АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности»
На правах рукописи
Старовойтов Алексей Вячеславович
ПЛАНИРОВАНИЕ ЗАКОНОПОДГОТОВИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2004
Работа выполнена в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (юридический факультет)
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Васильев Руслан Фёдорович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Сырых Владимир Михайлович
кандидат юридических наук, доцент Виноградов Вадим Александрович
Ведущая организация: Институт государства и права
Российской академии наук
Зашита диссертации состоится 27 декабря 2004 года в 15 часов 15 минут на заседании Диссертационного Совета К.501.001.13 при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, г. Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. 826.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (г. Москва, Ленинские горы, МГУ, 2-й корпус гуманитарных факультетов).
Автореферат разослан « 25^> ноября 2004 года
Ученый секретарь Диссертационного Совета
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности - одно из непременных условий создания внутренне согласованной и непротиворечивой системы законодательных норм, обеспечивающих прогрессивное развитие общества и государства. Планирование законоподгото-вительной деятельности помогает оптимально организовать подготовку законопроектов, а планирование законодательной деятельности - обеспечить приоритетное рассмотрение проектов базовых, системообразующих законов.
Планирование является важнейшим средством осуществления активной законотворческой политики, позволяет направить законоподготовительную и законодательную деятельность на достижение сформулированных в конституции долгосрочных целей государственного и общественного развития, законодательных приоритетов.
Велика роль планирования при осуществлении масштабных работ по систематизации законодательства. Планирование позволяет своевременно и эффективно решать и другие задачи по совершенствованию законодательства: восполнять пробелы в законодательном регулировании, ликвидировать излишнюю множественность законов, отменять устаревшие нормы.
Планирование развития законодательства имеет важное значение для демократизации законодательного процесса. Опубликование субъектами права законодательной инициативы своих планов позволяет своевременно информировать общественные объединения, научные учреждения, граждан России о законопроектных работах, повышает предсказуемость законотворчества, позволяет предпринимателям предусмотреть соответствующие риски, скорректировать свои бизнес-планы.
Важное значение планирование законоподготовительной и законодательной деятельности имеет для обеспечения научной обоснованности подготовки, рассмотрения и принятия законов, своевременного проведения экспертно - аналитических и подготовительных работ (комплексных экспертиз, научных исследований, правовых экспериментов) и, в конечном счете, для повышения качества принимаемых законов.
Несмотря на многолетний опыт применения в нашей стране планирования за-коноподготовительной деятельности, и более чем десятилетний опыт планирования
законодательнои деятельности, потенциал и <'YIfKTTFIf""iTTT нов пттттггпгг пяанирова-
л рос НАЦИОНАЛЬНАЯ I
ния пока не реализованы в должной мере. Oí о все ¿ЦВДЩУЖКЖ исходя из текущих
СПетерб ОЭ Ж»
потребностей субъектов законотворчества, остается во многом лишь суммированием предложений субъектов права законодательной инициативы и иных субъектов законотворчества без надлежащей координации и учета долгосрочной перспективы. Среднесрочное и, тем более, долгосрочное прогнозирование и планирование развития законодательства практически не применяется. Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере планирования законоподготовительной законодательной деятельности отличается неполнотой и фрагментарностью, законодательная база планирования развития законодательства до сих пор отсутствует.
В условиях постепенной стабилизации в России социально-экономической и политической жизни, системы взаимоотношений исполнительных и законодательных органов государственной власти, возникают предпосылки для активизации законотворческой политики и развития прогнозирования и планирования законоподго-товительной и законодательной деятельности в нашей стране.
В этой ситуации актуальным становится конституционно-правовое исследование планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, выявление его специфики, места среди иных видов планирования, тенденций развития и современного состояния в зарубежных странах, перспектив создания в России скоординированной и научно обоснованной системы текущего, средне- и долгосрочного планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. Особую актуальность, практическую значимость приобретает изучение конституционно-правовых отношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности и разработка конкретных и обоснованных с конституционно-правовой точки зрения предложений по совершенствованию планирования этой деятельности, а также путей реализации указанных предложений.
Степень научной разработанности темы. Развитие идеи планирования законопроектных работ началось в юридической литературе в нашей стране с 1960-х годов. Активная научная разработка проблем планирования законоподготовительных работ велась в 1970-х - 1980-х годах. Актуализация данных проблем была связана в первую очередь с широким использованием планирования для приведения законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР 1977 г. и подготовки Свода законов СССР.
Начало 1990-х годов характеризовалось существенным ослаблением интереса к планированию законоподготовительной деятельности, что было обусловлено не только объективными, но и субъективными факторами. Во второй половине 1990-х
годов интерес к проблеме планирования законоподготовительной и законодательной деятельности возрос, причем не только со стороны ученых, но и должностных лиц органов исполнительной власти, депутатов. Начали появляться научные разработки, посвященные применению планирования законодательной деятельности в новых социально-экономических и политических условиях.
Значимый вклад в разработку теории и практики планирования и прогнозирования законоподготовительной и законодательной деятельности внесли О.А. Гаври-лов, И.Ф. Казьмин, Д.А. Ковачев, Н.П. Колдаева, И.В. Котелевская, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Т.Н. Рахманина, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомиров.
Тема планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в СССР, РСФСР и Российской Федерации затрагивалась в работах А.ИАбрамовой, Л.С. Адарчевой, Н.А. Бобровой, СВ. Бошно, И.В. Гранкина, В.Б. Евдокимова, Н.В. Ильиной, В.Б. Исакова, К.И. Косачева, Е.А. Лукьяновой, М.А. Митюкова, Н.А. Михалёвой, М.Н. Николаевой, Л.Я. Полуяна, А.Н. Шохина и других авторов.
Вместе с тем, недостаточное внимание уделяется конституционно-правовому анализу отношений, связанных с планированием законоподготовительной и законодательной деятельности в нашей стране. В России пока нет комплексных конституционно-правовых исследований современного состояния, перспектив развития и специфики нормативно-правового регулирования отношений в сфере планирования законоподготовительных и законодательных работ в зарубежных странах. В ряде научных и аналитических материалов, посвященных планированию законопроектных работ в современной России, отмечается неполнота и фрагментарность при раскрытии многогранной проблемы планирования.
Объектом диссертационного исследования является совокупность конституционно-правовых отношений в сфере планирования законоподготовительной деятельности и законодательной деятельности.
Предмет диссертационного исследования составляет комплекс конституционно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере планирования законоподго-товительной и законодательной деятельности, а также проблемы практической реализации этих норм, становления и развития планирования законоподготовительной и законодательной деятельности.
Целью диссертационной работы является разработка предложений по совершенствованию планирования законоподготовительной и законодательной дея-
тельности и конституционно-правового регулирования отношений, связанных с таким планированием.
Указанная цель достигается в диссертации при решении следующих задач:
- рассмотреть теоретические основы планирования законоподготовительной и законодательной деятельности;
- проанализировать опыт планирования указанной деятельности в зарубежных странах;
- рассмотреть опыт планирования законоподготовительной деятельности в СССР и РСФСР;
- исследовать порядок планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в Российской Федерации;
- на этой основе выявить оптимальные с конституционно-правовой точки зрения направления развития планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в Российской Федерации.
Теоретической основу диссертационной работы составили труды отечественных и зарубежных авторов в области философии, теории государства и права, конституционного права, теории управления, экономической теории, административного права: С.А. Авакьяна, Р. Акоффа, С.С. Алексеева, Н.Е. Андрианова, Л.И. Антоновой, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, Р.Ф. Васильева, О.А. Гаврилова, А.Л. Гапоненко, В.М. Горшенева, В.Н. Грищенко, Б. Гурнея, Р. Давида, Л.Г. Демидова, С. Завадского, И.М. Зайцева, Т.А. Казакевича, Н.М. Казанцева, И.Ф. Казьмина, К. Киллена, Д.А. Ковачева, Ю.М. Козлова, Н.Н. Колдаевой, И.В. Котелев-ской, В.Н. Кудрявцева, Г. Кунца, О.Е. Кутафина, А.Г. Лобко, Е.Г. Лукьяновой, В.О. Лучина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, С. О'Доннела, В.Д. Перевалова, А.Н. Петрова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Г.Х. Попова, Б.А. Райзберга, Е.М. Савельевой, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Строговича, В.М. Сырых, В.Л. Тамбовцева, Ю.А. Тихомирова, Е.Н. Торкановского, Э.А. Уткина, Р.М. Фалмера, А.Г. Фонотова и других ученых.
При рассмотрении планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в СССР, РСФСР и Российской Федерации использовались научные работы, в которых затрагивается тема планирования и прогнозирования указанной деятельности в нашей стране.
При анализе планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в зарубежных государствах использовались работы С. Баха, СВ. Бобото-ва, Дж. Боумана, И.П. Ильинского, М.А. Исаева, К. Кёнига, А.Д. Керимова, А. Копы-ленко, П. Лайта, В.И. Лафитского, Р. Майнтца, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, А. Олийник, М.А. Петерсона, К.-Х. Ротхауга, Б. Синклер, Дж. Фаррара, Э. Хандшу и других отечественных и зарубежных ученых.
Кроме того, в диссертационном исследовании использованы экспертные, аналитические и статистические материалы по планированию законопроектных работ в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации.
Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты зарубежных государств (Великобритании, Венгрии, Дании, Италии, Казахстана, Кыргызстана, Республики Беларусь, США, Узбекистана, Украины, Франции, ФРГ, Швейцарии).
Использовались также проекты законодательных актов, рекомендации Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности при Президенте РФ, программы и планы законоподготовительной и законодательной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных государств.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы исследования, а также системно-функциональный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, теоретико-прогностический методы.
Системно-функциональный метод сыграл важную роль при анализе взаимосвязей, возникающих в процессе планирования между основными субъектами зако-ноподготовительной и законодательной деятельности, иными субъектами законотворчества, а также для определения места планирования законоподготовительной и законодательной деятельности среди иных видов планирования, в законодательном процессе. Сравнительно-правовой и конкретно-исторический методы использовались для сопоставления современных подходов к планированию в России с советским и зарубежным опытом. Формально-юридический метод применялся при анализе нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. Теоретико-
б
прогностический метод использовался для перевода теоретических положений данного диссертационного исследования в практические рекомендации по конкретным вопросам планирования и оценке последствий их внедрения.
Важную роль в диссертационном исследовании играют и другие методы.
Научная новизна работы выражается в комплексном исследовании конституционно-правовых отношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности на современном этапе в России и в зарубежных странах, выявлении тенденций и факторов развития этих отношений, определении основных моделей планирования в зарубежных странах и, на этой основе, разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию системы планирования указанной деятельности в России, обеспечению направленности планирования на реализацию стратегических целей развития страны. Проанализированы конституционно-правовые отношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, которые были недостаточно изучены. В диссертации использовался комплексный подход к планированию, что, с применением сравнительно-правового анализа, позволило сформулировать ряд новых теоретических положений, принципов планирования, предложений по совершенствованию планирования зако-ноподготовительной и законодательной деятельности в России.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Планирование законоподготовительной деятельности представляет собой осуществление субъектами законотворчества в закрепленном нормативными правовыми актами порядке мероприятий по установлению последовательности, сроков подготовки законопроектов, и ответственных за их подготовку исполнителей. Под планированием законодательной деятельности понимается осуществление уполномоченными органами парламента (палат парламента) в закрепленном нормативными правовыми актами порядке мероприятий по установлению порядка, последовательности, сроков рассмотрения законопроектов и принятия (одобрения) законов.
2. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности имеет императивный характер и порождает конкретные права и обязанности для субъектов, обладающих соответствующими полномочиями по подготовке законопроектов, внесению их в порядке законодательной инициативы в парламент, их рассмотрению и принятию. Отношения в сфере планирования рассматриваемой деятельности являются предметом правового регулирования, а соответствующие планы утверждаются нормативными правовыми актами и приобретают обязательный для
исполнения характер.
3. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности представляет собой единство «концептуального» («содержательного») элемента, связанного с целеустанавливающей деятельностью по выбору приоритетов законотворчества, в которой важнейшее значение имеет политический компонент, и «организационно-технического» элемента, связанного с соотнесением целей и средств их реализации, в котором ключевое значение имеет научный, управленческий компонент.
4. Конституционно-правовые нормы регулируют важнейшие, ключевые отношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, которые возникают при подготовке законопроектов в высших органах государственной власти, в рамках непосредственно законодательного процесса, и тесно связаны с целеполаганием, определением приоритетов, реализацией права законодательной инициативы, то есть с полномочиями, которые по содержанию носят не столько административный, сколько политический характер. К таким отношениям относятся отношения по планированию подготовки законопроектов субъектом права законодательной инициативы (в случаях, установленных нормативными правовыми актами, - во взаимодействии с иными субъектами планирования); координации деятельности высших органов государственной власти - субъектов права законодательной инициативы и иных субъектов планирования; планированию рассмотрения и принятия законопроектов, принятия (одобрения) законов в рамках законодательного процесса в парламенте.
5. Субъектами многих правоотношений в сфере планирования законоподгото-вительной и законодательной деятельности могут быть и иные субъекты законотворчества, кроме субъектов права законодательной инициативы. В связи с этим, предлагается различать основных субъектов правоотношений в сфере планирования зако-ноподготовительной деятельности, планы которых могут быть реализованы самим субъектом планирования непосредственно, и иных, «второстепенных» субъектов этих правоотношений, планы или плановые предложения которых не могут быть реализованы без участия субъектов права законодательной инициативы.
6. Под системой планирования законоподготовительной и законодательной деятельности понимается совокупность взаимодействующих и координирующих свою законотворческую деятельность субъектов планирования. Становление и развитие такой системы в том или ином государстве, значение планирования в законодательном процессе, его нормативно-правового закрепление, соотношение полита-
ческого и организационно-технического компонентов в планировании определяются рядом факторов. К ним, в первую очередь, следует отнести: сферу законодательного регулирования общественных отношений, изменчивость и сложность этих отношений, стадию государственного развития, правовую систему данного государства, существующую в стране модель организации подготовки законопроектов и законодательного процесса, форму правления, форму государственного устройства, развитие юридической науки и эффективность применения её данных на практике.
7. Построение системы планирования законоподготовительной деятельности должно осуществляться на основе развития нормативно-правовой и институциональной основы координации деятельности субъектов права законодательной инициативы, соблюдения конституционно установленной компетенции органов государственной власти и основных принципов планирования - научности, законности, информационной открытости, приоритетности и эффективности.
8. Развитие планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в переходном государстве, рост системности планирования в таком государстве происходит по мере стабилизации важнейших общественных отношений. Оптимальным для переходного государства со смешанной формой правления представляется следующее соотношение между различными компонентами кратко-, средне- и долгосрочного планирования законоподготовительных работ: научные ориентиры развития законодательства, установленные в концепции развития законодательства, актуализируются и дополняются при политическом среднесрочном планировании законопроектных работ президентом в соответствующем послании, и затем приобретают обязательный для реализации характер в среднесрочных и краткосрочных планах законоподготовительной деятельности субъектов права законодательной инициативы. Формирование указанных планов, кроме того, должно быть скоординировано с программами социально-экономического развития. Среднесрочное планирование законоподготовительной деятельности в правительстве должно осуществляться на срок его полномочий на основе политического планирования президента на тот же срок, с учетом того, что перед вновь избранным президентом правительство слагает свои полномочия.
9. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности в России нуждается в совершенствовании, и в первую очередь - в увеличении роли перспективного планирования; повышении демократичности и информационной открытости планирования; развитии долгосрочного планирования и прогнозирования
на основе концепции развитая законодательства; улучшении координации планирования основных субъектов права законодательной инициативы; повышении согласованности кратко- и среднесрочного планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, программирования социально-экономического развития и бюджетного планирования; развитии нормативно-правового обеспечения планирования.
Практическая значимость исследования состоит в рекомендациях по правовому закреплению и применению скоординированной и научно обоснованной системы текущего и перспективного планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. В работе предложена методика применения перспективного планирования и теории приоритетности на практике, в законопроектной деятельности. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для повышения упорядоченности, эффективности и демократичности планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в России, совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности.
Основные результаты диссертационного исследования были отражены в публикациях автора по теме диссертации, выступлениях на конференциях в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
Структура диссертации отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируются цель и задачи исследования, определяются его объект и предмет, теоретическая и методологическая основы, отмечается научная новизна, излагаются положения, выносимые на защиту, указывается теоретическая и практическая значимость работы, апробация ее результатов.
Глава 1 «Теоретические основы планирования законоподготовительной и законодательной деятельности» представляет собой теоретический базис исследования. В ней раскрывается содержание основных понятий, используемых в диссертационном исследовании, значение и принципы планирования законоподготовитель-ной и законодательной деятельности, дается характеристика и классификация правоотношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности.
В первом параграфе «Понятие планирования законоподготовительной деятельности и планирования законодательной деятельности» рассматривается роль и место планирования в управленческой деятельности, дается общетеоретическое понятие планирования и исследуется его соотношение со смежными и схожими по сущности видами управленческой деятельности - программированием, прогнозированием и целеполаганием; раскрываются видовые отличия планирования законоподготовительной и законодательной деятельности от иных видов планирования; исследуется содержание понятий «законоподготовительная деятельность» и «законодательная деятельность», их место в системе более общих понятий, связанных с созданием закона. На основе проведенного анализа даются определения планирования законодательной деятельности и планирования законоподготовительной деятельности.
В диссертации на основе рассмотрения различных точек зрения на управленческую природу планирования делается вывод, что планирование является одной из общих функций управления, специфическим видом управленческой деятельности.
В работе анализируются различные подходы к определению планирования, их достоинства и недостатки. Для ограничения понятия планирования исследуется его соотношение со смежными видами управленческой деятельности - программированием, прогнозированием и целеполаганием. При этом подчеркивается, что программирование, прогнозирование и планирование являются хотя и схожими по сущности и отдельным характеристикам, но не тождественными видами управленческой деятельности. Анализ специфики плановой и целеустанавливающей деятельности в принципе позволяет отграничить планирование и установление целей, несмотря на их тесную сущностную и содержательную взаимосвязь. Тем не менее, целеустанав-ливающая деятельность, которая изначально учитывает ресурсы, средства и методы реализации целей при определении приоритетов (первоочередных целей стратегического характера, наиболее актуальных для определенного периода развития), может рассматриваться в качестве «концептуального» («содержательного») элемента пла-
новой деятельности, органично дополняющего «технический» элемент планирования - соотнесение целей и средств их достижения.
Планирование определяется в работе как специфический вид управленческой деятельности, связанный с выбором приоритетов функционирования и развития объекта управления, обладающих достаточным ресурсным обеспечением; разработкой мероприятий, обеспечивающих достижение результатов, соответствующих поставленным целям, а также последовательности, сроков реализации этих мероприятий и ответственных исполнителей.
Особенности планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, отличия от иных видов планирования, классифицированных по критерию содержания планируемых явлений и процессов, определяются содержанием, спецификой и объективными закономерностями развития объекта планирования, то есть законоподготовительной и законодательной деятельности.
В работе рассматривается место понятий законоподготовительной и законодательной деятельности в системе более общих понятий, охватывающих тот или иной объем деятельности по подготовке, внесению в парламент, рассмотрению законопроектов, принятию и одобрению, подписанию и введение в действие законов.
В работе отмечается неустоявшийся характер применения понятий «законотворчество», «законотворческая деятельность», «законотворческий процесс», «законодательный процесс», «законодательная процедура», «законопроектные работы», приводятся дискуссии относительно их содержания. Для четкого разграничения по форме и содержанию трех стадий законотворчества - «предпроектной», подготовки законопроекта и законодательного процесса в парламенте, в работе предлагается осуществлять это разграничение не только на основе степени их урегулированности правовыми нормами (степени формализации процедур), но и на основе анализа содержания этих стадий законотворчества по критерию их связи с соответствующими стадиями управленческой деятельности.
В результате анализа сделан вывод о том, что на начальной «предпроектной», максимально творческой и низкоформализованной стадии законотворчества, когда лишь появляется идея о необходимости разработки нового закона, планирование не может эффективно применяется.
В отличие от «предпроектной» стадии, стадия подготовки законопроектов является более формализованной. Подготовка законопроектов органами государственной власти, как правило, подробно урегулирована нормативными правовыми актами,
осуществляется в определенной институциональной форме.
С учетом отсутствия устоявшегося и адекватного понятия для обозначения деятельности по подготовке законопроектов как особого вида законотворческой деятельности, отличающегося от иных видов этой деятельности по содержанию, субъектам и характеру правового регулирования, в работе используется понятие «законо-подготовительная деятельность». Дается определение этого вида деятельности, рассматриваются основные этапы подготовки законопроектов.
Планирование законоподготовительной деятельности предполагает принятие предварительного (в основном при перспективном планировании) или окончательного, обязательного для исполнения решения о подготовке законопроекта, и осуществление мероприятий по установлению последовательности, сроков подготовки законопроектов, ответственных за их подготовку исполнителей.
Планирование законодательной деятельности рассматривается в качестве одной из стадий законодательного процесса.
В диссертации рассматривается не только тесная содержательная связь планирования законоподготовительной деятельности и планирования законодательной деятельности, но и их различия по ряду критериев - субъектам и объектам планирования, степени формализации процедур, видам плановых документов.
В работе даётся классификация видов планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. По срокам реализации планов выделяется текущее (краткосрочное - до одного года) и перспективное (среднесрочное -2-4 года и долгосрочное - 5 лет и более)) планирование. Отдельно рассматривается стратегическое планирование, при этом отмечается, что оно не может в полной мере отождествляться с перспективным, так как законодательная стратегия - понятие, связанное не столько со временем, сколько с направлением развития законодательства.
По кругу отношений, подлежащих урегулированию законопроектами, включенными в план, различается узкоотраслевое планирование развития законодательства; планирование законоподготовительных работ в рамках установленной компетенции соответствующего органа государственной власти; комплексное планирование проведения масштабных законопроектных работ (по систематизации законодательства, по законодательному обеспечению социально-экономических реформ и др.); комплексное планирование законоподготовительной деятельности в общегосударственном масштабе (в случае создания единого общегосударственного плана за-коноподготовительной деятельности); комплексное планирование законодательной
деятельности во всех основополагающих сферах общественных отношений, подлежащих законодательному регулированию.
Второй параграф посвящен рассмотрению принципов планирования законо-подготовительной и законодательной деятельности, в соответствии с которыми должно осуществляться планирование для того, чтобы предоставляемые им возможности по совершенствованию законотворчества могли быть реализованы в полной мере. В частности, раскрыто содержание принципов научности, законности, демократизма, информационной открытости, приоритетности, эффективности, цикличности, системности планирования, множественности планов, сочетания перспективного и текущего планирования.
В третьем параграфе исследуются правоотношения, связанные с планированием законоподготовительной и законодательной деятельности.
При осуществлении планирования возникает множество общественных отношений, значительная часть которых может осуществляться не только в правовой форме - в частности, политическое планирование законопроектной деятельности.
В работе приводятся преимущества применения правовой формы планирования, отмечается тенденция расширения правового регулирования отношений, связанных с планированием законоподготовительной и законодательной деятельности, в различных государствах мира. Нормы о планировании законоподготовительной и законодательной деятельности чаще всего получают закрепление в нормативных правовых актах процедурного характера, относящихся к источникам конституционного права (регламентах высших органов государственной власти, законах о порядке их деятельности, законах о нормативных правовых актах) или административного права (регламентах, инструкциях и иных нормативных правовых актах органов исполнительной власти).
В исследовании дается классификация отношений, связанных с планированием законоподготовительной и законодательной деятельности. Особое внимание уделяется четкому разграничению по различным основаниям административно-правовых и конституционно-правовых правоотношений в этой сфере.
Рассматриваются конституционно-правовые отношения, связанные с планированием подготовки законопроектов субъектом права законодательной инициативы, планированием рассмотрения и принятия законопроектов в рамках законодательного процесса в парламенте, а также координацией планирования законоподготовитель-
ной и законодательной деятельности. В последнем случае дается классификация правоотношений, основанная на анализе способов координации.
По критерию содержания плановой деятельности («планового цикла») выделяются и рассматриваются правоотношения по формированию проекта плана, экспертизе плановых предложений, рассмотрению проекта плана, утверждению, исполнению плана, контролю за его исполнением, а также изменению планов. Анализируются способы формирования плана и отбора приоритетов.
В диссертации рассматривается вопрос о субъектах правоотношений, связанных с планированием законоподготовительной и законодательной деятельности, и содержании этих правоотношений. Анализ планирования законопроектной деятельности в России и зарубежных государствах показывает, что субъектами многих правоотношений в сфере планирования как законоподготовительных, так и законодательных работ могут быть и иные субъекты, кроме субъектов права законодательной инициативы и парламента - и в первую очередь иные высшие органы государственной власти (например, Президент в Республике Казахстан), органы исполнительной власти, комитеты парламента или его палат, фракции, депутаты, специализированные научные учреждения при высших органах государственной власти (например, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт законодательства Верховной Рады Украины, Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, Центр парламентаризма и законотворчества при Законодательном собрании Жогорку Кенеша Кыргызской Республики) или формально независимые (Правовые комиссии в Великобритании и Ирландии), иногда - граждане, некоммерческие организации.
В исследовании дается анализ и классификация юридических фактов, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение правоотношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. Отмечается, что правоотношения по планированию законопроектной деятельности отличаются сложным содержанием, многообразием прав и обязанностей участвующих в разработке законопроекта субъектов; приводятся перечни прав и обязанностей субъекта права законодательной инициативы и иных субъектов планирования в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. Всей совокупностью прав в сфере планирования законоподготовительной деятельности обладает только субъект права законодательной инициативы, разрабатывающий свой план за-коноподготовительных работ. В исследовании рассматривается вопрос о степени
обязательности плана законоподготовительной деятельности для самого субъекта права законодательной инициативы и плана законодательной деятельности для парламента и субъектов права законодательной инициативы.
Автор обращается и к проблеме формирования единого общегосударственного плана законоподготовительной деятельности. На основе анализа различных вариантов формирования такого плана, делается вывод о том, что наиболее эффективен путь взятия на себя полномочий по формирования такого плана одним из субъектов права законодательной инициативы непосредственно или с делегированием соответствующих полномочий государственному научно-исследовательскому учреждению при этом субъекте. Однако в этом случае, несмотря на существенное повышение эффективности планирования, может быть нарушена конституционно закрепленная компетенция органов государственной власти в сфере законотворчества, ограничены права и возрасти обязанности иных субъектов права законодательной инициативы.
Автор приходит к выводу, что построение целостной системы планирования законоподготовительных работ должно осуществляться постепенно, на основе развития нормативно-правовой и институциональной основы координации деятельности субъектов права законодательной инициативы, соблюдения конституционно установленной компетенции органов государственной власти и основных принципов планирования.
В работе отмечается, что, так как планируется преимущественно приоритетная законоподготовительная и законодательная деятельность, планирование не носит всеобъемлющего характера, и не исключает подготовки законопроектов вне плана, в порядке так называемого текущего законотворчества.
Вторая глава диссертации посвящена анализу планирования законоподгото-вительной и законодательной деятельности в зарубежных странах.
В первом параграфе рассматриваются основные тенденции и факторы развития планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в зарубежных странах, отмечаются причины появления некоторых общих для большинства стран объективных тенденций развития. В качестве основных тенденций, обуславливающих повышение значения и интенсивности использования планирования в современном законотворчестве, в работе рассматриваются: усложнение общественных отношений, изменение роли государства в социально-экономической сфере, расширение сферы и изменение специфики законодательного регулирования общественных отношений, рост интенсивности законотворчества, повышение сложности и из-
менчивости системы законодательства, усиление роли исполнительной власти в за-коноподготовительной деятельности.
В работе подробно исследуются факторы развития планирования законоподго-товительной и законодательной деятельности в зарубежных странах, их влияние на становление системы планирования законоподготовительной и законодательной деятельности; развитие нормативно-правового регулирования отношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности; значение планирования в законодательном процессе, соотношение политического и организационно-технического компонентов в планировании.
Во втором параграфе рассматривается опыт (разные варианты создания и развития) планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в некоторых зарубежных государствах с различными правовыми системами, формами правления и формами государственного устройства - Великобритании, Австралии, Канаде, Ирландии, Новой Зеландии, США, Франции, Италии, ФРГ, Австрии, Дании, Швейцарии, а также нормативно-правовое, в том числе законодательное, регулирование отношений, связанных с планированием этой деятельности. Кроме того, рас. смотрен соответствующий опыт некоторых субъектов федерации (в Канаде, ФРГ).
В исследовании отмечается, что однородные характеристики систем планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в различных государствах, возникшие под воздействием сходных факторов развития планирования, могут быть выражены в такой теоретической конструкции, как «модель планирования законоподготовительной и законодательной деятельности». Выделение моделей имеет важное значение для дальнейшего анализа планирования и поиска основных закономерностей его развития в конкретной стране, а также формулирования предложений по совершенствованию планирования в той или иной стране. По результатам анализа выделены пять основных моделей планирования в развитых демократических государствах, раскрыты факторы, под воздействием которых они возникли и развивались, приведены их основные конституционно-правовые и институциональные параметры. Большинство из этих параметров прямо предопределяются объективными факторами, и диапазон их изменений в государстве со стабильной, сложившейся конституционно-правовой системой невелик.
В работе рассматриваются тенденции и проблемы развития планирования за-коноподготовительной и законодательной деятельности в правовых системах пере-
ходных, и в первую очередь «постсоветских» государств - Казахстана, Кыргызстана, Республики Беларусь, Узбекистана, Украины.
Развитие планирования, с одной стороны, является актуальным вопросом для таких государств, решающих задачу обновления на основе новой конституции всех системообразующих и кодифицированных законодательных актов, принятия сотен, а с учетом расширения сферы законодательного регулирования - двух - трех тысяч новых законов. Однако на практике повышение планомерности развития законодательства происходит не сразу, что позволяет сделать вывод о том, что в переходных государствах важнейшим фактором становления и развития планирования законо-подготовительной и законодательной деятельности является стабилизация общественных отношений. На основе конкретных примеров в работе делается вывод, что развитие законодательства переходных государств, как правило, проходит две стадии - ускоренного обновления законодательных основ развития общества и формирования целостной, непротиворечивой и стабильной системы законодательства. Для первой из них характерен бурный и, как правило, высококонфликтный ход развития основных систем общества, в том числе и правовой системы. На второй стадии развития переходного государства наблюдается некоторая стабилизация общественных отношений и, на фоне повышения роли органов исполнительной власти в развитии страны, их существенная активизация в сфере создания средне - и долгосрочных программ и комплексных концепций, обеспечения планомерности развития. Это создает предпосылки для повышения планомерности законопроектной деятельности, развития перспективного планирования.
В диссертационном исследовании сделан вывод о том, что важным фактором развития перспективного планирования законоподготовительной деятельности в переходных государствах является усиление роли исполнительной власти. Наиболее эффективные системы планирования законоподготовительной деятельности возникают в тех переходных государствах, в которых роль высших органов исполнительной власти в системе высших органов государственной власти является высокой.
В работе высказаны предложения по оптимизации соотношения научного, политического и организационно-технического компонентов планирования законопод-готовительной деятельности и совершенствованию нормативно-правового регулирования отношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в переходных государствах.
В третьей главе диссертационного исследования анализируется становление, развитие планирования законодательной и законоподготовительной деятельности в России и определяются пути его совершенствования.
В первом параграфе «Становление системы планирования законоподго-товительной и законодательной деятельности в СССР и РСФСР», на основе анализа действия различных факторов развития планирования законоподготовитель-ной деятельности в СССР, был сделан вывод о том, что появление планирования за-коноподготовительной деятельности имело под собой объективные предпосылки, и являлось достижением советской юриспруденции. Тем не менее, в исследовании отмечается, что планирование законодательной деятельности не стало в советский период реальной формой парламентской работы.
Во втором параграфе приводится общая характеристика основных этапов развития планирования законодательной и законоподготовительной деятельности в Российской Федерации: в 1991-1993 гг., 1993-99 гг., и с 2000 года. На первом этапе произошло снижение значения планирования законоподготовительной деятельности, что было обусловлено не только объективными, но и субъективными факторами. Принятие Конституции РФ 1993 года привело к смене формы правления, организации законодательного процесса, необходимости коренного обновления всей системы законодательства. Расширение круга субъектов права законодательной инициативы, резкое увеличение потока законодательных инициатив, невысокая доля правительства среди субъектов права законодательной инициативы и ряд иных факторов привел к формированию потребности в планировании законодательной деятельности. Планирование получило закрепление в нормативных правовых актах процедурного характера высших органов государственной власти - и в первую очередь в регламентах Государственной Думы и Правительства.
С 2000 года постепенно появляются объективные предпосылки эффективного применения программно-целевого, стратегического подхода в правовой политике и, соответственно, повышения значения плановых начал в совершенствовании законодательства. Важные изменения произошли в законоподготовительной деятельности. Значительно возросла активность Президента РФ и Правительства РФ по созданию среднесрочных и долгосрочных программ и концепций.
Существенное значение для планирования законодательной деятельности имеет также тот факт, что в Государственной Думе с 2000 года был достигнут такой рас-
клад политических сил, при котором Правительство РФ и Президент РФ имеют поддержку большинства депутатов.
Рост системности планирования законоподготовительных работ в России в настоящее время обеспечивается в основном за счет увеличения роли тех субъектов права законодательной инициативы, которые готовят наиболее качественные законопроекты, координируют свою законоподготовительную деятельность - и, в первую очередь, Президента РФ (по приоритетным законопроектам и вопросам правовой политики) и Правительства РФ. В целом, по итогам работы Государственной Думы третьего созыва (2000 - 2003 гг.), 68 % принятых и подписанных Президентом России законов в этот период были внесены субъектами права законодательной инициативы, которые планировали законоподготовительную деятельность, координировали свои планы (Правительством РФ - 40%, Президентом - 18%, Советом Федерации -1%, законодательными органами субъектов федерации - 9%), что позволяет говорить о существовании системы планирования законоподготовительной деятельности. Тем не менее, эта система имеет значительное количество недостатков: недостаточное развитие перспективного планирования и прогнозирования развития законодательства, неопределенность относительно концептуальных основ развития законодательства. Оставляет желать лучшего развитие системности законоподготовительной деятельности, координации законоподготовительной и законодательной деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти.
В параграфе 3 «Основные направления развития планирования законоподготовительной деятельности субъектов права законодательной инициативы в Российской Федерации» исследуется нормативно-правовое закрепление, проблемы, причины их возникновения и перспективы совершенствования планирования за-коноподготовительной деятельности Правительством Российской Федерации, Президентом Российской Федерации, законодательными органами субъектов федерации, Советом Федерации.
В работе выдвигается ряд предложений по совершенствованию нормативно-правового закрепления планирования в Правительстве РФ. В частности, отмечается, что оптимальным и обоснованным с конституционно-правовой точки зрения является перспективное планирование на четыре года - срок полномочий главы государства, устанавливающего приоритеты планирования (учитывая, что перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия), а не на срок до 3-х лет, как закреплено в действующих нормативных правовых актах. В связи с этим,
в работе предлагается нормативно закрепить в п. 76 Регламента Правительства РФ положение о том, что основным видом перспективного планирования законоподго-товительной деятельности является планирование на четыре года.
Кроме того, в Регламенте Правительства Российской Федерации могут быть закреплены требования к содержанию и структуре каждого из видов планов, что позволило бы нормативно установить соотношение между перспективными планами на срок полномочий, иными (2-х и 3-х летними) перспективными планами и текущими планами на год. В частности, в работе предлагается нормативно закрепить в Регламенте Правительства РФ, что годовой план должен включать: перечень законопроектов с указанием их конкретных наименований; перечень государственных органов -разработчиков законопроектов (исполнителей и соисполнителей); должностных лиц, ответственных за разработку и внесение законопроектов; сроков каждой из стадий разработки и внесения конкретных законопроектов для согласования и утверждения. Перспективный план должен включать: перечень законопроектов с указанием предмета их регулирования; предполагаемые сроки разработки законопроекта и разработчиков (исполнителей и соисполнителей). Перспективный план должен формироваться на основе посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, программ социально-экономического развития Российской Федерации, Концепции развития законодательства, прогноза развития законодательства и ежегодно корректироваться с учетом показателей реализации годовых планов законо-п'одготовительной и законодательной деятельности.
Кроме того, предлагается закрепить в Регламенте Правительства РФ предельные сроки начала формирования годового плана законоподготовительной деятельности (не позднее 1 октября), его согласования и предоставления его проекта в Правительство РФ для утверждения. Утверждение проекта плана Правительством, как представляется, должно осуществляться не позднее 1 декабря, чтобы обеспечить эффективную координацию плана Правительства и Примерной программы Государственной Думы еще до открытия весенней сессии.
Для повышения роли законодательных органов государственной власти субъектов федерации в работе выдвигаются предложения, направленные на усиление их взаимодействия с палатами Федерального Собрания РФ и Правительством РФ, повышение эффективности координации планов их законоподготовительных работ. Кроме того, в работе высказаны предложения по совершенствованию и применению модельных законов о нормативных правовых актах субъектов федерации и модель-
ных планов законоподготовительной деятельности органов государственной власти субъектов федерации и планов законодательной деятельности органов законодательной деятельности субъектов федерации.
Основным направлением повышения роли Совета Федерации в процессе подготовки законопроектов могла бы стать координация деятельности по определению приоритетов законотворчества по предметам совместного ведения на федеральном уровне и в субъектах федерации в рамках Совета законодателей, подготовка и анализ применения модельных законов и рекомендаций в сфере планирования для субъектов Российской Федерации.
В качестве одной из важнейших проблем в работе рассматривается информационная открытость и демократичность планирования. Выдвинуто предложение предоставить возможность вносить предложения к проекту плана широкому кругу субъектов - представителям научных, учебных организаций, в том числе и отраслевых, общественным объединениям, чтобы учесть мнения основных групп населения, повысить уровень научной и правовой обоснованности планов. В исследовании отмечается, что перед рассмотрением плана в соответствующем субъекте планирования желательно проведение его независимой научной экспертизы, а также обсуждение в средствах массовой информации его приоритетных разделов и наиболее значимых законопроектов. В ходе реализации планов необходимо их обнародование в средствах массовой информации, в сети «Интернет», и не только текстов самих планов, но и аналитических материалов по их реализации.
В работе указывается, что одной из важнейших причин слабого развития перспективного планирования является отсутствие определенности относительно концептуальных основ развития законодательства. В связи с этим, в работе анализируются попытки и проблемы создания Концепции развития законодательства.
В целях решения проблемы контроля за финансовой обеспеченностью законопроектов в работе предложено не только согласовывать планы законоподготовитель-ных работ с концепциями и программами социально-экономического развития, но и учитывать при их разработке бюджетные планы (что потребует, помимо прочего, наличия детальных финансово-экономических обоснований законопроектов).
В четвертом параграфе «Основные проблемы планирования законодательной деятельности в Российской Федерации» раскрывается развитие нормативно-правового обеспечения планирования законодательной деятельности в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федера-
ции, описывается процедура планирования в аппарате палат парламента, указываются основные проблемы планирования и предлагаются пути их решения.
В работе сделан вывод о том, что основным направлением совершенствования планирования законодательной деятельности является повышение эффективности работы с приоритетными законопроектами.
В работе выдвигается несколько предложений, касающихся изменения принципов и правовых основ формирования приоритетной программы законопроектной деятельности Государственной Думы, и направленных на сокращение объема этой программы, переход к её полноценной реализации и повышение доли рассмотренных приоритетных законопроектов. В частности, предлагается в ч. 2 ст. 50 Регламента Государственной Думы закрепить норму, согласно которой проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой и проект порядка работы очередного заседания Государственной Думы формируются на основе примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию и исходя из задачи реализации примерной программы законопроектной работы в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, в полном объеме. Кроме того, предлагается нормативно закрепить в п. 6 ст. 50 Регламента обязанность депутатов рассматривать повестку дня на пленарных заседаниях в полном объеме, исключив существующее правило о переносе нерассмотренных вопросов на следующее заседание.
В исследовании утверждается, что важнейшим средством повышения эффективности планирования законодательной деятельности является развитие координации планирования законопроектной работы Государственной Думы и основных субъектов права законодательной инициативы, планирующих свою законоподгото-вительную деятельность - ив первую очередь Правительства РФ, подготовившего по итогам 2000-2003 гг. 40 % принятых законов и разрабатывающего до 70% новых законов с самостоятельным предметом регулирования.
В работе отмечается, что значительное воздействие на повышение эффективности планирования законоподготовительной и законодательной деятельности могло бы оказать законодательное регулирование отношений, связанных с планированием указанной деятельности. Анализируются различные варианты такого регулирования, раскрывается содержание глав о планировании правотворческой деятельности ряда проектов Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в том числе и законопроекта, принятого Государственной Думой в первом
чтении 11 ноября 1996 года, и снятого с рассмотрения Думы 12 мая 2004 года.
Кроме того, в работе раскрывается содержание находящегося на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» в части, касающейся планирования законодательной деятельности, и формирования федеральной программы законодательных приоритетов; приводится анализ достоинств и недостатков соответствующих положений данного законопроекта и предложения по совершенствованию этих положений.
В заключении подводятся итоги исследования и делаются общие выводы теоретического и практического характера.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Старовойтов А. В. О совершенствовании планирования законодательной деятельности в России // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. - М.: Изд-во МГУ, 2003. - 0,5 п.л.
2. Старовойтов А.В. Программно-целевой подход к конкретизации в федеральном законодательстве норм Конституции, устанавливающих принципы и цели развития общества и государства // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. СА. Авакьяна. Т.1. - М.: Изд-во МГУ, 2004. - 0,5 п.л.
3. Старовойтов АВ. Обеспечение планомерности законопроектной деятельности: факторы, тенденции, проблемы // Сравнительное конституционное обозрение. 2004 №4(49).-1,7п.л.
Принято к исполнению 25/11/2004 Исполнено 25/11/2004
Заказ № 494 Тираж 100 экз
ООО «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 Москва, Балаклавский пр-т, 20-2-93 (095)747-64-70 (095)318-40-68 www autoreferat ru
#2435 О
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Старовойтов, Алексей Вячеславович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Теоретические основы планирования законоподготовительной и законодательной деятельности
§ 1. Понятие планирования законоподготовительной деятельности и планирования законодательной деятельности.
§ 2. Принципы планирования законоподготовительной и законодательной деятельности.
§ 3. Правоотношения, связанные с планированием законоподготовительной и законодательной деятельности.
Глава 2. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности в зарубежных государствах
§ 1. Основные тенденции и факторы развития планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в зарубежных государствах.
§ 2. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности в отдельных зарубежных государствах.
Глава 3. Становление, развитие и совершенствование планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в России
§ 1. Становление планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в СССР и РСФСР.
§ 2. Общая характеристика основных этапов развития планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в Российской Федерации.
§ 3. Основные направления развития планирования законоподготовительной деятельности субъектов права законодательной инициативы в Российской Федерации.
§ 4. Основные проблемы планирования законодательной деятельности в Российской Федерации и пути их решения.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности"
Актуальность темы исследования. Законоподготовительная и законодательная деятельность - важнейшие виды государственной деятельности. Их роль особенно велика в странах, правовые системы которых относятся к ро-мано-германской правовой семье1. Так как в этих странах нормативные правовые акты являются основными источниками права, а закон представляет собой нормативный правовой акт первичного характера, принимаемый в особом порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий важнейшие общественные отношения2, то именно от организации законоподготовительной и законодательной деятельности в значительной степени зависит динамизм, полнота и качество правового регулирования.
В Конституции России сформулированы цели построения демократического правового государства, что предполагает существенное повышение роли закона как средства социального регулирования, требует сложной и напряженной работы по совершенствованию законоподготовительной и законодательной деятельности. Процесс реформирования политической и социально-экономической системы в России, продолжающийся уже более 12 лет, связан с возникновением значительного количества недостатков при осуществлении указанной деятельности. Среди них следует отметить: бессистемность, хаотичность, низкую научную обоснованность и экспертное обеспечение, слабую координацию законоподготовительных работ, их недостаточную направленность на решение приоритетных долгосрочных проблем развития общества и государства; отставание законодательного обеспечения от развития общественных отношений; «перегрузку» законодательного процесса законопроектами, имеющими узкий предмет регулирования и невысокую социальную значимость, отражающих уз
1 См.: Давид Р., Жоффре - Спинози К. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. В.А. Туманова. М., 1999. С. 74, 78. К этой правовой семье по основным формальным признакам относится и российская правовая система, несмотря на её определенную самобытность - см.напр.: Саидов А.Х. Сравнительное правоведение (основные правовые системы современности): Учебник / Под ред. В.А. Туманова. С. 373, 374; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2004. С. 176.
2 Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 35. кокорпоративные интересы; недостаточное развитие нормативно-правовой основы законоподготовительной и законодательной деятельности.
В настоящее время, когда речь идет о стабилизации развития законодательства, об ориентации на стратегическую программу экономического, технологического и социокультурного развития («удвоение ВВП»3), которая бы позволила России в XXI веке занять достойное место в глобальных процессах, все большую актуальность приобретает задача совершенствования подготовки законопроектов и законодательного процесса на основе повышения стратегической направленности законотворчества, активизации законотворческой политики4. Такая активизация должна базироваться на познании происходящих социально-экономических и иных процессов общественной жизни, прогнозировании их развития и, на этой основе, "мягкой" коррекции основных из этих процессов с применением современных методов управления в соответствии с долгосрочными общественными интересами и конституционно установленными приоритетами посредством качественных законов.
Важнейшую роль в активизации законотворческой политики должно сыграть расширение применения программно-целевого подхода к организации за-коноподготовительных и законодательных работ, что предполагает: разработку целей законодательного регулирования; прогнозирование развития законодательства и его реализации; планомерный и научно обоснованный анализ необходимости в законодательном регулировании общественных отношений; разработку и применение комплексных программ и концепций развития (в первую очередь - концепций развития законодательства); обоснованный выбор приоритетных направлений совершенствования законодательства; планирование законоподготовительной и законодательной деятельности в соответствии с разработанными концепциями и программами на основе выбранных приоритетов; мониторинг применения законов и контроль достижения поставленных целей.
Фактически, программно-целевой подход основан на максимально пол
3 Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая. №93 (3207).
4 О правотворческой политике см.подр.: Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. д.ю.н., проф. Н. И. Матузова и д.ю.н., проф. А. В. Малько. М., 2003. С. 75-97, 180-205. ном задействовании обеспечивающих (внутренних, процессуальных) факторов законодательной деятельности5 - организационного, информационного, научного и планово - программирующего. В государствах, где существующая процедура законоподготовительной и законодательной деятельности функционирует столетиями, роль этих факторов не так велика, и главную роль играют основные (правообразующие) факторы - экономический, политико-правовой, демографический, экологический, ценностно-психологический, социокультурный, национальный. Однако специфика России - переходного государства с «догоняющим» типом развития - состоит в том, что действие основных факторов законодательной деятельности не может оказать стабилизирующего, упорядочивающего влияния на развитие законодательства, так как общественные отношения, лежащие в их основе (экономические, социокультурные и др.), находятся в неустойчивом переходном состоянии. В этих условиях ключевое значение в совершенствовании российского законодательства и законодательного процесса должно иметь задействование обеспечивающих факторов.
Среди них особое место занимает планово-программирующий фактор. Опираясь на научное обоснование, анализ исходных данных, организационные ресурсы субъектов законотворчества, он связывает воедино остальные обеспечивающие факторы, определяя вектор их суммарного действия. Его применение позволяет видеть тенденции, перспективу развития общества, государства и права на долгосрочный период, и своевременно вносить в него коррективы.
Особый интерес для конституционно-правового исследования представляет важнейшая составляющая планово-программного фактора - планирование законоподготовительной и законодательной деятельности.
В отличие от прогнозирования, которое имеет научно-исследовательский, вероятностный характер, планирование отличается императивностью и порождает конкретные права и обязанности для субъектов, обладающих соответствующими полномочиями по подготовке законопроектов, внесению их в качестве законодательной инициативы, их рассмотрению и принятию. Отношения в
5 См. подр.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 77 - 110. сфере планирования - как в рамках подготовки законопроектов, так и законодательного процесса - являются объектом правового регулирования, а соответствующие планы утверждаются нормативными правовыми актами и приобретают обязательный для исполнения характер.
Влияние на выбор темы диссертационного исследования оказало и то, что планирование законоподготовительной и законодательной деятельности имеет важнейшее значение для создания целостной, внутренне согласованной и непротиворечивой системы законодательных норм, обеспечивающих прогрессивное развитие общества и государства. Так, планирование законодательной деятельности дает возможность рационально выстраивать систему законодательства за счет приоритетного рассмотрения базовых, системообразующих законопроектов и "пакетного" рассмотрения законопроектов, сходных по предмету регулирования. Планирование законоподготовительной деятельности помогает оптимально организовать подготовку законопроектов: скоординировать эту деятельность, устранить ее дублирование, усилить контроль за качеством и сроками подготовки, повысить дисциплинированность исполнителей6, ограничить узкоотраслевое лоббирование в этой сфере.
Велика роль планирования при проведении масштабных и комплексных работ по обновлению, систематизации законодательства, в том числе - подготовке и изданию Свода законов7. Планирование позволяет своевременно и эффективно решать и другие задачи по совершенствованию законодательства: восполнять пробелы в законодательном регулировании, ликвидировать излишнюю множественность законов, отменять устаревшие нормы.
Важное значение планирование законоподготовительной и законодательной деятельности имеет для обеспечения рациональности и научной обоснованности подготовки, рассмотрения и принятия законов, своевременного проведения экспертно - аналитических и подготовительных работ (комплексных экспертиз, научных исследований, правовых экспериментов и др.), и, в конеч
6 Казьмин И. Ф. Совершенствование практики планирования законопроектных работ // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Институт законодательства и сравнительного правоведения. Труды. Вып. 53. М., 1993. С. 74.
7 См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации /Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 258 ном счете, для повышения качества принимаемых законов.
Планирование является важнейшим средством осуществления активной законотворческой политики, позволяет направить законоподготовительную и законодательную деятельность на достижение сформулированных в Конституции и в основополагающих программных документах долгосрочных целей государственного и общественного развития, законодательных приоритетов, а также определить сроки и последовательность наиболее эффективного достижения указанных целей и приоритетов.
Планирование имеет важное значение для демократизации законодательного процесса. Опубликование субъектами права законодательной инициативы своих планов позволяет своевременно информировать общественные объединения, научные учреждения, граждан России о ходе законопроектных работ. Кроме того, опубликование планов законоподготовительных и законодательных работ позволяет обеспечить общественный контроль за их выполнением , организовать публичные обсуждения наиболее значимых проектов законов в средствах массовой информации, на научных конференциях. Данные меры способствуют созданию у граждан ощущения «причастности» к законотворчеству, что имеет важнейшее значение при реализации принятого закона.
Своевременное опубликование планов имеет существенное значение для экономики страны, так как повышает предсказуемость развития институциональных основ, позволяет предпринимателям предусмотреть соответствующие риски, скорректировать свои бизнес-планы.
Тем не менее, несмотря на высокую значимость планирования для повышения эффективности, научной обоснованности, рациональности и предсказуемости законоподготовительной и законодательной деятельности, многолетний опыт применения в нашей стране планирования законоподготовительной деятельности, и более чем десятилетний опыт планирования законодательной деятельности, потенциал и функциональное назначение планирования пока не реа
8 См. подр.: Адарчева Л.С. О совершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы // Журнал российского права. 2000.№3. С. 45,46. лизованы в должной мере. Оно все еще строится исходя из текущих потребностей субъектов законотворчества, остается во многом лишь суммированием их предложений без надлежащей координации и учета долгосрочной перспективы. Среднесрочное и, тем более, долгосрочное прогнозирование и планирование развития законодательства практически не применяется. Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности отличается неполнотой и фрагментарностью, законодательная база планирования развития законодательства отсутствует.
Тем не менее, в условиях постепенной стабилизации в России социально-экономической и политической жизни, системы взаимоотношений исполнительных и законодательных органов государственной власти, возникают предпосылки для активизации законотворческой политики и формирования системы прогнозирования и планирования в нашей стране.
В этой ситуации становится актуальным конституционно-правовое исследование планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, выявление его специфики, места среди иных видов планирования и в законодательном процессе, тенденций развития и современного состояния в зарубежных странах, перспектив создания в России скоординированной и научно обоснованной системы текущего, средне- и долгосрочного планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. Особую актуальность и практическую значимость приобретает изучение конституционно-правовых отношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности и разработка конкретных и обоснованных с конституционно-правовой точки зрения предложений по совершенствованию планирования указанной деятельности, а также путей реализации этих предложений.
Степень научной разработанности темы. Развитие идеи планирования законопроектных работ началось в юридической литературе в нашей стране с 1960-х годов9. Активная научная разработка проблем планирования законопод
9 См. напр.: «О задачах Института советского законодательства» // Ученые записки Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства. Вып. II. М., 1964. С. 11; Чхиквадзе В.М. Правовая наука и общественная практика // Коммунист. 1965. №1. С. 31; Братусь С., Божьев В. Научные проблемы совершенствования советского законодательства// Советское государство и право. 1966. №2. С. 17; Каллистратоготовительных работ велась в 1970-х - 1980-х годах. Актуализация данных проблем была связана в первую очередь с широким использованием планирования для приведения законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР 1977 г. и подготовки Свода законов СССР.
Начало 1990-х годов характеризовалось ослаблением интереса к планированию законоподготовительной деятельности, что было обусловлено не только объективными, но и субъективными факторами. Во второй половине 1990-х годов интерес к проблеме планирования законоподготовительной и законодательной деятельности возрос, причем не только со стороны ученых, но и должностных лиц органов исполнительной власти, депутатов10. Начали появляться научные разработки, посвященные применению планирования законодательной деятельности в новых социально-экономических и политических условиях.
Значимый вклад в разработку теории и практики планирования и прогнозирования законоподготовительной и законодательной деятельности внесли О.А. Гаврилов", И.Ф. Казьмин12, Д.А. Ковачев13, Н.П. Колдаева14, И.В. Коте-левская15, А.С. Пиголкин16, С.В. Поленина17, Т.Н. Рахманина18, И.С. Самова Р.Ф., Лесницкая Л.Ф. Обновление и совершенствование законодательства // Советское государство и право. 1967. №2. С. 23; Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). М., 1968.
10 См. напр.: "Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы". Материалы научно - практической конференции. 26 октября 1995 года. Федеральное Собрание Российской Федерации. М., 1995; О совершенствовании планирования законотворческой деятельности: Совещание Председателя Государственной Думы Г.Н. Селезнева с представителями федеральных органов государственной власти (стенограмма). М., 2002 и др. " Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993.
12 См. напр.: Казьмин И.Ф. Указ.соч.
13 Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977.
14 Поленина С.В., Колдаева Н.П. О долгосрочном планировании развития законодательства // Советское государство и право. 1979. № 6.
15 Котелевская И. В. Планирование законодательной деятельности// Законодательный процесс: понятие, институты, стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.Ф. Васильев. M., 2000.
16 См. напр.: Пиголкин А.С., Николаева М.Н. Планирование законопроектной деятельности // Советское государство и право. 1972. № 11; Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф. Совершенствование советского законодательства (итоги и перспективы) // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства. Вып. 19. М., 1981; Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф. Новый план законопроектных работ в СССР // Хозяйство и право. 1987. № 1; Тихомиров Ю., Пиголкин А., Казьмин И. Законотворчество и план // Законодательство. 1990. №7 и др.
17 См. напр.: Поленина С.В. "Круглый стол" по вопросам планирования правотворчества в социалистических государствах // Советское государство и право. 1978. №12; Поленина С.В. Социология и планирование законо-творчества//СССР - Франция: социальные аспекты правотворчества. М., 1980. С. 45-52; Поленина С.В. Планирование правотворчества // Научные основы советского правотворчества. М., 1981; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М„ 1996 и др.
18 Рахманина Т.Н. Общесоюзная и республиканская нормотворческая компетенция в планировании законопроектных работ// Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства. Вып. 43. М., 1989; Казьмин И.Ф., Николаева М.Н., Рахманина Т.Н. Вопросы планирования законопроектных работ в союзных республиках // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства. Вып. 35. M., 1986; Рахманина Т.Н. Методика планирования законопроектных работ // Закощенко19, Ю.А. Тихомиров20. Тема планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в СССР, РСФСР и Российской Федерации затра
21 "У "У гивалась в работах А.И.Абрамовой , JI.C. Адарчевой , Н.А. Бобровой , С.В. Бошно24, И.В. Гранкина25, В.Б. Евдокимова26, Н.В. Ильиной27, В.Б. Исакова28, К.И. Косачева29, Е.А. Лукьяновой30, М.А. Митюкова31, Н.А. Михалёвой32, М. Н. Николаевой, Л.Я. Полуяна33, А.Н. Шохина34 и других авторов.
Вместе с тем, недостаточное внимание уделяется конституционно-правовому анализу отношений, связанных с планированием законоподготовительной и законодательной деятельности в нашей стране. В России пока нет комплексных конституционно-правовых исследований современного состояния, перспектив развития и специфики нормативно-правового регулирования отношений в сфере планирования законоподготовительных и законодательных работ в зарубежных странах. В ряде работ, посвященных планированию законопроектных работ в современной России, отмечается неполнота и фрагментарность при раскрытии многогранной проблемы планирования.
Объектом диссертационного исследования является совокупность коннотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000; Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Процедуры согласования законотворчества Российской Федерации и ее субъектов / Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003 и др.
19 Самощенко И.С. Планирование законодательства в СССР // Советское государство и право. 1983. №3; Алексеев С.С., Мицкевич А.В., Самощенко И.С. Развитие и совершенствование советского законодательства // Советское государство и право. 1971. № 1.
20 См. напр.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982, и др.
21 Абрамова А.И., Сукало А.Е., Юртаева Е.А. Правовая программа Москвы: концептуальный подход к разработке // Журнал российского права. 1998. № 4-5; Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Указ. соч.
22 Адарчева Л.С. Указ. соч.
23 Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1995. №11.
24 Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1997.
25 Гранкин И.В. Парламент России. Изд. 2-е, дополненное. - М., 2001.
26 Евдокимов В. От подготовки законов к их эффективной реализации // Российская юстиция. 2002. № 9.
27 Ильина Н. В. Участие законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Законодательство. 2003. № 10.
28 Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. №3 и др.
29 Косачев К. Думский хаос мешает реформам // Российская Федерация сегодня. 2002.№11.
30 Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917 - 1993). М., 2000.
31 Доклад Митюкова М.А. // Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации м определение задач перспективного планирования законопроектной работы. С. 22, 23.
32 Михалёва Н.А. Координация правотворчества в Российской Федерации. М., 1996.
33 См. напр.: Полуян Я.Я. Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2001. № 17 (148).
34 Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. ституционно-правовых отношений в сфере планирования законоподготовительной деятельности и планирования законодательной деятельности.
Предмет диссертационного исследования составляет комплекс конституционно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, а также проблемы практической реализации этих норм, становления и развития планирования законоподготовительной и законодательной деятельности.
Целью диссертационной работы является разработка предложений по совершенствованию планирования законоподготовительной и законодательной деятельности и конституционно-правового регулирования отношений, связанных с планированием указанной деятельности.
Данная цель достигается в диссертации при решении следующих задач:
- рассмотреть теоретические основы планирования законоподготовительной и законодательной деятельности;
- проанализировать опыт планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в зарубежных странах;
- рассмотреть опыт планирования указанной деятельности в СССР и РСФСР;
- исследовать порядок планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в Российской Федерации;
- на этой основе выявить оптимальные с конституционно-правовой точки зрения направления развития планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в Российской Федерации.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды отечественных и зарубежных авторов в области философии, теории государства и права, конституционного права, теории управления, экономической теории, административного права: С.А. Авакьяна, Р. Акоффа, С.С. Алексеева, Н.Е. Андрианова, Л.И. Антоновой, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, Р.Ф. Васильева, О.А. Гаврилова, A.J1. Гапоненко, В.М. Горшенева, В.Н. Грищенко, Б. Гурнея, Р. Давида, Л.Г. Демидова, С. Завадского, И.М. Зайцева, Т.А. Казакевича, Н.М. Казанцева, И.Ф. Казьмина, К. Киллена, Д.А. Ковачева, Ю.М. Козлова, Н.Н. Колдаевой, И.В. Котелевской, В.Н. Кудрявцева, Г. Кунца, О.Е. Кута-фина, А.Г. Лобко, Е.Г. Лукьяновой, В.О. Лучина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, С. О'Доннела, В.Д. Перевалова, А.Н. Петрова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Г.Х. Попова, Б.А. Райзберга, Е.М. Савельевой, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Строговича, В.М. Сырых, В.Л. Тамбовцева, Ю.А. Тихомирова, Е.Н.Торкановского, Э.А.Уткина, Р.М.Фалмера, А.Г.Фонотова и других ученых.
При рассмотрении планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в СССР, РСФСР и Российской Федерации использовались научные работы, в которых затрагивается тема планирования и прогнозирования указанной деятельности в нашей стране.
При анализе планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в зарубежных государствах использовались работы С. Баха, С.В. Боботова, Дж. Боумана, И.П. Ильинского, М.А. Исаева, К. Кёнига, А.Д. Кери-мова, А. Копыленко, П. Лайта, В.И. Лафитского, Р. Майнтца, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, А. Олийник, М.А. Петерсона, К.-Х. Ротхауга, Б. Синклер, Дж. Фаррара, Э. Хандшу и других отечественных и зарубежных ученых.
Кроме того, в диссертационном исследовании использованы экспертные, аналитические и статистические материалы по планированию законопроектных работ в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации.
Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты зарубежных государств (Великобритании, Венгрии, Дании, Италии, Казахстана, Кыргызстана, Республики Беларусь, США, Узбекистана, Украины, Франции, ФРГ, Швейцарии). Использовались также проекты законодательных актов, рекомендации Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности при Президенте РФ, программы и планы законоподготовительной и законодательной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, зарубежных государств.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы исследования, а также системно-функциональный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, теоретико-прогностический методы.
Системно-функциональный метод сыграл важную роль при анализе взаимосвязей, возникающих в процессе планирования между субъектами законотворчества, а также для определения места планирования законоподготовительной и законодательной деятельности среди иных видов планирования, в законодательном процессе. Сравнительно-правовой и конкретно-исторический методы использовались для сопоставления современных подходов к планированию в России с советским и зарубежным опытом. Формально-юридический метод применялся при анализе нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. Теоретико-прогностический метод использовался для перевода теоретических положений данного диссертационного исследования в практические рекомендации по конкретным вопросам планирования и оценке последствий их внедрения.
Научная новизна работы выражается в комплексном исследовании конституционно-правовых отношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности на современном этапе в России и в зарубежных странах, выявлении тенденций и факторов развития этих отношений, определении основных моделей планирования в зарубежных странах и, на этой основе, разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию системы планирования указанной деятельности в России, обеспечению направленности планирования на реализацию стратегических целей развития страны. Проанализированы конституционно-правовые отношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, которые были недостаточно изучены. В диссертации использовался комплексный подход к планированию, что, с применением сравнительно-правового анализа, позволило сформулировать ряд новых теоретических положений, принципов планирования, предложений по совершенствованию планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в России.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Планирование законоподготовительной деятельности представляет собой осуществление субъектами законотворчества в закрепленном нормативными правовыми актами порядке мероприятий по установлению последовательности, сроков подготовки законопроектов, и ответственных за их подготовку исполнителей. Под планированием законодательной деятельности понимается осуществление уполномоченными органами парламента (палат парламента) в закрепленном нормативными правовыми актами порядке мероприятий по установлению порядка, последовательности, сроков рассмотрения законопроектов и принятия (одобрения) законов.
2. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности имеет императивный характер и порождает конкретные права и обязанности для субъектов, обладающих соответствующими полномочиями по подготовке законопроектов, внесению их в порядке законодательной инициативы в парламент, их рассмотрению и принятию. Отношения в сфере планирования рассматриваемой деятельности являются предметом правового регулирования, а соответствующие планы утверждаются нормативными правовыми актами и приобретают обязательный для исполнения характер.
3. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности представляет собой единство «концептуального» («содержательного») элемента, связанного с целеустанавливающей деятельностью по выбору приоритетов законотворчества, в которой важнейшее значение имеет политический компонент, и «организационно-технического» элемента, связанного с соотнесением целей и средств их реализации, в котором ключевое значение имеет научный, управленческий компонент.
4. Конституционно-правовые нормы регулируют важнейшие, ключевые отношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, которые возникают при подготовке законопроектов в высших органах государственной власти, в рамках непосредственно законодательного процесса, и тесно связаны с целеполаганием, определением приоритетов, реализацией права законодательной инициативы, то есть с полномочиями, которые по содержанию носят не столько административный, сколько политический характер. К таким отношениям относятся отношения по планированию подготовки законопроектов субъектом права законодательной инициативы (в случаях, установленных нормативными правовыми актами, - во взаимодействии с иными субъектами планирования); координации деятельности высших органов государственной власти - субъектов права законодательной инициативы и иных субъектов планирования; планированию рассмотрения и принятия законопроектов, принятия (одобрения) законов в парламенте.
5. Субъектами многих правоотношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности могут быть и иные субъекты законотворчества, кроме субъектов права законодательной инициативы. В связи с этим, предлагается различать основных субъектов правоотношений в сфере планирования законоподготовительной деятельности, планы которых могут быть реализованы самим субъектом планирования непосредственно, и иных, «второстепенных» субъектов этих правоотношений, планы или плановые предложения которых не могут быть реализованы без участия субъектов права законодательной инициативы.
6. Под системой планирования законоподготовительной и законодательной деятельности понимается совокупность взаимодействующих и координирующих свою законотворческую деятельность субъектов планирования. Становление и развитие такой системы в том или ином государстве, значение планирования в законодательном процессе, его нормативно-правового закрепление, соотношение политического и организационно-технического компонентов в планировании определяются рядом факторов. К ним, в первую очередь, еледует отнести: сферу законодательного регулирования общественных отношений, изменчивость и сложность этих отношений, стадию государственного развития, правовую систему данного государства, существующую в стране модель организации подготовки законопроектов и законодательного процесса, форму правления, форму государственного устройства, развитие юридической науки и эффективность применения её данных на практике.
7. Построение системы планирования законоподготовительной деятельности должно осуществляться на основе развития нормативно-правовой и институциональной основы координации деятельности субъектов права законодательной инициативы, соблюдения конституционно установленной компетенции органов государственной власти и принципов планирования - научности, законности, информационной открытости, приоритетности, эффективности.
8. Развитие планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в переходном государстве, рост системности планирования в таком государстве происходит по мере стабилизации важнейших общественных отношений. Оптимальным для переходного государства со смешанной формой правления представляется следующее соотношение между различными компонентами кратко-, средне- и долгосрочного планирования законоподготови-тельных работ: научные ориентиры развития законодательства, установленные в концепции развития законодательства, актуализируются и дополняются при политическом среднесрочном планировании законопроектных работ президентом в соответствующем послании, и затем приобретают обязательный для реализации характер в среднесрочных и краткосрочных планах законоподготовительной деятельности субъектов права законодательной инициативы. Формирование указанных планов, кроме того, должно быть скоординировано с программами социально-экономического развития. Среднесрочное планирование законоподготовительной деятельности в правительстве должно осуществляться на срок его полномочий на основе политического планирования президента на тот же срок, с учетом того, что перед вновь избранным президентом правительство слагает свои полномочия.
9. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности в России нуждается в совершенствовании, и в первую очередь - в увеличении роли перспективного планирования; повышении демократичности и информационной открытости планирования; развитии долгосрочного планирования и прогнозирования на основе концепции развития законодательства; улучшении координации планирования основных субъектов права законодательной инициативы; повышении согласованности кратко- и среднесрочного планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, программирования социально-экономического развития и бюджетного планирования; развитии нормативно-правового обеспечения планирования.
Практическая значимость исследования состоит в рекомендациях по правовому закреплению и применению скоординированной и научно обоснованной системы текущего и перспективного планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. В работе предложена методика применения перспективного планирования и теории приоритетности на практике, в законопроектной деятельности. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для повышения упорядоченности, эффективности и демократичности планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в России, совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности.
Основные результаты диссертационного исследования были отражены в публикациях автора по теме диссертации, выступлениях на конференциях в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова. Важнейшие положения диссертации были обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.
Структура диссертации отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Старовойтов, Алексей Вячеславович, Москва
Заключение
Проведенный в диссертационном исследовании конституционно-правовой анализ позволяет утверждать, что планирование законоподготовительной и законодательной деятельности является одним из ключевых средств обеспечения целенаправленности, рациональности развития государства в целом, его правовой системы и деятельности высших органов государственной власти. В той или иной форме планирование существует в большинстве зарубежных стран. Вместе с тем, его конкретные проявления могут существенно различаться, так как становление и развитие планирования законоподготовительной и законодательной деятельности определяется воздействием группы факторов, большинство из которых носит объективный характер, и, в связи с этим, рассматриваются в диссертационном исследовании в качестве относительно постоянных. Под воздействием совокупности постоянных факторов в стране возникает та или иная модель планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, характеризующаяся рядом конституционно-правовых и институциональных параметров.
Большинство из этих параметров (соотношение планирования в политической и правовой форме, планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, соотношение компетенции высших органов государственной власти в сфере планирования, субъекты планирования и т.д.) прямо предопределяются объективными факторами, и диапазон их изменений в стране со стабильной, сложившейся конституционно-правовой системой невелик. Но в государствах с не устоявшимися, быстро изменяющимися общественными отношениями, потенциальной поливариантностью развития, изменения основных параметров модели планирования могут быть довольно значительными, причем иметь как позитивное значение для реализации конституционных принципов и конституционно установленной компетенции высших органов государственной власти, так и негативное.
Исходя из этого, в диссертационном исследовании определены основные параметры планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в Российской Федерации, которые, даже при изменении ряда иных параметров, в 1994-2004 гг. оставались практически неизменными: центральная роль Президента в осуществлении среднесрочного политического планирования законопроектных работ; ключевая роль Правительства в развитии научного, «организационно-технического» планирования законоподготовительных работ на основе приоритетов, определенных Президентом; многочисленность субъектов права законодательной инициативы и большое количество вносимых ими инициатив; необходимость развития планирования законодательной деятельности в парламенте.
На этой основе выявлены оптимальные направления совершенствования планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, которые, как представляется, позволят активизировать законодательную политику в стране, повысить её научную обоснованность: повышение роли перспективного планирования; развитие демократичности и информационной открытости планирования; развитие долгосрочного планирования и прогнозирования на основе Концепции развития законодательства; повышение согласованности кратко- и среднесрочного планирования, согласование законопроектного и бюджетного планирования; недопущение концентрации полномочий по планированию законопроектной деятельности одним субъектом права законодательной инициативы. Кроме того, рассмотрен вопрос о совершенствовании нормативно-правового регулирования отношений, связанных с планированием законоподготовительной и законодательной деятельности.
Как представляется, высказанные в работе теоретические выводы сыграют позитивную роль в развитии теории планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, а реализация содержащихся в ней предложений обеспечит повышение роли планирования в законодательном процессе Российской Федерации.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности»
1. Нормативные правовые акты
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.// Российская газета. 1993. 25 декабря.
3. Указ Президента Российской Федерации «Об Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности» от 15 января 1998 г. № 24 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №3. Ст. 310.
4. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 марта 1994 года «О плане законопроектной деятельности Совета Федерации до 15 июля 1994 года»//Российская газета. 1994.6 апреля.
5. Постановление Совета Министров РСФСР от 26 января 1991 года № 47 «О порядке подготовки проектов законодательных актов РСФСР и решений Правительства РСФСР» // Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1991. № п.
6. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (с изм. от 20 августа 2004 г. № 424) // СЗ РФ. 2001. №32. Ст. 3335; 2004. № 35. Ст. 3636.
7. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 658.
8. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №23. Ст. 2313.
9. Постановление Правительства РФ от 2 июня 2004 г. N 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2317.
10. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910 р «О программе социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)». // СЗ РФ. 2001. № 31. Ст. 3295
11. Распоряжение Правительства РФ от 27 февраля 2003 года № 268-р «О плане законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2003 год». // СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 916.
12. Распоряжение Правительства РФ от 14 марта 2002 г. № 306-р «О плане подготовки проектов федеральных законов на 2002 год» // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 марта 2002 г. № 11. Ст. 1086.
13. Приказ Министра юстиции РФ от 19 января 2001 г. № 14 «О Регламенте законопроектной деятельности Министерства юстиции РФ» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. №3.
14. Закон Ярославской области от 7 марта 2001 года № 16-з «О правовых актах Ярославской области» // Губернские вести. 2001. 13 марта. № 19.1.. Нормативные правовые акты зарубежных государств
15. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213-1 «О нормативных правовых актах» // Ведомости Парламента РК. 1998. № 2-3. Ст. 25.
16. Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года № 949 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан» // САПП Республики Казахстан. 2002. № 47. Ст. 435.
17. Указ Президента Республики Казахстан от 15 августа 2003 года № 1165 «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года» // САПП Республики Казахстан. 2003. № 35. Ст. 786.
18. Постановление Правительства Республики Казахстан от 11 сентября 2000 года № 1376 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Республики Казахстан» // САПП Республики Казахстан. 2000. № 40. Ст.455.
19. Постановление Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года № 1300 «О Регламенте Правительства Республики Казахстан» // САПП Республики Казахстан. 2002. № 44. Ст. 443.
20. Закон Республики Армения «Регламент Национального собрания Республики Армении» // Ведомости Национального собрания Республики Армении. 1995. №7. Ст. 114.
21. Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 года «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (с изм. и доп., внесенными Законами Республики Беларусь от 4 января 2002 г. № 81-3, от 1 ноября 2004 г. № 321-3) //
22. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000 г., № 7, 2/136; 2002 г., № 7, 2/830; 2004 г., № 175, 2/1070.
23. Указ Президента от 11 августа 2003 года № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 92.
24. Указ Президента Республики Беларусь от 9 февраля 2004 г. № 57 «Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2004 год» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2004 г., № 25, 1/5304.
25. Постановление Кабинета Министров от 2 февраля 1999 г. № 47 «О Регламенте Кабинета Министров Республики Узбекистан» // СП Республики Узбекистан, 1999 г., № 2, ст.7.
26. Постанова Кабшету MmicTpiB УкраТни вщ 5 червня 2000 р. № 915 „Про затвердження Тимчасового регламенту Кабшету MmicTpiB УкраУни" // Офщшний вюник Укра'ши 2000 р., № 24, стор. 51, стаття 994.
27. Allgemeine Geschaftsordnung fur die Behorden des Freistaates Bayern vom 12. Dezember 2000 (GVB1. S. 873).
28. Beilage 3. Vom Parliament tiberwiesene Motionen und Postulate. Abschreibung / Bericht iiber die Legislaturplannung 2003-2007. Die Strategie des Bundesrates. Bern, Schweizerische Bundeskanzlei, 2004
29. Bundesgesetz iiber die Bundesversammlung vom 13.Dezember 2002 (Stand am 14. Oktober 2003) (AS 2003 3543)
30. Executive Government Processes and Procedures in Saskatchewan. Published by Cabinet Secretariat, Executive Council. Regina, 1990.
31. Gemeinsame Geschaegtsordnung der Bundesministerien (Beschluss des Bundeskabinetts vom 26. Juli 2000). Berlin, Bundesministerium des Innern, 2000.
32. Geschaftsordnung der Bundesregierung vom 11. Mai 1951 (GMB1. S. 137). In der Fassung der Bekanntmachungen vom 29. Marz 1967 (GMB1. S. 130), 12.
33. September 1967 (GMB1. S. 430), 6. Januar 1970 (GMB1. S. 14), 23. Januar 1970 (GMB1. S. 50), 25. Marz 1976 (GMB1. S. 174, 354) und 17. Juli 1987 (GMB1. S. 382) und Век. v. 21.11.2002 (GMB1. S. 848).
34. Geschaftsordnung des Bundesrates vom 26. November 1993 (Stand am 31. Mai2002). (BGB1. 2002. S. 1908).
35. Geschaftsordnung des Deutschen Bundestages. 15. Wahlperiode (Textfassung nach dem Stand vom 30. April 2003). Berlin, 2003.
36. Geschaftsordnung fur den Bayerischen Landtag (Textfassung nach dem Stand vom 9. Juli 2003);
37. Geschaftsreglement des Nationalrates vom 3. Oktober 2003 (Stand am 14. Oktober2003). (AS. 2003. 3623).
38. Geschaftsreglement des Standerates vom 20. Juni 2003 (Stand am 14. Oktober 2003). (AS. 2003. 3645).
39. Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21.Marz 1997 (Stand am 14. Oktober 2003) (AS 1997 2022).
40. Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (Stand am 27. Januar 2004). (AS 1999 1258).
41. Standing Orders of the House of Commons-Public Business. Parliamentary Copy-right(House of Commons). 2003.
42. Standing Orders of the House of Commons Public Business. Parliamentary Copyright (House of Commons). 2003. Appendix. Programming of Bills, 28th June 2001. Renewed for Session 2002-03, 29th October 2002.
43. Verwaltungsverfahrensgesetz. Verwaltungsgerichtsordnung / Einfuerung von Professor Dr. Ulrich Ramsauer. 27., neubearbeitete Auflage. Stand 15. August 1999. Muenchen, Beck, 2000
44. The Queen's Speech. Wednesday, 26th November 2003 / Hansard. 3rd session of the 53rd Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. Volume DCLV, First Volume of Session 2003-04.
45. Инициативный проект Закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. 1992. № 7.
46. Инициативный проект Федерального закона «О законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. 1995. № 3.
47. Абрамова А.И., Сукало А.Е., Юртаева Е.А. Правовая программа Москвы: концептуальный подход к разработке // Журнал российского права. 1998. № 4-5.
48. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Процедуры согласования законотворчества Российской Федерации и ее субъектов / Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003.
49. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. М., 1999.
50. Адарчева JI.C. О совершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы // Журнал российского права. 2000. №3.
51. Административное право: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М., 2003.
52. Акофф Р. Планирование в больших экономических системах. М., 1972.
53. Алексеев С.С. Проблемы теории права. В 2-х т. Т. 2. Свердловск, 1973.
54. Алексеев С.С., Мицкевич А.В., Самощенко И.С. Развитие и совершенствование советского законодательства// Советское государство и право. 1971. №1.
55. Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе // Советское государство и право. 1964. № 9.
56. Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1.
57. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. М., 2004.
58. Атаманчук Г.В. Управление фактор развития (размышления об управленческой деятельности). М., 2002.
59. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом: Опыт системного исследования. 2-е. доп. изд. М., 1973.
60. Боботов С.В. Законодательный процесс в Великобритании // Журнал российского права. 1998. № 4/5.
61. Боботов С.В. Законодательный процесс в Соединенных Штатах Америки // Журнал российского права. 1997. №5.
62. Боботов С.В. Законопроектные работы во Франции // Советское государство и право. 1977. №9.
63. Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 11.
64. Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1997.
65. Братусь С., Божьев В. Научные проблемы совершенствования советского законодательства //Советское государство и право. 1966. №2.
66. Васецкий Н.А, Гребенников В.В., Полуян Л.Я. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики (Аналитический обзор) // Государство и право. 1998. №9.
67. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001.
68. Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000.
69. Вислогузов В. Михаил Касьянов попользуется думским большинством // Коммерсант. 2004. 17 января.
70. Выстропова А.В. Принципы законодательной деятельности Федерального . Собрания Российской Федерации // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 3. Экономика. Право. Часть 2. Право. Выпуск 2. 1997.
71. Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993.
72. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.
73. Государственные приоритеты в науке и образовании / Отв. ред. А.И. Ракитов. М., 2001.
74. Гранкин И.В. Парламент России. Изд. 2-е, дополненное. М., 2001.
75. Грищенко В.Н., Демидова Л.Г., Петров А.Н.Теоретические основы прогнозирования и планирования. Часть I. СПб., 1995.
76. Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск, 1995.
77. Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969.
78. Давид Р., Жоффре Спинози К. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. В.А. Туманова. М., 1999.
79. Жбанов Е., Феофанов Ю. Какие нас ждут законы // Известия. 1991. 31 января.
80. Жалинский А. Рёрихт А. Введение в немецкое право. М., 2001.
81. Завадский С. Планирование правотворческой деятельности в странах социализма // Советское государство и право. 1979. №2.
82. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.Ф. Васильев. М., 2000.
83. Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы / Отв. ред. А.А. Захаров. М., 1996.
84. Законопроектные приоритеты Правительства России. Предложения ИЗиСП // Журнал российского права. 2000. №2.
85. Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.
86. Евдокимов В. От подготовки законов к их эффективной реализации // Российская юстиция. 2002. № 9.
87. Ижуткина И.В. Участие органов исполнительной власти в законодательном процессе в Российской Федерации. Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 2001.
88. Ильина Н. В. Участие законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Законодательство. 2003. № 10.
89. Ильинский И.П. Парламент Австрии. М., 1990.
90. Институты власти во Франции (второе издание). Российско-французская серия «Информационные и учебные материалы». №11.
91. Исаев М. А. Основы конституционного права Дании. М., 2002.
92. Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. №3.
93. Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции (второе издание). Российско-французская серия «Информационные и учебные материалы». № 8. М., 1993.
94. Италия. Конституция и законодательные акты: Пер. с ит. / Редкол.: В.А. Туманов (пред.) и др.; Сост. Н.Ю.Попов; Под ред. В.А. Туманова; Вступ. Ст. Т.А. Васильевой и Н.Ю.Попова. М.: Прогресс, 1988.
95. Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы. Материалы научно практической конференции. 26 октября 1995 года. Федеральное Собрание Российской Федерации. М., 1995.
96. Казакевич Т.А. Целесообразность и цель в общественном развитии. Д., 1969.
97. Казьмин И.Ф. Научная концепция акта о правотворческой деятельности // Труды ВНИИСЗ. Вып. 32-33. М., 1986.
98. Казьмин И.Ф. Совершенствование практики планирования законопроектных работ// Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. Вып. 53. М., 1993.
99. Казьмин И.Ф., Николаева М.Н., Рахманина Т.Н. Вопросы планирования законопроектных работ в союзных республиках // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вып. 35. М., 1986.
100. Какой закон важнее? // Российская газета. 24 октября 1996 года.
101. Каллистратова Р.Ф., Лесницкая Л.Ф. Обновление и совершенствование законодательства// Советское государство и право. 1967. №2.
102. Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М., 1999.
103. Киллен К. Вопросы управления (сокр.): Пер. с англ. М., 1981.
104. Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977.
105. Козлов Ю. Административные правоотношения. М., 1976.
106. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967.
107. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Ч. 1. М., 1969.
108. Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. М., 2000.
109. Колдаева Н.Н. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. № 9.
110. Колесов Ю.И. Правовое пространство России. Участие органов юстиции в обеспечении его единства: Монография / Под ред. В.И. Кайнова. М., 2004.
111. Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001.
112. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. М., 1996.
113. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 1-2. Общая часть / Отв. ред. Б.А.Страшун. М., 1996.
114. Конституционное право. Энциклопедический словарь. Ответственный редактор и руководитель авторского коллектива д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2001.
115. Конституционно-правовой механизм осуществления внешней политики государств. М., 1986.
116. Козулин А.И. Роль законодателей в подготовке законов: законодательный процесс в штате Миссисипи // Российский юридический журнал. 1998. № 3.
117. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998.
118. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996.
119. Концепции развития российского законодательства. Изд. 3-е, перераб. и доп.1. М., 1998.
120. Концепция стабильности закона / Казимирчук В.П., Худойкина Т.В., Поле-нина С.В. и др. М., 2000.
121. Кором М. Актуальные вопросы законотворчества в ВНР // Советское государство и право. 1978. №2.
122. Косачев К. Думский хаос мешает реформам // Российская Федерация сегодня. 2002. №11.
123. Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3.
124. Кочеров Э.Г. Послания Президента как атрибут государственной власти // Независимая газета. 1997. 13 января.
125. Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. М., 2001.
126. Кривенко J1.T. Проблемы современного конституционного процесса Украины // Журнал российского права. 2003. № 11.
127. Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: В 2 т.: Т.1. Пер. с англ. М., 1981.
128. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002.
129. Кутафин О.Е. Плановая деятельность советского государства: государственно правовой аспект. М., 1980.
130. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001.
131. Лафитский В.И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1999.
132. Лисагор И.Л. Планирование законопроектной деятельности союзных республик // Советское государство и право. 1977. № 7.
133. Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917 1993). М., 2000.
134. Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М., 2003.
135. Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976.
136. Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997.
137. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
138. Матузов Н.И., Малысо А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 1 (14).
139. Михалёва Н.А. Координация правотворчества в Российской Федерации. М., 1996.
140. Миронов В.В., Зуб А.Т. Принципы принятия управленческих решений в системе федеральных органов исполнительной власти. М., 2003.
141. Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М.: Международные отношения, 1985
142. Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права // Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998.
143. Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы / Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания. М., 1997.
144. Научные основы советского правотворчества / Отв.ред. P.O. Халфина. М., 1981.
145. Национальное Собрание во Франции (его состав и роль в системе верховной власти). 2-е издание. Российско-французская серия «Информационные и учебные материалы». № 18. М., 1993.
146. Некоторые вопросы программно-целевого планирования. М., 1972.
147. Новицкая Т.И. Федеральный законодательный процесс России в условиях разделения властей. Автореф. дис.канд.юрид.наук. М., 2003.
148. О задачах Института советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ, Вып. II. М., 1964.
149. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Изд. 2-е, перераб. и доп. / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. М., 2002. Том 2.
150. Орехова Н.Л. Законотворчество: теоретико-правовые аспекты. Автореферат дис.канд.юрид.наук. М., 2003.
151. Организация и процедура подготовки проектов нормативно правовых актов в зарубежных европейских социалистических государствах. - М., 1985.
152. Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2003.
153. Парламенты зарубежных стран. Справочник / Под общ. ред. И.В. Спиридонова. М., 1968
154. Парламенты мира: Сборник. М., 1991.
155. Партия рекомендует Госдума принимает. Секретарь генсовета «Единой России» В. Богомолов о своих законотворческих планах // Коммерсантъ -Власть. 2004. 19-25 января.
156. Перевалов В.Д., Югов А.А. Проблемы теории и практики законотворческого процесса в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1993. №2.
157. Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). М., 1968.
158. Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф. Совершенствование советского законодательства (итоги и перспективы) // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вып. 19. М., 1981.
159. Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф. Новый план законопроектных работ в СССР // Хозяйство и право. 1987. № 1.
160. Пиголкин А.С., Николаева М.Н. Планирование законопроектной деятельности // Советское государство и право. 1972. №11.
161. Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации. Автореферат дис. канд. юрид. наук. М., 1999.
162. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: Материалы международного семинара, организованного Государственной Думой и Советом Европы и состоявшегося в Москве 29-29 апреля 1997 года. М., 1998.
163. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
164. Поленина С.В. Социология и планирование законотворчества//СССР -Франция: социальные аспекты правотворчества. М., 1980.
165. Поленина С.В., Колдаева Н.П. О долгосрочном планировании развития законодательства // Советское государство и право. 1979. № 6.
166. Полу ян Л.Я. Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2001. - № 17(148).
167. Попов Г. Программно-целевой подход в управлении // Вопросы экономики. 1977. №2.
168. Попов Г.Х., Косов Н.С. Программно-целевой метод в управлении и планировании. М., 1980.
169. Послание Президента РФ В .В .Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая. № 93 (3207).
170. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М.,1994.
171. Правовой акт о реализации права законодательной инициативы // Журнал российского права. 1999. № 3-4.
172. Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.Я. Сухарев. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003
173. Правотворчество в Республике Мордовия. Саранск, 2000.
174. Президент Правительство - исполнительная власть: российская модель / Под ред. И.Г. Шаблинского. М., 1997.
175. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.
176. Проблемы планирования и управления: Опыт системного исследования / Под ред. Е.П. Голубкова, A.M. Жандармова. М., 1987.
177. Проблемы судебного права / Под ред. В.М. Савицкого. М., 1983.
178. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2003.
179. Процессуальные формы правотворчества / Под ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. М., 1976.
180. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2002.
181. Рахманина Т.Н. Общесоюзная и республиканская нормотворческая компетенция в планировании законопроектных работ // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вып. 43. М., 1989.
182. Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. д.ю.н., проф. Н. И. Матузова и д.ю.н., проф. А. В. Малько. М., 2003.
183. Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности / Н. В. Варламова, О. А. Гаврилов, И. Г. Дудко и др.; Отв. ред. С.В. Поленина. Саранск, 2003.
184. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.
185. Савельева Е.М. Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.
186. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
187. Самощенко И.С. Планирование законодательства в СССР // Советское государство и право. 1983. №3.
188. Самощенко И. С. Теоретические проблемы законодательства развитого социализма // Советское государство и право. 1977. №11.
189. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. СПб., 2003.
190. Системность законодательства как фактор повышения его качества. "Круглый стол" журнала "Государство и право" // Государство и право. 2002. №8.
191. Скуратов Д.Ю. Проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе. Автореферат дис. . канд. юрид. наук. М., 2002.
192. Совершенствование советского законодательства на основе Конституции СССР. Киев, 1982.
193. Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. J1. В. Смирня-гин. М., 2003.
194. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). М., 2003.
195. Сорокин В.В. Правовая система переходного периода: теоретические проблемы. М., 2003
196. Спасов Б.П. Закон и его толкование. М., 1986.
197. Стратегическое планирование / Под ред. Э.А. Уткина. М., 1999.
198. Строгович М.С. Судебное право: предмет, система, наука // Советское государство и право. 1979. № 12;
199. Стучка П.И. Избранные произведения по марксистко-ленинской теории. Рига, 1967.
200. Тамбовцев В.Л., Тихомиров А.А. Организация управления комплексными программами. М.: Изд-во МГУ, 1982. С. 21.
201. Тарасов А.С. Правительство Российской Федерации как субъект законодательной инициативы. Автореферат дис.канд. юрид. наук. М., 2002.
202. Теория управления: Учебник / Под общ. ред. А.Л.Гапоненко, А.П. Пан-крухтина. М., Изд-во РАГС, 2003.
203. Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985.
204. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004.
205. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М., 1995.
206. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982.
207. Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972.
208. Тихомиров Ю.А., Петухов В.Н., Игнатюк Н.А. Законопроектная деятельность федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1997. №5.
209. Тихомиров Ю., Пиголкин А., Казьмин И. Законотворчество и план // Народный депутат. 1990. № 9.
210. Торкановский Е.Н. Программно-целевое управление (правовой аспект) // Советское государство и право. 1977. № 10.
211. Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1970.
212. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М., 1998.
213. Фалмер P.M. Энциклопедия современного управления: пер.с англ.М.,1992.
214. Французская республика. Конституция и законодательные акты: Пер. с франц./Редкол.: В.А. Туманов (пред.) и др.; Сост. В.В. Маклаков и В.Л. Энтин; Под ред. и с вступ. ст. В.А. Туманова. М.: Прогресс, 1989.
215. Хабибулина Г. Субъекты права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации (на примере республик в составе РФ) // Казанский федералист. 2004. №1 (9).
216. Хандшу Э. Законотворчество: Программа и процедура / Пер. с нем. Гей-дельберг, 1991.
217. Шохин А.Н.Взаимодействие властей в законодательном процессе.М.,1997.
218. Щепоткин В. Законодатели страны объединились // Российская Федерация сегодня. 2002. №11.
219. Чехарина В.И. Законодательный процесс: право законодательной инициативы // Теоретические проблемы российского конституционализма / Под общ. ред. д.ю.н. Т.Я. Хабриевой. М., 2000.
220. Чиркин В.Е. Закрыть Америку? // Государство и право. 1997. № 2.
221. Чхиквадзе В.М. Правовая наука и общественная практика // Коммунист. 1965. №1.
222. Цаликова М.Б. Законодательная активность Президента и обеспечение конституционного баланса власти в США // Конституционное и муниципальное право. 2002. №1.
223. Юристы России ждут закон о нормативных правовых актах // Журнал российского права. 1997. № 10.
224. V. Научная литература на иностранных языках
225. A Guide to the making of Federal Acts and Regulations. Department of Justice Canada. Public Works and Government Services Canada, Ottawa, 1996.
226. Bach S. Suspension of the Rules, the Order of Business, and the Development of Congressional Procedure // Legislative Studies Quarterly. Feb. 1990.
227. Bowman Geoffrey. Fees, Fines and Forfeitures // Counsel. August 2003
228. Duverger M. Le systeme politique francais. 20е edition. Paris, 1990
229. Farrar J. Law Reform and the Law Commission. L., 1974.
230. Hesse J., Ellwein Т., Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, 2.Aufl., Bd.l. Opladen, 1992
231. Konig K. Conseil politique et appui administratif la Chancellerie de la Republique Federate D'Allemagne et la planification // Revue frangaise d'administration publique. Avril Juin 1987. № 42
232. Light Paul C. The President's Agenda: Domestic Policy Choice from Kennedy to Carter. Baltimore: John Hopkins University Press, 1982.
233. Mayntz R., Scharpf F., Policy-Making in the German Federal Bureaucracy. Amsterdam, 1975.lO.Maurer H. Staatsrecht. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen. -Muenchen, 1999.1 l.Maus D. Le Parlement sous la Vе Republique. Paris, 1985.
234. Oleszek Walter J. A Pre-Twentieth Century Look at the House Committee on Rules. Washington, 1998.
235. Parliamentary Stages of a Government Bill // HC Factsheets Legislative Series No 1. August 2001.
236. Peterson, Mark A. Legislating Together. The White House a. Capitol Hill from Eisenhower to Reagan. Cambridge (Mass.): London: Harvard univ. press, 1980.
237. Remington Thomas F. The Russian Parliament: Institutional Evolution in a Transitional Regime, 1989-1999. New Haven, CT: Yale University Press, 2001.
238. Rothaug K.-H. Die Leitungskompetenz des Bundestagspraesidenten. Marburg. 1978.
239. Sinclair Barbara. The Emergence of Strong Leadership in the 1980s House of Representatives // The Journal of Politics, Vol. 54, No. 3, August 1992.
240. The Folketing Administration: Executive Summary 2001. Copenhagen, 2001.
241. Trevilly Y. Rehabiliter le metier de depute // Revue politique et perlementaire. Mai-juin 1991. №953
242. Олшник А. Планування законодавчо'1 дiяльнocтi наблизить Укра'шу до првовоТ держави // Bine. 1995. № 8 (41) серпень.
243. VI. Статистические и аналитические материалы
244. Статистические характеристики законодательной деятельности Государственной Думы второго созыва (1996-1999 гг.). Аналитический вестник. Вып. 3. Серия: Проблемы совершенствования законодательного процесса. М., 1999
245. О совершенствовании планирования законотворческой деятельности: Совещание Председателя Государственной Думы Г.Н. Селезнева с представителями федеральных органов государственной власти (стенограмма). М., 2002.
246. Анализ итогов выполнения примерных программ законопроектной работы Государственной Думы третьего созыва // Государственная Дума третьего созыва. Информационно-аналитический бюллетень 2000 2003 гг. (итоговый). М., 2003;
247. Итоги выполнения программы законопроектной работы Государственной Думы // Информационно-аналитический бюллетень. 2004. №6.
