Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления»

На правах рукописи

ЧЕРНОГОР Николай Николаевич

ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ТЕОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА И ПРАКТИКЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальности 12 00 01 -Теория и история права и государства, история учений о праве и государстве, 12 00 02 - Конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

ООУио----

Москва 2007

003061801

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин НОУ ВПО Московская академия предпринимательства при Правительстве г. Москвы

Научные консультанты: Лазарев Валерий Васильевич

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Погосян Норайр Даниелович доктор юридических наук, профессор Официальные оппоненты: Афанасьев Владимир Сергеевич

доктор юридических наук, профессор Гончаров Игорь Владимирович доктор юридических наук, профессор Постовой Николай Васильевич доктор юридических наук Ведущая организация - ГОУ ВПО «Омская академия МВД России»

Защита состоится в 15 часов на заседании диссерта-

ционного совета Д 144 001 02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу 119992 г Москва, ул. Зубовская, дом 2, зал заседаний Ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации

Автореферат разослан «/¿2 2007 г. Ученый секретарь

диссертационного совета ¡л /р

кандидат юридических наук /у&СА^^СОЬС^с А. А. Васильев

!

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием местного самоуправления и его институтов в Российской Федерации

Более пятнадцати лет в России идет процесс становления местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти в стране Этот процесс сопровождается постоянной реформой его организации Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»' (далее - Закон от 28 августа 1995 г ) положили начало формированию институтов муниципального права В настоящее время динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие самой теории муниципального права

Институт ответственности является одним из самых проблематичных и вместе с тем «нестабильных» институтов муниципального права После установления соответствующей правовой конструкции в Законе от 28 аиуста 1995 г неоднократно изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Наряду с этим наблюдается крайняя непоследовательность в реформирований данного правового института

Основными причинами такого положения дел являются новизна для России конституционной модели организации местного самоуправления, а также отсутствие необходимого отечественного опыта его организации Двигаться в этом направлении приходится заново (после длительного перерыва - периода существования советской системы власти и управления государством) в усло-

'СЗРФ 1995 №3 Ст 3506

виях общих преобразований в сфере государственно-правового строительства в России Следствием этого является отсутствие, на общегосударственном уровне, концепции правового регулирования ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление, и соответствующей теории, которая могла бы стать основной данной концепции Попытки формирования соответствующей концепции и теории не привели пока еще к нужному результату Регулирование федеральным законодателем рассматриваемых общественных отношений породило немало проблем и противоречий в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в силу того, что ни в правовой науке, ни в законотворческой практике еще не разработаны ключевые вопросы юридической ответственности субъектов, осуществляющих право на местное самоуправление Много вопросов возникало и по-прежнему существует в части определения круга субъектов ответственности, ее оснований, применяемых санкций, процедуры их применения и т п При таких обстоятельствах отсутствие достаточной правоприменительной практики не позволяет объективно оценить эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института

Таким образом, проблема ответственности в сфере местного самоуправления, являясь самостоятельным направлением муниципальной реформы на современном этапе, актуализируется не только в практике правового регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в России, но и в теории муниципального права Данная проблема требует всестороннего и глубокого исследования с целью формирования теории ответственности в муниципально-правовой науке

Интерес к проблематике ответственности в теории и практике местного самоуправления объясняется и тем, что Закон от 28 августа 1995 г, его последующие редакции, и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»2 (далее - Закон от 6 октября 2003 г) закрепили в этой части целый ряд правовых новелл для российского права, с точки зрения, как юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и используемой в законодательстве терминологии Между тем, многие из них требуют осмысления на общетеоретическом уровне

> Из вышеизложенного следует, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера

1) важностью создания необходимых правовых основ' и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве,

2) новизной, для России, конституционной модели организации местного самоуправления, отсутствием достаточного опыта в этой сфере деятельности,

3) содержанием проводимой в России реформы организации местного самоуправления,

4) нестабильностью законодательства о местном самоуправлении и основных правовых институтов,

5) необходимостью разработки на общегосударственном уровне концептуальных основ правового регулирования ответственности субъектов, осуществляющих муниципальную власть,

6) целью повышения эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений и обеспечения потребностей правоприменительной практики в этой сфере,

7) объективной необходимостью формирования системы теоретических знаний об ответственности в сфере местного самоуправления и отраслевого учения об ответственности в муниципалыго-правовой науке

2 СЗ РФ 2003 № 40 Ст 3822

Перечисленные обстоятельства побудили автора к исследованию проблем ответственности в теории муниципального права и ее реализации в практике местного самоуправления

Состояние научной разработанности темы. Несмотря на очевидную новизну и сложность, проблема ответственности в муниципальном праве до настоящего времени не вызывает у правоведов особого интереса На сегодняшний день отсутствуют фундаментальные научные исследования по данной проблематике, хотя в процессе развития муниципально-правовой науки постепенно формируются теоретические взгляды и представления об ответственности в муниципальном праве

В научной литературе имеются попытки теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления Это нашло отражение в работах С А Авакьяна, К И Амирбекова, В И Бабичева, О В Берга, НС Бондаря, НА Вагановой, В И Васильева, ГА Гаджиева, В А Горожанина, Ю А Дмитриева, МС Долгополовой, НА Емельянова, ТС Емельяновой, АР Еремина, ЕВ Измайловой, СД Князева, А И Коваленко, ЕМ Ковешникова, ЕГ Кольцовой, МА Краснова, И А Кравца, О Е Кутафина, ММ Мокеева, С С Мялковского, АМ Никитина, Л А Нудненко, ЛН Пешина, НВ Постового, В В Пылина, Л А Ревенко, А А Сергеева, В В Таболина,ЮА Тихомирова, В Е Чиркина, А А Уварова, В И Фадеева, Г Н Чеботарева, К Ф Шеремета, А Н Широкова, Е С Шугриной и др Идеи названных ученых представляют значительный интерес Однако процесс формирования научного знания носит пока «стихийный характер», поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальной задачи разработки теории ответственности в муниципальном праве В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становятся лишь отдельные вопросы правового регулирования и правоприменительной практики Разработка же концепции ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление в теоретическом аспекте, а также концепции правового регулирования соответствующих общественных отношений носит эпизо-

дический, фрагментарный характер и чаще всего сводится к комментированию законодательства либо его изменений При этом не учитываются закономерности развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, соотношения государственной власти и публичной власти местного самоуправления В результате, остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний

Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, важность задачи по созданию необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве обусловили необходимость монографической разработки данной темы в диссертационном исследовании

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением местного самоуправления, а также о осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и реализацией юридической ответственности органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретической концепции ответственности в муниципальном праве и практике местного самоуправления, решение методологических и сущностно-концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношений, подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач

1) обобщить и проанализировать методологические проблемы общей теории юридической ответственности,

2) выявить особенности и устойчивые тенденции формирования отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке,

3) обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам ответственности в муниципальном праве,

4) проанализировать федеральное законодательство о местном самоуправлении в его развитии, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, выявить закономерности федерального, регионального и муниципального нормотворчества в части правового закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления,

5) исследовать институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, его генезис в российском муниципальном праве, установить устойчивые тенденции развития данного института в единстве с перспективами реализации соответствующих правовых норм,

6) обобщить практику реализации правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации и выявить существующие закономерности,

7) проанализировать зарубежный опыт правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и соответствующую правоприменительную практику,

8) упорядочить и привести в систему понятийно-категориальный аппарат, составляющий основу теории ответственности в муниципальном праве, чтобы обеспечить полную понятийную определенность рассматриваемых явлений и фундаментальность исследования,

9) применяя системный метод, исследовать юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как системный объект, раскрывая при этом системообразующие факторы,

10) проанализировать и обобщить существующие подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, систематизировать основания подразделения этой ответственности на виды,

11) систематизировать правовые характеристики ответственности органов

' з

и должностных лиц местного самоуправления перед населением , государством, физическими и юридическими лицами, выявить правовую природу каждой из них и определить их соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности,

12) исследовать проблематику механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами,

13) разработать концепцию правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и предложения по совершенствованию в этой части российского законодательства

Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др Использование вышеназванных методов не исключает в отдельных случаях возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и раскрывающей особенности ис-

3 Термин «население» используется, но не раскрывается в Законе от 6 октября 2003 г В законах о местном самоуправлении субъектов РФ под населением понимается совокупность физических лиц, постоянно проживающих на территории муниципального образования, и (либо) владеющих недвижимым имуществом на праве собственности на территории муниципального образования и уплачивающих налоги в местный бюджет В законах некоторых субъектов РФ к этой категории лиц относят также временно проживающих на территории муниципального образования учащихся и студентов, военнослужащих и членов их семей

следуемой проблемы Наряду с этим широко использованы необходимые положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук

Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права С А Авакьяна, С С Алексеева, ЗА Астемирова, Г В Атаманчука, С Н Братуся, НВ Витрука, И А Галагана, А Г Гладышева, ИВ Гончарова, В А Горожанина, ЮА Денисова, ЮН Еремеен-ко, ТД Зражевской, ОС Иоффе, ДА Керимова, ИМ Колосовой, РИ Косо-лапова, МА Краснова, В И Кудрявцева, БМ Лазарева, В В Лазарева, ОЭ Лейста, ДА Липинского, В О Лучина, НС Малеина, Л А Морозовой, Б Л Назарова, П Е Недбайло, Ж И Овсепяна, А И Петелина, ТН Радъко, Л А Ревен-ко, ОН Садикова, И С Самощенко, АП Сергеева, МС Строговича, ЕА Суханова, ЮА Тихомирова, ЮК Толстого, МХ Фарукшша, МД Шаргород-ского, МД Шиндяпиной, А И Щербака, Л С Явича и др

