Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений

Михалычева, Юлия Сергеевна

Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношенийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений»

На правах рукописи

003163-764

Михалычева Юлия Сергеевна

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

3 1 ЯНВ 2000

Москва-2007 /' > / _

003163764

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель доктор психологических наук, профессор

Герасимов Вячеслав Михайлович

Научный консультант доктор юридических наук

Голубев Сергей Александрович

Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор

Елисеев Борис Петрович, кандидат юридических наук Эпштейн Семион

Ведущая организация Всероссийская государственная налоговая

академия Министерства финансов Российской Федерации

Защита состоится 24 января 2008 года в 12 00 часов на заседании диссертационного Совета Д 502 006 001 по юридическим наукам Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, Москва, проспект Вернадского, 84, ауд 3370

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан 10 декабря 2007 года

Ученый секретарь диссертационного Совета —" Е Ю Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется научной и практической значимостью совершенствования публично-правового механизма наделения и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Увеличение объема полномочий местного самоуправления в ходе административной, муниципальной и земельной реформ поставило на повестку дня ряд новых теоретических и практических вопросов, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. Вступившие в силу в последнее время нормативные правовые акты, в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изменения и дополнения к ряду федеральных законов, судебная и арбитражная практика не устранили всех проблем и противоречий, имеющихся в области регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

В условиях отсутствия законодательного единообразия, наличия пробелов в нем на муниципальном уровне правоприменитель зачастую вырабатывает небесспорные решения для выхода из сложившейся ситуации. Правовые коллизии оказывают негативное, ограничительное влияние на правовое регулирование земельных отношений на муниципальном уровне.

Реальные проблемы правотворческого, правореализационного и теоретического характера, возникшие на местном уровне управления в связи с реформированием системы местного самоуправления, разграничением государственной собственности на землю, формированием новых границ муниципальных образований, обуславливают потребность совершенствования конституционно-правового регулирования полномочий в сфере земельных отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Реализация присущих органам местного самоуправления полномочий в данной сфере требует сбалансированного, целенаправленного функционирования субъектов самоуправления на основе познания и использования присущих данной системе объективных закономерностей в интересах ее совершенствования, реализации конституционных целей.

щей ему власти в муниципальных образованиях. Ратифицированная Россией Европейская хартия местного самоуправления содержит положение о том, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными (ч. 4 ст. 4).

Эти и другие вопросы предопределяют актуальность и значимость диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Теория и практика установления полномочий местного самоуправления, правового регулирования земельных отношений относятся к числу разработанных тем в отечественной и зарубежной правовой науке. С принятием новых правовых норм, регулирующих систему полномочий органов местного самоуправления, в том числе в сфере земельных отношений, возросло число научных исследований по данной проблематике.

Так, различные аспекты правового обеспечения функционирования реформы местного самоуправления рассматриваются в работах С.А.Авакьяна, А О Александрова, И.НБарцица, Б С Крылова, Д.Н.Козака, Е.В.Першина, Н Л Нешина, А 3 Рудена, А.А.Сергеева, Л.Б Соболева, С.Ю.Фабричного и др. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления исследуются в трудах В.М.Герасимова, Б.П.Елисеева, А Н.Королева, Б.С.Крылова, Д Н.Козака, Т В.Нечаевой, М В Столярова, Ю КТолстого, Т.Я.Хабриевой, С.Эпштейна и др.

Совершенствование земельного законодательства, правовое обеспечение земельной реформы рассматриваются в трудах С.А.Боголюбова, Г.Е.Быстрова, Т.В.Крамкова, О.Б.Лепко, А.Л.Оверчук, ПН.Павлова, Б А.Суханова, Н.А.Сыроедова и др. Вопросы публичной собственности на землю представлены в трудах Г.А.Аксененок, Г.Н.Андреевой, А В.Венедиктова, Н.Д.Казанцева, А.М.Турубинер и др. Соотношения земельного права с другими отраслями права анализируются в исследованиях С.С.Алексеева, С.А Боголюбова, М.И.Брагинского, В.В.Витрянского, Л А.Грось, Ю.Г.Жарикова, О С.Иоффе, И А Иконицкой, В.П Камышанского, ОККрассова, ДИМейера, ЕА.Суханова, ОНСадикова, НАСыроедова, В.В.Чубарова, В.В.Устиновой, В А.Хохлова, С.А.Хохлова, Г.Ф.Шершеневича, Л.В.Щенниковой и др.

лирования земельных отношений, до настоящего времени не получил должного рассмотрения и не отвечает современным потребностям развития теории и практики.

Практически нет специальных исследований, рассматривающих в единстве проблемы муниципальной и земельной реформы. Более того, если в научном плане наличие множества различных подходов, концепций служит уяснению различных сторон правового регулирования полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, то для практики необходимо единообразное понимание всех новелл. Требуется выработка унифицированных рекомендаций по устранению возникших и недопущению новых правовых коллизий.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Предметом исследования выступают конституционно-правовые акты, регулирующие осуществление властных полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в системе нормативных правовых актов.

Целью диссертационного исследования является теоретико-правовое обоснование и формулирование основных направлений совершенствования правового механизма установления и регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений; внесение предложений по согласованию норм конституционного и муниципального права с нормами земельного, водного, лесного и других отраслей законодательства.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- обобщить теоретико-методологические и правовые подходы к установлению полномочий местного самоуправления, уточнить содержание понятий «полномочия органов местного самоуправления», «полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений»;

- формализовать и классифицировать полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений;

- представить конституционно-правовые основы, перечень и содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в различных отраслях российского законодательства,

- определить объем и структуру полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, охарактеризовать полномочия органов мест-

ного самоуправления применительно к правовому режиму земель и типам муниципальных образований,

-сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, закрепляющего полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Теоретико-методологической основой диссертационного исследования явились современные методы научного познания и теоретического описания правовых норм и отношений Использованы научные разработки в области теории права и государства, конституционного и муниципального права, отраслевых юридических наук Диссертант руководствовался следующими методами системным, структурным, историко-правовым, сравнительно-правовым, нормативно-правовым, а также формально-юридическим, логическим, институционально-функциональным анализом и другими

Правовую основу диссертации составили Конституция Российской Федерации и учредительные акты ряда зарубежных стран, ратифицированные Россией международные правовые акты, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты отдельных субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика, решения органов конституционного правосудия, экспертные оценки ведущих юристов, а также заключения экспертов по законопроектам, относящиеся к исследуемой области

Научная новизна диссертации заключается в обосновании комплексного публично-правового института полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, включающего в себя совокупность правовых норм различных отраслей права. Уточнено содержание и дана характеристика правовой категории «полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений».

Установлено, что перечень, содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений не полностью соответствует конституционным нормам и общепризнанным принципам и нормам международного права. Полномочия местного самоуправления не являются полными и исключительными.

Выявлено, #что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не формализованы виды, объем и структура полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений В статутном законе отсутствует значительная часть предметов ведения местного самоуправления, установленных в отраслевом

законодательстве. Недостаточно полно отражены полномочия населения Отраслевое многообразие регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений без согласования применяемых правовых средств, в ряде случаев, приводит к юридическим коллизиям. Разнообразие в подходах к толкованию взаимоотношений норм муниципального, земельного, градостроительного, гражданского и др. отраслей права, отсутствие эффективного механизма согласования применяемых правовых средств отрицательно сказывается на правоприменительной практике

Диссертантом разработаны рекомендации по совершенствованию процессов нормативно-правового наделения полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений. К таковым относятся унификация и стандартизация полномочий муниципальных органов, устранение противоречивости и непоследовательности федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, а также несоответствия в ряде случаев регионального законодательства федеральному

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

1 В нормативно-правовых актах Российской Федерации отсутствует единый подход к выделению перечня и видов, определению субъекта и содержания, а также правил группировки полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, что отрицательно сказывается в целом на правотворчестве, правоприменении и реализации отдельных полномочий. В связи с чем необходимо установить универсальный принцип определения круга полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений и сформировать стандарты, систематизировать виды и уточнить содержание полномочий органов местного самоуправления в данной области

2 Степень реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений находится в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

3 Расширение полномочий органов местного самоуправления по вопросам земельных отношений (что следует из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 г.) должно осуществляться с соответствующим финансово-экономическим обоснованием и соблюдением принципа соразмерности полномочий органов местного самоуправления материально-финансовым

ресурсам для недопущения дисбаланса между доходами и расходами органов местного самоуправления.

