АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством»
На правах рукописи
СОЛДАТОВ СЕРГЕИ АЛЕКСАНДРОВИЧ
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ГОСУДАРСТВОМ
Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 [.Ш1 2012
Ставрополь 2012
005016160
005016160
Работа выполнена на кафедре конституционного и административного права ФГОУ ВПО «Краснодарский университет МВД России»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Дзидзоев Руслан Мухарбекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой административного и служебного права Южно-Российского института-филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» Акопов Леонид Владимирович
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственного и международного права ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» Трофимов Максим Сергеевич
Ведущая организация: Волгоградская академия МВД России
Защита диссертации состоится «12» мая 2012 года в 12 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12 при ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» (г. Ставрополь) по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, корпус 1а, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет».
Автореферат разослан « ^ » апреля 2012 г.
Учёный секретарь совета
по защите докторских и кандидатских
диссертаций ДМ 212.256.12,
кандидат юридических наук, доцент т. И. Демченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Российское законодательство рассматривает органы местного самоуправления как самостоятельный и равноправный субъект конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений. Правовые основы их ответственности за ненадлежащее осуществление публичной власти заложены в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ответственность указанных органов должна конкретизироваться в законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах. С точки зрения юридического содержания, ответственность муниципальных органов власти является одним из самых сложных и проблемных институтов действующего законодательства.
С теоретической стороны актуальность темы обусловлена, прежде всего, тем, что, несмотря на завершившуюся муниципальную реформу, отечественная правовая наука не смогла предложить логически стройную, завершенную и обоснованную концепцию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Существующий институт ответственности в муниципальном праве не представляет собой эффективного механизма, обеспечивающего права и интересы населения. Основания и условия такой ответственности закреплены в нормативно-правовых актах разной отраслевой принадлежности. В законодательстве субъектов федерации и уставах муниципальных образований вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не детализируются, а копируются из федерального закона. В науке муниципального права отсутствуют фундаментальные, теоретически обоснованные подходы к определению понятия и сущности муниципально-правовой ответственности, оснований её возникновения и условий осуществления, функций и классификации по видам. Конструкции норм указанной ответственности являются сложными и декларативными, они изобилуют пробелами, что негативно отражается на практике их применения. Население фактически лишено возможности участвовать в реализации мер ответственности.
С практической стороны актуальность темы исследования обусловлена тем, что отсутствие чёткого правового механизма привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления создаёт условия для совершения ими действий, противоречащих конституционным принципам народовластия, интересам населения, а также
злоупотреблений и коррупции. Должностных лиц публично-властных структур местного уровня власти, в основном, привлекают к уголовной ответственности, о чём свидетельствуют судебные процессы с участием глав муниципальных образований в разных регионах страны. Сложившееся положение оказывает негативное влияние на уровень доверия населения к отдельным институтам муниципальной власти, понижает его социальную активность. Предназначение ответственности заключается в охране конституционного строя, в обеспечении прав и законных интересов населения, нормального порядка осуществления публичной власти, в следовании органов местного самоуправления и их должностных лиц предписаниям действующего законодательства, в предупреждении преступных посягательств на публично-властные отношения, в повышении эффективности и добросовестного осуществления полномочий, указанных субъектов муниципального права.
Актуализируют тему изменения муниципального законодательства, произошедшие за 2008-2011 годы. Речь идёт о введении в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ института «удаления главы муниципального образования в отставку», предусматривающего участие в механизме его реализации высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, что определённым образом затрагивает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Незамеченным для научного сообщества оказалось и дополнение вышеуказанного федерального закона нормами ст. J 8.1 об оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, которые ещё не подвергались научному исследованию.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью комплексного теоретического исследования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как явления и правового института, проведения его объективной оценки с учётом существующих правовых реалий, обоснования новой концепции ответственности, посредством совершенствования действующего законодательства, направленного на раскрытие её сущности, оснований и условий реальности, упрощение процедуры применения.
Степень научной разработанности темы исследования. На рубеже XX-XXI веков существенный вклад в развитие науки и отрасли муниципального права внесли такие известные российские ученые, как С.А. Авакьян, В.И. Авсеенко, М.В. Баглай, A.A. Безуглов, Н.С. Бондарь, С.Н. Бочаров, В.И. Васильев, Н.И. Грачёв, В.Г. Игнатов, В.Т. Ка-бышев, В.А. Кудин, М.Н. Козюк, A.M. Кононов, O.E. Кутафин, В.В. Лазарев, E.H. Незнамова, A.M. Лимонов, A.B. Мингес, Ж.И. Ов-сепян, И.И. Овчинников, В.А. Ржевский, В.В. Пылин, А.Н. Писарев,
H.B. Постовой, A.C. Прудников, Ю.М. Прусаков, A.A. Сергеев, В.Д. Симухин, В.В. Таболин, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, Д.Ю. Шапсугов, Е.С. Шугрина, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов и др.
В текущем десятилетии различным аспектам науки муниципального права были посвящены работы: А.П. Алексеева, М.С. Братановской, В.В. Волковой, Е.В. Железняковой, М.В. Коростылёвой, А.К. Куранова, Г.Г. Маркарян, Т.В. Мокиной, C.B. Михневой, А.Н. Нифанова, О.В. Олейникова, Н.В. Павлова, С.Г. Пилипенко, M.JI. Репкина, A.A. Солдатова, A.A. Сидоровой, J1.M. Середа, З.Г. Тамазова, И.А. Умновой, Г.З. Фах-рисламовой, Ю.Н. Царёва, A.B. Черненко, P.A. Эфрикяна, A.B. Юсупова и др. Отдельно следует отметить группу учёных, которые ранее посвящали свои исследования проблемам конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности. Среди них можно назвать И.А. Алексеева, К.И. Амирбекова, A.A. Дабалаева, М.С. Долгополову, Д.Ю. Завьялова, A.B. Кузько, О.Г. Казанцеву, A.A. Кочерга, Д.А. Ли-совицкого, М.М. Мокеева, В.О. Пономарёву, H.H. Черногора и др.
Однако научные работы перечисленных авторов носили разнонаправленный характер. Большинство диссертационных работ было посвящено проблемам конституционной ответственности органов местного самоуправления перед государством (A.A. Дабалаев, A.B. Кузько, М.М. Мо-кеев, В.О. Пономарёва и др.). Часть диссертационных исследований имела цель обосновать существование муниципально-правовой ответственности и раскрыть её содержание (М.С. Долгополова, Д.А. Лисовицкий, A.A. Кочерга и др.). Несмотря на -значительный научный интерес к проблемам ответственности органов публичной власти на муниципальном уровне, в научных трудах указанных авторов присутствуют подчас разноречивые позиции, противоположные точки зрения на понимание и соотношение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности. Му-ниципально-правовая ответственность в отдельных случаях рассматривается как разновидность конституционной ответственности, а в других - в качестве независимой от неё. Не нашла разрешения в современных научных трудах и проблема позитивной ответственности. Надо учесть, что исследования, посвященные проблемам ответственности, проводились до завершения муниципальной реформы и не учитывали существенного обновления муниципального законодательства, произошедшего за последние четыре года.
В диссертационной работе автор применил комплексный подход в исследовании, который предполагает использование знаний не только конституционного и муниципального права, но и теории государства и права, а также международного, гражданского, уголовного, административного и других отраслей российского права. В условиях по-
вышения социальной активности населения, назрела необходимость в совершенствовании правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и приведении его в соответствие с требованиями времени. Актуальность темы исследования, её недостаточная научная разработанность в современных условиях, изменившееся законодательство, отсутствие научных трудов, специально посвященных комплексному исследованию заявленной проблематике, обусловили выбор темы настоящей диссертационной работы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования и реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регламентирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством.
Научная задача исследования состоит в разрешении на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации сложившегося противоречия мевду правовой регламентацией ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством и реальным обеспечением ими прав и интересов населения при решении вопросов местного значения, осуществлении отдельных государственных полномочий.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ, установленной нормами действующего законодательства Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством, обоснование её вида и особенностей с позиций конституционного, муниципального и других отраслей права, решение актуальной научной задачи исследования, содержащейся в выработке, на основе теоретических и прикладных методов, предложений по совершенствованию правового регулирования указанной ответственности и действующего законодательства.
Для достижения указанной цели предполагалось решить следующие частные задачи:
- проанализировать существующие в научной литературе подходы к пониманию и видовой принадлежности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, выделить её особенности;
- исследовать ответственность вышеуказанных субъектов муниципального права перед населением муниципального образования, определить основания и возможности развития;
- уточнить понятийно-категориальный аппарат, используемый в исследуемом институте ответственности;
- дать правовую характеристику ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, классифицировать её на виды;
- проанализировать существующий опыт муниципально-правовой ответственности в зарубежных странах;
- исследовать практику реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством, выделить имеющиеся правовые проблемы и предложить способы их решения;
- обосновать и внести предложения по совершенствованию нормативно-правовой регламентации института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и действующего законодательства.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды, принадлежащие как советским, так и современным российским авторам в области теории права и государства, конституционного права, муниципального права и других отраслевых наук: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, Б.Т. Базылева, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, P.M. Дзидзоева, Т.Д. Зражевской, В.Г. Игнатова, С.А. Комарова, O.E. Кутафина, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, Е.Б. Лупарева, Н.И. Матузова, A.B. Малько, H.A. Михалевой, М.Н. Марченко, Е.А. Незнамовой, Ф.М. Рудинского, Е.С. Шугриной и др.
Методологической основой исследования служат различные методы научного познания. Это, прежде всего, общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него специальные и част-нонаучные методы: системный, формально-юридический, нормативно-интерпретационный, лингвистический, конкретно-социологический, технико-юридический и другие. В процессе исследования были использованы такие общелогические методы как анализ, синтез, обобщение и аналогия. При анализе теоретической основы юридической ответственности и взглядов на эту проблему, использовался метод сравнительного правоведения. Характер объекта и сформулированные задачи диссертационного исследования предопределили выбор системного подхода к исследованию государственно-правовых понятий в качестве ведущего частнонаучного метода. Он предполагает рассмотре-
ние объекта исследования как сложного, многогранного явления, состоящего из элементов, связи между которым образуют относительно неизменную структуру и обеспечивают его целостность. В случаях, когда возникала потребность в объяснении закономерностей развития системы, в целях усиления эффективности её действия, системный подход объединяется с деятельностным подходом к исследованию правовых явлений.
Применение системного метода, позволило сформулировать понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, выделить её особенности, обосновать необходимость введения в научный оборот понятия «конституционно-муниципальная ответственность». Использование вышеуказанных методов не исключает, в отдельных случаях, возможности простого изложения фактов, в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение при исследовании конкретной научной задачи.
Нормативную базу исследования составили Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные федеральные законы и подзаконные акты, законы субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, других регионов страны, о местном самоуправлении, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, уставы и иные муниципальные правовые акты. В нормативную базу исследования вошло более 90 правовых документов.
Эмпирическую базу исследования составляют правоприменительная практика Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, опыт регионального законотворчества и нормотворчества органов государственной власти и местного самоуправления. Автор в своих выводах опирается на фактический материал, нашедший своё отражение в докладах и выступлениях Президента Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека РФ, Генерального прокурора России, данных социологических исследований, материалах научно-практических конференций, статистических данных, печатных изданиях, сообщениях средств массовой информации.
Диссертантом использован и личный опыт работы в органах прокуратуры Краснодарского края. В диссертационном исследовании проанализированы более 200 источников, включая данные Интернет-ресурсов и информационно-правовых систем.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самой постановкой научной задачи, теоретико-методологическим подходом к её разрешению, результатом систематизации уже известных материалов, сведений и фактов и их переосмысления с учётом наработок теории и практики за последних четыре года. Автором:
- обоснована необходимость в формировании новой концепции правового статуса населения в муниципально-правовых отношениях и ответственности органов местного самоуправления перед ним;
- уточнён понятийно-категориальный аппарат, отражающий исследуемый институт ответственности, сформулированы авторские определения органов местного самоуправления, их ответственности, населения муниципального образования;
- внесено предложение о введении в научный оборот понятия «конституционно-муниципальная ответственность»;
- даны рекомендации об устранении выявленных пробелов и противоречий в нормативно-правовом регулировании указанного вида ответственности;
- внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства, направленного на обеспечение прав и интересов населения в муниципальных образованиях.
В ходе проведенного исследования автором сформулированы новые или содержащие элементы новизны, следующие теоретические положения, выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
1. Сформулировано авторское определение понятия «органы местного самоуправления». Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, органы публичной власти, не входящие в систему органов государственной власти, действующие на территории поселения, района, городского округа, обладающие внутренней организационной структурой, осуществляющие в соответствии с законодательством и на основе муниципальных правовых актов собственные полномочия по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций.
2. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством - это публичный, комплексный вид юридической ответственности, урегулированный законодательством и муниципальными правовыми актами, связанный с необходимостью для органов и должностных лиц местного самоуправления отвечать за своё юридически и политически значимое поведение в установленном порядке, дей-
ствовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения или не выполнения обязанностей - претерпеть определённые лишения личного, правового, организационного или имущественного характера.
3. Содержание исследуемого института ответственности представляет собой несколько взаимосвязанных и в то же время относительно самостоятельных блоков, имеющих разные механизмы реализации на базе норм конституционно-правовой, муниципально-правовой, уголовно-правовой и административно-правовой ответственности. Их законодательное построение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляет собой несовершенные теоретические модели (правовые конструкции), нежели реально функционирующий механизм муниципально-правовой ответственности, при этом население муниципального образования фактически не участвует в его реализации.
4. Предлагается ввести в научный оборот понятие «конституционно-муниципальная ответственность», которая является межотраслевым видом публично-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством. Она наступает, в случае возникновения оснований для удаления главы муниципального образования в отставку, когда им не исполняются в течение трёх и более месяцев собственные обязанности по решению вопросов местного значения и одновременно не исполняются обязанности по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»),
5. Соискатель считает, что регламентация административной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в структуре муниципально-правовой ответственности на федеральном уровне в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях недостаточна, она отстаёт от регионального законодательства. Отдельные составы административных правонарушений, содержащиеся в законодательстве субъектов Российской Федерации, должны стать основой для развития института муниципально-правовой ответственности, если речь идёт о нарушении прав населения муниципального образования и игнорировании его интересов.
6. Опыт существования института ответственности в муниципалитетах зарубежных стран уже используется в законодательстве и муниципальных правовых актах Российской Федерации. Однако в отличие от имеющихся там тенденций в усилении административного контроля за деятельностью местных органов власти со стороны государства, диссертант считает, что в нашей стране необходимо повысить роль прокуратуры и суда в механизме ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
7. Соискателем предложена авторская формулировка понятия «население муниципального образования».
Население муниципального образования - это совокупность индивидов, объединенных естественными причинами в исторически сложившиеся социальные и иные общности, различающихся по национальным, половозрастным, профессиональным признакам, политическим убеждениям, верованиям и другим качествам, выполняющих различные функции и образующих в конечном итоге единую социально-экономическую и политическую государственно-организованную общность людей, проживающих на территории муниципального образования.
8. Прошедшая муниципальная реформа, направленная на разграничение полномочий органов местного самоуправления, практически не коснулась прав населения муниципального образования, что даёт основание автору утверждать об их несоответствии и диспропорции в отношении с органами муниципальной власти разного уровня. В России сложились условия для признания в качестве субъекта муници-пально-правовых отношений местного сообщества, путём внесения изменений в пункте 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации и внесения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующей главы. В частности, в указанном пункте 2 статьи 130 Конституции России после слова «через» записать: «местные сообщества» и далее по тексту: «выборные и другие органы местного самоуправления». Главная цель предлагаемых изменений заключается в том, чтобы сделать местные сообщества промежуточным звеном между населением и органами местного самоуправления.
9. Следует упростить регламентацию института муниципально-правовой ответственности, предоставив населению поселения, муниципального района, города право на непосредственное обращение в суд с требованием досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Основания для такого обращения должны наступать в случае неоднократного издания право-
вых актов, не соответствующих законодательству, повлекших нарушение прав населения муниципального образования, не учитывающих его интересы, сложившихся исторических и иных местных традиций, совершения действий либо бездействия, повлекших причинение вреда населению, признанного судом.
10. Предлагается изменить название главы 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», убрать из него словосочетание «контроль и надзор за их деятельностью». Вместо одной статьи 71 об ответственности перед населением содержание главы следует наполнить перечнем новых составов муниципальных деликтов, с диспозицией о нарушениях гражданских прав населения. Муниципальные правонарушения должны давать населению основания на прямое обращение в суд, с требованием о досрочном прекращении полномочий органа и должностного лица местного самоуправления. Форму требования назвать «коллективное обращение». Вносимое предложение повлечёт изменения в ГПК РФ (главы 12 и главы 25), а также в содержание статей 35, 36 и 37, вышеуказанного федерального закона, указывающих на основания досрочного прекращения полномочий муниципальных органов власти.
11. Действующий правовой механизм обеспечения интересов и имущественных прав населения муниципального образования несовершенен. По мнению диссертанта, в него необходимо внести существенные изменения, которые связаны с введением в процесс по отчуждению муниципального имущества прокурора, для чего следует внести изменения в законы о прокуратуре, о противодействии коррупции и в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
Содержание этих и других положений автор конкретизировал в тексте диссертации.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной, сделанными автором выводами как теоретического, так и практического характера. Диссертационное исследование в определенной степени развивает и дополняет современные научные теории муниципального и конституционного права. Содержащиеся в работе выводы могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем ответственности в сфере публичной власти муниципального уровня. Предложения по совершенствованию российского законодательства, вносимые диссертантом, призваны обеспечить качественное повышение уровня регламентации института ответственности в муниципальном праве. Практическая значимость за-
ключается в том, что содержащиеся в работе выводы и положения могут быть использованы при разработке и совершенствовании конституционных основ местного самоуправления, федеральных и региональных законов, в нормотворческой и правоприменительной деятельности муниципальных органов власти, а также при преподавании дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное права» и ряда специальных курсов.
Обоснованность н достоверность представленных научных результатов определяются выбором методов и комплексным характером исследования. Диссертационная работа основывается на большой источниковой базе и репрезентативном эмпирическом материале деятельности органов местного самоуправления в Краснодарском крае, Ростовской, Волгоградской, Саратовской областях и некоторых других субъектах Российской Федерации. В научном исследовании анализируются аналитические материалы, отчётные, статистические и социологические данные, нашедшие отражение в официальных документах (докладах) Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, Генерального прокурора России, органов прокуратуры Краснодарского края. При подготовке научной работы использовались результаты исследований, проведённых другими авторами. Обоснованность выводов подтверждается независимыми исследованиями современных отечественных учёных, посвятивших свои работы отдельным аспектам избранной соискателем темы.
Совокупность комбинаций использованных методов научного исследования на теоретическом и практическом уровнях обусловили достоверность полученных положений и выводов, выносимых на защиту.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России. Основные теоретические положения, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, обсуждались на научно-практических конференциях, проходивших с 2007 по 2011 год не только в Краснодарском университете МВД России, но и в других вузах. Материалы, полученные в результате диссертационного исследования, используются при преподавании дисциплин «Конституционное право России», «Муниципальное право» в Краснодарском университете МВД России и Сла-вянском-на-Кубани государственном педагогическом институте Министерства образования и науки Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертационной работы отражены автором в десяти научных публикациях.
Структура научной работы обусловлена целью и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающие шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы исследования, степень её научной разработанности, определяются: объект, предмет, научная задача, цель и задачи исследования, его методологическая основа, теоретическая и нормативна база, научная новизна, сформулированы основные научные результаты и положения, выносимые на защиту, показана научная и практическая значимость работы, аргументированы обоснованность и достоверность результатов исследования, а также приведены сведения об апробации и внедрении результатов исследования.
Глава первая — «Теоретические и правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления» содержит четыре параграфа.
В первом параграфе - «Понятие, видовая принадлежности и особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством» - исследуются исторически сложившиеся в теории права взгляды учёных-юристов на понимание сущности более широкого понятия «юридическая ответственность», затем анализируются современные подходы к восприятию муниципально-правовой ответственности и выделяются её особенности.
Проблема понимания юридической ответственности начала активно обсуждаться учёными-правоведами ещё на рубеже 60-70-х годов прошлого столетия в научных трудах С.С. Алексеева, О.С. Иоффе, Р.И. Косолапова, B.C. Маркова, П.Е. Недбайло, Шаргородского и других авторов. Она продолжала привлекать внимание учёных и в 80-90-е годы прошлого века. Результатом дискуссий явилось отсутствие единства научных взглядов на её понимание. Многообразие взглядов (подходов) к восприятию юридической ответственности можно подразделить на две группы: сторонников узкого понимания юридической ответственности (О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский, JT.C. Явич и др.) и сторонников широкого понимания юридической ответственности (Б.Т. Базылев, Т.Д. Зра-жевская, Р.И. Косолапов, B.C. Марков, Н.И. Матузов, П.Е. Недбайло и др.). Представители первой группы учёных связывают юридическую
ответственность только с противоправным поведением и правонарушением. Вторая группа учёных рассматривает юридическую ответственность в более широком аспекте, который включает в себя, помимо ответственности «негативной», ответственность «позитивную». Автор исследования отдаёт предпочтение сторонникам правопонимания юридической ответственности в широком смысле слова. В позитивном значении ответственность понимается как ответственное отношение лица к своим обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение. Позитивная ответственность наиболее наглядно проявляет себя в конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности. С ней автор связывает внесённые изменения в Федеральный закон № 131-ФЭ (ст. 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления») и утверждение Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 конкретного перечня показателей такой оценки. В законодательстве о местном самоуправлении существует несколько формулировок понятия «органы местного самоуправления», каждая из которых имеет недостатки (отсутствие, неточность либо неполнота функциональных признаков), поэтому соискатель предложил собственную формулировку этого понятия.
Органы местного самоуправления - это органы публичной власти, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, не входящие в систему органов государственной власти, действующие на территории поселения, муниципального района, городского округа, обладающие внутренней организационной структурой, осуществляющие в соответствии с законодательством и на основе муниципальных правовых актов собственные полномочия по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Отсутствие в юридической науке единства взглядов на понимание юридической ответственности нашло отражение в современных подходах учёных к правопониманию и уяснения сущности исследуемого вида ответственности. В науке муниципального права сформировалось три основных подхода к уяснению сущности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, в целом, к существованию муниципально-правовой ответственности, от признания (И.А. Алексеев, М.С. Долгополова, Е.В. Измайлова, B.C. Кашо, И.Ю. Лупенко, Н.В. Постовой, Е.С. Шугрина и др.), до полного отрицания (С.Д. Князев, Н.М. Колосова, A.A. Кондрашев, М.М. Мокеев, С.С. Мял-ковский и др.). Соискатель считает, что в настоящее время предмет и ме-
тод правового регулирования не являются единственными критериями подразделения права на отрасли. С момента появления первых формулировок понятия муниципально-правовой ответственности качественно изменилось законодательство о местном самоуправлении, а, следовательно, возникла необходимость в его уточнении. Новая редакция понятия должна включать такие её признаки, как публичность, комплексность, самостоятельность, позитивный и негативный аспекты. Авторская формулировка понятие представлена в следующей редакции.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством - это публичный, комплексный вид юридической ответственности, урегулированный законодательством и муниципальными правовыми актами, связанный с необходимостью для органов и должностных лиц местного самоуправления отвечать за своё юридически и политически значимое поведение в установленном порядке, действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения или не выполнения обязанностей - претерпеть определённые лишения личного, правового, организационного или имущественного характера.
Наличие признака комплексности позволяет утверждать, что в данный вид ответственности, кроме собственных муниципально-правовых норм, входят нормы традиционно признанных моноотраслей российского права. В зависимости от характера правонарушения (деликта) ответственность в муниципальном праве может быть ещё и конституционно-правовой, гражданско-правовой, уголовной, административной и дисциплинарной. Завершается первая часть плана научного исследования выделением особенностей, присущих ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Во втором параграфе — «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования: основания и возможности развития» анализируются теоретические положения статьи 71 Федерального закона № 131-Ф3, регламентирующие ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Исследованию подверглись также правовые нормы об ответственности, содержащиеся в уставах разных по уровню муниципальных образований (г. Краснодар, г. Новороссийск, г. Саратов, Северский, Красноармейский и другие районы Краснодарского края, сельские и городские поселения). Результаты исследования подтвердили предположе-
ние, что уставы не содержат соответствующих норм в необходимом для применения объёме, а закрепляют бланкетные нормы об ответственности органов и должностных лиц перед населением, отсылающие к федеральному закону. Исследуя региональное законодательство и муниципальные правовые акты, диссертантом выявлен новый вид ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления -публичная ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами местного самоуправления иного уровня муниципального образования за неисполнение полномочий по решению вопросов местного значения, переданных по заключенным Соглашениям. Автор предлагает назвать её межмуниципально-правовой, сформулировать в виде отдельной статьи и ввести в главы 10 вышеуказанного федерального закона.
Детальному исследованию подвергся институт ответственности в системе публичной власти - удаление в отставку главы муниципального образования (ст. 74.1). Оно наступает по инициативе депутатов представительного органа (при неисполнении главой обязанностей по решению вопросов местного значения), а также по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации (при неисполнении обязанностей по обеспечению осуществления переданных государственных полномочий). По сути, в указанном случае имеет место смешение (идеальная совокупность) двух видов ответственности: муниципально-правовой и конституционно-правовой, то есть ответственности перед населением (в лице представительного органа) и ответственности перед государством (в лице руководителя субъекта Федерации). Анализ научных публикаций учё-ных-государствоведов (A.A. Кондрашев, И.Ю. Лупенко, О.В Лучин, Е.С. Шугрина и др.), позволил автору сделает вывод: ответственность органов и должностных лиц перед населением (в отдельных случаях перед представительным органом) по действующим правовым нормам главы 10 Федерального закона № 131-ФЭ (ст. 71 и ст. 74.1) является муниципально-правовой, а их ответственность перед государством за нарушения норм федерального и (или) регионального законодательства (ст.ст. 72, 73, 74 и 75), - конституционно-правовой.
Правовой анализ пункта 2 статьи 74.1 позволил обосновать необходимость введения в научный оборот понятие «конституционно-муниципальная ответственность», которая по своей сущности является межотраслевым видом публичной ответственности двух самостоятельных отраслей права. Условием (основанием) для её наступления должно быть неисполнение главой муниципального образования обязанностей по решению вопросов местного значение и одновременно неис-
полнение им же обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Новое понятие имеет важное научное значение для дальнейших исследований и его следует использовать при правовой характеристике всего института ответственности в муниципальном праве.
В виду отсутствия конкретной модели (формы) санкции в статье об ответственности перед населением (п. 1 ст. 71), автор предлагает её формулировку в следующей редакции: «требовать досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления». Существующий пробел является сдерживающим фактором для регламентации такой ответственности в уставах муниципальных образований. Предлагается дополнительно ввести нормы (статьи) об ответственности перед населением, содержащие конкретные муниципальные правонарушения. Основой для таких деликтов должны стать нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав населения и игнорирование его интересов.
В третьем параграфе — «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, её правовая характеристика и виды» анализируются правовые нормы об ответственности представительного органа, главы муниципального образования и главы местной администрации, а также положения о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 72-75 Федерального закона № 131-ФЭ). При исследовании положений статьи 72 во взаимосвязи с региональным законодательством оказалось, что конструкция указанной статьи несовершенна. Диссертант предлагает её текст закончить словосочетанием «в соответствии с законодательными актами субъектов Российской Федерации». Статья 73 о роспуске представительного органа местного самоуправления имела востребованность в практической деятельности органов местного самоуправления на рубеже XX-XXI вв., её отличает объёмность и сложность восприятия, но в истекшем десятилетии в ней не стало необходимости. Несмотря на серьёзность описанной диспозиции правонарушения, влекущего отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, текст статьи 74 не носит императивного характера. Не ясно, руководитель субъекта Федерации обязан выносить правовой акт об отрешении от должности, или только вправе это делать. Законодателю следовало бы такую двусмысленность текста устранить. Анализ положений о временном осуществлении органами государственной
18
власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) показал, что в нормальных условиях (без чрезвычайных ситуаций) жизнедеятельности нашей страны, практика применения статьи отсутствует. Вместе с тем, диссертант считает, что некоторые полномочия органов местного самоуправления добровольно по взаимному соглашению (договору) либо по инициативе органов государственной власти субъекта Федерации могли быть переданы им во временное осуществление (например, полномочия по реконструкции (сносу) ветхого и аварийного жилого фонда). Для этого необходимо внесение соответствующих изменений в муниципальное законодательство.
Анализ правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством показал, что существующие правовые механизмы такой ответственности практически неработоспособны, за исключением положений статьи 74 об отрешении от должности главы муниципального образования (главы местной администрации). Многие нормы об ответственности появились в эпоху, так называемого, укрепления вертикали власти, борьбы с парадом суверенитетов и местничеством, завышенных требований к эффективности деятельности органов местного самоуправления при систематическом недофинансировании их полномочий. Введение указанных мер имело политическое и идеологическое значение. Реальные потребности практики, эффективность мер ответственности, научная обоснованность их установления во внимание не принимались. В настоящее время в деятельности органов местного самоуправления наступает новая эпоха - эпоха экономического возрождения, пересмотра межбюджетных отношений, реальных хозяйственных дел, поэтому назрела реформа всего института ответственности в муниципальном праве (гл. 10). Исследование внутреннего содержания ответственности указанных субъектов перед государством показало, что оно состоит из нескольких взаимосвязанных и в то же время относительно самостоятельных блоков, имеющих разные механизмы реализации на базе норм конституционно-правовой, муниципально-правовой, уголовной и административной ответственности.
В четвёртом параграфе - «Зарубежный опыт регулирования муниципально-правовой ответственности» рассматривается практика существования ответственности органов и должностных лиц в муниципалитетах зарубежных странах. Особое внимание уделено принципам формирования и построения структуры местной власти. Исследовались разные модели местного самоуправления: англосаксонская, континентальная и смешанная формы, последняя из названных содержит собственные особенности.
В целях успешного решения правовых проблем ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в России, в научной работе исследуются наиболее распространённые организационно-правовые способы формирования муниципальных органов власти, в том числе: «сильный совет - слабый мэр», «сильный мэр - слабый совет», «совет - управляющий», «комиссионная форма», «комбинированная форма». В этом разделе подробно рассмотрен опьгг существования института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на примере следующих стран: Франции, Италии, Великобритании, Ирландии, США, Польши, Португалии, Венгрии, Литвы, Латвии. Приведены конкретные формы реализации ответственности для органов местного управления и отдельно для должностных лиц в вышеназванных зарубежных странах.
Автор подробно рассмотрел опыт правового регулирования участия населения в местном самоуправлении в США. В результате удалось изучить наиболее распространённые организационные формы участия населения в муниципальном (местном) самоуправлении этой страны, «выросшей» из местного самоуправления. В заключение раздела научной работы автор сделал выводы о том, что, во-первых, зарубежный опыт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в основном, уже используется в законодательстве и муниципальных правовых актах нашей страны. Во-вторых, вместо усиления административного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны органов государственной власти, необходимо повысить роль прокуратуры и суда в правовом механизме этого вида ответственности. В-третьих, отдельные сегменты опыта должны стать основой для модернизации местного самоуправления и совершенствования аналогичного института ответственности в России. Таковыми являются: а) приостановление деятельности органов местного самоуправления поселений в случае явной неспособности надлежащим образом выполнять возложенные на них законодательством полномочия, с передачей их на вышестоящий уровень муниципальной власти (муниципальный район, городской округ); б) изъятие из ведения органов местного самоуправления муниципального района (городского округа) отдельных полномочий по вопросам местного значения, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется и передача их органам власти субъекта Федерации; в) правовой институт участия населения в деятельности и ответственности органов местного самоуправления, существующий в муниципалитетах США.
Глава вторая - «Практика реализации ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством: правовые проблемы и способы их решения» включает два параграфа.
В первом параграфе - «Население муниципального образования как инстанция муниципально-правовой ответственности» рассматривается правовой статус населения муниципального образования в системе публичных отношений. Исследование показало наличие ряда проблем, связанных с полномочиями населения.
Во-первых, недостатком (пробелом) Федерального закона № 1Э1-ФЗ следует считать отсутствие в тексте понятия «население муниципального образования». Автор впервые сформулировал его в следующей редакции.
Население муниципального образования — это совокупность индивидов, объединенных естественными причинами в исторически сложившиеся социальные и иные общности, различающихся по национальным, половозрастным, профессиональным признакам, политическим убеждениям, верованиям и другим качествам, выполняющих различные функции и образующих в конечном итоге единую социально-экономическую и политическую государственно-организованную общность людей, проживающих на территории муниципального образования. Диссертант предлагает использовать данное понятие при совершенствовании норм вышеуказанного федерального закона, в частности его ст. 2 «Основные термины и понятия».
Во-вторых, население муниципального образования, обладает определёнными правами, закреплёнными в разных главах федерального закона о местном самоуправлении, но они никак не связаны с вопросами местного значения и полномочиями органов муниципальной власти по их решению. Внесённые в 2008 году новые положения об оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (ст. 18.1) некорректны, так как в них отсутствуют сведения о том, кто же вправе давать оценку эффективности. Поэтому в указанную статью следует внести уточнение, связанное с участием населения муниципального образования в оценке эффективности такой деятельности.
В-третьих, прошедшая муниципальная реформа, направленная на разграничение полномочий органов местного самоуправления, практически не коснулась правомочий населения муниципального образования, как субъекта муниципально-правовых отношений. По мнению диссертанта, в стране создаются условия для реформы правового статуса населения, как ведущего субъекта местного самоуправления, кон-
ституционного источника муниципальной власти и как инстанции ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Сущность реформы состоит в ведении в муниципально-правовые отношения института местного сообщества, путём внесения изменений в пункт 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации и в Федеральный закон № 131-Ф3. Цель реформы состоит в том, чтобы сделать местные сообщества промежуточным звеном между населением и органами местного самоуправления.
В-четвёртых, упростить процедуры муниципально-правовой ответственности, указанных субъектов, путём предоставления населению муниципального образования права обращаться непосредственно в суд с требованием досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления и выборного должностного лица (главы муниципального образования, главы администрации), в случае неоднократного издания правовых актов, не соответствующих законодательству, повлекших нарушение прав населения муниципального образования, не учитывающих его интересы, сложившихся исторических и иных местных традиций, совершения действий либо бездействия, повлекших причинение вреда, признанного судом.
В-пятых, устранить непропорциональность правовых норм ответственности органов местного самоуправления перед населением и ответственности перед государством в главе 10. Необходимо также изменить её название, убрав из него словосочетание «контроль и надзор за их деятельностью». Наполнить содержание главы перечнем составов муниципальных деликтов, в основе которых должны лежать конкретные нарушения гражданских прав населения, дающих ему право на прямое обращение в суд, с требованием о досрочном прекращении полномочий органа и должностного лица местного самоуправления. Автор сформулировал в тексте диссертации новую статьи 71.3 «Ответственность органов местного самоуправления, главы муниципального образования и главы местной администрации перед населением» и предложил несколько составов муниципальных правонарушений, совершение которых влечёт досрочное прекращение полномочий указанных субъектов правоотношений. Форму обращения в суд следует назвать «коллективное обращение», для чего необходимо внести изменения в ГПК РФ (гл. 12, гл. 25), а также в статьи 35, 36 и 37 федерального закона о местном самоуправлении, указывающие на основания досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образовании (главы местной администрации).
Во втором параграфе - «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: антикоррупционный аспект» исследуется практическая деятельность указанных субъектов ответственности, реализующих государственную политику по борьбе с коррупцией. Правовому анализу подверглось федеральное и региональное антикоррупционное законодательство и антикоррупционные правовые акты нескольких муниципальных образований на территории Краснодарского края, Ростовской и Волгоградской областей. Как показало исследование, везде активно реализуется законодательство о противодействии коррупции, посредством принятая множества муниципальных правовых актов. В целом, - это направление в работе органов местного самоуправления имеет положительную динамику.
Вместе с тем, приведённые диссертантом многочисленные факты злоупотреблений должностных лиц органов муниципальной власти при приватизации муниципальной собственности, отчуждении имущества, свидетельствуют о том, что существующий правовой механизм обеспечения прав населения в этой сфере не достаточно эффективен. Органы прокуратуры не могут работать на упреждение должностных преступлений, узнают о них из средств массовой информации, от общественности, граждан.
В правовом механизме защиты имущественных прав населения муниципального образования необходимо внести существенные изменения, которые связаны с введением в процесс по отчуждению муниципального имущества прокурора, для чего следует внести изменения в законы о прокуратуре, о противодействии коррупции и в ГПК РФ. В тексте диссертации предлагаемые изменения федерального законодательства подробно изложены.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования и излагаются наиболее существенные выводы и положения, обоснованные в диссертации.
По теме диссертации опубликованы следующие работы.
В ведущих, рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для опубликования основных результатов диссертационных исследований:
1. Солдатов С.А. О проблемах правового регулирования административной ответственности должностных лиц местного самоуправления // Общество и право. 2007. № 4(18). С.251-254 (0,3 пл.).
2. Солдатов С.А. Совершенствование законодательства об административной ответственности как фактор предупреждения коррупци-
онности // Российский криминологический взгляд. Ежеквартальный научно-практический журнал. 2007. № 4(12). С. 199-202 (0,25 п.л.).
3. Солдатов С.А. Источники административной ответственности, их виды и соотношение // Юристь - Правовед. 2011. № 1 (44). С. 102105 (0,25 п.л.).
4. Солдатов С.А. Изменение правового статуса населения муниципального образования как условие реальности муниципально-правовой ответственности // Общество и право. 2011. № 4 (36). С. 300303 (0,25 п.л.).
5. Солдатов С.А. Конституционно-муниципальная ответственность: миф или реальность? // Общество и право. 2011. № 5 (37). С. 6669 (0,25 п.л.).
В иных изданиях:
6. Солдатов С.А. Главы муниципальных образований как специальные субъекты административной ответственности // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе / Новороссийск: Новороссийский филиал Краснодарского университета МВД России, 2007. С. 316-320 (0,3 п.л.).
7. Солдатов С.А., Саитова Л.М. Учет интересов и прав социально-этнических общностей в условиях реформы местного самоуправления // Общество. Культура. Право: Материалы V Всероссийской научно-практической конференции «Право и культура» 27-30 сентября 2007 года. Краснодар. КГУКИ. 2007. С. 43-47 (0,4/0,2 п.л.).
8. Солдатов С.А. К вопросу об административной ответственности должностных лиц местного самоуправления // Научные труды ученых-юристов Северо-Кавказского региона. - Краснодар, 2007. - № 16. С. 179-184(0,4 п.л.).
9. Солдатов С.А. О совершенствовании регионального законодательства об административных правонарушениях // Актуальные вопросы деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности. - Краснодар: Краснодар, ун-т МВД России, 2009. С. 26-29 (0,3 п.л.).
10. Солдатов С.А. О некоторых проблемах в правовых основах института административной ответственности // Правовое пространство России: проблемы теории, истории, практики. - Славянск-на-Кубани: Издательский центр СГПИ, 2011. С. 215-220 (0,3 п.л.).
Подписано в печать 10.04.2012 Формат 60x84 1/16 Усл.печ.л. 1,45 Уч.-изд.л. 1,41
Бумага офсетная_Тираж 100 экз._Заказ 82
Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул. Пушкина, 1.