Значительную часть теоретической основы исследования составляют труды известных русских ученых, посвященные проблемам местного самоуправления, дореволюционного периода В П Безобразова, ИД Беляева, А В Васшьчикова, Л А Велихова, АД Градовского, БД Грекова, А В Дамашке, А В Елъчанинова, НМ Коркунова, НИ. Лазаревского, А И Никитского, И А Покровского, МИ Свешникова, Б Н Чичерина и др , а также советского и постсоветского периодов И А Азовкина, А В Андреевой, А А Аскерова, В И Бабичева, Г В Барабашева, В А Баранчикова, А А Безуглова, НС Бондаря, В И Васильева, Р Ф Васильева, В А Виноградова, ИВ Выдрина, Б Н Габричидзе, В В Григорьева, Л А Григоряна, НА Емельянова, А Н Кокотова, НМ Колосовой, ЕИ Колюшина, ЕИ Кореневской, НМ Коршунова, АН Костюкова, МА Краснова, Ю Л Крузе, В А Кряжкова, Б М Лазарева, А И Лепешкина, В Я Любовного, ВС Мокрого, Л А Нудненко, ИИ Овчинникова, В А Пертцика, НЛ Пешина, МИ Пискотина, Г Б Поляка, НВ Постового, С В Соловьевой, В В Таболина, Н С Тимофеева, Ю А Тихомирова, О Е Кутафина, А Я Сливы, Н Л Тумановой, В И Фадеева, К Ф Шеремета, Е С Шугриной и др

Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование монографий по философии, теории управления, теории систем, отечественному и зарубежному государствоведе-нию

Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления4, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований

Научная новизна. Настоящая работа является первым монографическим научным исследованием, посвященным комплексному изучению проблем ответственности в сфере местного самоуправления, разработке концепции ответственности в теории муниципального права и концепции правового регулирования общественных отношений, связанных с реализацией юридической ответственности в практике местного самоуправления

Научная новизна работы состоит в том, что в результате проведенного исследования

- выявлены особенности формирования теоретических знаний об ответственности в муниципальном праве,

- обобщены и систематизированы ныне распространенные в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим, методологическим и прикладным проблемам ответственности в муниципальном праве и практике местного самоуправления,

- уточнен и приведен в систему понятийно-категориальный аппарат, позволяющий обеспечить фундаментальность исследования юридической ответственности в сфере местного самоуправления и полную понятийную определенность рассматриваемых явлений,

- выявлены особенности системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и системообразующие факторы,

4 Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г)// СЗ РФ 1998 №36 Ст 4466

- уточнены и обобщены теоретические подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, систематизированы основания ее классификации, предложена авторская классификация ответственности данных субъектов,

- разработаны правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, выявлены их существенные качества и определено соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности,

- выявлены закономерности федерального, регионального и муниципального правотворчества в части нормативного закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления,

- определены устойчивые тенденции развития института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в российском муниципальном праве, дана оценка перспективам реализации правовых норм составляющих данный правовой институт,

- разработаны концептуальные основы правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

На защиту выносятся следующие положения:

1 В ходе развития муниципально-правовой науки формируется собственное отраслевое учение об ответственности, процесс формирования которого характеризуется рядом особенностей, оказывающих влияние на состояние и содержание научного знания и позволяющих говорить о наличии определенных тенденций Среди них особо следует отметить стихийность формирования теоретических знаний, механическое заимствование положений общей теории права и отраслевых юридических наук, рефлексивность, определенную поверхностность рассмотрения теоретических проблем ответственности в муниципальном праве, недостаточный учет закономерностей развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в соответ-

ствии с общей теорией соотношения власти государства и публичной власти местного самоуправления

2 Ответственность в муниципальном праве представляет собой возникновение и реализацию в установленном законом (уставом) порядке обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть меры принуждения, предусмотренные санкцией правовой нормы, в виде лишений (ограничений) личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий Такой подход обеспечивает возможность интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической ответственности, воспринятых муниципально-правовой наукой, выдержать межотраслевой характер этого понятия и обеспечить пригодность предложенной дефиниции как для научного исследования, так и для правовой практики осуществления муниципальной реформы

3 Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц носит, по сути, договорный характер, аналогичный тому которым выражается политическая сущность конституций Договор в данном случае имеет трехсторонний характер между населением, государством, органами и должностными лицами местного самоуправления

Общим основанием данной ответственности является несоблюдение условий деятельности, для осуществления которой формируются коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления К таким условиям относятся эффективность осуществления властных полномочий, которыми наделяются органы и должностные лица местного самоуправления для решения вопросов местного значения в интересах населения (т е обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества), законность (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий, добросовестность исполнения обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений

4 Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой объективное объединение по содержательным признакам отраслевых видов юридической ответственности, обладающее относительной самостоятельностью и устойчивостью Системное единство данной ответственности выражается в предмете и методе правового регулирования, а также в принципах ответственности

5 Особенности предмета и метода правового регулирования института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены спецификой общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, общим правовым положением субъектов ответственности, способом формирования субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений, основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений ответственности, характером юридических мер воздействия, основаниями, способами и процедурой применения санкций

6 Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления основывается на принципах законности, справедливости, целесообразности, неотвратимости, сочетания ответственности за правонарушение и ответственности за не осуществление или ненадлежащее осуществление возложенных функций, презумпции невиновности, дифференциации ответственности, автономности осуществления ее некоторых видов, сочетания персональной и коллективной ответственности, гласности, взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности

Отмеченные принципы отражают устойчивые закономерности юридической ответственности данных субъектов, обусловленные современным положением и особенностями государственно-правового строительства в Российской Федерации, уровнем развития российского общества, его правовой культуры, и находятся в сложном взаимодействии с принципами муниципального права и местного самоуправления

7 В соответствии с реализуемой в Российской Федерации моделью местного самоуправления и его соотношением с государственной властью применение мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления опирается на государственное, а не на общественное принуждение Население муниципального образования, физические и юридические лица не обладают полномочиями непосредственно применять санкции к органам и должностным лицам местного самоуправления Названные субъекты выполняют лишь некоторые функции на определенном этапе реализации ответственности, но, отнюдь, не обладают правосубъектностью правоприменителя

8 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована по признаку интереса, который признается, устанавливается нормами права и охраняется с помощью правовых средств Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение государственных, местных и частных интересов Именно такой подход позволяет учитывать существование так называемых «совмещенных составов» и эффективно решать вопрос о применении конкретной меры ответственности в случае конкуренции видов ответственности или процедур

9 Постановка вопроса о необходимости обособления «муниципально-правовой» ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой объективные основания, к которым прежде всего должны быть отнесены специфика общественных отношений, ее порождающих, особенности содержания и формы этой ответственности Последние определяются целью ответственности и наиболее ярко проявляются в процедурном механизме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных.лиц местного самоуправления перед населением, а также в особенностях соответствующего правового института В отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения

10 Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к ограничению возможности применения мер муници-пально-правовой ответственности и к изменению ее содержания от политической (в значительной степени) к собственно юридической

11 Установленная законодательством правовая конструкция ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением является отражением подхода, при котором задачи обеспечения стабильности и непрерывности функционирования публичной власти, осуществляемой этими «лицами», противопоставляются основополагающему принципу организации местного самоуправления - самостоятельности населения в решении вопросов местного значения Такой подход не соответствует природе депутатского мандата, которым по закону наделяется депутат представительного органа муниципального образования, а также основам взаимоотношений населения - как основного субъекта права на осуществление местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления Он противоречит конституционным основам местного самоуправления в Российской Федерации

12 Совершенствование правового регулирования отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления требует принятия федеральным законодателем мер (предложенных диссертантом) для сбалансированного решения следующих задач: 1) защиты выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечения охраны его результатов, 2) обеспечения и защиты прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления), 3) защиты таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования пуб-

личной власти, осуществляемой, в том числе, выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления

13 Представляется необходимым внесение в Закон от 6 октября 2003 г изменений и дополнений в виде

- закрепления в качестве основания ответственности материального состава правонарушения и расширение его объективной стороны,

- устранения факультативного характера применения таких мер, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, обеспечив тем самым неизбежность претерпевания этих мер соответствующими субъектами при наличии установленных законом оснований,

- наделения Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации полномочием принятия решения о роспуске представительного органа муниципального образования, отрешении от должности главы муниципального образования при наличии оснований, установленных законом, в целях обеспечения режима законности, сохранения единого правового пространства, пресечения и предотвращения нарушения прав и свобод человека и гражданина,

- наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президента Российской Федерации полномочием назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае его отрешения от должности) на период до вступления в должность вновь избранного главы и тем самым гарантировать непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсировать пробел в правовом регулировании, который может быть допущен в уставе муниципального образования,

- приведения в соответствие с нормами Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г № 4866-1 (ред от 14 декабря 1995 г) «Об обжаловании в

суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»5 и Федерального закона от 2 мая 2006 г № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений храждан Российской Федерации»6 положений Закона от 6 октября 2003 г, устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности в части, касающейся сроков обращения в суд и порядка их исчисления,

- исключения из Главы 10 Закона от 6 октября 2003 г «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» ст 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», сохранив ее в тексте закона в виде отдельной главы

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке теории ответственности в муниципальном праве и концептуальных основ правового регулирования общественных отношений, связанных с реализацией юридической ответственности в практике местного самоуправления

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы

- при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам юридической ответственности, осуществляемых в рамках общей теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках,

- в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований,

- при подготовке рекомендаций, направленных на проведение мероприятий, связанных с отзывом, отрешением от должности выборных лиц местного самоуправления;

5 Ведомости СНД и ВС РФ 1993 №19Ст 685,СЗРФ 1995 №51 Ст 4970

6СЗРФ 2006 № 19 Ст 2060

- в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Гражданское право», «Гражданский процесс», «Арбитражный процесс», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам профессиональной переподготовки, в частности по специальности «Государственное и муниципальное управление»

Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативно-правовых источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта практической работы органов местного самоуправления (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных и муниципальных органов, на международно-правовых актах, статистических данных, официальных аналитических материалах, посвященных местному самоуправлению, а также на личном участии диссертанта в подготовке ряда проектов федеральных законов, предназначенных для регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, Комитетами по местному самоуправлению Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, проектов законов города Москвы, разрабатываемых Комиссией Московской городской Думы по государственному строительству и местному самоуправлению, Департаментом территориальных органов исполнительной власти города Москвы

