АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления по налогообложению земли»
005013124
АЛЕКСЕЕВА Анна Александровна
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО НАЛОГООБЛОЖЕНИЮ ЗЕМЛИ
12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
9 ил? 2012
Белгород - 2012
005013124
Диссертация выполнена в Федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»
Научный доктор юридических наук, профессор
руководитель: Самсонов Валерий Николаевич
Официальные Киреева Елена Юрьевна - доктор юридических наук, оппоненты: профессор / Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте РФ, заведующая кафедрой правового обеспечения государственной и муниципальной службы
Савина Татьяна Викторовна - кандидат юридических наук / Московский государственный открытый университет им. В.С Черномырдина, старший преподаватель кафедры конституционного права
Ведущая ФГБОУ ВПО «Новгородский государственный
организация: университет имени Ярослава Мудрого»
Защита состоится 18 апреля 2012 г. в 15 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного университета.
Автореферат разослан 16 марта 2012 г.
Ученый секретарь совета Д 212.015.07
Нифанов А.Н.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена современным состоянием формирования и функционирования системы муниципальных органов власти с учетом принципов самостоятельности в контексте потенциала норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Реализация экономической составляющей местного самоуправления логично связана с его финансовой основой, формирование которой складывалось, помимо прочего, под воздействием централизации бюджетной и налоговой политики с известными противоречивыми ее последствиями. Это, с одной стороны, упорядочило финансовую сферу и позволило реализовать значительную часть общегосударственных задач, а с другой, - привело к экономической несостоятельности большинства муниципальных образований.
Президент России в бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации поставил задачу расширения финансовой самостоятельности местного самоуправления и возможностей влияния его органов на укрепление доходной части местных бюджетов. В нем подчеркивалась прямая зависимость уровня финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления за счет собственных доходов с объемом, качеством и доступностью предоставляемых муниципальных услуг и повышением «ответственности ... органов местного самоуправления за результаты проводимой ими политики»1.
Основой финансового обеспечения муниципальных образований определены местные налоги и сборы как главные источники доходной части местного бюджета. Вместе с тем реформирование местного самоуправления Российской Федерации и ее налоговой системы привело к значительному сокращению собственной доходной части местных бюджетов из-за уменьшения количества местных налогов и, соответственно, минимизации возможностей муниципальных органов решать вопросы местного значения с закономерным снижением их самостоятельности.
В сложившейся ситуации актуализируется исследование проблем налогообложения земли как объекта, исторически связанного с формированием и функционированием местной власти; правового регулирования установления местных налогов и сборов, формирования местных бюджетов, компетенционного оформления деятельности органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли в целях обеспечения их финансово-экономической самостоятельности.
Изложенные обстоятельства с учетом недостаточности их конституционно-и муниципально-правового анализа и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
В последние годы вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления, в том числе в области финансовой деятельности не остались без внимания. Так, проблемы полномочий органов местного самоуправления исследуются в
1 См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» // Парламентская газета. -2009.-№28.
трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Е.В. Белоусовой, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, А.Н. Дементьева, М.Ю. Дитятковского, А.Н. Кокотова, Н.М. Конина, O.E. Кутафина, Ю.Н. Милыыина, С.А. Сергеева, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, С.Е. Чаннова, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной и др.
Проблемы осуществления органами местного самоуправления полномочий в области финансовой деятельности исследовались в работах Е.Ю. Грачевой,
A.A. Ежковой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, A.C. Кузнецова, С.П. Кузнецова, Г.Б. Поляка, Е.В. Покачаловой, С.Н. Пройдина, С.Ю. Ситниковой, В.В. Соловьева, Н.В. Талалаева, И.А. Тукушева, Н.И. Химичевой и др.
Вопросам правового регулирования налоговой системы и местных налогов, в том числе земельного налога, посвящены работы A.B. Демина, И.В. Глазуновой, О.Н. Горбуновой, А.Н. Козырина, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, Э.Д. Соколовой,
B.В. Томарова, H.A. Христовой, A.A. Ялбулганова и др.
В то же время проблемы реализации органами местного самоуправления полномочий в области налогообложения земли, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального исследования монографического характера.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, связанные с осуществлением органами местного самоуправления полномочий в области налогообложения земли.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность правовых норм конституционного, муниципального и сопряженных с заявленной темой иных отраслей законодательства, регулирующего осуществление органами местного самоуправления полномочий в сфере налогообложения земли с учетом соответствующей правоприменительной практики.
Целью диссертационной работы выступило муниципально-правовое исследование полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли, а также обоснование и формулирование предложений по совершенствованию их реализации.
Достижению заявленной цели способствовало решение следующих задач:
- рассмотрение генезиса полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли;
- исследование понятия и содержания полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли, их классификация;
- анализ роли земельного налога как источника формирования местного бюджета и элемента экономической основы местного самоуправления;
- характеристика правотворческих полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли;
- выявление специфики правоприменительных полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли и путей их оптимизации;
- рассмотрение правовых основ судебного обеспечения полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли и практики их реализации.
Методологической основой диссертационного исследования явились современные методы научного познания и теоретического описания правовых норм
и отношений. Диссертант руководствовался следующими методами: системным, структурным, историко-правовым, сравнительно-правовым, нормативно-правовым, а также формально-юридическим, логическим, институционально-функциональным анализом и др.
Теоретическая основа исследования опирается на российскую правовую доктрину, воплощенную в юридических знаниях, сформулированных многими учеными-исследователями: С.С. Алексеевым, П.А. Астафичевым, С.Н. Братусем, В.Г. Ермаковым, В.В. Лазаревым, О.Э. Лейстом, Д.А. Липинским, Н.С. Малеи-ным, М.Н. Марченко, Н.И. Матузовым, М.В. Мархгейм, П.Е. Недбайло, А.Н. Ни-фановым, Л.А. Нудненко, И.С. Самощенко, В.Н. Самсоновым, В.О. Тарховым, Е.Е. Тонковым, М.Х. Фарухшиным, P.O. Халфиной и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили:
Конституция Российской Федерации 1993 г.; Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; кодексы Российской Федерации (Гражданский (ч. первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, Лесной от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ, Бюджетный от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, (ч. первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ, Налоговый (ч. вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ, Водный от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, Земельный от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3); федеральные законы (от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 29 июля 1998 г. № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и др.); иные федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты отдельных субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, имеющие отношение к регулированию полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли. Для обобщения международного опыта использовались положения Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.
Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены решения Конституционного Суда Российской Федерации и содержащиеся в них соответствующие правовые позиции; решения Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судебная практика иных судов общей юрисдикции и арбитражных судов, политико-правовые документы Президента Российской Федерации, а также статистические материалы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в:
- выявлении и характеристике процесса становления и развития налогообложения земли в России, в котором выделены четыре этапа: XIII в. - первая половина XIX в.; 1853- 1917 гг.; 1930- 1991 гг.; 1991 г.-н. вр.