На практике данная проблема решается не в полном объеме Согласно п 10 ст 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г № 137-ФЭ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления. Но распоряжение участками возможно только при соблюдении условий формирования земельных участков, что требует значительных финансовых затрат на их подготовку В результате в ряде регионов предоставление неразграниченных земельных участков фактически не ведется по причинам отсутствия достаточных бюджетных средств

4 Полноценной реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений препятствует:

- непоследовательность регулирования вопросов взимания земельного налога Так, налоговой базой по земельному налогу является кадастровая стоимость земельного участка, которая устанавливается субъектом Российской Федерации. В то же время органы местного самоуправления вправе в пределах, установленных ст 394 Налогового кодекса Российской Федерации, определить налоговую ставку земельного налога Таким образом, органы местного самоуправления оказались лишенными механизма регулирования налоговых поступлений в полной мере,

- непоследовательность регулирования вопросов переоформления права собственности или аренды на землю из права постоянного (бессрочного) пользования Принятие соответствующих решений о переоформлении прав относится к полномочиям органов местного самоуправления (если земельные участки относятся к неразграниченным землям или являются муниципальной собственностью). При этом определение цены выкупа или права аренды в указанных случаях устанавливается федеральным и региональным законодательством (ст 2, ст. 3 и ст 36 Земельного кодекса Российской Федерации)

Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационное исследование направленно на укрепление правовых основ функционирования местного самоуправления, продвижение муниципальной и земельной реформ Автором обоснованы направления совершенствования конституционно-правового обеспечения закрепления полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, приведение в соответствие нормативно-правовой базы полномочий органов местного самоуправ-

ления во взаимоувязке с земельным, бюджетным, налоговым, градостроительным и др кодексами, федеральным и региональным законодательством

Результаты диссертационной работы могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования земельных отношений на муниципальном уровне, устранения пробелов, коллизий и противоречий различных отраслей законодательства, в первую очередь, конституционного, муниципального и земельного права.

Положения и выводы диссертационного исследования выступают теоретической базой дальнейших научных разработок, предназначены для использования в преподавательской и исследовательской работе в области конституционного и муниципального права, раскрытия проблем реализации земельных отношений на местном уровне в Российской Федерации, составления учебных программ по юриспруденции, учебных, учебно-методических пособий, чтении спецкурсов

Апробация результатов исследования. Выводы и положения диссертационного исследования докладывались на теоретических семинарах, получили практическую апробацию в ходе участия в научных и научно-практических конференциях, семинарах В том числе «Задачи муниципальных органов власти в создании Государственного кадастра объектов недвижимости» (г. Тверь 2005 г ), «Роль права в обеспечении национальных интересов» (г Москва 2005 г ), «Проблемы земельной реформы на муниципальном уровне», (г. Руза 2005 г ), «Организация, технология и опыт ведения кадастровых работ» (г. Москва 2006 г ), «Кубань 2007» (г Сочи 2007 г.), «Земля и бизнес» (г Москва 2007 г ) и другие

Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные положения, результаты и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в ряде научных публикаций Материалы диссертационного исследования, выводы и предложения использовались автором в профессиональной деятельности в качестве практикующего юриста

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, соответствует логике работы. Диссертация состоит из введения, трех глав,

заключения, списка использованных нормативно-правовых актов, специальной литературы, приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность диссертационного исследования, раскрыты степень научной разработанности, объект, предмет, цель, задачи, теоретико-методологическая и правовая основа диссертации, научная новизна, положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе - «Теоретико-методологические и правовые подходы к установлению полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений» - проанализирован отечественный и зарубежный опыт формулирования круга полномочий местного самоуправления

Отмечено, что полномочия (англ procuracy, нем vollmacht; фр procuration) занимают одно из центральных мест в правовой теории и практике местного самоуправления По своей сути муниципальные полномочия - это основополагающие идеи, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления, обусловленные природой данного института.

Истоки определения содержания «полномочий местного самоуправления» уходят своими корнями в далекое прошлое. Еще в Древнем Риме в 45 году до н.э. законом о местном самоуправлении были определены основные функции (полномочия) местных органов, отличные от функций территориальных органов, создаваемых центром. Значительно позже возникли различные теории местного самоуправления, в рамках которых существуют особые подходы к объему и содержанию полномочий.

В современной юридической науке термин «полномочия», как правило, используется для обозначения официально предоставленной субъекту совокупности прав и обязанностей в определенной сфере деятельности, в определенных целях, на определенный срок, в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных властно-распорядительных действий

Среди отечественных и зарубежных ученых существуют различные точки зрения относительно содержания понятия «полномочия органов местного самоуправления», прежде всего, как совокупности прав и обязанностей субъекта полномочий При разнообразии подходов всех их объединяет мнение, что посредством полномочий происходит правовое регулирование

общественных отношений, что само существование местного самоуправления немыслимо без наделения его властными полномочиями. При этом, защита и усиление независимости местных властей Европейской хартией местного самоуправления рассматривается как необходимое, предварительное условие устойчивого развития

В сфере земельных отношений любое государство осуществляет свои традиционные функции по установлению основ государственной политики в области регулирования земельных отношений, установлению ограничений прав правообладателей земельных участков, установлению ограничений оборотоспособности земельных участков Определенные полномочия в данной сфере закреплены и за органами местного самоуправления

Современные подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений ориентируют на реализацию принципов народовластия, справедливости, самостоятельности, соразмерности, эффективности, публичности, открытости, целевого использования земли, в том числе планирования в сфере землепользования, регистрации земель, управления, администрирования, информации, государственных и частных прав на землю, вопросов арендной платы, налогообложения и другие

Проведенный анализ показал, что полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений, прежде всего, выступают в форме правомочий (т е. предусмотренных законом возможностей участника правоотношений (субъекта полномочий) осуществлять определенные действия или требовать известных действий от другого участника этого правоотношения)

В объективном смысле полномочия есть совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих права конкретных субъектов муниципального права В субъективном смысле полномочия -это право конкретного субъекта муниципального права осуществлять определенную публичную деятельность в сфере земельных отношений (правотворческую, организационно-распорядительную, правоприменительную и др ), требовать действий от других участников правоотношений, владеть, пользоваться и распоряжаться землей

Результаты исследования показали, что для англосаксонской системы права характерна значительная автономия органов местного самоуправления от государства, широкий круг собственных полномочий Континентальной системы права присущи прямое государственное управление, осуществляв-

мое по принципу «пирамиды» - вертикального подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирование государственных полномочий.

Англосаксонский тип функционирования местного самоуправления (Англия, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др) характеризует принцип, в соответствии с которым муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом mtel vires (действовать в пределах своих полномочий), т е муниципалитеты могут совершать лишь те действия, которые лишь прямо прописаны законом В противном случае акты местного самоуправления считаются совершенными с превышением полномочий (mtel vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы Дополнительные полномочия устанавливаются местными и частными парламентскими статутами

Для континентального типа правового регулирования функционирования местного самоуправления характерно слияние органов местного самоуправления с системой органов государственной власти Муниципальные органы, являясь «агентами» центра на местах, решают наряду с общими вопросами вопросы местного значения, либо приобретают внешние черты государственных органов, в действительности имея иную правовую природу. Французскую модель местного самоуправления характеризует принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

В федеративных государствах полномочия местного самоуправления в сфере землепользования являются производными и вытекают из предметов ведения Федерации или Федерации и ее субъектов США, Германия не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам Федерации право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления Американская правовая доктрина устанавливает принцип, «муниципалитеты — креатура штатов» В Германии конкретные вопросы организации местного самоуправления регламентируются конституциями земель.

Отмечено, что сущность и содержание полномочий местного самоуправления наиболее отчетливо проявляется в ходе их классификации Традиционная классификация полномочий местного самоуправления ограничивается выделением полномочий- 1) установленных законами, 2) делегиро-

ванных государством (осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления) и 3) добровольных.

Анализ нормативных правовых актов позволил выделить и классифицировать множество различных видов полномочий, присущих местному самоуправлению в сфере земельных отношений. В качестве таковых рассмотрены полномочия общего, конкретного и обеспечительного характера

В зависимости от сфер регулирования земельных отношений, предписаний, времени действия и др. диссертант выделил и рассмотрел полномочия материальные, процессуальные, управомочивающие, обязывающие, запрещающие; постоянного, временного действия; действующие на всей территории, на части территории, императивные, диапозитивные, поощрительные, рекомендательные, контрольные, координирующие, компенсационные, коллизионные, чрезвычайные А также полномочия, неограниченные (ограниченные), адекватные (неадекватные), осуществимые (неосуществимые), достаточные (недостаточные), фрагментарные (не фрагментарные), реализуемые (не реализуемые), контролируемые (не контролируемые), организационно и материально обеспеченные (не обеспеченные), административные, линейные, параллельные, рекомендательные, функциональные и др

Отмечено, что полномочия местного самоуправления по управлению земельными ресурсами имеют специфический характер, относятся к категории прав, осуществляемых совместно с органами государственной власти, поскольку публично-правовая сфера относится исключительно к ведению Российской Федерации (ст 71 Конституции Российской Федерации), а сфера земельных отношений согласно Конституции РФ (ст. 72 Конституции Российской Федерации) относится к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В главе второй - «Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений в системе российского права» — рассмотрены конституционно-правовые основы, а также нормы иных отраслей российского законодательства, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

В качестве конституционно-правовых основ полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений в Российской Федерации приведены Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, федеральные конституционные законы, Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации», другие федеральные законы, нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан.