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям

- основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора диссертации, в том числе в пяти монографиях «Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории)» (11,1 пл), «Экономика города правовой аспект» (в соавторстве 8,82/2,8 п л), «Финансово-правовая ответственность» (в соавторстве 12,74/6,37

п л), «Правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации» (14 п л), «Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы)» (11 п л ), в научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России «Государство и право», «Конституционное и муниципальное право», «Журнал российского права»,

- результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, международных, научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах «Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих» (Белгород, «круглый стол» журнала «Государство и право», 25-26 мая 1999 г ), «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления» (Тюмень, Совет Федерации совместно с Законодательным Собранием Тюменской области, 25 апреля 2001), «Местное самоуправление - механизм реализации конституционности России» (Москва, Московский экономико-правовой институт 16-17 мая 2002 г), «Государство, личность и органы внутренних дел» (Москва, Академия управления МВД России, 29 апреля 2003 г ), «О проблемах подготовки кадров для реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Москва, Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, 26 июня 2003 г), «Местное самоуправление - проблемы и решения» (Москва Российская муниципальная академия, 30 октября 2003 г ), «Местное самоуправление проблемы правового регулирования, совершенствования управления собственностью, охраны правопорядка и собственности» (Москва Академия права и управления, 21 ноября 2006 г), «Государственное управление в XXI в традиции и инновации» (31 мая-2 июня 2007 г ),

- выводы и предложения исследования нашли практическое применение при разработке проектов Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», Федерального закона от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», проектов Закона города Москвы от 31 мая 2006 г № 22 «О внесении изменений в Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве"» и Закона города Москвы от 25 октября 2006 г «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства», в работе Экспертного Совета-при Правительстве Российской Федерации при подготовке ряда целевых федеральных программ,

- результаты и выводы диссертанта успешно используются в учебном процессе при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» со студентами, курсантами и слушателями Тюменского юридического института МВД России, Московской академии предпринимательства при Правительстве г Москвы,

- положения и выводы, сформулированные в работе, применялись на занятиях с государственными и муниципальными служащими города Москвы, обучающимися по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки в Центре повышения квалификации и профессиональной переподготовки Московской академии предпринимательства при Правительстве г Москвы

Структура и объем работы определены целью и задачами исследования Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения и списка использованных правовых актов, специальной литературы, научных публикаций и материалов судебной практики

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его объект, предмет, цель и задачи, освещаются во-

просы теоретической разработанности темы, методологические основы исследования, раскрываются его научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.

В первой главе - «Теоретико-методологические основы юрвдической ответственности в муниципальном праве» рассматриваются методологические проблемы общей теории юридической ответственности, анализируются современные тенденции в формировании теории ответственности в муници-пально-правовой науке, определяется понятие ответственности и состав субъектов ответственности в муниципальном праве, освещается проблема соотношения ответственности населения с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления

В параграфе 1 1 освещаются методологические проблемы общей теории юридической ответственности Это вызвано тем, что в общей теории права и в отраслевых юридических науках пока еще нет единого понимания юридической ответственности, что вызывает оживленную дискуссию Вместе с тем ответ на вопрос о том, какой смысл следует вкладывать в это понятие, имеет методологическое значение для настоящего исследования, поскольку именно содержанием понятия ответственности определяется предмет исследования, его пределы и особенности Анализируя различные точки зрения и подходы к решению данной проблемы, автор пришел к выводу, что определение понятия юридической ответственности в единстве позитивного и негативного аспектов не способствует решению практических задач Диссертант отмечает, что позитивная ответственность представляет собой самостоятельное правовое явление и самостоятельный предмет исследования Вместе с тем она, несомненно, связана с ответственностью юридической, но характер этой связи не позволяет согласиться с включением ее в общее понятие юридической ответственности в качестве одного из указанных выше аспектов Позитивная и юридическая ответственность должны иметь свою понятийную индивидуальность и квалифицироваться как самостоятельные явления и дефиниции Узкий, негативный подход к определению

юридической ответственности является более пригодным, более практическим, но в то же время он не исключает возможности синтеза в рамках единого понятия различных теоретических подходов и выхода на интегративное восприятие По мнению диссертанта, юридическая ответственность, в сущности, есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера Его законность и неотвратимость обеспечиваются с помощью таких юридических средств, как правоотношение, юридическая обязанность, меры принуждения, правоприменение Поэтому данный юридический инструментарий и соответствующая терминология неизбежно используются наряду с претерпеванием при определении понятия ответственности в праве Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение Такое понимание юридической ответственности автор принимает за основу при исследовании ответственности в муниципальном праве в теоретическом и прикладном аспектах

В параграфе 1 2 дана общая характеристика процесса становления отраслевой теоретической основы ответственности в муниципально-правовой науке, выявлены его особенности и тенденции, оказывающие непосредственное влияние на состояние и содержание научных знаний

На основе анализа работ, посвященных проблематике местного самоуправления, диссертант отмечает низкий уровень теоретической разработанности вопросов ответственности в муниципально-правовой науке, указывает на отсутствие строгого понятийно-категориального аппарата, подвергает критике подходы правоведов к разработке проблем ответственности в муниципальном праве С учетом высказанных по этому поводу критических замечаний и принятых ранее за основу представлений о юридической ответственности как общеправовой категории, автор в параграфе 1 3 переходит к вопросу о понятии ответственности в муниципальном праве

Дискусснонность проблемы понимания юридической ответственности в общей теории права и отраслевых юридических науках стала причиной неоднозначной трактовки, в учебной и научной литературе, ответственности в муниципальном праве Практически все наиболее известные теоретические концепции юридической ответственности нашли свое отражение в представлениях правоведов об ответственности в муниципальном праве

Решая задачу разработки понятия ответственности в муниципальном праве, в соответствие с целью настоящего исследования диссертант исходит из того, что, во-первых, данное понятие должно обеспечить правильное определение «границ» предмета исследования, охватив все необходимые элементы, составляющие ответственность в муниципальном праве и, в тоже время, не расширить эти «границы», включив в него смежные или внешне похожие явления Во-вторых, оно могло бы быть развернуто в систему понятий, представляющую собой развитое, конкретизированное, разветвленное понятие сущности предмета и отражало его связь с другими понятиями и представлениями образующими данную систему В-третьих, это понятие должно иметь межотраслевое значение, что обусловлено особенностями муниципального права В-четвертых, соответствующая дефиниция должна отвечать потребностям практики -те иметь не только теоретическое, но и прикладное значение

Для решения поставленной задачи автор использовал существующий позитивный опыт определения понятия ответственности в муниципально-правовой науке Критическое обобщение выводов общей теории права и достижений муниципально-правовой науки, существенных черт данного явления, положенных в основу различных дефиниций, их корреляция с представлениями диссертанта об ответственности в праве позволило автору сформулировать собственное определение ответственности в муниципальном праве (положение на защиту № 2) При этом учитывались особенности сферы социальных отношений, в которой реализуется ответственность, предусмотренная нормами муниципального права с тем, чтобы теоретическое обобщение различных черт и

элементов рассматриваемого явления не заслоняло его же отраслевых особенностей

В параграфе 1 4 рассматривается проблема определения субъектного состава ответственности в муниципальном праве В системе муниципального права совокупность правовых норм, предусматривающих ответственность, образует комплексный правовой институт - институт ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (в теории муниципального права по аналогии с названием Главы 10 Закона от 6 октября 2003 г сложилось обыкновение называть этот институт более лаконично - институт ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления) В источниках муниципального права ответственность других субъектов не предусмотрена В тоже время в научных публикациях предпринимались попытки обоснования необходимости включения в состав субъектов ответственности местного населения (населения муниципального образования) Постановка вопроса об ответственности местного населения и определении ее соотношения с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлена двойственностью .природы местного самоуправления и содержанием нормативного определения понятия местного самоуправления в Законе от 6 октября 2003 г (ч 2 ст 1)

Обобщая и осмысливая существующий в муниципально-правовой науке опыт решения данной проблемы, диссертант приходит к выводу о том, что нет достаточных правовых оснований для выделения местного населения в качестве самостоятельного субъекта юридической ответственности Категорию «под свою ответственность» - ответственность населения, автор рассматривает как правовой принцип организации местного самоуправления, предопределяющий организационное и функциональное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти Диссертант замечает, что современные концепции местного самоуправления, сохраняющие элементы муниципальной демократии, но признающие необходимость усиления воздействия со стороны

центра (государства) на муниципальную деятельность, предусматривают возложение юридической ответственности на органы и должностных лиц местного самоуправления

Вторая глава имеет название «Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления»

В параграфе 21 юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления рассматривается как системный объект, выявляются и раскрываются системообраующие факторы, определяется природа системы в целом Юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления диссертант представляет как системный объект Такой подход к ее восприятию автор относит к общим методологическим принципам исследования ответственности в муниципальном праве Диссертант принял за основу понятие системы в праве как «объективного объединения по содержательным признакам определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования»7, дополнив его указанием на то, что система складывается из компонентов, взаимодействие которых порождает новые интегративные (системные) качества, не присущие, ее образующим8

Системное единство юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления выражается в предмете и методе правового регулирования, а также в принципах такой ответственности

Подробное рассмотрение данных системообразующих факторов позволило диссертанту выявить специфику системы в целом

Глубокое и всестороннее исследование системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления требует выделения подразделений системы, обнаружения их существенных качеств, от которых зависят другие, производные от них, признаки каждого из элементов

7 Керимов ДА Философские проблемы права -М «Мысль», 1972 С 278

8 Афанасьев В Г Научное управление обществом (опыт системного исследования) -М Политиздат, 1973 С 7

подразделений Для решения этой задачи автор диссертации использовал такой прием научного познания, как классификация Поэтому далее в работе решаются теоретические и методологические вопросы классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

В параграфе 2 2 решается задача уточнения и приведения в систему понятийно-категориального аппарата, который используется при классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Его строгость и определенность являются важнейшими предпосылками применения классификации, которая представляет, собой распределение массы изучаемых явлений на группы по какому-либо общему признаку В правовой науке такие «группы» или «подразделения» системы называют видами юридической ответственности Именно «вид ответственности» является центральной категорией классификации юридической ответственности и, в частности, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Анализ правовой литературы привел диссертанта к выводу, что категория «вид ответственности» органов и должностных лиц местного самоуправления нередко конкурирует с категориями «форма ответственности» и «мера ответственности» Вместе с тем последние составляют теоретическое окружение категории «вид ответственности», которым определяется ее содержание Именно эти обстоятельства и предопределили необходимость упорядочения соответствующего понятийного ряда, определения содержания перечисленных категорий и выявления их соотношения друг с другом

Под видом юридической ответственности автор исследования понимает подразделение ее системы, обособленное путем выделения особенностей содержания и формы отдельных элементов данной системы Обобщение специфических черт содержания юридической ответственности и ее формы создает понятие «вид юридической ответственности» Содержание юридической ответственности составляет публично-правовая оценка (осуждение) деяния (в ряде случаев - деятельности) и дополнительные обременения, возлагаемые на правонарушителя Содержание имеет конкретную правовую форму - материальную и

процессуальную Существует система форм элементов, составляющих юридическую ответственность, - правовых средств и способов

Диссертант стоит на позиции, согласно которой категория «мера юридической ответственности» представляет собой соотношение количественных и качественных параметров государственного принуждения Категория меры выражает такое взаимоотношение между этими сторонами государственного принуждения, при котором качество его основано на определенном количестве, а последнее есть количество определенного качества Мера юридической ответственности - это индивидуализированное, справедливое, соразмерное правовое последствие юридической оценки конкретного деяния (деятельности) субъекта Вместе с тем автор исследования выделяет нормативную и институциональную формы меры юридической ответственности При этом, по мнению диссертанта, нормативной формой меры юридической ответственности выступает санкция Необходимость правовой регламентации практической реализации (применения) соответствующей санкции приводит к формированию правового института, к возникновению институциональной формы меры юридической ответственности, выражающей не только саму меру ответственности (меру принуждения), но и «технологию» ее применения

Санкция является нормативным выражением меры ответственности, формой ее правового закрепления (выражения), средством придания ей юридической формы С гносеологической точки зрения следует различать санкцию в формальном смысле и материальном санкцию нормы права как элемент ее логической структуры и санкцию как установленную законом (или договором) конкретную меру принуждения за правонарушение

Определившись с необходимой терминологией, автор в параграфе 2 3 переходит непосредственно к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления В основу подразделения ответственности этих субъектов на виды правоведы кладут различные признаки

- ее отраслевую принадлежность (В И Бабичев, ММ Мокеев, Л А Ревен-ко, Е С Шуграна),

- субъекта, перед которым несут ответственность органы и должностные лица местного самоуправления (О Е Кутафин, В В Таболин, В И Фадеев);

- индивидуальные особенности правового статуса субъектов ответственности {КИ Амирбеков, НМ Колосова, НЛ Пешин),

- интерес (частный или публичный), который нарушается действием или бездействием ответственного субъекта (С С Мялковский, А А Сергеев),

- круг вопросов, за не решение или ненадлежащее решение которых наступает ответственность (ЕГ Кольцова),

- характер правоотношений, в которые вступают органы и должностные лица местного самоуправления, а также правосубъектность данных органов и лиц в конкретных правоотношениях (В Е Чиркин)

Диссертант отмечает, что далеко не все существующие теоретические конструкции, отражающие деление юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на виды, концептуально оформлены и методологически выдержаны Однако их объединяет два момента

- интегрирование различных подходов к классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на базе отраслевого подхода и позиции, при которой ответственность этих «лиц» классифицируется по субъектам, перед которыми они несут ответственность,

- конкретизация субъекта ответственности и дифференцированный подход к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от индивидуальных особенностей правового статуса последних

С учетом высказанных в диссертации критических замечаний по поводу деления юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по вышеназванным основаниям и сделанных уточнений существующих в правовой науке ее классификаций, автор использует рассмотренные подходы для глубокого и всестороннего изучения юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

В муниципально-правовой науке предпринимаются попытки выстраивать иерархию видов юридической ответственности органов и должностных лиц ме-

стного самоуправления исходя из степени важности или значимости того или ионного вида Автор критически оценивает саму постановку вопроса о таком ранжировании По мнению диссертанта, определить в теории или в законе первоочередность того или иного вида юридической ответственности не так важно, как четко разграничить ее основания, меры и механизмы реализации соответствующих норм

В третьей главе «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением» раскрывается юридическая природа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, анализируются основания такого рода ответственности, условия и механизм ее реализации

В параграфе 3 1 решается проблема определения юридической природы и отраслевой принадлежности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением Несмотря на утвердившееся в правовой науке представление о конституционно-правовой природе данной ответственности (С А Авакьян, Н М Колосова, ММ Мокеее, А Р Еремин, В Ф Левин, С Г Пилипенко, В В Таболин, А А Уваров и др), автор диссертации обнаружил ряд ее существенных особенностей, позволивших поставить под сомнение справедливость данного утверждения Диссертант развивает идею о необходимости обособления «муниципально-правовой» ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида и приводит в обоснование собственной точки зрения следующие аргументы Во-первых, данную ответственность порождают общественные отношения, возникающие в особой сфере жизни общества - сфере местного самоуправления, составляющие в основной своей массе предмет правового регулирования не конституционного, а других отраслей права

Во-вторых, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением характеризуется особенностями содержания и формы, которые определяются целью ответственности и наиболее ярко проявляются в процедурном механизме ее реализации

Цель ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением состоит в обеспечении зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления от основного источника муниципальной власти, основного субъекта права на осуществление местного самоуправления -те населения муниципального образования

, Каждому виду юридической ответственности, несмотря на совпадающие моменты, присущ свой, особый процедурный механизм реализации Особенность процедурного механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением состоит в том; что он сочетает в себе принципы местного самоуправления, позитивного избирательного права, юридической ответственности, а также средства и способы их реализации, предусмотренные нормами конституционного, избирательного и муниципального права

В-третьих, существуют особенности правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которые определяются предметом и методом регулирования соответствующих общественных отношений, функциями, выполняемыми комплексной отраслью «муниципальное право» в системе права, особенностью статуса субъектов правоотношений, особенностями юридической природы неправомерного поведения в данной сфере, особой процедурой реализации ответственности9,

В-четвертых, на специфику ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением указывают особенности субъекта юрисдикции - того, кто решает вопрос о применении санкции Такое решение принимает население муниципального образования либо избиратели

Между тем, принимая такое решение, население (избиратели) не обладает полномочием обеспечить его исполнение, в том числе с использованием принуждения, т е не обладает правосубъектностью правоприменителя Реализация ответственности перед населением обеспечивается государственным, но от-

9 Шугрина Е С Муниципальное право Учебник - М ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004 С 295

нюдь не общественным (как заявляют некоторые авторы) принуждением Отсюда следует вывод о еще одной особенности этой ответственности - в отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения

На основании вышеизложенного, диссертант делает вывод об объективной необходимости видового обособления «муниципально-правовой» ответственности в системе юридической ответственности

В параграфе 3 2 анализируются основания и условия реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением В мировой практике организации местного самоуправления сформировались три подхода к установлению оснований такой ответственности В первом случае предполагается установление основанием ответственности «утрату доверия» населения (избирателей) или выражение последними недоверия соответствующему органу или должностному лицу При втором подходе, основанием ответственности признается только правонарушение Третий подход сочетает первые два, когда ответственность перед населением может наступать в результате как утраты органом или должностным лицом местного самоуправления доверия, так и совершения этими субъектами правонарушения В практике организации местного самоуправления в Российской Федерации на разных этапах реализованы все три подхода

Исследование федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставов муниципальных образований в исторической ретроспективе свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к сужению сферы применения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением Это проявляется, например, в том, что основания такой ответственности ограничиваются совершением депутатом представительного органа муниципального образования, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушения, что существенно ограничивает право насе-

ления муниципального образования влиять на органы местного самоуправления, и в частности, на избираемых в органы местного самоуправления лиц

По мнению диссертанта, такой подход противоречит основам организации местного самоуправления в Российской Федерации, так как не соответствует природе депутатского мандата, которым в соответствии с законом наделяется депутат представительного органа муниципального образования, а также основам взаимоотношений населения и выборных должностных лиц местного самоуправления Закрепление установленного судом правонарушения в качестве основания отзыва депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления может привести, на практике, к конкуренции процедур - процедуры ответственности перед населением и процедуры ответственности перед государством

С точки зрения диссертанта, из перечисленных выше подходов именно третий является наиболее соответствующим конституционной модели организации местного самоуправления в России, что обусловливает и необходимость закрепления соответствующей правовой конструкции в Законе от 6 октября 2003 г

В параграфе 3 3 рассматривается правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением В практике правового регулирования соответствующих общественных отношений используется универсальная мера ответственности - досрочное прекращение полномочий ответственного субъекта Данная мера реализуется путем роспуска представительного органа муниципального образования, отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления

Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления представляет собой досрочное прекращение полномочий этих лиц на основе специально назначенного голосования Как и роспуск представительного органа муниципального образования, это крайняя мера, применяемая в тех случаях, когда все иные возможности

демократического воздействия на этих субъектов исчерпаны Возможны и более мягкие меры воздействия коллективное порицание, замечание со стороны представительного органа муниципального образования, предупреждение со стороны собраний избирателей, заслушавших отчет выборного лица о проделанной работе, и т д - которые позволяют достаточно оперативно вносить коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления

Правовой механизм отзыва предусматривает использование формы непосредственной демократии - голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления В процедуре отзыва диссертант выделяет шесть основных и одну факультативную стадию К основным стадиям отнесены

- возбуждение вопроса об отзыве,

- назначение голосования по отзыву,

- подготовка голосования по отзыву,

- проведение голосования по отзыву,

- установление результатов голосования по отзыву,

- исполнение решения, принятого в результате голосования по отзыву

Факультативная стадия - повторное голосование по отзыву в случае признания итогов голосования недействительными

Характеризуя эти стадии, диссертант раскрывает вопросы о субъектном составе инициаторов проведения голосования по отзыву, ограничениях активного избирательного права участников голосования, институте сбора подписей в поддержку инициативы отзыва, праве проведения агитационной кампании, ограничениях использования права на отзыв, правовых гарантиях от необоснованной постановки вопроса об отзыве, основаниях признания голосования по отзыву несостоявшимся, недействительным

На основе обобщения практики применения отзыва в местном самоуправлении автор выделяет причины и условия, затрудняющие его реализацию Для их устранения необходимо, по мнению диссертанта, преодолеть несоответствие целей правового регулирования рассматриваемых общественных отноше-

ний по «оглашению» и по «умолчанию». Первая состоит в обеспечении и защите прав местного населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, вторая - в обеспечении стабильности функционирования в муниципальных образованиях публичной власти, осуществляемой выборными органами и выборными лицами местного самоуправления Эти цели не являются взаимоисключающими, однако они не должны быть противопоставлены, как это есть в настоящее время

В четвертой главе «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством» дается теоретико-правовая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, анализируются ее основания, условия наступления и механизм реализации

Параграф 4 1 посвящен теоретико-правовой характеристике ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством В муниципально-правовой науке сформировались два подхода к определению пределов и отраслевой природы этой ответственности поэтому она рассматривается в широком и узком значении В широком смысле ответственность перед государством представляет собой совокупность ряда отраслевых видов юридической ответственности уголовной, административной, конституционно-правовой и др В узком смысле - это ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренная ст 72-74 Закона от 6 октября 2003 г за правонарушение в сфере правотворчества и за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий

Трактовка ответственности перед государством в узком значении является наиболее распространенной среди представителей муниципально-правовой науки Исходя из данного понимания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством правоведы пытаются определить место этой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности и решить проблему соотношения ответственности за правонарушение в

сфере муниципального правотворчества с ответственностью за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий

Исследуя проблему ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, диссертант обосновывает вывод о конституционно-правовой природе данной ответственности и определяет ее как таковую в системе отраслевых видов юридической ответственности По своей правовой природе ответственность перед государством (в узком смысле) однородна Она наступает при осуществлении органами и должностными лицами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных (переданных) полномочий и базируется на конституционной обязанности названных субъектов соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также на гарантиях самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими в установленных пределах собственных полномочий и переданных отдельных государственных полномочий На этой основе диссертант полагает, что нет достаточных оснований для обособления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве ее самостоятельного и специфического вида Она обладает всеми существенными признаками конституционно-правовой ответственности

В параграфе 4 2 анализируются основания возникновения и условия наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством В Законе от 6 октября 2003 г предусмотрено два основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством совершение правонарушения и ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий Проблема формализации первого основания состоит

- в определении объективной стороны состава правонарушения,

- в решении вопроса о характере состава правонарушения (формального или материального),

- в определении субъекта ответственности

Диссертант обосновывает выводы о необходимости расширения объективной стороны состава данного правонарушения, практической пригодности материального состава, предусматривающего обязательным признаком причинно-следственную связь между фактом принятия (издания) органом, должностным лицом местного самоуправления незаконного акта й нарушением (умалением) прав и свобод человека и гражданина, необходимости конкретизации субъекта правонарушения

Основная проблема при определении второго основания состоит в решении вопроса об условиях ограничения ответственности Эти условия связаны с обеспеченностью отдельных государственных полномочий соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

В работе обосновывается необходимость включения суда в механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий, в том числе при решении вопроса о наличии (либо отсутствии) оснований для применения мер ответственности

В параграфе 4 3 рассматривается механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством Противоправные действия названных субъектов влекут применение специальных мер государственного принуждения с целью восстановления нарушенного правопорядка, обеспечения прав и свобод граждан и юридических лиц Такими мерами являются

- роспуск представительного органа муниципального образования,

- отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации,

- временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления,

- отзыв отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления были наделены

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования в форме, соответст-

венно, роспуска или отрешения от должности, как мера юридической ответственности, носит чрезвычайный характер и применяется (должна применяться) только в тех случаях, когда все иные возможности демократического воздействия на ответственный орган или должностное лицо исчерпаны

В механизме ответственности перед государством перечисленные меры носят факультативный характер, поскольку законом не обеспечивается неизбежность претерпевания этих мер соответствующими субъектами даже при наличии оснований для их применения В целях устранения такой факультативности необходимо наделить федеральные органы государственной власти - Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации - полномочием применять соответствующие меры в случае бездействия уполномоченных государственных органов или должностных лиц субъектов Российской Федерации Включение данного полномочия в компетенцию указанных выше субъектов является вынужденной, но необходимой мерой, направленной на обеспечение режима законности, сохранение единого правового пространства, прекращение и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина Аналогичным образом диссертант характеризует и институт назначения временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае отрешения последнего от должности) уполномоченными государственными должностными лицами на период до вступления в должность вновь избранного главы

Далее в работе рассматриваются гарантии прав граждан и населения муниципального образования в целом в случае применения государственными органами мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления, в системе которых центральное место занимает институт судебного обжалования роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности

Анализируя процессуальные сроки обращения в суд, диссертант отмечает необходимость приведения в соответствие с нормами Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий

и решений, нарушающих права и свободы граждан» положений Закона от 6 октября 2003 г, устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения главы муниципального образования от должности, в части сроков обращения в суд и порядка их исчисления

I Рассматривая новую, для российской практики, меру принуждения -временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, а также механизм предотвращения вмешательства органов государственной власти в исключительную компетенцию населения и представительного органа муниципального образования, диссертант обосновывает вывод о том, что по своей природе данная мера не является мерой юридической ответственности, а представляет собой меру защиты Принимая это во внимание автор считает целесообразным исключить из Главы 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» Закона от 6 октября 2003 г ст 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», придав ей «статус» автономной главы того же Закона.

Необходимой предпосылкой реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является наличие эффектного механизма оперативного контроля за законностью деятельности ответственных субъектов Автор рассматривает существующие механизмы государственного контроля, призванные обеспечить оперативные правовосстановитель-ные меры, эффективную защиту государственных интересов и прав конкретного гражданина, а также его основные формы

Признавая недопустимость отмены, правовых актов местного самоуправления во внесудебном порядке, диссертант поддерживает высказанное в научной литературе предложение10 о закреплении в федеральном законе правового ме-

10 Сергеев А А Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании//Местное право 2001 №10-11 С 15

39

ханизма приостановления действия незаконных правовых актов местного самоуправления до рассмотрения соответствующего вопроса судом. Данный правовой механизм может стать важным инструментом обеспечения режима законности в сфере местного самоуправления

В пятой главе «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами» рассматривается вопрос о юридической природе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, анализируются основания ее возникновения и условия наступления, обобщаются процессуальные особенности реализации

В параграфе 5 1 освещаются вопросы, связанные с установлением юридической природы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами В муниципально-правовой науке ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами отождествляется с гражданско-правовой ответственностью Раскрывая вопрос о деликтоспособно-сти органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере гражданского оборота, автор сначала определяет соотношение общей и гражданской правоспособности муниципальных образований

Общая правоспособность муниципальных образований закрепляется нормами публичного права Муниципальные образования вступают в гражданский оборот с целью решения публичных задач Обязательным условием участия муниципальных образований в гражданском обороте служит наделение их соответствующей правосубъектностью, которая основывается на публичном и частном началах

Несмотря на то, что гражданская правосубъектность муниципальных образований достаточно широка по содержанию, она однако носит специальный, а не общий (универсальный) характер Муниципальные образования могут иметь лишь те гражданские права и нести те обязанности, которые соответствуют цели их существования - осуществлению публично-правовых полномо-

чий Особенность правового статуса муниципальных образований в гражданских правоотношениях состоит в том, что именно публично-правовая природа этих лиц в его содержании является первостепенной

Муниципальное образование вступает в гражданские правоотношения в результате действий органов местного самоуправления Общей чертой существующих исследований, посвященных проблеме гражданской правосубъектности органов местного самоуправления, является фактическое «расщепление» правового положения органа местного самоуправления на две составляющие «властная» и «не властная» в зависимости от осуществляемой им деятельности

По мнению диссертанта, признание какой-либо двойственности правового положения органов местного самоуправления не имеет правового обоснования, тк любые действия органов местного самоуправления являются действиями самого муниципального образования по реализации своих полномочий или по созданию условий для совершения таких действий, в том числе выступления в гражданском обороте При ином подходе стирается грань между правовыми статусами органа местного самоуправления и муниципального учреждения

Сравнивая правовой статус органов местного самоуправления и юридических лиц, диссертант выделил (между ними) ряд существенных отличий На этой основе автором сделан вывод о том, что в гражданских правоотношениях полномочия органов местного самоуправления реализуются в рамках института законного представительства, тк эти органы приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности от имени и «для» муниципального образования

Учитывая, что гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления неоднородна, автор отдельно рассматривает договорную и внедоговорную ответственность органов местного самоуправления, раскрывает общие и специальные условия их ответственности, возникающей из причинения вреда

Диссертант раскрывает значение институтов субсидиарной и солидарной ответственности органов местного самоуправления и государственных органов, связь этих институтов с основополагающими принципами взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, закрепленными Европейской хартией местного самоуправления

Эффективное решение органами местного самоуправления вопросов местного значения и реализация отдельных государственных полномочий должны основываться на солидарности и субсидиарности всех трех уровней власти (федерального, регионального и муниципального), которые должны нести перед гражданами солидарные обязанности в части удовлетворения их основных жизненных потребностей на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов В целях обеспечения и защиты прав граждан и юридических лиц, во всех случаях причинения вреда физическим и юридическим лицам в результате неисполнения солидарных обязательств государственных органов и органов местного самоуправления, по мнению диссертанта, должны применяться общие правила солидарной ответственности, причем не только в сфере гражданско-правовых, но и властно-административных отношений

Автор исследования высказывает критические замечания относительно утвердившегося в муниципально-правовой науке полного отождествления ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами с гражданско-правовой ответственностью Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами является общим принципом организации их деятельности, реализация которого обеспечивается институтами конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности Различие между конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления, возникающей из причинения вреда физическим и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) или решений органов или должностных лиц местного самоуправления, состоит в

основаниях ответственности, условиях ее наступления, правовом режиме, возникающем при ее реализации, санкциях и целях

В параграфе 5 2 рассматриваются основания и специальные условия ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами В большинстве случаев такая ответственность носит гражданско-правовой характер и реализуется в судебном порядке В данном случае речь идет о внедоговорной имущественной ответственности за вред, причиняемый физическим или юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления (ст53 Конституции РФ; ст 16, 1069 Гражданского кодекса РФ) Основанием ее возникновения является правонарушение, состав которого включает в себя помимо общих условий, характерных для других обязательств по возмещению вреда, два специальных условия, присущих только ответственности органов публичной власти Первое из них относится к правовому статусу причинителя вреда, второе связано с характером его деятельности

Раскрывая содержание первого из названных условий, диссертант анализирует систему и структуру органов местного самоуправления, их правовое положение, заостряет внимание на неопределенности правового статуса избирательной комиссии муниципального образования Рассматривая правовое положение названного органа, автор приходит к выводу о том, что избирательная комиссия муниципального образования обладает некоторыми признаками органа местного самоуправления, в частности публично-правовой компетенцией по решению вопросов местного значения В этой плоскости диссертант затрагивает проблему деликтоспособности избирательной комиссии муниципального образования и порядка возмещения вреда, причиненного ее действиями и обосновывает тезис о том, что на избирательную комиссию должен распространяться общий режим имущественной ответственности органов публичной власти

Далее автор работы переходит к проблеме ответственности за причинение имущественного вреда физическим и юридическим лицам при осуществле-

нии органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий При этом учитывается, что российское законодательство не предусматривает специального режима ответственности за вред, причиненный при осуществлении делегированных полномочий, а в имеющейся судебной практике нет примеров рассмотрения дел данной категории Автор обращается к опыту европейских государств На этой основе диссертант обосновывает вывод о том, что в подобных случаях должны применяться правила солидарной ответственности казны, отвечающей за орган, делегировавший полномочия, и казны, отвечающей за орган, которому полномочия делегированы, с возможностью предъявления последующего регрессного требования на общих началах, что позволит в наибольшей степени гарантировать интересы потерпевших

Второе, из указанных условий, относится к характеру деятельности при-чинителя вреда и является доминирующим специальным условием имущественной ответственности органов местного самоуправления Органы местного самоуправления несут ответственность за вред, причиненный в результате лишь тех незаконных действий, которые связаны с осуществлением органом местного самоуправления властной деятельности Данное условие ограничивает ответственность органа местного самоуправления возмещением вреда, причиненного при осуществлении публично-властной деятельности и служебными действиями, исключая тем самым из состава деликтов причинение вреда в результате частной, неслужебной деятельности муниципальных служащих.

Автор исследования рассматривает доктрину разделения противоправных действий чиновников на faute de service (служебная вина) и faute personnelle (личная вина), разработанную во французском праве, и приходит к выводу, что в условиях отсутствия в России собственной разработанной правовой позиции по данному вопросу было бы продуктивным использование хотя бы французского или общеевропейского подходов в области разграничения действий по «службе» и «вне ее»

В параграфе 5 3 обобщаются процессуальные особенности привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности На

основе анализа норм ГПК РФ и АПК РФ, а также обобщения судебной практики, диссертант выделяет процессуальные особенности рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами споров, возникающих из публично-правовых отношений, в которых ответчиками выступают органы местного самоуправления Автор работы приходит к выводу, что основные проблемы реализации ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами обусловлены содержанием гражданско-процессуальных и арбитражно-процессуальных норм Более того, с точки зрения диссертанта, именно в этих отраслях процессуального -права имеется возможность для совершенствования правового регулирования рассматриваемых общественных отношений в целях обеспечения надлежащей защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц от неправомерных действий органов и должностных лиц местного самоуправления

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, обобщаются выводы автора, сделанные в отдельных параграфах соответствующих глав, излагаются предложения, направленные на совершенствование правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Научные публикации автора по теме диссертации: Монографии

1 Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории) - Благовещенск ПКИ «Зея», 2000 (11,1 п л )

2 Финансово-правовая ответственность - М Изд-во «Финансы и статистика», 2004 (в соавторстве, 12,74/6,37 п л )

3 Экономика города правовой аспект - М Изд-во «Финансы и статистика», 2004 (в соавторстве, 8,82/2,8 п л)

4 Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы) - М Изд-во «Юриспруденция», 2006 (11 п л )

5 Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации - M Изд-во «Юриспруденция», 2006 (14 п л.)

Учебники, учебные пособия и комментарии законодательства

6 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв ред В В Лазарев - М' Изд-во «Спарк», 1997 (в соавторстве, 39,46/0,8 п л ), 2-е издание, перераб и доп - M Изд-во «Спарк», 2001 (в соавторстве, 42,44/0,5 п л ), 3-е издание, перераб и доп - M Изд-во «Спарк», 2004 (в соавторстве, 42,44/0,5 п л )

7 Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Учебное пособие - Благовещенск ПКИ«Зея», 1999(5,1 пл)

8 Местное самоуправление сравнительно-правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и законодательства Тюменской области Научно-практическое пособие / Под ред Л Ю Рокецкого - Тюмень Изд-во Тюменского гос ун-та, 2000 (в соавторстве, 49,25/12,3 п л )

9 Виды ответственности в муниципальном праве Учебное пособие -Благовещенск ПКИ «Зея», 2006 (в соавторстве, 10,92/5,46 п л )

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных

Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук

10 Теоретические основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления / «Круглый стол» «Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих» // Государство и право 2000 № 3 (0,4 п л )

11 О теоретических проблемах юридической ответственности // Журнал российского права 2006 № 5 (0,5 п л )

12 Становление отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке // Конституционное и муниципальное право 2006 № 12 (0,7 п л )

13 Классификация ответственности (ее виды) органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципально-правовой науке // Государство и право 2007 № 10 (в печати, 0,9 п л )

Работы, опубликованные в иных изданиях

14 Уставная ответственность представительных органов местного самоуправления // Местное самоуправление теория и практика Труды / Академия управления МВД России - M, 1998 (0,4 п л )

15 Некоторые проблемы исследования юридической ответственности органов и должностных яиц местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление 1998 № 1 (0,4 п л )

16 Вопросы законности и становление системы местного самоуправления в Российской Федерации // Юрист 1998 № 11/12 (в соавторстве, 0,5 п л , соавторство не разделено)

17 Проблемы реализации ответственности органов местного самоуправления за нарушение закона // Ученые записки Тюменского государственного университета - Тюмень Изд-во Тюменского гос ун-та, 2001 (в соавторстве, 0,5 п л, соавторство не разделено)

18 Законодательные новеллы в правовом регулировании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Сборник тезисов научных выступлений Тюмень Тюменский юридический институт МВД России, 2001 (в соавторстве, 0,3 п л., соавторство не разделено)

19 Роль и значение института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в ходе реформы территориальной основы местного самоуправления // Материалы «круглого стола» «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления» - M Издание Совета Федерации, 2001 (в соавторстве, 0,4 п л, соавторство не разделено)

20 Место и роль муниципального права в системе российского права // Местное право 2002 № 3-4 (в соавторстве, 0,3 п л, соавторство не разделено)

21 О перспективах развития муниципального права в свете новых научных подходов // Местное самоуправление - механизм реализации конституци-

онности России Материалы научно-практической конференции - М МЭПИ (Московский экономико-правовой институт), 2002 Ч 1 (в соавторстве, 0,4 п л, соавторство не разделено)

22 Нормативное обеспечение права граждан на участие в местном самоуправлении // Государство, личность и органы внутренних дел Материалы научной конференции - М Академия управления МВД России, 2003 (в соавторстве, 0,4 п л, соавторство не разделено)

23 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством новые подходы к старой проблеме // Сборник докладов участников научно-практической конференции Российской муниципальной академии «Местное самоуправление - проблемы и решения» - М Изд-во «Прима-Прсс-М», 2003 (0,5 п л )

24 Некоторые тенденции становления отраслевой теории ответственности в муниципально-правовой науке // Местное право 2005 № 3-4 (0,7 п л )

25 Современные тенденции в развитии теории юридической ответственности // Вестник Академии Научный журнал 2006. № 2 (0,4 п л)

26 Кризис теории юридической ответственности // Сборник научных трудов преподавателей и сотрудников Благовещенского филиала негосударственного образовательного учреждения Московская академия предпринимательства при Правительстве г Москвы Выпуск 4 Часть 1 - Благовещенск «Зея», 2006 (0,4 п л )

27 Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической „ответственности // Проблемы юридической ответственности Сборник научных трудов / Под ред В В Лазарева - М Московский институт экономики и права, 2006 (0,5 п л )

28 Ответственность органов местного самоуправления перед государством проблемы правового регулирования и реализации // Сборник докладов участников научно-практической конференции «Местное самоуправление проблемы правового регулирования, совершенствования управления собствен-

ностью, охраны правопорядка и собственности» - M Академия права и управления, 2006 (0,4 п л )

29 Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом городов // Практика муниципального управления 2006 № 2 (0,5 пл)

i 30 Некоторые проблемы правовой ответственности в муниципальном управлении // Материалы 5-ой международной конференции Факультета государственного управления Московского государственного университета им M В Ломоносова «Государственное управление в XXI веке- традиции и инновации». Т I - M Изд-во Московского гос ун-та, 2007 (0,5 п л )

31 Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // Юридическая наука и правоохранительная практика 2007 № 1 (0,5 п.л.)

Формат 60х84'/16 Уел печ л 2,79 Зак 435 ТирЮОэкз

Центр оперативной полиграфии ФГОУ ВПО РГАУ - МСХА им К А Тимирязева 127550, Москва, ул Тимирязевская, 44

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Черногор, Николай Николаевич, доктора юридических наук

Введение.

Глава 1. Теоретико-методологические основы ответственности в муниципальном праве

1.1. Методологические проблемы общей теории юридической ответственности.

1.2. Современное состояние и тенденции в формировании теории ответственности в муниципально-правовой науке.

1.3. Определение понятия ответственности в муниципальном праве.

1.4. Субъекты ответственности в муниципальном праве.

Глава 2. Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

2.1. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как системный объект исследования.

2.2. Предпосылки классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

2.3. Основания классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Глава 3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

3.1. Юридическая природа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

3.2. Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

3.3. Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Глава 4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

4.1. Теоретико-правовая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

4.2. Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

4.3. Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Глава 5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

5.1. Юридическая природа ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

5.2. Основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

5.3. Процессуальные особенности привлечения органов местного самоуправления к ответственности перед физическими и юридическими лицами

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления"

Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием местного самоуправления и его институтов в Российской Федерации.

Более пятнадцати лет в России идет процесс становления местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти в стране. Этот процесс сопровождается постоянной реформой его организации. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть, является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон от 28 августа 1995 г.) положили начало формированию институтов муниципального права. В настоящее время динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие самой теории муниципального права.

Институт ответственности является одним из самых проблематичных и вместе с тем «нестабильных» институтов муниципального права. После установления соответствующей правовой конструкции в Законе от 28 августа 1995 г. неоднократно изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наряду с этим наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института.

Основными причинами такого положения дел являются новизна для России конституционной модели организации местного самоуправления, а также отсутствие необходимого отечественного опыта его организации. Двигаться в этом направлении приходится заново (после длительного перерыва

1 СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 3506. периода существования советской системы власти и управления государством) в условиях общих преобразований в сфере государственно-правового строительства в России. Следствием этого является отсутствие, на общегосударственном уровне, концепции правового регулирования ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление, и соответствующей теории, которая могла бы стать основной данной концепции. Попытки формирования соответствующей концепции и теории не привели пока еще к нужному результату. Регулирование федеральным законодателем рассматриваемых общественных отношений породило немало проблем и противоречий в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в силу того, что ни в правовой науке, ни в законотворческой практике еще не разработаны ключевые вопросы юридической ответственности субъектов, осуществляющих право на местное самоуправление. Много вопросов возникало и по-прежнему существует в части определения круга субъектов ответственности, ее оснований, применяемых санкций, процедуры их применения и т.п. При таких обстоятельствах отсутствие достаточной правоприменительной практики не позволяет объективно оценить эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института.

Таким образом, проблема ответственности в сфере местного самоуправления, являясь самостоятельным направлением муниципальной реформы на современном этапе, актуализируется не только в практике правового регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в России, но и в теории муниципального права. Данная проблема требует всестороннего и глубокого исследования с целью формирования теории ответственности в муниципально-правовой науке.

Интерес к проблематике ответственности в теории и практике местного самоуправления объясняется и тем, что Закон от 28 августа 1995 г., его последующие редакции, и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №

1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Закон от 6 октября 2003 г.) закрепили в этой части целый ряд правовых новелл для российского права, с точки зрения, как юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и используемой в законодательстве терминологии. Между тем, многие из них требуют осмысления на общетеоретическом уровне.

Из вышеизложенного следует, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера:

1) важностью создания необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве;

2) новизной, для России, конституционной модели организации местного самоуправления, отсутствием достаточного опыта в этой сфере деятельности;

3) содержанием проводимой в России реформы организации местного самоуправления;

4) нестабильностью законодательства о местном самоуправлении и основных правовых институтов;

5) необходимостью разработки на общегосударственном уровне концептуальных основ правового регулирования ответственности субъектов, осуществляющих муниципальную власть;

6) целью повышения эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений и обеспечения потребностей правоприменительной практики в этой сфере;

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

7) объективной необходимостью формирования системы теоретических знаний об ответственности в сфере местного самоуправления и отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке.

Перечисленные обстоятельства побудили автора к исследованию проблем ответственности в теории муниципального права и ее реализации в практике местного самоуправления.

Состояние научной разработанности темы. Несмотря на очевидную новизну и сложность, проблема ответственности в муниципальном праве до настоящего времени не вызывает у правоведов особого интереса. На сегодняшний день отсутствуют фундаментальные научные исследования по данной проблематике, хотя в процессе развития муниципально-правовой науки постепенно формируются теоретические взгляды и представления об ответственности в муниципальном праве.

В научной литературе имеются попытки теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления. Это нашло отражение в работах С.А. Авакъяна, К.И. Амирбекова, В.И. Бабичева, О.В. Берга, Н.С. Бондаря, H.A. Вагановой, В.И. Васильева, Г.А. Гаджиева, В.А. Горожанина, Ю.А. Дмитриева, М.С. Долгополовой, H.A. Емельянова, Т. С. Емельяновой, А.Р. Еремина, Е.В. Измайловой, С.Д. Князева, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешникова, Е.Г. Кольцовой, М.А. Краснова, И.А. Кравца, O.E. Кутафина, М.М. Мокеева, С.С. Мялковского, A.M. Никитина, JI.A. Нудненко, JI.H. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, JI.A. Ревенко, A.A. Сергеева, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.Е Чиркина, A.A. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, К.Ф. Шеремета, А.Н Широкова, Е.С. Шугриной и др. Идеи названных ученых представляют значительный интерес. Однако процесс формирования научного знания носит пока «стихийный характер», поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальной задачи разработки теории ответственности в муниципальном праве. В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становятся лишь отдельные вопросы правового регулирования и правоприменительной практики. Разработка же концепции ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление в теоретическом аспекте, а также концепции правового регулирования соответствующих общественных отношений носит эпизодический, фрагментарный характер и чаще всего сводится к комментированию законодательства либо его изменений. При этом не учитываются закономерности развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, соотношения государственной власти и публичной власти местного самоуправления. В результате, остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний.

Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, важность задачи по созданию необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве обусловили необходимость монографической разработки данной темы в диссертационном исследовании.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением местного самоуправления, а также с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и реализацией юридической ответственности органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является: разработка теоретической концепции ответственности в муниципальном праве и практике местного самоуправления; решение методологических и сущностно-концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношений; подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1) обобщить и проанализировать методологические проблемы общей теории юридической ответственности;

2) выявить особенности и устойчивые тенденции формирования отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке;

3) обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам ответственности в муниципальном праве;

4) проанализировать федеральное законодательство о местном самоуправлении в его развитии, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, выявить закономерности федерального, регионального и муниципального нормотворчества в части правового закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

5) исследовать институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, его генезис в российском муниципальном праве, установить устойчивые тенденции развития данного института в единстве с перспективами реализации соответствующих правовых норм;

6) обобщить практику реализации правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации и выявить существующие закономерности;

7) проанализировать зарубежный опыт правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и соответствующую правоприменительную практику;

8) упорядочить и привести в систему понятийно-категориальный аппарат, составляющий основу теории ответственности в муниципальном праве, чтобы обеспечить полную понятийную определенность рассматриваемых явлений и фундаментальность исследования;

9) применяя системный метод, исследовать юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как системный объект, раскрывая при этом системообразующие факторы;

10) проанализировать и обобщить существующие подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, систематизировать основания подразделения этой ответственности на виды;

11) систематизировать правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, выявить правовую природу каждой из них и определить их соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности;

12) исследовать проблематику механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;

13) разработать концепцию правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и предложения по совершенствованию в этой части российского законодательства.

Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др. Использование вышеназванных методов не исключает в отдельных случаях возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и раскрывающей особенности исследуемой проблемы. Наряду с этим широко использованы необходимые положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук.

Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права: С.А. Аеакъяна, С. С. Алексеева, З.А. Астемирова, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, H.A. Га-лагана, А.Г. Гладышева, И.В. Гончарова, В.А. Горожанина, Ю.А. Денисова, Ю.П. Еремеенко, Т.Д. Зражевской, О. С. Иоффе, Д.А. Керимова, Н.М. Колосовой, Р.И. Косолапова, М.А. Краснова, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Л.А. Морозовой, Б.Л. Назарова, П.Е Недбайло, Ж.И. Овсепяна, А.И. Петелина, Т.Н. Радъко, Л.А. Ревенко, О.Н. Садикова, И.С. Самощенко, А.П. Сергеева, М. С. Строговича, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, М.Х. Фа-рукшина, М.Д. Шаргородского, М.Д. Шиндяпиной, А.И. Щербака, Л. С. Явича и др.

Значительную часть теоретической основы исследования составляют труды известных русских ученых, посвященные проблемам местного самоуправления, дореволюционного периода: В.П. Безобразова, ИД. Беляева, A.B. Василъчикова, Л.А. Велихова, АД. Градовского, БД. Грекова, A.B. Дамашке,

A.B. Елъчанинова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, А.И. Никитского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др., а также советского и постсоветского периодов: И.А. Азовкина, A.B. Андреевой, A.A. Аскерова, В.И. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, A.A. Безуглова, Н.С. Бондаря,

B.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габри-чидзе, В.В. Григорьева, Л.А. Григоряна, H.A. Емельянова, А.Н. Кокотова,

H.M. Колосовой, Е.И. Колюшша, Е.И. Кореневской, Н.М. Коршунова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, Ю.Л. Крузе, В.А. Кряжкова, ЕМ. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.Я. Любовного, B.C. Мокрого, Л.А. Нудненко, И. И Овчинникова,

B.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, М.И. Пискотина, Г.Б. Поляка, Н.В. Постового,

C.B. Соловьевой, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, O.E. Ку-тафина, А.Я. Сливы, Н.Л. Тумановой, В.И. Фадеева, КФ. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование монографий по философии, теории управления, теории систем, отечественному и зарубежному государствоведе-нию.

Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления1, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.

Научная новизна. Настоящая работа является первым монографическим научным исследованием, посвященным комплексному изучению проблем ответственности в сфере местного самоуправления, разработке концепции ответственности в теории муниципального права и концепции правового регулирования общественных отношений, связанных с реализацией юридической ответственности в практике местного самоуправления.

Научная новизна работы состоит в том, что в результате проведенного исследования:

- выявлены особенности формирования теоретических знаний об ответственности в муниципальном праве;

- обобщены и систематизированы ныне распространенные в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим, методологическим и при

1 Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) И СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. кладным проблемам ответственности в муниципальном праве и практике местного самоуправления;

- уточнен и приведен в систему понятийно-категориальный аппарат, позволяющий обеспечить фундаментальность исследования юридической ответственности в сфере местного самоуправления и полную понятийную определенность рассматриваемых явлений;

- выявлены особенности системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и системообразующие факторы;

- уточнены и обобщены теоретические подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, систематизированы основания ее классификации, предложена авторская классификация ответственности данных субъектов;

- разработаны правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, выявлены их существенные качества и определено соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности ;

- выявлены закономерности федерального, регионального и муниципального правотворчества в части нормативного закрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

- определены устойчивые тенденции развития института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в российском муниципальном праве, дана оценка перспективам реализации правовых норм составляющих данный правовой институт;

- разработаны концептуальные основы правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие положения:

1. В ходе развития муниципально-правовой науки формируется собственное отраслевое учение об ответственности, процесс формирования которого характеризуется рядом особенностей, оказывающих влияние на состояние и содержание научного знания и позволяющих говорить о наличии определенных тенденций. Среди них особо следует отметить стихийность формирования теоретических знаний, механическое заимствование положений общей теории права и отраслевых юридических наук, рефлексивность, определенную поверхностность рассмотрения теоретических проблем ответственности в муниципальном праве, недостаточный учет закономерностей развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в соответствии с общей теорией соотношения власти государства и публичной власти местного самоуправления.

2. Ответственность в муниципальном праве представляет собой возникновение и реализацию в установленном законом (уставом) порядке обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть меры принуждения, предусмотренные санкцией правовой нормы, в виде лишений (ограничений) личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий. Такой подход обеспечивает возможность интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической ответственности, воспринятых муниципально-правовой наукой, выдержать межотраслевой характер этого понятия и обеспечить пригодность предложенной дефиниции как для научного исследования, так и для правовой практики осуществления муниципальной реформы.

3. Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц носит, по сути, договорный характер, аналогичный тому которым выражается политическая сущность конституции. Договор в данном случае имеет трехсторонний характер: между населением, государством, органами и должностными лицами местного самоуправления.

Общим основанием данной ответственности является несоблюдение условий деятельности, для осуществления которой формируются коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления. К таким условиям относятся: эффективность осуществления властных полномочий, которыми наделяются органы и должностные лица местного самоуправления для решения вопросов местного значения в интересах населения (т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества), законность (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий, добросовестность исполнения обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений.

4. Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой объективное объединение по содержательным признакам отраслевых видов юридической ответственности, обладающее относительной самостоятельностью и устойчивостью. Системное единство данной ответственности выражается в предмете и методе правового регулирования, а также в принципах ответственности.

5. Особенности предмета и метода правового регулирования института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены: спецификой общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления; общим правовым положением субъектов ответственности; способом формирования субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений; основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений ответственности; характером юридических мер воздействия, основаниями, способами и процедурой применения санкций.

6. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления основывается на принципах законности, справедливости, целесообразности, неотвратимости, сочетания ответственности за правонарушение и ответственности за не осуществление или ненадлежащее осуществление возложенных функций, презумпции невиновности, дифференциации ответственности, автономности осуществления ее некоторых видов, сочетания персональной и коллективной ответственности, гласности, взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности.

Отмеченные принципы отражают устойчивые закономерности юридической ответственности данных субъектов, обусловленные современным положением и особенностями государственно-правового строительства в Российской Федерации, уровнем развития российского общества, его правовой культуры, и находятся в сложном взаимодействии с принципами муниципального права и местного самоуправления.

7. В соответствии с реализуемой в Российской Федерации моделью местного самоуправления и его соотношением с государственной властью применение мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления опирается на государственное, а не на общественное принуждение. Население муниципального образования, физические и юридические лица не обладают полномочиями непосредственно применять санкции к органам и должностным лицам местного самоуправления. Названные субъекты выполняют лишь некоторые функции на определенном этапе реализации ответственности, но, отнюдь, не обладают правосубъектностью правоприменителя.

8. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована по признаку интереса, который признается, устанавливается нормами права и охраняется с помощью правовых средств. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение государственных, местных и частных интересов. Именно такой подход позволяет учитывать существование так называемых «совмещенных составов» и эффективно решать вопрос о применении конкретной меры ответственности в случае конкуренции видов ответственности или процедур.

9. Постановка вопроса о необходимости обособления «муниципально-правовой» ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой объективные основания, к которым прежде всего должны быть отнесены специфика общественных отношений, ее порождающих, особенности содержания и формы этой ответственности. Последние определяются целью ответственности и наиболее ярко проявляются в процедурном механизме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также в особенностях соответствующего правового института. В отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения.

10. Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к ограничению возможности применения мер муниципально-правовой ответственности и к изменению ее содержания от политической (в значительной степени) к собственно юридической.

11. Установленная законодательством правовая конструкция ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением является отражением подхода, при котором задачи обеспечения стабильности и непрерывности функционирования публичной власти, осуществляемой этими «лицами», противопоставляются основополагающему принципу организации местного самоуправления - самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Такой подход не соответствует природе депутатского мандата, которым по закону наделяется депутат представительного органа муниципального образования, а также основам взаимоотношений населения - как основного субъекта права на осуществление местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Он противоречит конституционным основам местного самоуправления в Российской Федерации.

12. Совершенствование правового регулирования отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления требует принятия федеральным законодателем мер (предложенных диссертантом) для сбалансированного решения следующих задач: 1) защиты выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечения охраны его результатов; 2) обеспечения и защиты прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления); 3) защиты таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой, в том числе, выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления.

13. Представляется необходимым внесение в Закон от 6 октября 2003 г. изменений и дополнений в виде:

- закрепления в качестве основания ответственности материального состава правонарушения и расширение его объективной стороны;

- устранения факультативного характера применения таких мер, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации, обеспечив тем самым неизбежность претерпевания этих мер соответствующими субъектами при наличии установленных законом оснований;

- наделения Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации полномочием принятия решения о роспуске представительного органа муниципального образования, отрешении от должности главы муниципального образования при наличии оснований, установленных законом, в целях обеспечения режима законности, сохранения единого правового пространства, пресечения и предотвращения нарушения прав и свобод человека и гражданина;

- наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президента Российской Федерации полномочием назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае его отрешения от должности) на период до вступления в должность вновь избранного главы и тем самым гарантировать непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсировать пробел в правовом регулировании, который может быть допущен в уставе муниципального образования;

- приведения в соответствие с нормами Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2 положений Закона от 6 октября 2003 г., устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности в части, касающейся сроков обращения в суд и порядка их исчисления;

- исключения из Главы 10 Закона от 6 октября 2003 г. «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» ст. 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», сохранив ее в тексте закона в виде отдельной главы.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке теории ответственности в муниципальном праве и концептуальных основ правового регулирования общественных отношений, связанных с

1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19.Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

2 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060. реализацией юридической ответственности в практике местного самоуправления.

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:

- при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам юридической ответственности, осуществляемых в рамках общей теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках;

- в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований;

- при подготовке рекомендаций, направленных на проведение мероприятий, связанных с отзывом, отрешением от должности выборных лиц местного самоуправления;

- в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право», «Гражданское право», «Гражданский процесс», «Арбитражный процесс», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам профессиональной переподготовки, в частности по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативно-правовых источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта практической работы органов местного самоуправления (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных и муниципальных органов, на международно-правовых актах, статистических данных, официальных аналитических материалах, посвященных местному самоуправлению, а также на личном участии диссертанта в подготовке ряда проектов федеральных законов, предназначенных для регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, Комитетами по местному самоуправлению Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, проектов законов города Москвы, разрабатываемых Комиссией Московской городской Думы по государственному строительству и местному самоуправлению, Департаментом территориальных органов исполнительной власти города Москвы.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:

- основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора диссертации, в том числе в пяти монографиях: «Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории)» (11,1 п.л.); «Экономика города: правовой аспект» (в соавторстве 8,82/2,8 п.л.); «Финансово-правовая ответственность» (в соавторстве 12,74/6,37 п.л.); «Правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации» (14 п.л.); «Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы)» (11 п.л.); в научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России: «Государство и право», «Конституционное и муниципальное право», «Журнал российского права»;

- результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, международных, научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах: «Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих» (Белгород, «круглый стол» журнала «Государство и право», 25-26 мая 1999 г.), «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления» (Тюмень, Совет Федерации совместно с Законодательным Собранием Тюменской области, 25 апреля 2001), «Местное самоуправление - механизм реализации конституционности России» (Москва, Московский экономико-правовой институт 16-17 мая 2002 г.), «Государство, личность и органы внутренних дел» (Москва, Академия управления МВД России, 29 апреля 2003 г.), «О проблемах подготовки кадров для реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Москва, Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, 26 июня 2003 г.), «Местное самоуправление — проблемы и решения» (Москва: Российская муниципальная академия, 30 октября 2003 г.), «Местное самоуправление: проблемы правового регулирования, совершенствования управления собственностью, охраны правопорядка и собственности» (Москва: Академия права и управления, 21 ноября 2006 г.); «Государственное управление в XXI в.: традиции и инновации» (31 мая-2 июня 2007 г.);

- выводы и предложения исследования нашли практическое применение при разработке проектов Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», проектов Закона города Москвы от 31 мая 2006 г. № 22 «О внесении изменений в Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве"» и Закона города Москвы от 25 октября 2006 г. «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства», в работе Экспертного Совета при Правительстве Российской Федерации при подготовке ряда целевых федеральных программ;

- результаты и выводы диссертанта успешно используются в учебном процессе: при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Кон

23 ституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» со студентами, курсантами и слушателями Тюменского юридического института МВД России, Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы;

- положения и выводы, сформулированные в работе, применялись на занятиях с государственными и муниципальными служащими города Москвы, обучающимися по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки в Центре повышения квалификации и профессиональной переподготовки Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы.

Структура и объем работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения и списка использованных правовых актов, специальной литературы, научных публикаций и материалов судебной практики.