- авторском определении полномочий местного самоуправления по налогообложению земли как формализованной совокупности прав и обязанностей органов местного самоуправления, их должностных лиц и населения, связанных с установлением, изменением, использованием и отменой земельного налога;
- формулировании предложений, направленных на совершенствование реализации полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ доктринальных и правовых источников, характеризующих генезис налогообложения земли в России, позволил охарактеризовать его этапы с учетом дискретности данного процесса:
- первый этап (XIII в. - первая половина XIX в.), когда в роли квазиналога на землю выступали платежи за пользование земельными наделами; причем, с 1724 по 1853 гг. они были заменены «подушевыми» платежами;
- второй этап (1853 - 1917 гг.), когда складывался механизм налогообложения земли на местном уровне; установленные налоговые платежи за землю (земский поземельный сбор, земельный налог, земельный сбор) поступали непосредственно в местные бюджеты, что дает основания для вывода об оформлении отдельных полномочий местных органов власти по установлению, взиманию и использованию средств от налогообложения земли;
- третий этап (1930 - 1991 гг.), когда платеж за землю сформировался как земельная рента (до 1981 г.) и земельный налог (до 1991 г.) с зачислением в местные бюджеты и законодательным установлением полномочий органов местного управления по использованию средств от налогообложения земли;
- четвертый этап (1991 г. - н. вр.), когда полномочия органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли приобрели законодательное и конституционное закрепление.
2. Основываясь на сложившихся в конституционно-правовой и муниципаль-но-правовой науке подходах к определению полномочий публичных субъектов, предложена их авторская трактовка применительно к налогообложению земли.
Полномочия местного самоуправления по налогообложению земли представляют собой конституционно детерминированную и нормативно формализованную совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, их должностных лиц и населения, связанных с установлением, изменением, использованием и отменой земельного налога.
3. Исходя из доктринальных и муниципально-отраслевых разработок, систематизированы подходы к обеспечению экономической самостоятельности местного самоуправления в России и на их основе сформулированы соответствующие авторские предложения.
С учетом неравномерности развития муниципальных образований диссертантом выделены следующие базовые направления их финансовой оптимизации:
- перераспределение налогов между уровнями бюджетной системы;
- легализация дополнительных источников увеличения доходов муниципальных бюджетов;
- увеличение собираемости местных налогов посредством устранения дефектов в регулировании налоговых отношений на всех уровнях публичной власти и надлежащего администрирования местных налогов. В этой связи полагаем оправданным нормативное установление срока обязательной регистрации прав собственности на недвижимое имущество (в том числе, земельные участки) или возможности взимать налог с фактического владельца земельного участка;
- изменение структуры имущественных налогов, с целью их увеличения посредством унификации системы учета недвижимости и дифференциации налоговых ставок.
4. В связи с перспективой введения налога на недвижимость обоснована целесообразность включения данного налога в группу местных налогов. При этом органам местного самоуправления следует делегировать полномочия по его установлению на территории муниципального образования, включая определение максимального числа элементов налогового состава. Расчет налоговой базы налога на недвижимость должен осуществляться на основе рыночной оценки объекта недвижимости. По мнению диссертанта, политику установления налоговых ставок следует изменить в направлении их большей дифференциации в зависимости от целей использования объекта недвижимости, его месторасположения и цены.
5. В диссертации приведены доводы в пользу уточнения и расширения полномочий в сфере налогообложения земли представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления соответственно. Так, целесообразно:
- с учетом принципа сбалансированности доходной базы и интересов населения муниципальных образований расширить возможности представительных органов местного самоуправления в части установления льгот по земельному налогу посредством сокращения перечня налогоплательщиков - юридических лиц, освобождаемых Налоговым кодексом Российской Федерации от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков;
- возложить на исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления как субъекты наиболее заинтересованные в объеме сумм земельного налога, поступающих в местный бюджет, полномочия, связанные с проверкой результатов кадастровой оценки и возможностью применения адекватных санкций.
6. В диссертационном исследовании в контексте рассмотрения судебной защиты полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли сформулированы предложения, направленные на повышение ее эффективности. В частности, необходимо:
- осуществить под контролем высших судебных инстанций последовательную систематизацию практики по делам о земельном налоге, исходя из четкого разграничения предметов ведения судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а ее результаты отразить в ведущих общероссийских юридических изданиях;
- способствовать формированию Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции относительно пределов компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере налогообложения земли.
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Диссертационное исследование направленно на укрепление правовых основ функциониро-
вания местного самоуправления, продвижение муниципальной и налоговой реформ.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования отношений в сфере реализации полномочий органов местного самоуправления в области налогообложения земли, устранения пробелов, коллизий и противоречий различных отраслей законодательства, в первую очередь, муниципального и налогового права. Основные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в практической работе органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Положения и выводы диссертационного исследования выступают теоретической базой дальнейших научных разработок, предназначены для использования в преподавательской и исследовательской работе в области муниципального права, раскрытия проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в налоговой сфере.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его результатов в законодательной, правоприменительной, научно-исследовательской и педагогической деятельности. Положения диссертации могут применяться при чтении курсов «Конституционное право России», «Муниципальное право России», «Налоговое право», в подготовке учебников и учебных пособий.
Предложения автора могут быть полезны в совершенствовании федерального и регионального законодательства; правовых актов, принимаемых населением муниципального образования и органами местного самоуправления.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права НИУ «БелГУ», а также в процессе участия в международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого представлены в 9 научных публикациях общим объемом более 3 п.л.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект и предмет исследования, изложены цель и задачи, дана характеристика методологической базы исследования, указаны его теоретическая, правовая, эмпирическая основы, представлена научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертационного исследования.
Глава первая - «Концептуальное определение полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли» - посвящена рас-
смотрению особенностей формирования экономической основы местного самоуправления посредством налогообложения земли; раскрытию понятия, содержания и видов классификации полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли; анализу отечественного опыта становления полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли.
В диссертации отмечается, что на современном этапе осуществления полномочий местного самоуправления в сфере налогообложения земли основным объектом управления выступает земельный налог как единственный законно установленный налоговый платеж местного уровня в исследуемой области правоотношений. При этом в рамках государства в целом данный платеж находится в непосредственной связи с налоговой и бюджетной системами Российской Федерации, что обуславливает его специфику применительно к местному уровню власти и комплексно-отраслевой характер регулирования. Особо подчеркнуто, что доходы местного самоуправления, в отличие от иных хозяйствующих субъектов, в основном формируются не за счет финансово-экономической деятельности муниципалитета, а посредством налоговых поступлений в местный бюджет. В данной связи земельный налог выступает как необходимый элемент экономической основы местного самоуправления.
Проведенный в рамках заявленной проблемы анализ положений налогового законодательства позволил диссертанту прийти к противоречивым выводам: с одной стороны, федеральные нормы достаточно подробно регламентируют указанный процесс, что делает его более открытым и доступным для осуществления, с другой, - такая нормативно-правовая детализация существенно снижает уровень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Последнее подтверждается фактическим отсутствием тех специфических сфер общественных отношений, в рамках которых муниципальные органы могли бы полноценно осуществлять конституционно установленные полномочия, связанные с налогообложением земли.
Основываясь на результатах анализа показателей бюджетной системы Российской Федерации диссертантом сформулирован вывод, согласно которому земельный налог, являясь источником доходной части местного бюджета, в процентном соотношении занимает одно из ведущих мест в сравнении с иными налоговыми платежами данного уровня. Между тем, в консолидированном бюджете Российской Федерации и соответствующих бюджетах ее субъектов доля земельного налога является незначительной. В результате основным источником доходов местных бюджетов являются межбюджетные трансферты, что отрицательно влияет как на самостоятельность данных бюджетов, так и на финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления в целом - в современной России имеет место недостаточная финансовая обеспеченность большинства муниципальных образований.