Важное значение имеет Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 г, обращающее внимание на увеличение объема полномочий региональных и местных властей, расширение компетенции и возможностей местных органов власти, передачу важнейших полномочий органами местного самоуправления в области градостроительства, земельных, водных и лесных отношений

Из анализа положений Конституции Российской Федерации (прежде всего ст 12, 130 — 133) следует, что государство признает за местным самоуправлением определенную совокупность полномочий, необходимых для самостоятельной реализации под свою ответственность целей, задач и функций местного самоуправления, в том числе в сфере земельных отношений

Понятие «полномочия органов местного самоуправления», впервые формализованное в Конституции Российской Федерации 1993 года, опирается на конституционные нормы, утверждающие народовластие (ст 3), не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст 12), признающие, гарантирующие самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжение муниципальной собственностью (ст 130)

Конституционно-правовыми основами полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений выступают следующие положения- местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч 1 ст. 130), владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36), условия и порядок пользования землей определяется на основе федерального закона (ч 3 ст 33), земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, что земля может находиться в муниципальной собственности (ст 9)

Среди конституционно-правовых основ полномочий местного самоуправления важное значение имеет принцип соразмерности полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам

В соответствии с Конституцией Российской Федерации полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений включают собственные полномочия и делегированные. В качестве собственных полномочий выступают полномочия, признаваемые за Местным самоуправлением государством, обеспечивающие самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в т.ч управления муниципальной собственностью (землей) В качестве делегированных полномочий выступают отдельные государственные полномочия - полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления В случае делегирования государством полномочий предусматривается одновременная передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст 132 Конституции Российской Федерации)

Отмечено, что в субъектах Федерации закреплена не только норма о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, но и условия их передачи Так, в ст. 9 закона «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» закреплены: норма о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, условия передачи, а также требования к нормативному акту, которым устанавливаются эти полномочия

Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЭ), закрепляя самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения» (ч. 2 ст. 1), разделяет вопросы местного значения, полномочия по территориальному принципу поселений (ст. 14), района (ст. 15), городского округа (ст 16) Федеральный закон № 131-ФЗ дает открытый перечень полномочий

Подчеркнуто, что если положения Конституции Российской Федерации характеризует устойчивость, то Федеральному закону № 131-ФЗ присущи нестабильность, отсутствие устойчивости правовых норм, фиксирующих в той или иной мере полномочия местного самоуправления За время действия закона было внесено около 30 поправок и изменений

Указано, что земельные отношения в отраслевом законодательстве имеют специфический характер, поскольку относятся к категории прав, осу-

ществляемых совместно с органами государственной власти, фиксируемых и регулируемых нормами различных отраслей права. Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений содержатся в значительном количестве разноотраслевых нормативных актов как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации, а также непосредственно муниципальных образований.

Нормы, закрепляющие полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений, выступая как нормы различных, разнородных отраслей права, представляют собой самостоятельный (предметно однородный) комплексный публично-правовой институт, который характеризуется тесным переплетением публично-правовых и частно-правовых норм в российском законодательстве, а также крайне сложным характером взаимосвязи.

Структура публично-правового института полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений имеет публично-частный характер, выражающийся в существовании взаимодействующих подсистем - земельно-управленческих (публичных) и земельно-имущественных (частных) отношений.

Земельно-управленческие (публичные) отношения отвечают требованиям ст 132 Конституции Российской Федерации, своим объектом имеют землю, ре1улируются системой публичных норм конституционного и муниципального права, земельного права, публичными нормами лесного, водного и др кодексов Российской Федерации.

Земельно-имущественные отношения отвечают требованиям ст 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, построены на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон; своим объектом имеют земельные участки как объекты гражданских вещных и (или) обязательных прав; регулируются системой норм гражданского права, складывающейся под воздействием публично-правового регулирования земельно-управленческих отношений.

Целью системы земельно-управленческих отношений на муниципальном уровне является организация охраны и рационального использования земель, целью же системы земельно-имущественных отношений выступает организация стабильного гражданского оборота земли Введение публично-правовых обременений достигается путем использования императивных норм, применение которых связано с необходимостью реализации и защиты публичных интересов Публично-правовые императивы в сфере земельных отношений опосредуют публичный сервитут, устанавливаемый законом или

иным нормативным актом для обеспечения интересов государства и местного самоуправления В свою очередь значительные ограничения участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях устанавливает антимонопольное законодательство

Исследование показало, что отраслевое и управленческое многообразие, существование комплексного регулирования без согласования применяемых правовых средств в ряде ситуаций приводит к появлению значительного количества юридических коллизий. Имеют место случаи, когда нормам муниципального права противоречат нормы других отраслей права административного, гражданского, финансового, градостроительного, земельного, экологического При этом статус и полномочия местного самоуправления применительно к участию в гражданско-правовых отношениях толкуется не всегда однозначно как законодателями, так и правоприменителями По существу имеющиеся проблемы и противоречия в области регулирования земельных отношений представляют собой результат столкновения публично-правового и частно-правового регулирования данного предмета

Если исходить из того, что публично-правовое регулирование земельных отношений на муниципальном уровне является инструментом правового регламентирования в других отраслях права, то оно выступает как процесс упорядочения норм профилирующих и специальных отраслей Вместе с тем, в настоящее время законодатель не дает четкого ответа на вопрос о соотношении полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в нормах муниципального, земельного, гражданского, градостроительного и др законодательства.

Сделан вывод, что основными формами реализации полномочий органов местной самоуправления в сфере земельных отношений являются правотворчество и правоприменение. Правотворчество органов местного самоуправления в сфере земельных отношений реализуется посредством деятельности уполномоченных субъектов местного самоуправления по созданию, изменению и отмене правовых норм. Правотворчество выражается в принятии муниципальных правовых актов, в том числе устава муниципального образования, закреплении полномочий в системе местного самоуправления в сфере земельных отношений, разграничении прав и обязанностей субъектов полномочий, внесении изменений или дополнений и т д

Правоприменение выражается в организационном и материально-техническом обеспечении подготовки, проведения, организации выполнения

правовых норм, программ землепользования, организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние земельных участков и т д.

Должное правоприменение всегда является залогом точного и неукоснительного исполнения действующего законодательства. Однако отсутствие единообразия в подходах к толкованию норм права и органа власти, имеющего право давать официальное толкование таких норм, не всегда позволяет органам местного самоуправления и их должностным лицам правильно определять, в каких случаях в сфере земельных отношений они обязаны реализовать то или иное право, а в каких - действовать по усмотрению

Во всех случаях, когда речь идет о такой форме реализации полномочий органов местного самоуправления, как правоприменение, все действия должностных лиц органов местного самоуправления и решения органов местного самоуправления должны быть основаны на нормах права Вместе с тем, до сих пор не решена принципиальная для правоприменительной практики задача - определение межотраслевого приоритета в случае противоречия между актами законодательства Не установлено, какой из регуляторов имеет приоритет В п 2 ст 3 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что к земельным отношениям нормы ряда отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством Законодательство об общих принципах местного самоуправления не входит в указанный перечень. В свою очередь, Федеральный закон № 131-Ф3 претендует на первенство в регулировании вопросов местного значения, полномочий органов местного самоуправления

В целом несовершенство правоприменительной и правореализацион-ной практики обусловлено, с одной стороны, противоречиями регулирования полномочий органов местного самоуправления в разных отраслях права, с другой стороны, сходством правовых институтов развиваемых как в муниципальном, земельном, гражданском, так и в других отраслях законодательства.

В главе третьей - «Систематизация и структуризация полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений» - исследована сущностная сторона круга полномочий, закрепленных в российском законодательстве

Отмечено, что опыт муниципальной и земельной реформы показал, что в России созданы правовые основы регулирования земельных отношений, позволяющие органам местного самоуправления планировать использование земли, организовывать проведение работ по землеустройству, оформлять

права собственности на землю, участвовать в осуществлении контроля, взимать плату за землю и др

В то же время исследование показало, что в нормативных актах субъектов Российской Федерации нет единого подхода к выделению и группировке полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений. Одни акты содержат две, другие - три группы полномочий Подавляющая часть законов Российской Федерации, субъектов Федерации, нормативных актов местного самоуправления придерживается установленной в Конституции РФ бинарной модели полномочий (собственных и делегированных).

В реальности анализ российского законодательства показывает, что в области местного самоуправления в сфере земельных отношений присутствуют полномочия органов государственной власти и полномочия местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти включают в себя полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления (ст. 5 Федерального закона № 131-ФЭ), полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (ст 6 Федерального закона № 131-ФЭ), а также отдельные полномочия органов местного самоуправления временно осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст 75 Федерального закона № 131-ФЗ)

Полномочия органов местного самоуправления состоят из собственных полномочий органов местного самоуправления, полномочий делегированных местному самоуправлению, а также добровольных полномочий.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов заключаются в правовом регулировании прав, обязанностей и ответственности органов власти и должностных лиц в сфере местного самоуправления, а также осуществлении исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами

Полномочия местного самоуправления в Федеральном законе Российской Федерации № 131-ФЗ представлены в опосредованном виде В главе 3 обозначены вопросы местного значения поселений (ст 14), муниципального района (ст 15), городского округа (ст 16), а также права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений (ст 14 1), муниципальных районов (ст 15.1), городского округа (ст 16 1)

Полномочия местного самоуправления в законе № 131-ФЭ представлены в опосредованном виде, поскольку в ст. 17 закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, однако полномочия в сфере земельных отношений никак не обозначены, если не считать того, что перечень полномочий носит открытый характер. Установленные законом права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений (ст 14 1), муниципальных районов (ст. 15 1), городского округа (ст. 16 1) также не затрагивают сферу земельных отношений.

В ст. 14, 15, 16 перечислен усеченный круг вопросов местного значения, относящихся к сфере земельных отношений поселения, муниципального района, городского округа. Фактически из норм указанного закона полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений являются: утверждение генеральных планов поселения, муниципального района, городского округа, правил землепользования и застройки поселения, городского округа, утверждение документации по планировке территории, резервирование и изъятие земель, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, поселения, муниципального района, городского округа; осуществление земельного контроля за использованием земель поселения, городского округа

Законодательно установлено (ст 18 Федерального закона № 1Э1-ФЗ), что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный закон, в этой связи возникает вопрос о легитимности полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в других нормативных правовых актах Так, в федеральном законодательстве применительно к земельным отношениям зафиксированы следующие полномочия органов местного самоуправления- владение, пользование, распоряжение, осуществление мер по предотвращению негативного воздействия, ликвидация их последствий, осуществление мер по охране, установлению ставок платы, установление правил использования объектов, предоставление информации (ст. 27 Водного кодекса РФ), издание муниципальных правовых актов в соответствии с федеральным и региональным законодательством (ст 2, 43, 79 Лесного кодекса РФ), подготовка и утверждение документов территориального планирования, утверждение местных нормативов, правил землепользования и застройки, принятия решений о развитии застроенных территорий, ведение информационных систем (ст 8 Градостроительного кодекса РФ), распоряжение уча-

стками, государственная собственность на которые не разграничена (ст 10 Федерального закона Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 137 -ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ»)

Исследование показало, что в отраслевых законах наблюдается преобладание перечня полномочий федеральных и региональных органов государственной власти над полномочиями органов местного самоуправления Перечень полномочий, включенных в федеральные законы и в нормативные акты субъектов Федерации, во многом совпадает В то же время, в значительном числе правовых актов субъектов Федерации полномочия местного самоуправления сгруппированы по отраслям В этой связи предлагается установить полномочия местного самоуправления по сферам, отраслям, направлениям, что позволит изложить их в более полной форме, либо использовать отсылочный вариант

Анализ состояния отечественного законодательства показывает, что применительно к имеющейся классификации полномочий сфера земельных отношений характеризуется значительными пробелами установления системы взаимосвязанных, взаимосогласованных полномочий местного самоуправления в различных нормативных актах.

Основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации Земельный кодекс Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относит резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п 1 ст 33 Земельного кодекса Российской Федерации), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п 2 ст 72 Земельного кодекса-Российской Федерации), управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель

Обращается внимание, что в соответствии с Федеральным Законом Российской Федерации от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра (ст 11) То же самое прописано в Федеральном Законе от 16 января 1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (ст 6)

Федеральное законодательство устанавливает только лишь исключительные полномочия представительного органа, ничего не упоминая о полномочиях исполнительных органов, должностных лиц, а также о вопросах, решаемых на местных референдумах, собраниях и сходах граждан

В законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении используется различный подход к закреплению полномочий представительного органа местного самоуправления Так, многие законы субъектов Российской Федерации просто воспроизводят соответствующие статьи Федерального закона (законы о местном самоуправлении республики Дагестан, Карачаево-Черкесской Республики, Приморского края, Белгородской, Иркутской, Костромской, Московской, Оренбургской, Рязанской областей и других) В то же время в ряде субъектов Федерации за представительными органами местного самоуправления закреплен более широкий круг вопросов К ним можно отнести законы о местном самоуправлении Республик Адыгея, Карелия, Архангельской, Вологодской, Магаданской, Омской областей и ряда других

Полномочия представительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений более детально определены в уставах муниципальных образований. Однако единого подхода к определению полномочий исполнительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований нет

Законы о местном самоуправлении значительной части субъектов Российской Федерации определяют полномочия исполнительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в общем плане, путем выделения наиболее крупных направлений деятельности. Как правило, это управление муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом; разработка проектов местного бюджета и подготовка отчетов об исполнении местного бюджета, разработка планов и

программ развития территории и поселений, обеспечение санитарного состояния территории и многие другие вопросы Компетенция исполнительных органов выражена либо через полномочия, предоставляемые главе местного самоуправления (главе администрации), либо через полномочия местной администрации, как коллегиального органа местного самоуправления

Подчеркнуто отсутствие единого унифицированного подхода к определению полномочий органов местного самоуправления в федеральных законах, законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований.

Отмечено, что структура полномочий, их правовая природа определяется характером тех общественных отношений, которые подлежат регулированию, с учетом того, что в состав территорий поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЭ) В тоже время исследование показало взаимообусловленность полномочий местного самоуправления правовым режимом земель, типом муниципального образования. Учитывая, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории, законодатель по существу предлагает определять полномочия местного самоуправления отдельно к каждой категории Кроме этого, специфические полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений возникают в связи с установлением федеральным законодательством положения, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть установлен особый правовой режим использования земель (п 3 ст 7 Земельного кодекса РФ)

Действующее законодательство связывает полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений с типом муниципальных образований

1) муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения,

2) городские, сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов,

3) закрытые административно-территориальные образования, наукограды, города федерального значения, приграничные территории, районы крайнего Севера и приравненные к ним местности

В итоге в отечественном законодательстве латентно присутствует более сотни различных видов полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений

В противоречии с Европейской хартией местного самоуправления российское законодательство допускает возможность сужения прав муниципалитетов Так, в ряде отраслевых законов, включающих нормы, относящиеся к сфере земельных отношений, установлено, что в Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления могут быть возложены законом соответствующих субъектов Федерации на органы государственной власти городов федерального значения. Кроме того, п 10 ст 3 Федерального закона № 137-ФЭ предусмотрел возможность закрепления региональными законами полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации за исполнительными органами государственной власти данных субъектов То есть, нарушается принцип самостоятельности и полноты местного самоуправления

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные выводы, предложения.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Михалычева Ю С Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений // Современное право. - 2007 - № 8 (1) -0,5 п л

2 Михалычева ЮС Конституционно-правовые основы полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (электронное научное издание) - htt //oad.rags.ru / vestmkrags / index, htm, 2007 - № 4 - 0,5 п л

3 Михалычева Ю С. Виды, объем и содержание полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений в российской законодательстве. // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (электронное научное издание) - htt //oad rags ru / vestnukrags / index, htm, 2007 - № 4 - 0,5 п л

4 Михалычева Ю С Международный опыт правового обеспечения муниципального регулирования земельных отношений - М . РАГС, 2007. -0,8 п л

5. Михалычева Ю С Конституционно-правовое обеспечение муниципального регулирования земельных отношений в Российской Федерации -М «Пашков дом», 2006 - 7,0 п л

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Михалычевой Юлии Сергеевны Тема диссертационного исследования

Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений

Научный руководитель доктор психологических наук, профессор Герасимов Вячеслав Михайлович

Научный консультант доктор юридических наук Голубев Сергей Александрович

Изготовление оригинал-макета Михалычевой Юлии Сергеевны

Подписано в печать 5 декабря 2007 г. Тираж 80 экз. Усл.п.л. 1,5

Российская академия государственной службы При Президенте РФ

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений"

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление как важнейший принцип основ конституционного строя, признает его в качестве самостоятельной формы осуществления населением принадлежащей ему власти в муниципальных образованиях. Ратифицированная Россией Европейская хартия местного самоуправления содержит положение о том, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными (ч. 4 ст. 4).

Эти и другие вопросы предопределяют актуальность и значимость диссертационного исследования.

Так, различные аспекты правового обеспечения функционирования реформы местного самоуправления рассматриваются в работах С.А.Авакьяна, А.О.Александрова, И.Н.Барцица, Б.С.Крылова, Д.Н.Козака, Е.В.Першина, Н.Л.Нешина, А.З.Рудена, А.А.Сергеева, Л.Б.Соболева, С.Ю.Фабричного и др. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления исследуются в трудах В.М.Герасимова, Б.П.Елисеева, А.Н.Королева, Б.С.Крылова, Д.Н.Козака,

Т.В.Нечаевой, М.В.Столярова, Ю.К.Толстого, Т.Я.Хабриевой, С.Эпштейна и Др.

A.В.Венедиктова, Н.Д.Казанцева, А.М.Турубинер и др. Соотношения земельного права с другими отраслями права анализируются в исследованиях С.С.Алексеева, С.А.Боголюбова, М.И.Брагинского, В.В.Витрянского, Л.А.Грось, Ю.Г.Жарикова, О.С.Иоффе, И.А.Иконицкой, В.П.Камышанского, О.И.Крассова, Д.И.Мейера, Е.А.Суханова, О.Н.Садикова, Н.А.Сыроедова,

B.В.Чубарова, В.В.Устиновой, В.А.Хохлова, С.А.Хохлова, Г.Ф.Шершеневича, Л.В.Щенниковой и др.

Вместе с тем, несмотря на достаточно широкий круг публикаций по проблемам организации местного самоуправления, правового регулирования земельных отношений, ряд вопросов, связанных с конституционно-правовым обеспечением полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений, до настоящего времени не получил должного рассмотрения и не отвечает современным потребностям развития теории и практики.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- формализовать и классифицировать полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений;

- определить объем и структуру полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, охарактеризовать полномочия органов местного самоуправления применительно к правовому режиму земель и типам муниципальных образований;

- сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, закрепляющего полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Теоретико-методологической основой диссертационного исследования явились современные методы научного познания и теоретического описания правовых норм и отношений. Использованы научные разработки в области теории права и государства, конституционного и муниципального права, отраслевых юридических наук. Диссертант руководствовался следующими методами: системным, структурным, историко-правовым, сравнительно-правовым, нормативно-правовым, а также формально-юридическим, логическим, институционально-функциональным анализом и другими.

Правовую основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации и учредительные акты ряда зарубежных стран, ратифицированные Россией международные правовые акты, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты отдельных субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика, решения органов конституционного правосудия, экспертные оценки ведущих юристов, а также заключения экспертов по законопроектам, относящиеся к исследуемой области.

Выявлено, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не формализованы виды, объем и структура полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений. В статутном законе отсутствует значительная часть предметов ведения местного самоуправления, установленных в отраслевом законодательстве. Недостаточно полно отражены полномочия населения. Отраслевое многообразие регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений без согласования применяемых правовых средств, в ряде случаев, приводит к юридическим коллизиям. Разнообразие в подходах к толкованию взаимоотношений норм муниципального, земельного, градостроительного, гражданского и др. отраслей права, отсутствие эффективного механизма согласования применяемых правовых средств отрицательно сказывается на правоприменительной практике.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

1. В нормативно-правовых актах Российской Федерации отсутствует единый подход к выделению перечня и видов, определению субъекта и содержания, а также правил группировки полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, что отрицательно сказывается в целом на правотворчестве, правоприменении и реализации отдельных полномочий. В связи с чем необходимо установить универсальный принцип определения круга полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений и сформировать стандарты, систематизировать виды и уточнить содержание полномочий органов местного самоуправления в данной области.

2. Степень реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений находится в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

3. Расширение полномочий органов местного самоуправления по вопросам земельных отношений (что следует из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 г.) должно осуществляться с соответствующим финансово-экономическим обоснованием и соблюдением принципа соразмерности полномочий органов местного самоуправления материально-финансовым ресурсам для недопущения дисбаланса между доходами и расходами органов местного самоуправления.

На практике данная проблема решается не в полном объеме. Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЭ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления. Но распоряжение участками возможно только при соблюдении условий формирования земельных участков, что требует значительных финансовых затрат на их подготовку. В результате в ряде регионов предоставление неразграниченных земельных участков фактически не ведется по причинам отсутствия достаточных бюджетных средств.

4. Полноценной реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений препятствует:

- непоследовательность регулирования вопросов взимания земельного налога. Так, налоговой базой по земельному налогу является кадастровая стоимость земельного участка, которая устанавливается субъектом Российской Федерации. В то же время органы местного самоуправления вправе в пределах, установленных ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации, определить налоговую ставку земельного налога. Таким образом, органы местного самоуправления оказались лишенными механизма регулирования налоговых поступлений в полной мере;

- непоследовательность регулирования вопросов переоформления права собственности или аренды на землю из права постоянного (бессрочного) пользования. Принятие соответствующих решений о переоформлении прав относится к полномочиям органов местного самоуправления (если земельные участки относятся к неразграниченным землям или являются муниципальной собственностью). При этом определение цены выкупа или права аренды в указанных случаях устанавливается федеральным и региональным законодательством (ст. 2, ст. 3 и ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационное исследование направленно на укрепление правовых основ функционирования местного самоуправления, продвижение муниципальной и земельной реформ. Автором обоснованы направления совершенствования конституционно-правового обеспечения закрепления полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, приведение в соответствие нормативно-правовой базы полномочий органов местного самоуправления во взаимоувязке с земельным, бюджетным, налоговым, градостроительным и др. кодексами, федеральным и региональным законодательством.

Апробация результатов исследования. Выводы и положения диссертационного исследования докладывались на теоретических семинарах, получили практическую апробацию в ходе участия в научных и научно-практических конференциях, семинарах. В том числе: «Задачи муниципальных органов власти в создании Государственного кадастра объектов недвижимости» (г. Тверь 2005 г.), «Роль права в обеспечении национальных интересов» (г. Москва 2005 г.), «Проблемы земельной реформы на муниципальном уровне», (г. Руза 2005 г.), «Организация, технология и опыт ведения кадастровых работ» (г. Москва 2006 г.), «Кубань 2007» (г. Сочи 2007 г.), «Земля и бизнес» (г. Москва 2007 г.) и другие.

Основные положения, результаты и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в ряде научных публикаций. Материалы диссертационного исследования, выводы и предложения использовались автором в профессиональной деятельности в качестве практикующего юриста.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, соответствует логике работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка нормативных источников и литературы, приложений.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Михалычева, Юлия Сергеевна, Москва

Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений представляют собой комплексный публично-правовой институт, включающий в себя совокупность правовых норм, выработанных мировым сообществом в целях эффективного использования земельных ресурсов, а также право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими в интересах местного населения.Трактовка понятия «полномочия», определение его содержания восходит к правовым нормам, закрепляемым и регламентируемым специальными нормативными правовыми актами. В этой связи «полномочия» выступают как власть, право, предоставленное конкретному субъекту публично-правовых отношений, как определенная законом мера возможного (должного) поведения.В объективном смысле полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений есть совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих права конкретных субъектов муниципального права.В субъективном смысле полномочия - это право конкретного субъекта муниципального права осуществлять определенную публичную деятельность в сфере земельных отношений (правотворческую, организационно-распорядительную, правоприменительную и др.), требовать действий от других участников правоотношений; владеть, пользоваться и распоряжаться землей.Применительно к сфере земельных отношений «полномочия местного самоуправления» детерминированы политико-правовыми особенностями государственного устройства. Для большинства стран мира характерно, что в сфере земельных отношений любое государство осуществляет свои традиционные функции по установлению основ государственной политики в области регулирования земельных отношений, установлению ограничений прав правообладателей земельных участков, установлению ограничений оборотоспособности земельных участков, планировке и перепланировке местности, установлению земельных сервитутов, а также ряду публично-правовых ограничений, накладываемых на собственников земли в общественных интересах.Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений, прежде всего, выступают в форме правомочий, т.е.предусмотренных законом возможностей участника правоотношений (субъекта полномочий) осуществлять определенные действия или требовать известных действий от другого участника этого правоотношения.В собственной сфере деятельности муниципальные сообщества обладают суверенными полномочиями. Суверенные полномочия местного самоуправления в части усмотрения по вопросам принятия решений и их выполнения осуществляется только в рамках закона и опираются, прежде всего, на государственно-правовые принципы управления. В их числе запрет произвола, наличие и необходимость правовой основы при вторжении в права гражданина.Исследование показало, что муниципальные образования являются активными участниками земельных отношений, обладают особыми полномочиями, правами и обязанностями. Правовое поле такого участия создано Конституцией РФ, Бюджетным, Градостроительным, Налоговым, Земельным кодексами РФ, федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления», «О приватизации государственного и муниципального имущества», "О государственном земельном кадастре", а также другими федеральными законами и законами субъектов РФ, официальными актами органов местного самоуправления.Законодательно обеспечены конституционно-правовые основы муниципальных полномочий в сфере земельных отношений, что позволяет органам местного самоуправления планировать использование земли.организовывать проведение работ по землеустройству, оформлять права собственности на землю, участвовать в осуществлении контроля, а также взимать плату за землю.В системе российского права осуществление местного самоуправления рассматривается как необходимый элемент конституционного механизма народовластия. При этом, осуществление местного самоуправления - это не только право, но и обязанность граждан, отказаться от которого нельзя.Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений, в системе российского права, выступают как комплексный публично правовой институт, включающий в себя совокупность правовых норм различных отраслей права (конституционного, муниципального, земельного, водного, лесного, гражданского, бюджетного, налогового, градостроительного и др).Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в системе российского законодательства представляют собой совокупность полномочий, которые можно представить как градостроительные полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений, бюджетные полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений, водные, лесные, экологические, природоохранные и другие виды полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений и др.Виды и содержание полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений опосредует принцип формировании муниципальной собственности, а именно соответствие перечня муниципального имущества и перечня вопросов местного значения целям и задачам местного сообщества.Вместе с тем, отраслевое многообразие регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений без согласования применяемых правовых средств, в ряде случаев, приводит к юридическим коллизиям.Общий перечень, содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений не полностью соответствует конституционным нормам и общепризнанным принципам и нормам международного права. Отдельные полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений в российском законодательстве не являются полными и исключительными.В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не формализованы виды, объем и структура полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений. В статутном законе отсутствует значительная часть предметов ведения местного самоуправления, установленных в отраслевом законодательстве. Недостаточно полно отражены полномочия населения.Разнообразие в подходах к толкованию взаимоотношений норм муниципального, земельного, градостроительного, гражданского и др.отраслей права, отсутствие эффективного механизма согласования применяемых правовых средств отрицательно сказывается на правоприменительной практике.Установлено, что законодатель при регламентировании полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в одних случаях (законодательных актах) называет конкретные полномочия (БК, ЗК, ГК РФ и др.), в других случаях ограничивается перечислением вопросов местного значения (ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.), в третьих -

ограничивается установлением прав и обязанностей (законодательство субъектов Федерации, уставы, нормативные акты местного самоуправления).В ряде федеральных законов полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений определены формально (ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). В некоторых федеральных законах перечень конкретных полномочий вообще отсутствует (ФЗ «О животном мире», ФЗ «О государственном земельном кадастре», ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и др.).Федеральный законодатель использует разный подход к определению полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений даже в рамках единого законодательства (Лесного кодекса Российской Федерации, ФЗ «О введении в действие лесного кодекса Российской Федерации») В ряде случаев в отраслевом законодательстве к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относят владение, пользование объектами, находящимися в федеральной собственности (имеющими отношение к земле), а применительно к полномочиям местного самоуправления такие дефиниции в нормы не включены (кроме Водного кодекса РФ).Дальнейшему совершенствованию структуры и системы, перечня, видов, содержания и объема полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений препятствует: •отсутствие у органов местного самоуправления необходимых для решения конкретных проблем на своих территориях полномочий по охране окружающей среды и санитарно-эпидемиологическому контролю; •недостаточная разработанность и противоречивость федерального законодательства по вопросам процедуры разграничения государственной собственности и регистрации прав собственности на землю; государственного кадастра объектов недвижимости; управления муниципальной собственностью.Исследование показало отсутствие единого подхода к выделению и группировке полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений. По сути, полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, представленные в разных законах, не систематизированы, не классифицированы и не структурированы.Одни нормативные акты содержат две, другие - три группы полномочий. Подавляюш;ая часть законов Российской Федерации, субъектов Федерации, нормативных актов местного самоуправления придерживается установленной в Конституции РФ бинарной модели полномочий (собственных и делегированных). В то же время, в значительном массиве нормативно правовых актов отсутствует какая либо система полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений.Изначально структура и система полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений в российском законодательстве построена алогично. Установленное статьей 18 Федерального закона № 131-ФЗ положение, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 131 - ФЗ постоянно нарушается в связи с формированием круга, перечня, своей системы и структуры полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений в отраслевом законодательстве.Характерными чертами сложившейся структуры полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений выступает осуп];ествление прав совместно с органами государственной власти. В области местного самоуправления в сфере земельных отношений присутствуют полномочия органов государственной власти и полномочия местного самоуправления.Полномочия органов государственной власти включают в себя полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления (ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ), полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ), а также отдельные полномочия органов местного самоуправления временно осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 75 Федерального закона № 131- Структуру полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений детерминируют положения: 1) публично-правовая сфера относится исключительно к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), 2) сфера земельных отношений согласно Конституции РФ относится к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72),

3) местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ).Полномочия органов местного самоуправления состоят из собственных полномочий органов местного самоуправления, полномочий делегированных местному самоуправлению, а также добровольных полномочий. Структура полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений включает в себя соответственно полномочия населения, полномочия представительно и исполнительного органов местного самоуправления.Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений включают в себя полномочия по управлению, организации, руководству, распоряжению, установлению публичного сервитута, информированию, применению административно-правовых режимов, контролю, использованию и охране земли и др.Структура полномочий, установленных Федеральными законами, законами субъектов Федерации и местным самоуправлением, различна. В отраслевых законах наблюдается преобладание перечня полномочий федеральных и региональных органов государственной власти над полномочиями органов местного самоуправления. Перечень полномочий, включенных в федеральные законы и в нормативные акты субъектов Федерации, во многом совпадает. В значительном числе правовых актов субъектов Федерации, в отличие от федерального законодательства полномочия местного самоуправления сгруппированы по направлениям и отраслям.Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений связанны территориальными и этническими различиями обладают особой структурой со своей системой полномочий. Действующее законодательство связывает полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений с типом муниципального образования: 1) муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения; 2) городские, сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов; 3) закрытые административно-территориальные образования, наукограды, города федерального значения, приграничные территории, районы крайнего Севера и приравненные к ним местности.Связывая полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений с типом муниципальных образований, законодательство ведет к выделению восьми специализированных видов полномочий в зависимости от правового режима земель и девяти - в зависимости от типов муниципальных образований. В итоге получается перечень объемом более сотни тысяч полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений.Установлено несоответствие полномочий местного самоуправления по структуре, объему и содержанию закрепленных в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Земельном, Лесном, Градостроительном, Бюджетном, Водном, Гражданском и других кодексах Российской Федерации, в Федеральных законах в том числе: «Об охране окружающей среды», «О мелиорации земель», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе» и др.Недостаточно прописан механизм (полномочия) самостоятельного решения населением вопросов местного значения, как это установлено в Конституции Российской Федерации.Совершенствование закрепления полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений предполагает: • законодательно закрепить за органами местного самоуправления полномочия по охране окружающей среды и санитарно эпидемиологическому контролю; • государственные земли в пределах границ муниципальных образований, которые не относятся к стратегическим объектам государственной собственности, безвозмездно передать муниципалитетам.Необходимо также разработать эффективные процедуры государственной регистрации муниципальной собственности на землю, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами, утвердить упрощенную методику выявления крупных категорий земель, по которым право собственности может быть неоспоримо установлено, а установленные формальные процедуры сохранить только для тех земель, права на которые могут оспариваться.Целесообразно определить независимый и свободный от имущественных интересов орган власти, способный выступать арбитром в конфликтах между различными уровнями власти из-за границ земельных участков. Требуется устранить дефекты в правоустанавливающих документах по процессу оформления прав на землю гражданами и хозяйствующими субъектами: определить четкий перечень и регламент работы согласующих организаций; разработать процедуру межевания земельных участков под жилыми зданиями в городах; рационализировать формулу расчета стоимости земельных участков, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования.Необходимо законодательно определить источник и механизм финансового обеспечения деятельности муниципалитетов, связанной с кадастровыми работами и разграничением собственности между уровнями власти; предусматривать в проектах федеральных законов о федеральном бюджете расходы на обеспечение полномочий органов местного самоуправления, связанных с процедурой разграничения государственной собственности и регистрацию прав собственности на землю, в том числе в форме субсидий и субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам муниципальных образований; освободить муниципальные образования от платы за регистрацию прав на муниципальную собственность.Следует доработать законодательство по вопросам регулирования государственной кадастровой оценки земли и определить механизм применения результатов кадастровой оценки земли для целей налогообложения; принять закон о государственном кадастре объектов недвижимости, предусмотреть вопрос о предоставлении муниципальным образованиям на безвозмездной основе данных государственного кадастра для проведения работ по кадастровой оценке муниципальной собственности.Для обеспечения финансовыми ресурсами полномочий необходимо продолжить совершенствование налоговой системы. В том числе компенсировать муниципальным образованиям выпадающие доходы от предоставления льгот по земельному налогу в отношении земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте; решить вопрос о территориальной организации системы взимания налоговых платежей, оптимальной для налогоплательщиков - физических лиц и мелких предпринимателей.Требуется нормативно утвердить прозрачные механизмы приватизации и аренды земель; внести в законодательство меры, блокирующие процесс образования особо крупных сельхозугодий с наемными работниками: законодательно ограничить размер участка, приобретаемого одной семьей, внедрить принцип более высокого налогообложения на краткосрочное владение землей, предусмотреть преимущественное право покупки земли арендаторами и теми, кто имеет соответствующую квалификацию; уточнить полномочия органов местного самоуправления и процедур в сфере территориального планирования и правового зонирования, в частности, внести поправки в Земельный кодекс РФ, определив необходимость исключительно конкурсной процедуры предоставления земельных участков, отрегулировать процедуру подготовки и проведения земельных торгов; в Постановлении Правительства РФ NQ 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" необходимо определить, кто является продавцом земельного участка в случае, если он еще не отнесен к тому или иному уровню публичной собственности и внести в него требования по установлению четких критериев земельных участков, которые можно предоставлять в собственность или аренду исключительно посредством конкурентных процедур, к их подготовке и проведению, установить последствия их несоблюдения, установить орган, ответственный в муниципалитете за координацию и заключительные решения относительно новых проектов, а также перечень документации, необходимой для их утверждения, максимальное время ее рассмотрения и принятия решения муниципалитетом.В целях реализации конституционного принципа, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, уточнения целей реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений целесообразно: принять закон о государственной политике по отношению к сельскому хозяйству, определяющий приоритеты развития сельскохозяйственного производства и социальной сферы села; определить процент расходной части государственного бюджета на агропродовольственный комплекс, критерии экономической оценки эффективности использования этих средств, виды поддержки местного самоуправления.В целях совершенствования законодательства целесообразно установить более единообразную структуру полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений по группам, отраслям, направлениям и т.д. Требуется создать модельный каталог полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, что позволит вести работу по устранению пробелов в системе взаимосвязанных, взаимосогласованных полномочий местного самоуправления в различных нормативных актах.Необходимо также внести поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устранив противоречия с другими отраслевыми законами, регулирующими в той или иной мере полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений»

1. Автономов А. Местное самоуправление - система многоуровневая // Стратегия России. - 2004. - № 12. - С. 23-26.

2. Александров А.О. Местное самоуправление в российских регионах в свете нового федерального законодательства // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. -М., 2004.-С. 221-235.

3. Вельский В. Устанавливая «правила игры» на земельном рынке // Вопросы экономики. 2001. - С.92-101.

4. Боголюбов С.А. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации: по состоянию на 15 сентября 2005 г. М.: Проспект, 2005. -464 с.

5. Борисов С. Большая роль малого предпринимательства // Человек и труд. 2004. - № 1. - С. 37-39.

6. Борисов С.А. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление, 2005. № 2. -С. 12-17.

7. Булатов А. Какой земельный рынок нам нужен? // Российский экономический журнал. 1998. - № 5.

8. Бухвальд Е. Местное самоуправление: этап обновления и укрепления // Экономист. 2004. - № 4. - С. 66-75.

9. Быстров Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика // Государство и право. 2000. - № 4. - С. 46-58.

10. Веприкова Е. Участие населения в решении вопросов местного значения как приоритет реформирования и основа дееспособности местного самоуправления // Городское управление. 2004. - № 7. - С. 88-90.

11. Волков С.Н. Выступление на научно-практической конференции «Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе» // Экономика сельского хозяйства России. 2005. - № 1. - С. 10-13.

12. Воробьев A.B. Некоторые вопросы территориального землеустройства // Земельный вестник России. 2004. - № 2. - С. 36-41.

13. Гетманская М. Корни проблем в Москве // Муниципальная власть. - 2005. - № 3. - С. 7-10.

14. Государственное управление АПК и земельными ресурсами // Отечественные записки. 2004. - № 1.

15. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2003 году. М., 2004. - 166 с.

16. Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2003. - 452 с.

17. Гришин В. Бюджеты и барьеры // Стратегия России. 2004. -№ 12. - С. 27-30.

18. Гришин В. Маятник качается // Наша власть: дела и лица. 2005. - № 2. - С. 34.

19. Гуев А.Н. Комментарий к Земельному законодательству Российской Федерации. М., 2003. - 213 с.

20. Дегтярь А., Маликов Р. Институциональный анализ деловой коррупции в России // Вопросы экономики. 2005. - № 10. - С. 107.

21. Дементьев А. Установление территорий и преобразование муниципальных образований // Муниципальное право. 2004. - № 1. -С. 15-36.

22. Емельянов А. Регулируемый рыночный оборот земли и частная собственность на землю // Вопросы экономики. 2001. - С. 80-91.

23. Еремеева JI.H. Муниципальные финансы: 2004 2005 - 2006 // Местное право. - 2004. - № 7-8. - С. 3-28.

24. Зайцев В.А. Функции сети «Интернет» в реформе местного самоуправления Московской области // Проблемы местного самоуправления. -2005. -№3.-С. 4-6.

25. Захватова Ю. Закон тормозят в регионах // Российская Федерация сегодня. 2005. - № 2. - С. 30.

26. Земельные отношения в переходный период: политика, экономика и право (материалы Круглого стола). М.: ЭРД, 2001. - 87с.

27. Ивантер В. Финансирование городского развития и жилья в России // Проблемы теории и практики управления. 2005. - № 5. - С. 27-35.

28. К вопросу об оценке доходов местных бюджетов в рамках реализации реформы местного самоуправления // Муниципальная власть. -2004. -№ 1.-С. 23-27.

29. Кодек лучшей практики в сфере муниципального управления // Ред. Ветров Г.Ю. М.: Изд-во «Фонд экономики города», 2004. - 116 с.

30. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. - № 5. - С. 3-7.

31. Комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Изд-во Эксмо, 2004. - 448 с.

32. Кононенко Ю.С. Исполнительная власть и местное самоуправление // Закон. 2004. - № 11. - С. 123-127.

33. Коррупция в России: понять, значит победить. М.: ИНДЕМ, 2001.- 168 с.

34. Кузнецова Т. Местное самоуправление как форма организации территориальных сообществ: парадоксы российского подхода // Федерализм. -2004. -№3. С. 73-86.

35. Кулешов Е.В. Государственная собственность субъектов РФ как основа их экономической самостоятельности // Государство и право. 2005. -№ 6. - С. 46-49.

36. Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России М.: Дело, 2005. -238 с.

37. Лепке О.Б. Новое земельное законодательство Российской Федерации: проблемы и основные направления совершенствования // Землевладение. 2005. - № 1. - С. 24-26.

38. Лукманов Д.Д. Тенденции развития института арендно-рентных отношений в аграрной сфере экономики // Земельный вестник России. 2004. - № 4. - С. 2-5.

39. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М.: Городец, 2004.

40. Майоров С. Местное самоуправление как продолжение федеральной вертикали власти // Отечественные записки. 2003. - № 5.

41. Маршалова A.C. Формирование финансовых потоков при разработке стратегии развития муниципальных образований // Региональная экономика и социология. 2005. - № 3. - С. 163-175.

42. Местное самоуправление ресурс государства для управления развитием. Муниципальный манифест // Муниципальная власть. - 2005. -№ 1. - С. 15-20.

43. Местное самоуправление в контексте социального партнерства: сборник статей // Отв. ред. И.Н. Гаврилова. М.: РАН. Ин-т сравнит, политологии, 2003. - 118 с.

44. Мишустин М.В. Интервью Руководителя Федерального агентства кадастра объектов недвижимости // Профиль. 2005. -№11. -С. 11-15.

45. Модин H.A. Гражданско-правовые основы хозяйственной деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. -Смоленск: Смолел.гос.пед. ун-т, 2004. 367 с.

46. Мокрый В.В. Стоит ли усложнять и без того непростую реформу? /Доклад на парламентских слушаниях в Госдуме России 19 мая 2005 года // Муниципальная власть. 2005. - № 3. - С. 11-12.

47. Мониторинговые показатели реформы в сфере земли и недвижимости в городах России // Под ред. О.Кагановой. М.: Фонд «Институт экономики города», 1998. — 122 с.

48. Национальная доктрина градостроительства России. М.: УРСС, 2001.-С. 234.

49. Оверчук А.Л. Институциональные проблемы государственного управления землей и недвижимостью: пути решения (в порядке обсуждения) // Земельный вестник России. 2002. - № 3. - С. 5-21.

50. Огнивцев С.Б. Современная агропродовольственная экономика. -М.: Изд-во МСХА, 2004. 211 с.

51. Основы национальных и федеративных отношений: Учебник // Под общей ред. Р.Г.Абдулатипова. М.: Издательство РАГС, 2001. - 352с.

52. Павлов А.Г. Состояние, проблемы и перспективы институциональной реформы в аграрном секторе российской экономики. -М.: «Пашков дом», 2003. 99с.

53. Павлов П.Н. Государственная собственность на землю // Правовое регулирование рынка недвижимости. 2001. - № 1. - С. 46-60.

54. Павлова Г. Стране нужна новая аграрная политика // Экономист. -2004. № 4. - С. 83-88.

55. Пальчиковская Л. Урбанизация необитаемой территории? // Российская Федерация сегодня. 2005. - № 1. - С. 37-38.

56. Першин Е.В. Реформирование территориальных основ местного самоуправления // Аналитический вестник /Совет Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации. 2004. - № 7 . - С. 6-63.

57. Пешин Н.Л. Муниципальная хозяйственная деятельность // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. - № 8. - С. 17-19.

58. Реформирование сельскохозяйственных предприятий: социально-экономический анализ (1994-1997 гг.). М., 1998.

59. Решение XV сессии конгресса муниципальных образований Российской Федерации // Муниципальная власть. 2005. - № 1. - С. 13.

60. Руден А.Э. Реформы местного самоуправления: предпосылки и перспективы // Местное право. 2004. - № 11-12. - С. 21-58.

61. Селиверстов В.Е. Федерализм и региональная политика в условиях укрепления вертикали власти // Регион: экономика и социология. -2004. -№ 1.-С. 26-56.

62. Семенова Е., Борзунова Т. Экономико-правовое развитие рынка земли в Российской Федерации // Экономист. 2004. - № 4. - С. 89-93.

63. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: Юриспруденция, 2005. - 255 с.

64. Соболева Л.Б. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в переходный период // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. - № 2. - С. 9-12.

65. Соколов В. «Битва за землю. В УрФО продолжается процесс разграничения земель» // «КоммерсантЪ-Урал». 2003. - 28 февраля.

66. Состояние агропромышленного комплекса и анализ использования средств федерального бюджета, выделенных на его поддержку (Аналитическая записка) // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. - № 9.

67. Степашин С., Столяров Н., Шохин С. Государственный финансовый контроль. СПб: Питер, 2004. - 560 с.

68. Степин Е.А. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления как основа эффективного формирования рыночных отношений в России // Роль и место цивилизованного предпринимательства в экономике России. М., 2004. - Вып. 5. - С. 86-100.

69. Строкова О.Г. Преобразование и регулирование земельных отношений в аграрном секторе экономики. М.: Диалог - МГУ, 1999. - 231 с.

70. Трутнев Э.К. Рынок недвижимости в России: анализ некоторых процессов реформирования: Аналитический доклад. М.: Изд-во «Фонд экономики города», 2004. - 122 с.

71. Узун В.Я. Крупный и малый бизнес в сельском хозяйстве России: адаптация к рынку и эффективность. М.: ВИАПИ, ЭРД, Вып. 11, Серия «Научные труды ВИАПИ», 2004.

72. Управление земельными ресурсами, земельный кадастр, землеустройство и оценка земель (зарубежный опыт)»/ Под ред. С.Н.Волкова и B.C. Кислова. М.: Технология ЦД, 2003 - 378 с.

73. Уриханян А. Регионы заканчивают нарезку лоскутков // Политический журнал. 2005. - № 6. - С. 72-74.

74. Ушачев И. Социально-экономические факторы устойчивого развития АПК // Экономист. 2005. - №3. - С.85-91.

75. Фабричный С.Ю. Перспективы правового регулирования института муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. 2005. - № 1. - С. 43-46.

76. Федоткин В.Н. Местное самоуправление в России: этап радикальных реформ. Рязань, 2004. - 206 с.

77. Формирование рынка земли в городах: проблемы выкупа участков приватизированными предприятиями и организации земельных торгов.- М.: Фонд «Институт экономики города», 2000. С. 18-25.

78. Хлыстун В.Н. Структурные преобразования и развитие земельных отношений // Землевладение. 2005. - № 3. - С. 20-21.

79. Ходасевич С.Г. Бюджетная реформа: последствия для местных бюджетов // ЭКО: Экономика и организация промышленного производства. -2004. № 12. - С. 93-98.

80. Шайманов А.В. Формирование экономической системы местного самоуправления: Автореф. дис. Тюмень, 2004. - 23 с.

81. Шаломенцева Е.Г. Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. М., 2004. - 25 с.

82. Шереметьева Э. Не школа власти, а школа гражданского общества // Наша власть: дела и лица. 2005. - № 2. - С. 38-40.

83. Широков А.Н. Территориальные и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Рос. науч. центр гос. и муницип. упр., 2004. - 160 с.

84. Шмелев Г.И. Производство сельскохозяйственных продуктов населением России. М.: Academia, 2001. - С. 40-42.

85. Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. - № 9. -С. 3-10.Доклады и выступления

86. Анализ и оценка реформ в области земельных отношений приватизации земли в городах. Аналитический доклад. М.: Фонд «Институт экономики города», 2003.

87. Гонтарь Ю. О реформе местного самоуправления в Ставропольском крае // Официальный сайт Государственной Думы Ставропольского Края / http://www.dumask.ru/trib/4250.

88. Кабаннес И. Финансирование при участии общественности -один из уроков Латинской Америки //"Дебаты Хабитат" том 9, №1. // Сайт «Новости ООН»/ www.unhabitatmoscow.ru/debaty/debat9l.

89. Лохсе У. Совершенствование финансирования на муниципальном уровне глобальная задача // Дебаты Хабитат - том 9, № 1. // Сайт «Новости ООН» http://www.unhabitatmoscow.ru/debaty/debat9l.

90. Мишустин М. Выступление руководителя Роснедвижимости в Государственной Думе Федерального Собрания РФ 14 сентября 2005 г. // Официальный сайт Федерального агентства кадастра объектов недвижимости/ http ://www.kadastr.ru/documents/docs/6997.

91. Молен П.В. Специалисты по земельным вопросам ратуют за реформы // "Дебаты Хабитат" том 9, № АЛ Сайт «Новости ООН»/ http://www.unhabitatmoscow.ru/debaty/debat94.

92. Основные итоги 10-ой Всероссийской учебно-практической конференции "Организация, технология и опыт ведения кадастровых работ" с дополнениями // Официальный сайт ГИС-Ассоциации / http://www.gisa.ru/.

93. Плескачевский В. Глава комитета Государственной Думы РФ по собственности. Выступление на семинар-совещании по проблемам земельной реформы на муниципальном уровне. Руза // Парламентская газета 19 апреля 2005 г., № 72

94. Послание исполнительного директора ООН Хабитат г-жи А. Тибайджуки // "Дебаты Хабитат" - том 9, № АЛ Сайт «Новости ООН» http://www.unhabitatmoscow.ru/debaty/debat94.

95. Рукина И.М. Рынок земли в России возникнет не ранее 2015 г. // Официальный сайт ГИС-Ассоциации http://www.gisa.ru.

96. Абдулатипов Р.Г. Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М.: Издательство РАГС, 1998. - 376 с.

97. Авраменко С.Л. Швейцарский федерализм: Автореф. дис. . д-ра. юр. н. -М., 2002.-34 с.

98. Аринин А.Н. К новой стратегии развития России: Федерализм и гражданское общество. М.: Северо-принт, 2000. -218 с.

99. Афанасьев Е.В. Федерализм Европейского Союза: Автореф. дис. . канд. юр. н. М., 1999. - 19 с.

100. Баренбойм П.Д. О соотношении конституционного права и констиуционной экономики // Право и экономика. 2002. - № 1.

101. Баренбойм П.Д. Разрыв между конституционным и политическим анализом // Право и экономика. 2001. - № 1.

102. Баренбойм П.Д., Кутафин O.E. Цена независимости Банка России // Право и экономика. 2000. - № 8.

103. Борисов Я.Е. Канадский федерализм: Дис. канд. юр.н. М., 2000. - 297 с.

104. Бухвальд Е. Двусторонний договорный процесс и перспективы федерализма // Экономист. 2000. - № 2.

105. Васильев В.И. Германский федерализм: проблемы развития. М.: Эксперт, 2000.-450 с.

106. Гасик Ю. Федерализм в контексте современности // Федерализм. — 1999.-№4.

107. Григорьева Ю.Г. Федеративный опыт Канады и США. М.: Изд-во РАГС, 2001.-207 с.

108. Гусева Т.С. Правовое регулирование федеративных отношений в России: Автореферат дис. . канд. юр. н. М., 2004. - 22 с.

109. Дегтев Г.В. Современный российский федерализм. Особенности правового статуса и основные направления его совершенствования: Дис. . канд. юр. н. М., 2001. - 185с.

110. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003.-312 с.

111. Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. - № 11.

112. Евсеев П.И. Бюджетный федерализм и проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в бюджетной сфере. М.: Изд-во РАГС, 2003.-215 с.

113. Елисеев Б.П. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов: концептуально-правовые и социально-экономические аспекты. М.: Изд-во РАГС, 2000. - 194 с.

114. Енгибарян В.Р. Федерализм в современном мире: правовой статус и основные черты: Автореф. дис. . канд. юр. н. М., 2000. - 19 с.

115. Золотарев B.C. Экономические условия развития федерализма в России. Ростов-на-Дону, 1998. - 279 с.

116. Иванов В.Н. Как развивался американский федерализм. М.: Изд-во РАГС, 2001.-122 с.

117. Иванов В.Н. Российский федерализм: становление и развитие. -М.: Институт права, 2001. 183 с.

118. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2002. - 459с.

119. Кокотов А.Н. Экономические предпосылки и политико-правовые формы становления российского федерализма. Екатеринбург: Ин-т экономики Ур.О РАН, 2001.-172 с.

120. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. М.: Изд-во МЮ РФ, 2002. - Т. 3.

121. Котляревский С.А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. Спб., 1907. -217 с.

122. Красикова Ю.В. Актуальные проблемы законодательства Российской Федерации. М.; Смоленск: Изд-во Смоленск, гуманит. ун-та, 1999.-39 с.

123. Кузнецова A.M. Сибирский федерализм: сущность, истоки, эволюция: Автореф. дис. . канд. филос. н. Улан-Удэ, 1999. -21 с.

124. Линник Т.Г. Экономический федерализм: сущность, модели, механизм функционирования: Автореф. дис. . д-ра эк. н. СПб., 2000. -44 с.

125. Лукашук И.И. Конституции государств и международное право. — М. : Спарк, 1998.-275 с.

126. Мамонтов А.Г. Принципы российского федерализма. М.: Мысль, 2002.-214 с.

127. Мариев О.С. Регулирование банковской деятельности: модели и методы. Екатеринбург: Изд-во Уральского ГУ, 2002. - 114 с.

128. Меркумов A.A. Канадский федерализм: концептуальный аспект: Автореф. дис. . д-ра пол. н. М., 2003. - 51 с.

129. Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России: (Материалы «круглого стола») // Государство и право. -1998. -№ 1.

130. Михайлова Н.В. Российский федерализм в контексте мирового опыта: Автореф. дис. . канд. пол. н. М., 2002. - 18 с.

131. Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2001. - 179 с.

132. Нарутто C.B. Федерализм и единство государственно-правовой системы России: Автореф. дис. . д-ра юр. н. М., 2002. - 45 с.

133. Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика // Общественные науки и современность. 2003. - № 3.

134. Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et Contra. 2000. - Т.5, №1 : Центр и регионы России.

135. Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского Сообщества до Европейского Союза. М.: Федерализм, 1998. - 98 с.

136. Силинов П.М. Федерализм: конституционно правовое регулирование в зарубежных странах. М.: Прометей, 2002. - 247 с.

137. Степаненко A.C. Федерализм как форма территориальной организации государственной власти: социально-философский аспект: Автореф. дис. . канд. филос. н. Иркутск, 1999. - 19 с.

138. Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М.: Юристъ, 2004. - 190 с.

139. Федерализм в России / Под ред. Р. Хакимова. Казань: Казанский ин-т федерализма, 2001. - 350 с.

140. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н.Топорин. М.: Юрист, 2001.-217 с.180

141. Федоткин В Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия // Вопросы экономики. 2000. - № 1.

142. Федоткин В. Составляющие устойчивого развития российской модели федерализма // Федерализм. 2000. - № 2.

143. Юриспруденция: Разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации // Под общ. ред. В.М. Герасимова, Б.П. Елисеева. М.: Мысль, 2002.-238 с.181

Автор: Михалычева, Юлия Сергеевна
Город: Москва
Год: 2007
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношенийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений»

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Михалычева, Юлия Сергеевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений»

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Михалычева, Юлия Сергеевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений»