АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства и проблемы их реализации»
На правах рукописи
Сидорова Мария Евгеньевна
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ II СТРОИТЕЛЬСТВА И ПРОБЛЕМЫ
ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 О НОЯ 2014
005555648
Москва-2014
005555648
Диссертация выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)» •
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
кандидат юридических наук, доцент Старостина Инга Анатольевна
Антонова Нана Алиевна
доктор юридических наук, доцент, Федеральное государственное бюджетное учреждение Тверской государственный университет, кафедра конституционного права, заведующая кафедрой
Помещнкова Светлана Анатольевна
кандидат юридических наук, Администрация города Обнинска, начальник Правового управления
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Защита состоится 25 декабря 2014 года в «./{, » часов «СО» минут на заседании диссертационного совета Д 501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д.1, строение 13-14, (4-ый гуманитарный корпус), юридический факультет, аудитория 535а.
С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций научной библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова по адресу: Москва, 119992, Ломоносовский проспект, 27, Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, комната 812 и на сайте иилу.law.msn.rn
Автореферат разослан «С5» их? ^
2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
П.Л. Полянский
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление, как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, является неотъемлемым элементом в общей системе демократических институтов российской государственности и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Несмотря на то, что новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 действует с 2003 года, а переходный период действия его правовых норм был завершен 1 января 2009 года, реформа местного самоуправления так и не достигла поставленной цели. Вплоть до настоящего времени проблема эффективного разграничения полномочий органов местного самоуправления далека от решения. Несмотря на наличие специального закона, регулирующего принципы организации местного самоуправления, наделяющего органы местного самоуправления отдельными полномочиями, в условиях существующей действительности местное самоуправление бесправно, а закрепленные права и обязанности носят скорее декларативный характер. Не случайно в Послании Федеральному Собранию РФ в 2013 году Президент РФ указал на то, что в системе местного самоуправления накопилось немало проблем, что объём ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы, существует неопределенность с полномочиями органов местного самоуправления, которые не закреплены должным образом2.
1 Федеральны» закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 {ред. от 21.07.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 http://www.kremlin.nl/news/19825
В основе идеологии реформы местного самоуправления начала двухтысячных годов (именно тогда происходило формирование действующей модели местного самоуправления) лежала идея четкого разграничения ответственности и источников доходов и расходных обязательств между уровнями публичной власти3.
За время действия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наиболее явные метаморфозы претерпевал институт компетенции органов местного самоуправления. На сегодняшний день принято более 70 Федеральных законов, которыми внесены изменения в этот Закон, большинство из которых касается именно компетенции органов местного самоуправления. При этом при реализации законодательных новаций на практике нередко возникают определенные проблемы.
Первоначальная концепция Закона содержала в себе крайне прогрессивную (но впоследствии искаженную) идею четкого определения содержания и границ ответственности органов местного самоуправления. При этом необходимо подчеркнуть, что одной из важных законодательных новелл было не только разграничение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти, но и распределение ответственности между органами местного самоуправления различных видов муниципальных образований.
Тенденция развития законодательства о местном самоуправлении, а также законодательства, регулирующего особенности осуществления местного самоуправления в отдельных сферах общественной жизни, состоит не только в централизации правового регулирования, но и в предоставлении свободы нормотворчества самим муниципальным образованиям. При этом сфера землепользования и строительства не является исключением.
3 Ежукова O.A. Проблемы эффективности правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации. Дне. ...к.ю.н. М., 2013. С. 202.
Территориальная организация публичной власти непосредственно связана с реализацией публичных функций, которые осуществляют в том числе и органы местного самоуправления.
В условиях современного быстрого развития территорий, освоения для дальнейшего осуществления строительства земельных участков, крупномасштабной застройки, ускоренного развития дорожно-транспортной сети, полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства приобретают важное государственно-общественное значение и являются ключевыми в общей системе полномочий органов местного самоуправления в различных сферах.
В связи с тем, что правовое регулирование в соответствующих сферах носит разноотраслевой характер, в процессе правотворческой деятельности слабо учтена структура законодательства как целостной системы. В сфере землепользования и строительства вступают в конкуренцию нормы гражданского, земельного, градостроительного законодательства, что непосредственно отражается на реализации полномочий органов местного самоуправления в данных сферах. Кроме того, акты органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению, зачастую противоречат земельному законодательству и законодательству в сфере градостроительной деятельности Российской Федерации4.
Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства не всегда является последовательным, что приводит к проблемам и коллизиям в правоприменительной практике.
Степень научной разработанности. В теории конституционного и муниципального права, в межотраслевых исследованиях научному анализу
4 По оценке В.Д. Зорькина в современной России имеет место кризис правовой сферы, который является следствием глобального кризиса социальной регулятивности.
Эффективной, как подчеркивает В.Д. Зорькин, является такая правовая система, в которой правоустановление и правоприменение (включая толкование закона) вызывает согласие социального большинства и, тем самым, обеспечивает легитимность права в глазах этого большинства. См.: Зорькин В.Д. Экономика и право: новый контекст//РГ. 2014. 22 мая.
5
подлежат общие положения о местном самоуправлении, исследуются принципы наделения органов местного самоуправления компетенцией, общие понятия вопросов местного значения, рассматриваются теории компетенции, составляющие ее элементы — полномочия и предметы ведения.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства рассматриваются, как правило, отдельно друг от друга, вместе с иными сферами общественных отношений и, как правило, в совокупности с полномочиями федеральных органов власти.
Таким образом, в настоящее время отсутствует комплексное исследование нормативного правового регулирования и практики реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства в их совокупности и системности, устанавливающее неразрывную связь между землей, как природным объектом, и осуществлением строительства на ней.
Данные обстоятельства предопределили выбор и разработку темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами местного самоуправления и иными субъектами в процессе осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере землепользования и строительства.
Предметом исследования являются правовые нормы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства.
Цель диссертационного исследования — анализ правовых основ деятельности органов местного самоуправления, выявление перспективных направлений правового регулирования в сфере землепользования и строительства, разработка рекомендаций и предложений по реформированию правовой базы и совершенствованию правоприменительной практики.
Основные задачи, обеспечивающие достижение реализации цели диссертационного исследования:
1) исследование теоретических и нормативных подходов к определению сущности компетенции местного самоуправления, предметов ведения, вопросов местного значения;
2) раскрытие понятия, содержания и особенностей полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства;
3) определение места правовых норм, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства, в системе права;
4) выделение этапов градостроительной деятельности, при реализации которых органы местного самоуправления обладают полномочиями в сфере землепользования и строительства;
5) исследование содержания правовых актов органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства;
6) выявление коллизий и пробелов нормативного правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства;
7) разработка комплекса предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов в сфере землепользования и строительства.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы научного и теоретического познания. В исследовании полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства преобладает дедуктивный метод познания. Широко использованы методы сбора эмпирической информации (толкование права и др.), методы обобщения (сравнительно-правовой, статистический анализ, моделирование и др.), догматический метод (сравнение, аналогия, анализ, синтез, абстрагирование), методы системных исследований (системно-структурный подход, восхождение от абстрактного к конкретному).
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы ученых-теоретиков и отраслевых юридических наук: H.A.
7
Андрианова, А.П. Анисимова, Л.Е. Бандорина, Е.М. Бутаевой, М.Я. Вильнера, O.A. Дементьевой, О.М. Козырь, Д.В. Королева, О.И. Крассова, Б.М. Лазарева, В.А. Лебедева, Д.В. Ломакина, М.Н. Марченко, H.H. Мельникова, Э.Н. Сокола-Номоконова, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Э.К. Трутнева, Д.В. Хаустова, Д.В. Шинкевича и других.
Конституционную и муниципальную основы диссертации составляют исследования таких ученых, как: С.А. Авакьян, A.A. Акмалова, H.A. Антонова, О.И. Баженова, Р.В. Бабун, Г.В. Барабашев, О.В. Берг, H.A. Богданова, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, И.В. Выдрин, Н.М. Добрынин, C.B. Кабышев, Ю.Д. Казанчев, С.Д. Князев, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, А.Н. Костюков, В.Н. Кудрявцев, O.E. Кутафин,
B.А. Лебедев, К.Л. Малинкин, А.Ф. Малый, М.С. Матейкович, В.В. Невинский, Л.А. Нудненко, Л.В. Овчинникова, Н.Л. Пешин, А.Н. Писарев,
C.А. Помещикова, Н.В. Постовой, A.A. Сергеев, В.А. Сивицкий, Н.С. Тимофеев, A.A. Уваров, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют комплекс нормативных правовых актов: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Эмпирическую основу диссертационного исследования обеспечивают материалы судебной практики, решения Конституционного Суда РФ, материалы правоприменительной практики.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что работа является комплексным муниципальным правовым исследованием, в рамках которого автор анализирует правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства в их совокупности, а также обосновывает вывод о том, что полномочия в
8
обозначенных сферах необходимо рассматривать совместно. Тем самым в диссертационном исследовании подчеркивается комплексный характер самой отрасли муниципального права.
Автором аргументированно доказывается необходимость введения института муниципального строительного контроля при осуществлении градостроительной деятельности, что свидетельствует о важности теоретической разработки данного вопроса.
В работе проведен глубокий анализ института публичных слушаний, в результате которого автор приходит к выводу о необходимости расширения круга субъектов публичных слушаний, как гарантии права граждан на местное самоуправление.
На основе объединения концептуальных представлений о местном самоуправлении в диссертационном исследовании проведен авторский анализ компетенции органов местного самоуправления и ее элементов.
В сфере профессиональной компетенции и ответственности местного самоуправления проанализированы разнообразные классификации полномочий органов местного самоуправления, раскрыты их функциональные характеристики.
Практическая направленность работы позволяет рекомендовать сформулированные автором предложения, касающиеся изменения отраслевого законодательства, регулирующего полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства, в качестве возможных путей совершенствования правовых основ.
На защиту выносятся следующие положения:
1. С точки зрения правовой доктрины, структура компетенции органов местного самоуправления как одного из уровней публичной власти не должна отличаться от структуры компетенции других органов публичной власти. Вместе с тем, конституционная модель местного самоуправления предусматривает юридическую конструкцию «вопросы местного значения» наравне с такими элементами как «полномочия» и «предметы ведения».
Отсутствие единого теоретического подхода к содержанию понятия «вопросы местного значения» и отказ законодателя от классической доктринальной структуры компетенции органов местного самоуправления приводит к неоднозначности толкования обозначенных понятий.
2. В целях единообразного толкования положений законодательства, касающихся вопросов компетенции и полномочий органов местного самоуправления, представляется необходимым выделить следующие элементы компетенции органов местного самоуправления: предметы ведения - вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по их решению, права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления на основании соответствующего закона, непереданные государственные полномочия, правом на осуществление которых обладают органы местного самоуправления.
3. В целях установления единого порядка принятия решений о подготовке проекта схемы территориального планирования муниципальных образований и приведения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством необходимо дополнить Градостроительный кодекс РФ положением о том, что решение о подготовке схемы территориального планирования принимается представительным органом местного самоуправления, а также положением о том, каков порядок принятия этих решений.
4. При проведении публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности принципиальное значение имеет соблюдение прав и законных интересов всех заинтересованных лиц. В связи с этим необходимо расширить круг субъектов публичных слушаний в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусмотрев, что правом участия в публичных слушаниях
обладают все лица, чьи права и законные интересы могут быть затронуты и тем более нарушены принятыми решениями.
5. Необходимо расширение возможностей населения при реализации права на участие в местном самоуправлении посредством института публичных слушаний. Представляется рациональным создание электронного оповещения о предстоящих публичных слушаниях зарегистрированных пользователей портала государственных услуг на Интернет-сайте http://www.gosuslugi.ru/, а также создание возможности электронного голосования посредством ресурсов указанного Интернет-сайта.
6. Принятие федеральных законов, закрепляющих особый упрощенный порядок резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, свидетельствует об отсутствии достаточного регламентирования этого института в Гражданском и Земельном кодексах РФ. Таким образом, следует ограничить принятие специальных федеральных законов, упрощающих общую процедуру изъятия земельных участков, посредством закрепления в Кодексах иного (упрощенного) порядка резервирования и изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Необходимо нормативно предусмотреть, что земельный участок, подлежащий изъятию, может быть использован только в тех целях, которые указаны в решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
7. В целях приведения Градостроительного кодекса РФ в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляется необходимым изложить ч. 5 ст. 46 Кодекса в следующей редакции: «Проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории, а также проекты межевания территории, подготовленные в виде отдельного документа, на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного
самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях». Помимо этого, проведение публичных слушаний должно быть обязательным и в той ситуации, когда решения о разработке документации по планировке территории приняты уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления муниципальных районов.
8. Необходимо внести в ст. 2 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» в понятие «разрешение на строительство» дополнения, включив органы местного самоуправления муниципального района в число органов, обладающих правом выдачи разрешения на строительство.
9. Законодательное закрепление муниципального контроля в различных отраслях права, принятие Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», подробно регламентирующего полномочия органов при осуществлении контроля, показали, что на сегодняшний день создана правовая основа для развития данных правоотношений и в сфере градостроительного регулирования.
Таким образом, предлагается создать институт муниципального строительного контроля и дополнить Градостроительный кодекс РФ ст. 54.1 следующего содержания:
«Ст. 54.1 Муниципальный строительный контроль.
1. Муниципальный строительный контроль осуществляется органами местного самоуправления.
2. Муниципальный строительный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
2.1. Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя полномочия органов местного самоуправления на осуществление муниципального строительного контроля и установление порядка его осуществления, предусмотренные пунктами 1 и 2 настоящей статьи, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации.
3. К отношениям, связанным с осуществлением муниципального строительного контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Кодексом».
Теоретическая значимость диссертационного исследования в условиях правовой модернизации современной России с учетом опыта предшествующих реформ выражается в необходимости дальнейшего совершенствования теоретической конституционной модели местного самоуправления в сфере землепользования и строительства. Выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы в дальнейшем для теоретических исследований, как в муниципальном праве, так и в отраслях земельного и градостроительного права.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в содержащихся в работе предложениях законодательных изменений, которые будут способствовать созданию единой правоприменительной практики. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курса муниципального права, а также специального курса, посвященного полномочиям органов местного самоуправления. Основные положения исследования могут служить основой для подготовки учебной литературы, научно-методических рекомендаций и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова. Основные выводы и положения диссертационного исследования изложены и опубликованы в статьях, связанных с тематикой исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, апробированы на Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (Москва, апрель 2014 г.), XIV Международно-практической конференции и V Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» «Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы» (Москва, ноябрь 2013 г.), Российско-японской научно-практической конференции «Конституционное право и правовая культура Японии и России: вопросы развития» (Москва, сентябрь 2013 г.), Научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Эволюция права - 2012» (Москва, апрель 2012 г.). Автор проводил семинарские занятия по курсу конституционного права на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова.
Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие семь параграфов, заключение и библиографию.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определена степень ее научной разработанности, изложены цели и задачи исследования, раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость проведенного исследования, охарактеризована методология исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Доктрииальные и нормативно-правовые подходы к определению «компетенции», «полномочий» и «предметов ведения» органов местного самоуправления» на основе общетеоретических
14
положений, норм конституционного и муниципального права исследуется понятийный аппарат, связанный с соотношением таких понятий как «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», а также рассматриваются различные доктринальные подходы к определению данных понятий.
Раскрытие содержания первого параграфа «Компетенция», «полномочия», «предметы ведения» органов местного самоуправления: соотношение понятий» автор начинает с рассмотрения основных подходов, сложившихся в науке конституционного и муниципального права, относительно понятия «компетенции», ее объема и структурных элементов.
Автором отмечено, что отсутствие единого доктринального, теоретического подхода к содержанию и объему понятия «вопросы местного значения» и отсутствие понятия «предметы ведения местного самоуправления» в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствует о недостатках в разработке самой терминологической модели понятия компетенции местного самоуправления.
Отсутствие четкости формулировок вопросов местного значения в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», использование таких терминов как «организация», «развитие», «создание условий» приводит не только к возможности широкого усмотрения и неоправданного сужения или расширения осуществляемых полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований, но и к возникновению терминологических неточностей в иных нормативных правовых актах.
Автором сделан вывод о том, что многообразие понятийного аппарата является одной из причин использования различной терминологии в отраслевых федеральных законах. На конкретных примерах в диссертационном исследовании автор анализирует случаи, когда вопросы
местного значения, поименованные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обозначены в качестве полномочий органов местного самоуправления в отраслевом законодательстве, что является логически неверным.
На основании системного толкования норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в диссертационном исследовании выделены права муниципальных образований, предусмотренные ст. 14.1., 15.1., 16.1. Закона и обоснован вывод о том, что данные права также являются структурным элементом компетенции местного самоуправления.
Автор приходит к выводу о том, что структурными элементами компетенции органов местного самоуправления являются: предметы ведения - вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по их решению, права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления на основании соответствующего закона, непереданные государственные полномочия, правом на осуществление которых обладают органы местного самоуправления.
Второй параграф «Нормативно-правовые основы в сфере землепользования и строительства» посвящен анализу конкретных полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства, закрепленных в отраслевом законодательстве.
Детальное изучение норм, касающихся института муниципального земельного контроля, позволило сформулировать вывод о том, что существуют территории муниципального района, на которых муниципальный земельный контроль не осуществляется в силу отсутствия нормы закона. В связи с этим автором предложено дополнить п. 15 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» после слов «осуществляемой на
16
территории муниципального района» положением следующего содержания: «...осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель вне границ населенных пунктов в границах муниципального района».
Автор раскрывает основные принципы реализации деятельности, способы построения взаимоотношений между ветвями власти, права и обязанности органов местного самоуправления, определение объема и круга полномочий органов местного самоуправления с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ.
Диссертантом обосновано, что правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства носит разноотраслевой характер. В сфере землепользования и строительства компетенцией обладают как органы местного самоуправления, так и органы государственной власти. В итоге в процессе правотворческой деятельности слабо учитывается структура законодательства как целостной системы. Результатом такой деятельности является отсутствие согласования между смежными отраслями, в общем, и отдельными институтами одной отрасли, в частности. Автором приведены конкретные примеры из судебной практики, когда отсутствие единой терминологии в нормативных правовых актах приводило к правовым коллизиям в правоприменительной практике.
Во второй главе «Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования н строительства» детально рассмотрены конкретные полномочия органов местного самоуправления на различных стадиях градостроительной деятельности, а также полномочия органов местного самоуправления, связанные с институтом изъятия и резервирования земель для государственных и муниципальных нужд. Автором обоснован вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования неразрывно связаны с полномочиями органов местного самоуправления в сфере строительства, а потому их необходимо рассматривать в совокупности.
В первом параграфе «Реализация полномочий органов местного самоуправления при осуществлении территориального планирования»
автором раскрыты понятие территориального планирования, его функции, обозначен исчерпывающий перечень документов территориального планирования.
Анализ муниципальных правовых актов различных муниципальных образований показал, что решения о подготовке проекта схемы территориального планирования принимаются в различных субъектах РФ разными органами местного самоуправления, а порядок принятия данных решений утверждается разнообразными нормативными актами. Таким образом, данные акты, регулируя одни и те же правоотношения на разных территориях, имеют различный порядок принятия, вступления в силу, порядок обжалования, имеют разный уровень в иерархии нормативных правовых актах.
Диссертантом предложено внесение в качестве дополнений в Градостроительный кодекс РФ положения о том, что решение о подготовке схемы территориального планирования принимается представительным органом местного самоуправления, а также положения о том, каков порядок принятия этих решений, что позволит закрепить единообразный подход к урегулированию вопросов по подготовке схем территориального планирования на территориях различных муниципальных образований, а также предоставит равные права населению этих муниципальных образований на обжалование соответствующих решений в случае их несогласия.
Исследование института публичных слушаний позволило сформулировать вывод о том, что учет мнения населения при принятии документов территориального планирования во многом является институтом декларативного характера.
Автором предложено расширить круг субъектов, являющихся участниками публичных слушаний, путем внесения соответствующих
18
изменений в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также предусмотреть, что применительно к объектам культурного наследия должны быть установлены более жесткие правила по сравнению с общим порядком принятия решений, касающихся градостроительной деятельности, а учет результатов публичных слушаний по вопросам утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения должен быть обязательным при принятии решения соответствующим органом власти.
Во втором параграфе «Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительного зонирования» детально проанализированы полномочия органов местного самоуправления при принятии правил землепользования и застройки, выделены различные подходы к определению института градостроительного зонирования.
Автор обосновывает вывод о том, что принятие правил землепользования и застройки при отсутствии документов территориального планирования является неоправданным (хотя прямо и не запрещено действующим законодательством), в связи с тем, что, являясь документом градостроительного зонирования, данные правила должны соответствовать документам территориального планирования. В том случае, если документы территориального планирования принимаются позднее, правила землепользования и застройки подлежат приведению в соответствие с ними.
В диссертационном исследовании поднимается актуальная проблема отмены категорий земель в связи с чем, автором рассмотрены два законопроекта, касающиеся этого вопроса.
В третьем параграфе «Реализация полномочий по резервированию и изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд» раскрыты понятия резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, определены и раскрыты полномочия органов местного самоуправления как при изъятии земельных
участков для муниципальных нужд, так и при изъятии земельных участков из муниципальной собственности в государственную.
Автором рассмотрен общий порядок изъятия земельных участков, предусмотренный Земельным кодексом РФ, а также определены случаи принятия специального особого упрощенного порядка изъятия на примере изъятия земельных участков для строительства олимпийских объектов для Олимпиады в г. Сочи, изъятия земельных участков для строительства спортивных футбольных стадионов для проведения чемпионата мира по футболу в 2018 году, изъятия земельных участков в связи с исполнением Российской Федерацией принятых на себя международных обязательств.
Автор приходит к выводу, что следует ограничить принятие специальных федеральных законов, упрощающих общую процедуру изъятия земельных участков, путем закрепления в Гражданском и Земельном кодексах РФ иного (упрощенного) порядка резервирования и изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Также автор считает необходимым нормативно закрепить положение о том, что земельный участок, подлежащий изъятию, может быть использован только в тех целях, которые указаны в решении об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд. В этом случае институт резервирования и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд будет урегулирован более эффективно.
В четвертом параграфе «Реализация полномочий органов местного самоуправления на этапе планировки территории» проанализированы полномочия органов местного самоуправления при подготовке проектов планировки территории, определено, что целью подготовки проекта планировки территории является выделение элементов планировочной структуры, установление параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.
Автор аргументирует вывод о том, что органы местного самоуправления занимают особое место в системе органов, которые участвуют в процессе принятия и утверждения документов по планировке территории. В исследовании выделены особенности подготовки документации по планировке территории на основании решений, принимаемых органами местного самоуправления поселений, городских округов: 1) документация по планировке территории может готовиться не только по инициативе органов местного самоуправления поселения или городского округа, но и на основании предложений физических или юридических лиц; 2) проекты планировки территории и проекты межевания территории до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях; 3) на основании документации по планировке территории, утвержденной главой местной администрации, представительный орган местного самоуправления вправе вносить изменения в правила землепользования и застройки.
Таким образом, автор приходит к выводу, что в том случае, когда решение о подготовке документации по планировке территории принимает орган местного самоуправления поселения или городского округа, жителям муниципального образования предоставлен более широкий объем прав, что является неверным, в связи с чем, в диссертационном исследовании предложено предусмотреть внесение изменений в ч. 5 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ и установить, что проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории, а также проекты межевания территории, подготовленные в виде отдельного документа, на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.
В пятом параграфе «Реализация полномочий органов местного самоуправления по выдаче разрешений на строительство н разрешений на ввод объектов в эксплуатацию» автором рассмотрены такие вопросы
21
местного значения, как выдача разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципальных образований. В диссертационном исследовании выявлена коллизия правовых норм с учетом того, что выдача указанных разрешений для одних видов муниципальных образований (поселения и городские округа) является вопросами местного значения, а для других (муниципальные районы) полномочиями, предусмотренными Градостроительным кодексом РФ.
В связи с тем, что органы местного самоуправления муниципального района входят в число органов, обладающих правом выдачи разрешения на строительство, автор обоснованно приходит к выводу о том, что необходимо внести дополнения в определение понятия «разрешение на строительство», закрепленное в ст. 2 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации».
В диссертационном исследовании установлено, что для осуществления качественного регулирования общественных отношений субъекту права необходимо обладать контрольными полномочиями, поэтому в работе рассмотрены полномочия органов местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля в различных сферах.
В связи с тем, что действия Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» распространяются и на сферу муниципального контроля, автором предложено создание института муниципального строительного контроля наряду с такими видами контроля, как строительный контроль, который обеспечивает непосредственно застройщик, лицо, осуществляющее строительство (ст. 53 Градостроительного кодекса РФ) и государственный строительный надзор (ст. 54 Градостроительного кодекса РФ), обязанность проведения которого лежит на органах государственной власти.
22
Автором обоснован вывод о том, что исключение муниципальных органов из субъектов, осуществляющих контрольные функции в сфере строительства, является нелогичным с учетом широкого спектра полномочий органов местного самоуправления в градостроительной деятельности.
В диссертационном исследовании предложена авторская дефиниция ст. 54.1. Градостроительного кодекса РФ «Муниципальный строительный контроль» и сформулирован обоснованный вывод о необходимости включения ее в текст закона.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные теоретические выводы и практические рекомендации, направленные на совершенствование правовых основ. Предложения по изменению и дополнению законодательства о местном самоуправлении, законодательства о градостроительной деятельности и предложения по совершенствованию правоприменительной практики, по мнению автора, устранят пробелы в законодательстве и коллизии в правоприменительной практике.
По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:
Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Публичные слушания по вопросам застройки муниципальных образований: нормативно-правовое регулирование // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 50-53. - 0,3 п.л.
2. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления: доктринальный и нормативный подходы // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 5. С. 31-36. — 0,6 п.л.
3. Создание института муниципального строительного контроля как необходимая мера правового регулирования градостроительной деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 61-65. — 0,5 п.л.
Подписано в печать 23.10.2014 г. Формат А5 Бумага офсетная. Печать цифровая. Тираж 120 Экз. Заказ № 4358-10-14 Типография ООО "Ай-клуб" (Печатный салон МДМ) 119146, г. Москва, Комсомольский пр-кт, д.28 Тел. 8-495-782-88-39