Также в работе выделены основные, по мнению диссертанта, недостатки применяемой в Российской Федерации схемы наполнения муниципальных бюджетов. Во-первых, местное самоуправление не имеет права производить существенные изменения в указанной схеме. Во-вторых, централизованный контроль за расходованием средств не позволяет муниципальным образованиям самостоя-
тельно определять вектор своего развития и использовать временно свободные средства по собственному усмотрению. Подобная ситуация возникла в результате проводимой политики «бюджетного федерализма», в соответствии с которой источники доходов концентрируются на более высоком (преимущественно - федеральном) уровне, а затем выделяются на нижестоящие уровни. Это позволяет осуществлять жесткий контроль за расходованием бюджетных средств, но лишает местное самоуправление бюджетно-финансовой эффективности.
В итоге автором сделан вывод, что в России на сегодняшний день основной проблемой обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления выступает необходимость увеличения собственных доходов местных бюджетов. В данной связи в работе выделены четыре базовые направления ее разрешения: перераспределение налогов между уровнями бюджетной системы; увеличение доходов муниципальных бюджетов за счет других источников; увеличение собираемости местных налогов; изменение структуры имущественных налогов, с целью их увеличения, посредством унификации системы учета недвижимости и дифференциации налоговых ставок. При этом диссертантом подчеркивается, что наиболее перспективными к применению в современный период выступают третье и четвертое направления.
В частности, основываясь на положениях Федерального закона Российской Федерации «О государственном кадастре недвижимости», автором рассмотрена перспектива введения в систему налогов и сборов Российской Федерации налога на недвижимость в качестве одного из подходов к решению заявленных в работе проблем. При этом, поскольку законодателем планируется отменить один из существующих местных налогов, а второй значительно сократить, то муниципальные образования могут лишиться собственных налоговых источников дохода. В данной связи обосновано, что налог на недвижимость должен быть включен в подсистему местных налогов, а органы местного самоуправления должны обладать полномочиями по установлению данного налога на своей территории и определению максимального числа его элементов.
Диссертантом исследован и такой проблемный аспект, как наличие необоснованно низких ставок поимущественных налогов и отсутствие их реальной дифференциации в зависимости от стоимости и расположения имущества (в том числе, земельных участков). В результате сделан вывод о необходимости расчета налоговой базы налога на недвижимость на основе рыночной оценки объекта недвижимости, с позиций установления налоговых ставок с их большей дифференциацией в зависимости от целей использования объекта недвижимости, его месторасположения и цены. Это оправданно ввести для социальных объектов жилья - квартир малой площади и сельских домов малые ставки налога. С другой стороны, для объектов недвижимости высокой стоимости и большого размера обосновано установление максимально высоких ставок. Подобные изменения позволят устранить существующий дисбаланс в налоговой и бюджетной системе страны, а введение в действие налога на недвижимость упорядочит механизм налогообложения земли на местном уровне, включая повышение компетенционной самостоятельности органов местного самоуправления в указанной сфере.
В работе подчеркнуто, что компетенционная составляющая местного самоуправления приобретает особое значение для его полноценного осуществления. Не являются исключением и полномочия органов местного самоуправления по налогообложению земли как элемент его экономической и финансовой основ, установленных конституционно и конкретизированных в действующем законодательстве. Между тем, неоднозначность их интерпретации и практической реализации ставит перед наукой муниципального права задачу по исследованию понятийно-содержательного аспекта данного правового явления.
Так, для решения вопросов местного значения в ст. 132 Конституции России предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Данные конституционные положения получили развитие в действующем Федеральном законе Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно его ст. 49 экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления предусмотрена и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 г. (ст. 9).
Между тем, как подчеркивает автор, в современный период тенденции к децентрализации, заложенные в модель российского местного самоуправления, входят в противоречие с процессами централизации власти в стране, что порождает неэффективность практической реализации полномочий органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере. При этом речь идет не только об уменьшении количества местных налогов и сборов, но и в сокращении их доли в консолидированном бюджете государства. В данной связи одной из важнейших задач функционирования местного самоуправления выступает обеспечение финансовой самостоятельности местного самоуправления, непосредственно связанное с четким определением полномочий, закрепленных за уровнем местной власти, и выражающееся в необходимости увеличения доходной базы местных бюджетов местного самоуправления, в том числе за счет отчислений от собственных налогов.
Диссертантом указано, что доля собственных доходов местных бюджетов зависит от количества решаемых местным самоуправлением вопросов и распределения расходных полномочий между уровнями власти. При этом, недостаточность собственных доходов может быть компенсирована или выделением дополнительных источников доходов (перераспределением налогов и т.п.), или предоставлением межбюджетных трансфертов. Таким образом, увеличение доходной базы бюджетов местного самоуправления, в том числе, за счет повышения отчислений от собственных налогов и оптимизации соответствующих полномочий муниципальных органов, является одной из важнейших задач функционирования местного самоуправления.
В работе отмечено, что ключевым элементом указанных полномочий выступают предметы ведения местного самоуправления. Между тем, в отечествен-
ной юридической науке их определение не находит единого понимания: одна группа ученых рассматривает предметы ведения с компетенционных позиций, акцентируя внимания на специфике полномочий муниципальных органов; другая -определяет рассматриваемые предметы ведения посредством объектного критерия. По мнению автора, второе направление представляется наиболее оптимальным для правопонимания и применения на практике, ибо логично сначала определить объект управления на местном уровне, а впоследствии формировать ком-петенционный механизм, направленный на получение практических результатов такого управления.
В частности, аналогичной позиции придерживался и законодатель, закрепивший в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве предметов ведения местного самоуправления термин «вопросы местного значения», которые, по мнению диссертанта, выступают основополагающим фактором применительно к определению полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли.
В диссертации подчеркнуто, что, занимая одно из центральных мест в правовой теории и практике местного самоуправления, понятие «полномочия» интерпретируется учеными с различных позиций/ Однако наиболее точным и перспективным в правопонимании следует признать определение полномочий как правового статуса публичного субъекта, уполномоченного на их осуществление, основанное на нормативных установлениях различных отраслей права (наряду с муниципальным правом). В данной связи представляется адекватным рассматривать полномочия местного самоуправления в целом как нормативно закрепленные права и обязанности органов местного самоуправления, их должностных лиц и населения, необходимые для решения вопросов местного значения.
В результате анализа доктринальных источников автором выделены три основные вида полномочий местного самоуправления - собственные, делегированные государством и добровольные. В свою очередь рассмотрение нормативных источников позволило прийти к выводу, что в качестве основных собственных полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли однозначно можно признать установление, изменение, использование и отмену земельного налога (как местного налогового платежа). На основании полученных результатов в работе сформулировано развернутое определение понятия «полномочия местного самоуправления по налогообложению земли». Под таковым предлагается понимать конституционно детерминированную и нормативно формализованную совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, их должностных лиц и населения, связанных с установлением, изменением, использованием и отменой земельного налога.
В целях раскрытия содержания и уточнения места полномочий органов местного самоуправления в области налогообложения земли в общей системе их полномочий диссертантом применен метод классификации по различным основаниям. В результате сделан вывод, что полномочия по установлению, изменению, использованию и отмене местных налогов и сборов, включая земельный налог,
относятся к собственным управленческим полномочиям органов местного самоуправления в финансовой сфере.
