Современная концепция конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист. 2010. № 11. С. 8-13 (0,3 п. л.).
3. Артюхов Ю.С. Проведение публичных акций, спортивных и иных массовых мероприятий: задачи обеспечения правопорядка // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист. 2011. № б. С. 64-70 (0,3 п. л.).
В иных научных изданиях:
4. Артюхов Ю.С. Удаление главы муниципального образования в отставку (законодательная конструкция, проблемы квалификации) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 4. С. 2-5 (0,3 п. л.).
5. Артюхов Ю.С. Конституционно-правовая ответственность главы муниципального образования // Реформы местного самоуправления: проблемы и перспективы: Материалы «круглого стола» / Брянск: Брянский филиал Московского университета МВД России. 2006. С. 153-159 (0,3 п. л.).
6. Артюхов Ю.С. Формирование конституционного правосознания сотрудников правоохранительной деятельности // Актуальные проблемы формирования профессиональной компетентности и культуры сотрудников правоохранительных органов: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. A.B. Симоненко. Брянск: БФ МосУ МВД России. 2006. С. 292-296 (0,3 п. л.).
7. Артюхов Ю.С. Некоторые вопросы совершенствования института конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации // Обеспечение прав и свобод личности в современной России: Материалы межвузовской научно-практической конференции / МосУ МВД России. 2006. С. 199-202 (0,2 п. л.).
8. Артюхов Ю.С. Становление местного самоуправления в России на современном этапе // Правовая система России: История и перспективы развитая: Материалы «круглого стола» / Под ред. А.Е. Жукова. Брянск: БФ МосУ МВД России. 2007. С. 65-71(0,3 п. л.).
9. Артюхов Ю.С. Особенности правового статуса главы муниципального образования в зарубежных странах // Всероссийская научно-практическая конференция курсантов, слушателей и студентов, адъюнктов и молодых специалистов 26-27 апреля 2007 г. / Состояние и перспективы борьбы с преступностью в России: Сборник материалов, ч. 1. Воронеж: Воронежский инсппут МВД России. 2007. С. 21-24 (0,2 п. л.).
10. Артюхов Ю.С. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами внутренних дел в реализации общественной безопасности // Взаимодействие органов внутренних дел и общественных организаций в реализации Концепции национальной безопасности Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции 24 ноября 2006 г., М.: МосУ МВД России. 2007. С. 82-88 (0,3 п. л.).
11. Артюхов Ю.С. Формирование правового сознания несовершеннолетних: проблемы и перспективы // Преступность и безнадзорность несовершеннолетних: социальные, психологические и правовые аспекты: Сборник тезисов научно-практической конференции 15 декабря 2006 г. / МосУ МВД России. 2007. С. 92-98 (0,3 п. л.).
12. Артюхов Ю.С. Утрата доверия как один из видов конституционного деликта// Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности сотрудников ОВД: Материалы конференции 20 апреля 2007 г., М.: МосУ МВД России. 2007. С. 12-14 (0,2 п. л.).
13. Артюхов Ю.С. Общие и правовые гарантии законности в деятельности главы муниципального образования, в связи с реализацией государственной политики в сфере социальной защиты участников боевых действий: Материалы всероссийской научно-практической конференции 25 мая 2007 г., М.: МосУ МВД России. 2007. С. 62-66 (0,3 п. л.).
14. Артюхов Ю.С. Некоторые вопросы ответственности главы муниципального образования //Вестник Воронежского института МВД России. 2007. №3. С. 41-44 (0,2 п. л.).
15. Артюхов Ю.С. Условия наступления муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. № 4. С. 38-40 (0,2 п. л.).
16. Артюхов Ю.С. Некоторые аспекты проведения местных референдумов в России и зарубежных странах // Вестник Орловского юридического института МВД России. 2008. № 1 (34). С. 14-17 (0,2 п. л.).
17. Артюхов Ю.С. Особенности привлечения к муниципально-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления в зарубежных странах // Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия: Материалы межвузовской научно-практической конференции 16 ноября 2007 г., Академия управления МВД России. 2007. С. 34-38 (0,3 п. л.).
18. Артюхов Ю.С. Вопросы совершенствования местных референдумов в Российской Федерации и зарубежный опыт их проведения // Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. А.Е. Жукова. Брянск: БФ МосУ МВД России. 2007. С. 73-82 (0,3 п. л.).
19. Артюхов Ю.С. Предложения по совершенствованию федеральных, региональных и муниципальных правовых актов, устанавливающих правовую ответственность главы муниципального образования // Вестник Воронежского института МВД России. 2008. № 2. С. 22-24 (0,2 п. л.).
20. Артюхов Ю.С. Некоторые аспекты зарубежных моделей местного самоуправления // Вестник Орловского юридического института МВД России. 2008. № 2 (35). С. 22-24 (0,2 п. л.).
Подписано в печать 20.03.2012 Формат 60x84/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,5 Тираж 63 Экз. Заказ № А 441 Типография ООО "Ай-клуб" (Печатный салон МДМ) 119146, г. Москва, Комсомольский пр-кт, д.28 Тел. 8-495-782-88-39