Анализ нормативных правовых актов, закрепляющих указанные полномочия, позволил автору выявить коллизионный характер последних, негативно влияющий на процесс правопонимания. Так, наличие собственных полномочий органов местного самоуправления по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов вступает в противоречие с бюджетным и налоговым законодательством. Отмечено, что применительно к вопросам налогообложения земли имеют место некорректные употребления в нормативных правовых актах терминов «установление», «изменение» и «отмена» земельного налога. В аспекте делегирования отдельных государственных полномочий субъектов Федерации на муниципальный уровень власти установлено, что в настоящее время федеральное законодательство не предусматривает передачу органам местного самоуправления полномочий в области государственного земельного кадастра и государственного кадастра недвижимости как необходимых элементов налогообложения земли. При этом наиболее оптимальным автором признано отнесение функции определения кадастровой стоимости земельных участков и других объектов недвижимости к компетенции органов местного самоуправления.
В диссертации подчеркнуто, что практическое осуществление полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли происходит посредством правотворческой и правоприменительной функций, что позволяет выделить относительно самостоятельные виды соответствующих полномочий -правотворческие и правоприменительные. При этом вышеуказанные виды полномочий органов местного самоуправления представлены наиболее перспективными для дальнейшего исследования в целях поиска путей оптимизации их осуществления на практике.
Автором отмечено, что становление и развитие указанных полномочий органов местного самоуправления в России являет собой сложный и не всегда последовательный процесс, непосредственно связанный с историей налогообложения земли. В данной связи в рамках диссертационной работы были выделены четыре этапа формирования российской государственности, основанные на критерии установления и реформирования функций государства по налогообложению земли на местном уровне. Так, первый этап объединяет период с XIII по первую половину XIX вв., в течение которого непосредственное налогообложение земли не осуществлялось. В ходе второго этапа - с 1853 до 1917 гг. - поэтапно формируется собственно механизм налогообложение земли на местном уровне управления государством. Третий этап отнесен к советскому периоду развития российского государства и охватывает 1930-1991 гг. При этом период с 1917 по 1929 гг. исключен из этапизации ввиду того, что в данный период земля рассматривалась как общенациональное (общегосударственное) достояние, а непосредственно платежи за ее использование не взимались. С образованием Российской Федерации начался четвертый этап генезиса полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли, который продолжается и в настоящее время.
Диссертантом отмечено, что с 1853 г. по настоящее время налогообложение земли в России постоянно являлось источником доходов местных бюджетов. В
отдельные периоды доля поземельных платежей доходила до 30% консолидированного бюджета государства. Однако в большей части объем земельного налога являлся несущественным в государственном масштабе, что имеет место и в современный период. При этом, ввиду того, что исторически плата за использование земли являлась прерогативой местного уровня, последовательно формировались полномочия местных органов власти в сфере налогообложения земли, в число которых нередко включалось полное или частичное установление поземельных налогов и сборов. В частности, в случае установления земельных платежей на государственном уровне местным органам власти делегировались права по определению категорий земель, зон в населенных пунктах и т.п. В итоге муниципальные органы в обязательном порядке включались в процесс установления и взимания поземельных платежей, а также использования полученных средств в качестве одного из основных источников доходов местных бюджетов.
В диссертации указано, что в советский период земельный налог не играл существенной роли в налоговой системе страны. Земельная рента, а впоследствии -земельный налог, являлись одними из основных источников доходов местных бюджетов, но составляли несущественную часть в консолидированном бюджете государства. Данный фактор, а также отказ государства от концепции местного самоуправления в целом, не позволили земельному налогу сформироваться в самодостаточный доходный источник местного уровня.
Проведенный автором анализ специфики налогообложения земли в Российской Федерации с 1993 по 2005 гг. показал, что распределение полномочий в данной сфере не соответствовало конституционным нормам. В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. Однако фактически органы местного самоуправления не обладали указанными полномочиями в области установления земельного налога в полном объеме. Согласно действующему в указанный период законодательству ряд вопросов по установлению и взиманию земельного налога также относился к компетенции федеральных и региональных органов государственной власти.
В главе второй - «Институциональное обеспечение полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли» - проанализированы основания и результаты правотворчества и правоприменения органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли; рассмотрена проблема судебной защиты полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли.
В работе подчеркнуто, что правотворческая функция занимает особое место в компетенции органов местного самоуправления, во многом определяя поступательную и эффективную ее реализацию посредством деятельности уполномоченных субъектов местного самоуправления по установлению, изменению и отмене земельного налога. Непосредственное выражение это находит в принятии муниципальных правовых актов, в том числе устава муниципального образования, определении места и роли земельного налога в местном бюджете, распределении между местными бюджетами частей земельного налога, установлении налоговых ставок и налоговых льгот по земельному налогу, оптимизации иных элементов его состава.
Автором отмечено, что основным субъектом правотворческих полномочий в сфере налогообложения земли выступает представительный орган муниципального образования. При этом анализ ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволил выделить в составе компетенции указанного органа две группы полномочий, связанных с налогообложением земли, - основные и дополнительные. К группе основных полномочий в отнесены полномочия по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. При этом наиболее демонстративной в плане исследования и перспективной в аспекте совершенствования диссертантом признана проблема соотношения правовой регламентации и реального осуществления полномочий представительного органа муниципального образования по установлению земельного налога.
Рассмотрение автором положений Налогового кодекса Российской Федерации в соотношении с законодательными нормами о местном самоуправлении позволило констатировать, что, устанавливая местные налоги, включая земельный, представительный орган муниципального образования: самостоятельно решает, вводить или не вводить соответствующий налог, поскольку «исчерпывающий перечень местных налогов порождает только право, но не обязанность устанавливать налог»; вводит данный налог только на территории своего муниципального образования; конкретизирует в муниципальном правовом акте положения налогового законодательства. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление и введение местных налогов - это прерогатива местного самоуправления. Однако в соответствии с налоговым законодательством из всех возможностей по установлению местных налогов и сборов к ведению представительного органа муниципального образования отнесены полномочия по установлению (изменению, отмене) только трех элементов налогообложения, один из которых - налоговые льготы - является факультативным. Подобная ситуация не может положительным образом сказаться на финансовой самостоятельности муниципальных образований. В данной связи наиболее перспективной тенденцией по разрешению этой проблемы выступает необходимость оптимизации реально имеющихся полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, в том числе, по налогообложению земли.
Диссертантом особо отмечается, что современное законодательство Российской Федерации о налогах и сборах фактически делегирует право установления земельного налога представительным органам муниципальных образований, хотя формально соответствующие полномочия уже закреплены в ст. 132 Конституции России. При этом детальное рассмотрение обязательных элементов земельного налога - объекта налогообложения, налоговой базы, налогового периода, налоговой ставки, порядка исчисления налога, порядка и сроков его уплаты - позволило автору выявить специфику нормативно-правовой регламентации и содержания правотворческих полномочий органов местного самоуправления применительно к каждому из них, а также выделить некоторые направления оптимизации таких полномочий на практике. В частности, анализ ряда муниципальных правовых ак-
тов позволил сделать вывод, что определенной (нередко - результативной) конкретизации со стороны представительных органов муниципальных образований подверглись такие обязательные элементы земельного налога, как порядок и сроки уплаты налога, включая отчетные периоды.
Между тем, излишне детальная регламентация налоговым законодательством местных налогов превращает в декларацию конституционно установленные полномочия органов местного самоуправления по их установлению. Следовательно, в целях достижения нормативно-правового баланса в области налогообложения земли на местном уровне федеральному законодателю следовало бы четко обозначить альтернативные возможности осуществления соответствующих полномочий, как органами государственной власти, так и представительным органом муниципального образования.
В работе уделено особое внимание налоговым льготам по земельному налогу. Отмечается, что законодатель не относит налоговые льготы к числу обязательных элементов юридического состава налога (факультативный элемент). В частности, налоговые льготы по местным налогам, включая земельный, устанавливаются Налоговым кодексом России и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах (ст. 56). Также Налоговым кодексом в ст. 12 определено, что при установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований определяются налоговые льготы, основания и порядок их применения. При этом, будучи установленной, налоговая льгота становится неотъемлемым элементом юридического состава налога, что фактически устраняет ее факультативно-правовой характер. В данной связи полномочия представительного органа муниципального образования по установлению налоговых льгот приобретают особое значение для налогообложения земли, ибо оказывают существенное влияние на эффективность использования земельного налога на муниципальном уровне.
Применительно к земельному налогу на практике, как правило, используется три вида льгот: освобождение от уплаты налогов отдельных категорий плательщиков или объектов налогообложения; понижение налоговых ставок; необлагаемый минимум объекта (понижение налоговой базы) или налоговый вычет. В аспекте исследования первого вида налоговых льгот установлено, что их применение в большей части регламентировано ст.ст. 389, 395 Налогового кодекса России, и на практике приводит к возникновению такой проблемы, как «выпадающие доходы» местного бюджета, то есть, недополученные суммы земельного налога. Однако ее разрешение в рамках правотворческих полномочий муниципальных органов невозможно - требуется соответствующая регламентация на федеральном законодательном уровне. В данной связи диссертантом предлагается подход, согласно которому перечень налогоплательщиков - в первую очередь, юридических лиц, к которым применяются льготы по земельному налогу, - должен быть существенно сокращен федеральным законодателем. Такая оптимизация норм налогового законодательства, по мнению автора, позволит не только минимизировать проблему «выпадающих доходов» местных бюджетов, но и расширить возможности осуществления представительными органами муниципальных образований полномочий по установлению льгот по земельному налогу, основанные на принципе сбалансированности собст-
венной доходной базы и интересов населения конкретного муниципального образования. Относительно второго вида налоговых льгот в работе представлен анализ ряда муниципальных правовых актов, позволяющий констатировать, что большая часть пониженных ставок направлена, как правило, на поощрение индивидуального жилищного строительства, в том числе, личного подсобного хозяйства, дачных и садоводческих объединений граждан. Данное направление предоставления льгот признается оправданным, поскольку стимулирует освоение земли отдельными гражданами, осуществление ими капитальных вложений, способствует разрешению жилищной проблемы за счет индивидуального строительства. Применительно к третьему виду льгот по земельному налогу автор констатирует следующее: с одной стороны, в современный период на местном уровне сформировалась тенденция по преобразованию органами местного самоуправления налоговой льготы по понижению налоговой базы в налоговую льготу по освобождению от уплаты налогов отдельных категорий плательщиков; с другой стороны, результаты анализа правовых актов представительных органов муниципальных образований демонстрируют и иное направление оптимизации рассматриваемой налоговой льготы - одновременное изменение и дополнение таких ее элементов, как категория льготных налогоплательщиков и необлагаемая земельным налогом часть налоговой базы; с третьей стороны, компетентными органами местного самоуправлению активно применяется и территориальный признак при установлении льгот по земельному налогу.
Диссертантом подчеркнуто, что сложная правовая природа правоприменительных полномочий органов местного самоуправления прямо влияет на взаимодействие последних с уровнем государственной власти для решения вопросов местного значения, в первую очередь, применительно к публично-правовым отношениям. В частности, такой сферой приложения компетенции муниципальной власти выступают правоотношения по налогообложению земли, где соответствующие правоприменительные полномочия в основном отнесены к компетенции государственных органов исполнительной власти. Данный факт, по мнению автора, свидетельствует о несоблюдении принципов взаимодействия уровней государственной власти и местного самоуправления, вызывает сомнения в целесообразности такого неравномерного распределения властных полномочий.
Так, являясь одним из основных доходных источников местного бюджета, земельный налог требует не только установления его обязательных элементов, но и обеспечения максимальной собираемости сумм данного платежа. В частности, на последний аспект прямое влияние оказывает определение налоговой базы земельного налога, в качестве которой, согласно положениям гл. 31 Налогового кодекса Российской Федерации, выступает кадастровая стоимость земельных участков. При этом установление кадастровой стоимости земли выступает прерогативой исполнительных органов власти. В данной связи автором обосновано обращение к анализу этимологической составляющей такого комплексного правового института, как земельный кадастр, в целях выявления особенностей его нормативно-правового регулирования в аспекте формирования правоприменительных полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли.
Анализ федерального законодательства, регулирующего формирование земельного кадастра, показал, что ныне утратившие силу нормативные правовые
акты предусматривали больший объем полномочий органов местного самоуправления при определении кадастровой стоимости земли. Представляется, что подобная ситуация, когда органы местного самоуправления не обладают реальными полномочиями по определению кадастровой стоимости земельных участков и объектов недвижимости, прямо противоречит принципу самостоятельности муниципальной власти в решении вопросов местного значения, а также фактически исключает указанные органы из правоприменительного процесса в сфере налогообложения земли. Между тем, действующий Федеральный закон Российской Федерации «О государственном кадастре недвижимости» содержит правовые новеллы, которые приобретают позитивный характер и потенциальную результативность в аспекте введения нового налога местного уровня - налога на недвижимость.
Рассмотрение компетенционной составляющей проводимых в России преобразований в области кадастрового учета земли позволило прийти к выводу, что в настоящее время соответствующие полномочия в большей части принадлежат исполнительным органам государственной власти. Однако ни федеральными законами, ни законами субъектов Российской Федерации, а также иными нормативными правовыми актами обязанность перепроверять результаты кадастровой оценки не предусмотрена. В данной связи диссертантом отмечается, что соответствующие полномочия могут быть возложены на органы местного самоуправления как субъекты публично-правовых отношений, наиболее заинтересованные в объеме сумм земельного налога, поступающих в местный бюджет.
Проведенный автором анализ особенностей определения кадастровой стоимости земли в аспекте осуществления органами местного самоуправления правоприменительных полномочий также позволил выявить ряд противоречий, имеющихся в действующем законодательстве.
Во-первых, применение действующих нормативных правовых актов, в первую очередь - федерального уровня, спровоцировало возникновение проблемы распределения полномочий между уровнями власти в связи с определением кадастровой стоимости земельных участков.
В работе подчеркивается, что подобное распределение полномочий нарушает ст. 132 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения - в частности, формируют и исполняют местный бюджет. На практике органы местного самоуправления лишены возможности влиять на размер земельного налога посредством правоприменительных полномочий. В качестве перспективного направления по разрешению проблемы распределения полномочий между уровнями власти в связи с определением кадастровой стоимости земельных участков автором видится передача части таких полномочий с федерального или регионального уровня государственной власти органам местного самоуправления в рамках процедуры наделения последних отдельными государственными полномочиями, установленной гл. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С указанных позиций не будут привлекаться ресурсы федерального законодателя в части внесе-
ния изменений и дополнений в соответствующие нормативные правовые акты, что позволит минимизировать финансовые и временные издержки при разрешении указанной проблемы, а также будут учтены реальные условия конкретных муниципальных образований.
Во-вторых, до сих пор не разрешен вопрос о реальном участии органов местного самоуправления в определении кадастровой стоимости земли, что является прямым следствием предыдущей проблемы. В такой ситуации, согласно мнению диссертанта, эффективно воздействовать на нарушителя экономическими методами могли бы органы местного самоуправления, но они лишены таких полномочий: все правоотношения в данной сфере уже урегулированы нормативными правовыми актами федерального или регионального уровня.
В-третьих, на законодательном уровне отсутвтуют альтернативные нормы, закрепляющие за органами местного самоуправления полномочия по применению мер правового воздействия в случае нарушений со стороны налогоплательщиков при исчислении земельного налога.
Для разрешения данной проблемы автором подчеркнута необходимость соответствующей законодательной регламентации, в частности, в рамках изменения ст. 388 Налогового кодекса Российской Федерации или ст. 2 Федерального закона Российской Федерации «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Так, оптимальным было бы внесение изменений в формулировку ст. 388 Налогового кодекса Российской Федерации. Указанную статью необходимо дополнить третьей частью следующего содержания: «3. Налогоплательщиком признается лицо, фактически являющееся владельцем или пользователем земельного участка, если это установлено судом». Подобная формулировка позволит, с одной стороны, избежать произвола налоговых органов в отношении налогоплательщиков, которым не принадлежит земельный участок, но исчисляется земельный налог. С другой стороны, органы местного самоуправления смогут в исковом порядке признавать лицо обладателем земельного участка, что обяжет его (в основном речь идет об организациях) регистрировать используемые земельные участки в установленном порядке. В результате появится возможность исчисления земельного налога, а компетенция органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может быть дополнена полномочием обязать фактического пользователя земли уплатить данный налог.
Диссертантом отмечено, что в современной России сложилась парадоксальная ситуация - местные власти не участвуют в определении кадастровой стоимости земли, хотя именно они должны утверждать соответствующие показатели и отвечать перед населением за их достоверность, что составит основу эффективного исчисления земельного налога. В данной связи автором признается обоснованным и необходимым возложить на исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления как субъекты, наиболее заинтересованные в объеме сумм земельного налога, поступающих в местный бюджет, полномочия, связанные с проверкой результатов кадастровой оценки и возможностью применения адекватных санкций в случае нарушений в данной сфере.
Автор резюмирует, что органы местного самоуправления должны быть наделены не декларативными, а реальными полномочиями по определению и изме-
нению кадастровой стоимости земельных участков и объектов недвижимости. Без их предложений, без согласования с муниципалитетами, утверждение кадастровой стоимости земельных участков органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации недопустимо. Указанные полномочия позволят обеспечить органам местного самоуправления качественное и последовательное осуществление правоприменительной деятельности, включая эффективное формирование и исполнение местных бюджетов.
В работе подчеркивается, что на процесс формирования и осуществления местного самоуправления оказывает прямое влияние не только нормативно-правовое регулирование, но и соответствующая судебная практика. Не являются исключением и полномочия органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли. Данный факт выступает прямым следствием реализации конституционно значимых гарантий в отношении местного самоуправления, демонстрирующим взаимосвязь проблемы исследования с судебной ветвью власти.
Так, согласно ст. 133 Конституции России местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. В свою очередь ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией или внутренним законодательством страны принципов местного самоуправления.
Сравнительный анализ положений российской Конституции и Европейской хартии местного самоуправления показал, что местное самоуправление, как объект судебного гарантирования, рассматривается в конституционных нормах в широком смысле, что предполагает обеспечение функционирования всех составляющих данного института. В данной связи конкретные полномочия органов местного самоуправления - в сфере налогообложения земли - являются объектом обеспечения со стороны судебной власти. При этом вне зависимости от субъекта и объекта судебного гарантирования, в конкретных правоотношениях всегда сохраняется приоритет личности. Следовательно, обеспечение полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли в судебном порядке имеет как общее (в отношении местного самоуправления, его органов, муниципального образования и т.д.), так и персонифицированное (применительно к конкретному члену местного сообщества) значение, вне зависимости от предмета разбирательства.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует самостоятельная статья, посвященная судебному обеспечению полномочий органов местного самоуправления. Однако анализ положений данного акта позволяет говорить о значимости судебной власти для целей организации и осуществления местного самоуправления: ряд законодательно установленных процедур в данной сфере может быть реализован только при наличии судебного решения, а в отдельных случаях - при обращении в суд.
При этом судебная защита права на местное самоуправление может осуществляться, согласно ст.ст. 118, 125-127 Конституции Российской Федерации, ор-
ганами конституционного правосудия (Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации), судами общей юрисдикции (Верховным Судом Российской Федерации и другими судами, входящими в систему общих судов) и арбитражными судами (Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и другими арбитражными судами). Практика показывает, что вопросы, связанные с осуществлением полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли, выступают предметом рассмотрения со стороны всех указанных судебных органов. Следовательно, анализ результатов обеспечения указанных полномочий со стороны судебной власти может быть произведен только с учетом рассмотрения категорий дел, компетенционно относимых к различным видам судов.
Рассмотрение позиций судебных органов в решениях по делам о земельном налоге позволило автору выявить две основные группы проблем, связанных с обеспечением полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли:
- имеющаяся судебная практика по вопросам налогообложения земли носит неоднозначный и непоследовательный характер, что негативно влияет на процесс формирования и осуществления муниципальными органами соответствующих полномочий. Не являются исключением и позиции высших судебных инстанций, в первую очередь, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации;
- в современной российской правовой действительности сложилась ситуация, связанная с фактическим регулированием отношений в сфере налогообложения земли не только нормативными правовыми актами, как того требует ст. 57 Конституции Российской Федерации, но и актами высших органов судебной власти. Однако требования, предъявляемые к нормативным правовым актам о налогах и сборах, к судебным актам не предъявляются. Следовательно, постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, как и их структурных подразделений, не могут содержать общеобязательных правил поведения, в том числе, в сфере налогообложения земли.
В результате, относительно первой проблемной группы, диссертантом признана обоснованной необходимость последовательной систематизации под контролем высших судебных инстанций практики по делам о земельном налоге, исходя из четкого разграничения предметов ведения судов общей юрисдикции и арбитражных судов, результаты которой должны быть отражены в ведущих общероссийских юридических изданиях.
Между тем, анализ материалов судебной практики показал, что российское законодательство все же содержит механизмы осуществления полномочий органов государственной власти в сфере налогов и сборов, которые при должном применении могут обеспечить финансовую самостоятельность местного самоуправления и гарантировать недопустимость произвольного вмешательства в деятельность муниципальных образований по решению соответствующих вопросов местного значения. Однако их эффективное осуществление возможно лишь при выработке общих направлений юридической интерпретации регулятивных норм со стороны органов судебной власти.
В данной связи, по мнению автора, в целях недопущения компетенционных злоупотреблений и фактических противоречий действующему законодательству со стороны высших судебных органов необходимо сформировать действенную правовую позицию, юридически обладающую общеобязательным характером, в рамках которой будут четко установлены пределы компетенции в сфере налогообложения земли со стороны арбитражных судов и судов общей юрисдикции, а также возможности субсидиарного правового регулирования данной области правоотношений со стороны высших судебных инстанций. При этом подчеркивается, что в российской правовой системе единственным органом, уполномоченным сформировать подобную правовую позицию, является Конституционный Суд Российской Федерации.
В заключении работы изложены выводы по основным конституционно- и муниципально-теоретическим, а также практическим результатам диссертационного исследования, сформулированы научно-практические рекомендации в связи с осуществлением полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли.
Основные положения диссертации изложены в 9 публикациях автора общим объемом более 3 пл., в т.ч.:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Алексеева, A.A. Роль земельного налога в формировании местных бюджетов [Текст] / А. А. Алексеева // Пробелы в Российском законодательстве. - 2009. -№ 4. - 0,5 п.л.
2. Алексеева, A.A. Некоторые особенности налогообложения земли в условиях введения кадастра недвижимости [Текст] / А. А. Алексеева // Пробелы в Российском законодательстве. - 2010. - №1. - 0,5 п.л.
3. Алексеева, A.A. Некоторые тенденции учета земельных участков для целей налогообложения [Текст] / А. А. Алексеева // Бизнес в законе. - 2010. - № 1. -0,5 п.л.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Алексеева, A.A. Проблемы налогообложения земли в СССР [Текст] / A.A. Алексеева // Права людини у фшософському, полполопчному, соцюлопчному та правовому втпрах : Тези М1жнародно1 науково-практично! конференцп студенпв, аспиранпв та молодих вчених (м. Харюв, 19 грудня 2008 р.) - Харюв: ХНУ, 2008 - 0,3 п.л.
5. Алексеева, A.A. Налогообложение земли в России в XIII-XX веках [Текст] / А. А. Алексеева // Актуальные проблемы реализации аграрной политики в центрально-черноземном регионе : Материалы международной научно-практической конференции (Елец, 16—17 мая 2008 г). - Елец. - 2008. - 0,3 п.л.
6. Алексеева, A.A. Проблемы обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления на современном этапе [Текст] / А. А. Алексеева // Проблемы правоприменения в производстве по делам об административных правона-
рушениях : Материалы региональной научно-практической конференции (БелЮИ МВД России, 28 апреля 2010 г.). - Белгород. - 2010. - 0,3 п.л.
7. Алексеева, A.A. Правотворческие полномочия органов местного самоуправления по установлению налоговых льгот по земельному налогу [Текст] / А. А. Алексеева // Проблемы правоприменительной практики в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности: Материалы региональной научно-практической конференции. (БелЮИ МВД России 29 апреля 2011 г.). - Белгород. - 2011. - 0,3 п.л.
8. Алексеева, A.A. Налогообложение земли как условие обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований [Текст] / А. А. Алексеева // Конституционные преобразования современности : Материалы круглого стола, посвященного Дню Конституции Российской Федерации (Белгород, 12 декабря 2011 г.)-Белгород, 2011.-0,5 п.л.
9. Алексеева, A.A. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в защите полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли [Текст] / А. А. Алексеева // Модернизационный ресурс конституционно-правовой науки : Сборник научных статей юридического факультета НИУ «БелГУ». - Белгород, 2012. - 0,5 п.л.
Подписано в печать 14.03.2012.Times New Roman. Формат 60x84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 52. Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИПК НИУ «БелГУ» 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Полномочия органов местного самоуправления по налогообложению земли»
61 12-12/972
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «БЕЛГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»
На правах рукописи
АЛЕКСЕЕВА Анна Александровна
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО НАЛОГООБЛОЖЕНИЮ ЗЕМЛИ
12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Самсонов Валерий Николаевич
Белгород - 2011
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В СФЕРЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ЗЕМЛИ 12
1.1. Формирование экономической основы местного самоуправления посредством налогообложения земли 12
1.2. Понятие, содержание и классификация полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли 29
1.3. Становление полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли: отечественный опыт 55
ГЛАВА 2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО НАЛОГООБЛОЖЕНИЮ ЗЕМЛИ 74
2.1. Правотворческие полномочия органов местного самоуправления
в сфере налогообложения земли 74
2.2. Правоприменительные полномочия органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли 108
2.3. Судебная защита полномочий органов местного самоуправления
по налогообложению земли 129
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 153
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 164
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена современным состоянием формирования и функционирования системы муниципальных органов власти с учетом принципов самостоятельности в контексте потенциала норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Реализация экономической составляющей местного самоуправления логично связана с его финансовой основой, формирование которой складывалось, помимо прочего, под воздействием централизации бюджетной и налоговой политики с известными противоречивыми ее последствиями. Это, с одной стороны, упорядочило финансовую сферу и позволило реализовать значительную часть общегосударственных задач, а с другой, - привело к экономической несостоятельности большинства муниципальных образований.
Президент России в бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации поставил задачу расширения финансовой самостоятельности местного самоуправления и возможностей влияния его органов на укрепление доходной части местных бюджетов. В нем подчеркивалась прямая зависимость уровня финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления за счет собственных доходов с объемом, качеством и доступностью
предоставляемых муниципальных услуг и повышением «ответственности ...
1
органов местного самоуправления за результаты проводимои ими политики» .
Основой финансового обеспечения муниципальных образований определены местные налоги и сборы как главные источники доходной части местного бюджета. Вместе с тем реформирование местного самоуправления Российской Федерации и ее налоговой системы привело к значительному сокращению собственной доходной части местных бюджетов из-за уменьшения количества местных налогов и, соответственно, минимизации возможностей муниципальных органов решать вопросы местного значения с закономерным снижением их самостоятельности.
1 См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» // Парламентская газета. -2009.-№28.
В сложившейся ситуации актуализируется исследование проблем налогообложения земли как объекта, исторически связанного с формированием и функционированием местной власти; правового регулирования установления местных налогов и сборов, формирования местных бюджетов, компетенционного оформления деятельности органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли в целях обеспечения их финансово-экономической самостоятельности.
Изложенные обстоятельства с учетом недостаточности их конституционно- и муниципально-правового анализа и обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В последние годы вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления, в том числе в области финансовой деятельности не остались без внимания. Так, проблемы полномочий органов местного самоуправления исследуются в трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Е.В. Белоусовой, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, А.Н. Дементьева, М.Ю. Дитят-ковского, А.Н. Кокотова, Н.М. Конина, O.E. Кутафина, Ю.Н. Милыпина, С.А. Сергеева, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, С.Е. Чаянова, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной и др.
Проблемы осуществления органами местного самоуправления полномочий в области финансовой деятельности исследовались в работах Е.Ю. Грачевой, A.A. Ежковой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, A.C. Кузнецова, С.П. Кузнецова, Г.Б. Поляка, Е.В. Покачаловой, С.Н. Пройдина, С.Ю. Ситниковой, В.В. Соловьева, Н.В. Талалаева, И.А. Тукушева, Н.И. Химичевой и др.
Вопросам правового регулирования налоговой системы и местных налогов, в том числе земельного налога, посвящены работы A.B. Демина, И.В. Глазуновой, О.Н. Горбуновой, А.Н. Козырина, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, Э.Д. Соколовой, В.В. Томарова, H.A. Христовой, A.A. Ялбулганова и др.
В то же время проблемы реализации органами местного самоуправления полномочий в области налогообложения земли, несмотря на свою актуальность,
редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального исследования монографического характера.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, связанные с осуществлением органами местного самоуправления полномочий в области налогообложения земли.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность правовых норм конституционного, муниципального и сопряженных с заявленной темой иных отраслей законодательства, регулирующего осуществление органами местного самоуправления полномочий в сфере налогообложения земли с учетом соответствующей правоприменительной практики.
Целью диссертационной работы выступило муниципально-правовое исследование полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли, а также обоснование и формулирование предложений по совершенствованию их реализации.
Достижению заявленной цели способствовало решение следующих задач:
- рассмотрение генезиса полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли;
- исследование понятия и содержания полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли, их классификация;
- анализ роли земельного налога как источника формирования местного бюджета и элемента экономической основы местного самоуправления;
- характеристика правотворческих полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли;
- выявление специфики правоприменительных полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли и путей их оптимизации;
- рассмотрение правовых основ судебного обеспечения полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли и практики их реализации.
Методологической основой диссертационного исследования явились современные методы научного познания и теоретического описания правовых норм и отношений. Диссертант руководствовался следующими методами: сис-
темным, структурным, историко-правовым, сравнительно-правовым, нормативно-правовым, а также формально-юридическим, логическим, институционально-функциональным анализом и другими.
Теоретическая основа исследования опирается на российскую правовую доктрину, воплощенную в юридических знаниях, сформулированных многими учеными-исследователями: С.С. Алексеевым, П.А. Астафичевым, С.Н. Братусем, В.Г. Ермаковым, В.В. Лазаревым, О.Э. Лейстом, Д.А. Липинским, Н.С. Малеиным, М.Н. Марченко, Н.И. Матузовым, М.В. Мархгейм, П.Е. Недбайло, А.Н. Нифановым, Л.А. Нудненко, И.С. Самощенко, В.Н. Самсо-новым, В.О. Тарховым, Е.Е. Тонковым, М.Х. Фарухшиным, Р.О. Халфиной и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили:
Конституция Российской Федерации 1993 г.; Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; кодексы Российской Федерации (Гражданский (ч. первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, Лесной от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ, Бюджетный от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, (ч. первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ, Налоговый (ч. вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ, > Водный от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, Земельный от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ); федеральные законы (от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 29 июля 1998 г. № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономиче- 1 ских зонах в Российской Федерации», от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и др.); иные федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты отдельных субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований, имеющие отношение к
регулированию полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли. Для обобщения международного опыта использовались положения Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.
Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены решения Конституционного Суда Российской Федерации и содержащиеся в них соответствующие правовые позиции; решения Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судебная практика иных судов общей юрисдикции и арбитражных судов, политико-правовые документы Президента Российской Федерации, а также статистические материалы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в:
- выявлении и характеристике процесса становления и развития налогообложения земли в России, в котором выделены четыре этапа: XIII в. - первая половина XIX в.; 1853 - 1917 гг.; 1930 - 1991 гг.; 1991 г. - н. вр.
- авторском определении полномочий местного самоуправления по налогообложению земли как формализованной совокупности прав и обязанностей органов местного самоуправления, их должностных лиц и населения, связанных с установлением, изменением, использованием и отменой земельного налога;
- формулировании предложений, направленных на совершенствование реализации полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ доктринальных и правовых источников, характеризующих генезис налогообложения земли в России, позволил охарактеризовать его этапы с учетом дискретности данного процесса:
- первый этап (XIII в. - первая половина XIX в.), когда в роли квазиналога на землю выступали платежи за пользование земельными наделами; причем, с 1724 по 1853 гг. они были заменены «подушевыми» платежами;
- второй этап (1853 - 1917 гг.), когда складывался механизм налогообложения земли на местном уровне; установленные налоговые платежи за землю (земский поземельный сбор, земельный налог, земельный сбор) поступали непосредственно в местные бюджеты, что дает основания для вывода об оформлении отдельных полномочий местных органов власти по установлению, взиманию и использованию средств от налогообложения земли;
- третий этап (1930 - 1991 гг.), когда платеж за землю сформировался как земельная рента (до 1981 г.) и земельный налог (до 1991 г.) с зачислением в местные бюджеты и законодательным установлением полномочий органов местного управления по использованию средств от налогообложения земли;
- четвертый этап (1991 г. - н. вр.), когда полномочия органов местного самоуправления в сфере налогообложения земли приобрели законодательное и конституционное закрепление.
2. Основываясь на сложившихся в конституционно-правовой и муниципаль-но-правовой науке подходах к определению полномочий публичных субъектов, предложена их авторская трактовка применительно к налогообложению земли.
Полномочия местного самоуправления по налогообложению земли представляют собой конституционно детерминированную и нормативно формализованную совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, их должностных лиц и населения, связанных с установлением, изменением, использованием и отменой земельного налога.
3. Исходя из доктринальных и муниципально-отраслевых разработок, систематизированы подходы к обеспечению экономической самостоятельности местного самоуправления в России и на их основе сформулированы соответствующие авторские предложения.
С учетом неравномерности развития муниципальных образований диссертантом выделены следующие базовые направления их финансовой оптимизации:
- перераспределение налогов между уровнями бюджетной системы;
- легализация дополнительных источников увеличения доходов муниципальных бюджетов;
- увеличение собираемости местных налогов посредством устранения дефектов в регулировании налоговых отношений на всех уровнях публичной власти и надлежащего администрирования местных налогов. В этой связи полагаем оправданным нормативное установление срока обязательной регистрации прав собственности на недвижимое имущество (в том числе, земельные участки) или возможности взимать налог с фактического владельца земельного участка;
- изменение структуры имущественных налогов, с целью их увеличения посредством унификации системы учета недвижимости и дифференциации налоговых ставок.
4. В связи с перспективой введения налога на недвижимость обоснована целесообразность включения данного налога в группу местных налогов. При этом органам местного самоуправления следует делегировать полномочия по его установлению на территории муниципального образования, включая определение максимального числа элементов налогового состава. Расчет налоговой базы налога на недвижимость должен осуществляться на основе рыночной оценки объекта недвижимости. По мнению диссертанта, политику установления налоговых ставок следует изменить в направлении их большей дифференциации в зависимости от целей использования объекта недвижимости, его месторасположения и цены.
5. В диссертации приведены доводы в пользу уточнения и расширения полномочий в сфере налогообложения земли представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления соответственно. Так, целесообразно:
- с учетом принципа сбалансированности доходной базы и интересов населения муниципальных образований расширить возможности представительных органов местного самоуправления в части установления льгот по земельному налогу посредством сокращения перечня налогоплательщиков - юридических лиц,
освобождаемых Налоговым кодексом Российской Федерации от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков;
- возложить на исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления как субъекты наиболее заинтересованные в объеме сумм земельного налога, поступающих в местный бюджет, полномочия, связанные с проверкой результатов кадастровой оценки и возможностью применения адекватных санкций.
6. В диссертационном исследовании в контексте рассмотрения судебной защиты полномочий органов местного самоуправления по налогообложению земли сформулированы предложения, направленные на повышение ее эффективности. В частности, необходимо:
- осуществить под контролем высших судебных инстанций последовательную систематизацию практики по делам о земельном налоге, исходя из четкого разграничения предметов ведения судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а ее результаты отразить в ведущих общероссийских юридических изданиях;
- способствовать формированию Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции относительно пределов компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере налогообложения земли.
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Диссертационное исследование направленно на укрепление правовых основ функционирования местного самоуправления, продвижение муниципальной и налоговой реформ.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы
