СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Первышов, Евгений Анатольевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
СОДЕРЖАНИЕ:
ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМЫ ПОНИМАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ
ОРГАНОВ ВЛАСТИ В США.
§ 1. Понятие и основные признаки местных органов власти в США
§ 2. Особенности статуса местных органов власти в США.
§3. Организация местного управления в США.
ГЛАВА 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ СТАТУСА МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ НА ОСНОВЕ ХАРТИЙ.
§ 1. Роль хартий в определении статуса местных органов власти.
§ 2. Классификация хартий как источников права.
§ 3. Хартии самоуправления (гомруль), как особый вид нормативных актов, определяющих статус органов местного самоуправления.
ГЛАВА 3. ПОЛОЖЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ США.
§ 1. Взаимодействие органов государственной власти штатов с органами местного управления.
§ 2. Система местных органов управления на современном этапе.
§ 3. Основные направления функциональной деятельности местных органов управления.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Понимание и развитие статуса местных органов власти в США"
Актуальность диссертационного исследования определяется необходимостью создания эффективной системы органов местного самоуправления в Российской Федерации. При формировании ее модели и правовой основы исключительно важен опыт зарубежных стран, в частности США. Практика США в этом плане представляет интерес как в целом для развития юридической науки, так и для решения реальных проблем демократизации государственного, общественного устройства, эффективности взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления, дает яркий пример децентрализации управления, использования институтов саморегулирования в руководстве хозяйственными и социальными процессами в федеративном государстве.
Организация местных органов власти является важным фактором в структуре американской демократии. По замечанию Токвиля, сумевшего по достоинству оценить фундаментальное значение американских первопоселенцев в организации местной власти - создание тауншипов (самоуправляющихся территориальных общин) предшествовало созданию штатов, а последних - созданию федерации.1 Исторически государственность Соединенных Штатов Америки формировалась снизу, и это в конечном итоге, определило высокий уровень децентрализации в государственной системе страны. Данный вывод является фундаментальным при анализе деятельности местных органов власти в США. Сегодняшнее положение органов местного самоуправления в государственном механизме США, определено изменениями в правовом регулировании этих органов, происходившими с момента их возникновения. Эти изменения определили уникальную природу органов местного управления, которые, с одной стороны, в соответствии с американской государственно-правовой концепцией, являются креатурами штатов, осуществляющими делегированные им полномочия, а с другой - служат примером наиболее полной реализации демократических принципов организации управления на местах. Обладая относительной самостоятельностью, местные органы управления в то же время являются важнейшим инструментом проведения внутренней политики федерального правительства, выполняя функции, возложенные на них центральной властью. Вопрос о создании эффективной системы органов местного управления является весьма актуальным во внутриполитической жизни США, т.к. он непосредственно связан с обеспечением нормального функционирования местных органов власти, выполняющих важные задачи в государственном механизме США.
Американский опыт и современная практика имеют важное значение также и потому, что они наглядно показывают процесс становления местных органов как самоуправляющихся, но государственных структур, и в соответствии с этим становлением, различные правовые подходы законодательных органов штатов, в компетенцию которых входит регулирование местного управления, к организации деятельности местных органов. Здесь можно видеть многое из того, что сегодня волнует ученных и практиков в России. Речь идет о периоде жестокого контроля штатов над местными органами власти, сопровождавшегося введением специального законодательства, как инструмента грубого вмешательства штата в сферу местного управления; усилия органов местного самоуправления по конституционному запрету такой практики; принятием законодательных актов, закрепивших право местных органов на самоуправление (гомруль). Этот опыт приобретения местными органами права на самоуправление во многом может быть использован в процессе осуществления российских реформ. Этим и обусловлен выбор темы.
Теоретическая основа исследования.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, в том числе специалистов по теории государства и права, государствоведов, историков, философов, экономистов, социологов, монографические исследования по общим проблемам местного самоуправления, сборники статей и отдельные публикации по вопросам местного самоуправления, функционирования государственного механизма США.
В процессе работы над диссертацией автор стремился по возможности более полно изучить и проанализировать труды ученых США, посвященных теме диссертационного исследования
Проблемы местного управления и самоуправления в США активно изучаются в настоящее время российскими учеными, историками, государствоведами, экономистами, специалистами других областей с целью более глубокого анализа исторического опыта функционирования систем местного управления и самоуправления в федеративных системах, схожих по структуре с Российской Федерацией. Поиск эффективных форм и методов организации местного управления, определение оптимальных пропорций соотношения властных и иных полномочий центра и органов на местах далек от своего завершения.
В российской юридической литературе разработка проблем местного управления США в целом началась в конце 60-х годов. В этот период были опубликованы труды Барабашева Г.В., Крылова Б.С., Куфаковой Н.А., Смирнова В.В., посвященные различным аспектам данной проблемы. В дальнейшем вопросы организации местного управления в США освещались в работах Моргачева В.Н., Савельева В.А., Шамберга В.М., Шулус Т.К. и др.
Вместе с тем исследованию муниципальных хартий, как нормативных актов, закрепляющих статус органов местного управления в США, анализ которых раскрывает эволюцию местного управления, позволяющих определить общие подходы в деятельности местных органов власти, в российской научной литературе уделено недостаточно внимания. Это в значительной степени, определило выбор темы диссертации.
При подготовке диссертации изучены работы, в которых анализируются основные проблемы зарубежного и отечественного государства и права, - среди них исследования БарабашеваГ.В., Ильинского И.П., Куфаковой Н.А., Мишина А.А., Туманова В.А., Смирнова В.В., Страшуна Б.А., Четверикова С.Б., Шеремета К.Ф., Шулус Т.К., Крылова Б. С. Коримского A.M., Маныкина А. С., Павловой Л.П., Оффердала О., Штатиной М.А. и др.
В диссертации использованы многие американские источники, в частности научные труды В. Андерсона, Р. Биша, Д. Колмана, М. Хенка, Ч. Китинга, В. Острома, Дж. Циммермана и др.
Диссертант опирался на обширные нормативные и иные документальные зарубежные источники, конституции штатов, законы.
Фактологической основой диссертационного исследования являются данные официальной американской статистики, материалы правительственных и научно-исследовательских организаций США.
Важным источником информации по теме диссертации стали конституции и законы штатов, хартии муниципального управления.
Объект и предмет исследования.
Объектом диссертационного исследования является историко—правовой анализ различных организационно-правовых форм органов местного управления США, установление их места и роли в функционировании государственного механизма США, выявление тенденций их развития.
Предметом диссертационного исследования является определение теоретических основ эффективности организации местного управления и самоуправления, изучение основных признаков местных органов власти в США в их историческом развитии, анализ хартий как источников права в системе местного управления и самоуправления (Гомруль), изучение основных направлений государственного регулирования функций местных органов управления.
Целью исследования является анализ статуса и роли местных органов власти в США на различных этапах их развития, а также уяснение правовой и организационной основы наиболее эффективных форм местного управления и самоуправления. Для достижения этой цели поставлено несколько задач исследования: определение основных признаков местных органов власти; выявление особенностей статуса местных органов власти в США на различных этапах развития; анализ муниципальных хартий как законодательных актов, их значение в деятельности местных органов власти в США; выявление значения хартий в закреплении статуса местных органов власти и их деятельности; теоретическое исследование основных направлений государственного регулирования функций местных органов управления; выявление особенностей взаимодействия органов государственной власти штатов с органами местного управления; исследование системы местных органов управления на современном этапе; возможность использования исторического опыта США в практике государственного строительства Российской Федерации.
Решение поставленных задач раскрывает сущность американской модели местного управления, позволяет определить подходы к использованию положительного опыта для американских местных органов для решения проблем, возникающих в процессе становления органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные, частно-научные и специально-научные методы: исторический, логический, системный, структурно-функциональный, институциональный, формально-юридический, нормативно-правовой, метод сравнительного анализа. Специально-юридические методы исследования являются непосредственным инструментарием для раскрытия темы.
Научная новизна диссертации, заключается в комплексном системном рассмотрении основных аспектов становления и развития статуса местных органов власти и правовых форм закрепления его в США. Данный подход к проблеме, объясняется в первую очередь тем, что анализ изменения статуса органов местного управления, предполагает исследование роли и природы нормативных актов, регулирующих эти процессы. К основными источникам в США относятся конституции и хартии местного управления штатов.
Конституционные нормы штатов определяют статус всех местных органов власти, в том числе их организацию. Согласно конституционным поправкам запрещено введение специальных законов штатов, регламентирующих правовой статус отдельных органов власти на местах. В поправках также были установлены общие принципы деятельности местных органов власти всех штатов, и закреплено право решать самостоятельно вопросы, отнесенные к их компетенции, без вмешательства со стороны штата.
Уникальная природа муниципальных хартий заключается в том, что они возникли на определенном этапе развития местных органов, как результат борьбы с законодательной властью штата за расширение прав этих органов. В сложившейся ситуации характеризующейся, с одной стороны, принятием конституционных поправок, запретивших специальное законодательство в отношении местных органов власти, а с другой — отдельным закреплением в конституциях некоторых штатов основных принципов построения системы местных органов управления, — стать основной правового статуса местных органов власти могли только хартии.
Американская государственно-правовая наука рассматривает хартию в широком смысле, как совокупность законодательных актов, действующих на основе конституций штатов, регулирующих деятельность органов местного управления.
В этом случае нормы конституции штата являются частью хартий управления и определяют в конечном итоге их содержание. В штатах, в которых хартии существуют в виде отдельных документов, конституции так же содержат положения о признании утратившими юридическую силу статей хартий, не соответствующих Основному Закону штата. Хартия является законодательным актом, формально закрепляющим статус местных органов власти, гарантирующим его права.
В диссертации также рассматриваются вопросы эволюции хартий, их основные типы, структура, содержание, социально-политическое, функционально-организационное значение.
Научное исследование муниципальных хартий, действовавших на различных исторических этапах, позволяет раскрыть эволюцию статуса местных органов власти, а также учесть влияние политических, социальных, исторических и иных факторов на формирование системы органов местного управления в США.
Автор рассматривает хартии, как законодательный акт, закрепляющий статус местных органов власти штатов, рассматривает понятие статуса местного органа власти и проводит сравнительный анализ юридического и фактического статуса этого органа.
История взаимоотношений легислатур штатов с местными органами власти в США дает примеры того, как законодательные органы сознательно наделяли местные органы власти правами, реально воспользоваться которыми последние не имели возможности в силу отсутствия нормативных положений, обеспечивающих механизм их реализации.
Этот опыт взаимоотношений является, на наш взгляд чрезвычайно важным для создания правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации.
В ходе настоящего исследования выносятся на защиту следующие основные положения:
-характерной особенностью развития местных органов власти в США является широкое использование демократических начал и институтов саморегулирования при организации местного управления;
- конституции и законы штатов, определяя основные принципы организации местных органов власти, обеспечивают единство системы местного управления, закрепляют право местных органов власти в пределах их компетенции осуществлять свои полномочия без вмешательства со стороны органов штата;
- изменения правового статуса местных органов власти были направлены на демократизацию системы местного управления. Логическая завершенность этого процесса на данный момент определяется закреплением в законодательстве штатов принципа самоуправления для местных органов власти, что, в свою очередь, не исключает дальнейшего совершенствования модели местного управления в соответствии с положениями муниципальных хартий.
Практическое значение диссертации.
Результаты и выводы диссертационного исследования можно использовать при реформировании и законодательном обеспечении системы органов местного самоуправления в России. Кроме того, опыт применения муниципальных хартий, заслуживает внимания в системе российского местного самоуправления. Предмет этих нормативных актов - схема управления районом и городом; структура местной администрации; статус, полномочия, построение ее подразделений; организация кадровой службы, регламентация процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии, организация территориального самоуправления - заслуживает внимания при решении подобных вопросов в деятельности органов местного самоуправления в России, а также в учебном процессе.
Структура диссертации обусловлена целью исследования. Она состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, библиографии и приложения.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Первышов, Евгений Анатольевич, Ставрополь
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Показанные изменения в правовом регулировании статуса и структуре местных органов власти в США на различных исторических этапах, позволили, во-первых, с практической точки зрения объяснить сегодняшнее положение местных органов власти в государственном механизме США, а во-вторых, с точки зрения теории, подтвердить отличие американской модели организации местного управления от моделей используемых, в первую очередь, в странах Европы — отличие, обусловленное более широкой степенью децентрализации управления и применения институтов саморегулирования.
Американская модель местного управления характеризуется чрезвычайным разнообразием форм обусловленным, главным образом, тем обстоятельством, что местное управление относится к компетенции штатов, законодательство которых уделяет большое место регулированию данного вопроса. В результате можно наблюдать большое разнообразие форм местных органов, разный объем полномочий и спектр выполняемых функций.
Вместе с тем научный анализ позволяет выделить общие подходы, используемые легислатурами штатов, при организации местного управления.
Муниципалитетам присущи такие общие черты, как выборность и коллегиальный состав, определенный правовой статус, позволяющий им осуществлять функцию представителей населения в рамках административно-территориальных единиц.
Именно выделение общих признаков местных органов власти, таких как локальный характер, наличие особой связи с населением, определенная организационная, бюджетно-финансовая, управленческая, функциональная самостоятельность, позволяет исследовать исторические тенденции развития американской модели местного управления учесть положительный опыт в ходе российских реформ.
Надо признать, что возможность сочетания государственно-властных начал и корпоративных интересов в организации местного самоуправления весьма актуальна в российской практике и правовой науке.
Создание органов местной власти включает по крайней мере два аспекта
- наиболее полное развитие институтов саморегулирования на местном уровне; расширение властных полномочий муниципального органа; создание эффективного управленческого органа по инициативе граждан, адекватно отражающего интересы членов корпорации; децентрализация системы управления в целом, так как органы муниципального управления отличаются от иных органов штата, назначаемых им и полностью ему подконтрольных;
- создание муниципальных органов необходимо рассматривать как процесс двусторонний, т.е. с одной стороны, это инициатива граждан определенной территории, а с другой в определенном смысле желание законодательного органа штата иметь именно такую систему местного управления, которая предполагает делегирование части властных полномочий штата на местный уровень. Основанием для такого вывода служит общее признание правовой концепции, в соответствии с которой статус органов муниципального управления определяется формулой "муниципалитеты - креатуры штатов".
Местный орган власти является уполномоченным органом штата, осуществляющим функции, которые, переданы законодательным органам штата, на уровень местного управления.
В результате мы наблюдаем определенную двойственность функций муниципалитетов, которые, с одной стороны, выступают как агенты государства, обеспечивая единство системы управления, с другой — являются органами, созданными по инициативе граждан, правовой формой реализации права на самоуправление, испытывающими явные признаки децентрализации управления в целом.
В основе оптимального сочетания централизованных и самоуправленческих начал заложены общие принципы организации местного управления.
Закон, а не оказание услуг в обмен на благосклонность политических покровителей, по замыслу законодателя, должен являться определяющим в организации местного управления. С этой целью органы местного управления рядом конституционных положений были признаны субъектами правоотношений. Тем самым им был предоставлен гораздо больший объем прав. В более чем половине американских штатов органом муниципального управления предоставлялось право иметь собственные хартии.
Логическим основанием для построения новой системы местного управления было творческое использование принципов федерализма в отношениях между штатами и местными органами власти, выразившееся в расширении сферы применения данного принципа. Если ранее он составлял основу построения взаимоотношений между центром и субъектами федерации, то теперь стал применяться к штатам и органам местного управления.
Американская система местного управления, с одной стороны, имеет тенденцию к децентрализации, с другой — исходит из общих принципов национального конституционного права, обеспечивающего целостность Федерации.
Борьба за местное самоуправление всегда была стержнем конфликта в течение всей американской истории. В определенные периоды органы местного управления добивались существенного расширения объема своих прав и круга вопросов, решаемых самостоятельно, без вмешательства со стороны властей штата и иных органов, в другие — власти штата и федеральные органы усиливали свои контрольные функции. Структуры местных органов управления, существовавшие в тот либо другой период, наглядно отражают этот процесс.
В результате возникла ситуация, при которой вопрос о точной природе американской системы местного управления остается открытым. Одной из причин этого является, на наш взгляд, то, что, рассматривая органы местного управления в разных штатах, мы наблюдаем различный объем прав муниципалитетов, закрепленный в законодательстве каждого штата, и, исследуя который, с полным основанием можно сделать вывод о той или иной степени децентрализации и демократизации управления.
Разнообразие в структуре управления США ассоциируется с различными недостатками, которые можно исправить с помощью объединенной структуры. (Отсутствие единой системы планирования; развития столичного района; недостаток управленческих возможностей и профессиональных навыков; Расовое и социальное разграничение).
Результаты ряда исследований, опубликованных в некоторых научных работах, сводятся к тому, что результат консолидации органов управления — это ухудшение деятельности всех общественных служб, снижение степени ответственности должностных лиц, утрата гражданами уверенности в их способности влиять на политику в сфере общественных мероприятий. Неэффективность крупных управленческих структур, сопротивление граждан реформе, направленной на консолидацию нескольких муниципалитетов, вызвали большие сомнения в реализации на практике организационной модели «Одна метрополия — один орган управления». Следует признать, что главным толчком к созданию именно такой модели, невзирая на ее организационную незавершенность, послужило желание преодолеть фрагментарность и раздробленность власти и управления в столичных метрополиях. Выводы, высказанные в ряде научных работ, авторы которых придерживаются этой точки зрения, сводятся к тому, что результат консолидации органов управления — это ухудшение деятельности всех общественных служб, снижение степени ответственности должностных лиц, утрата гражданами уверенности в их способности влиять на политику в сфере общественных мероприятий.
Возможно, это и есть самый печальный результат процесса консолидации муниципальных единиц, если вспомнить что основным принципом организации управления является право граждан на создание органа, который наиболее эффективно обеспечивает их безопасность и благосостояние. При этом участие, в политике или создание все новых органов управления не являются самоцелью для граждан, — достаточно предложить модель, адекватно отражающую интересы населения.
Не все местные органы власти, осуществляющие управленческую деятельность, отвечают понятию «местное управление». Помимо локального управленческого признака, обязательного, но не достаточного для определения местных органов власти, существует ряд критериев, подчеркивающих особое положение муниципального звена в государственном механизме.
Муниципальные учреждения существенно отличаются от прочих органов государственного управления на местах, назначаемых сверху и действующих в качестве местных агентов правительства и других вышестоящих подразделений управленческого аппарата. Если последние олицетворяют централизм в государственном управлении, то первые представляют относительно децентрализованный элемент государственной организации, включающий широкие демократические начала.
Мы сознательно обратились к историческому опыту развития статуса местных органов власти, т.к. наша задача заключалась в том, чтобы показать, как происходила кристаллизация модели местного управления. При этом использование обширного фактического материала позволило наиболее наглядно представить этот процесс.
В целях накопления положительного опыта необходимо учесть тот факт, что именно всеобщая выборность должностных лиц привела к тому, что каждый год член аппарата управления, получив мандат народного доверия, стремился вести себя максимально независимо. Это в свою очередь привело к развалу управления в целом, и, как это ни удивительно, по замечанию профессора Т. Рида к отсутствию демократического контроля над органом управления. Тем не менее, ни один из крупных американских городов не избежал этого этапа в своем развитии.
Одной из задач нашего исторического исследования являлась постановка вопроса о роли городских советов. В связи с этим необходимо отметить, что несмотря на введение выборной должности мэра и потерю исключительного права назначения должностных лиц, городской совет продолжал играть ключевую роль в городском управлении.
Одной из характерных особенностей американской модели организации местного управления является отсутствие в Конституции США норм, регламентирующих деятельность местных органов власти, и четкого указания на то, что вопросы, не отнесенные к исключительной компетенции Федерации, представляют собой предметы ведения ее субъектов. Необходимо учесть, что конституции штатов являются не единственным источником права для муниципальных органов корпораций, но занимают при этом определяющее место, по отношению к другим нормативным актам. Такое деление довольно условно, т.к. оно свидетельствует не о той или иной степени разработанности законодательства о местных органах власти в различных штатах, а лишь о содержании именно в конституциях норм, детально регламентирующих объем полномочий муниципальных корпораций. Это подтверждает лишь факт, что законодательные собрания в каждом штате используют свои правовые формы закрепления статуса муниципалитетов. И если на ранних этапах развития местного управления муниципальные корпорации стремились к конституционному закреплению своего правового положения, исключающего возможность принятия специальных законов, то сегодня уже нет оснований для подобных выводов. Местные органы власти сами активно участвуют в формировании своего правового статуса, опираясь на основные принципы, заложенные в конституциях штатов.
Историческая связь Англии и США, обусловившая развитие их муниципальных систем в рамках одного, так называемого англосаксонского типа местного управления определила появление муниципальных хартий как правовых документов, принятых законодательным собранием штата, формально закрепляющих создание муниципалитетов, предоставляющих им права и наделяющих их определенными обязанностями в соответствии с конституцией и законами штата. В ходе своего исторического развития муниципальные хартии приобрели еще несколько важных признаков, таких как законодательное закрепление за гражданами муниципалитета права самостоятельно разрабатывать хартии самоуправления, а также права местных органов на нормотворческую деятельность.
Хартии в большей степени являются правовой базой для деятельности местных органов власти, нежели инструментом контроля над местным управлением и ущемлением их прав со стороны штата.
Значение хартий управления трудно переоценить, если учесть, что они возникли на определенном этапе развития местных органов, как результат борьбы с законодательной властью штата за расширение прав муниципалитетов. Теоретически специальные хартии, по замыслу штата, представляют собой оптимальную модель организации управленческой сети. Однако практика показала, что в результате принятия специальных хартий легислатура штата воздействовала на муниципальные органы громоздкой бюрократической структурой, вводила жесткие ограничения их прав.
Признание этих проблем послужило основанием для принятия конституционных поправок, запрещающих введение специальных хартий для местных органов власти. Американские исследователи в качестве недостатков общих хартий на начальном этапе их принятия отмечают тот факт, что желание уйти от мелочной опеки со стороны законодательного органа штата побудило муниципалитеты к принятию общих хартий без учета численности населения и функций различных муниципальных органов. Это в свою очередь привело к излишней бюрократизации местного управления.
Принципиально иной вид представляют собой хартии самоуправления (гомруль), которые, во-первых, отражают на себе общие тенденции в развитии местных органов власти, во-вторых, сочетают в себе преимущества других видов хартий, включая закрепление организационной модели управления, а в третьих — представляют собой качественно иной вид муниципальных хартий, т.к. закрепляют право органа местного управления, разрешать вопросы отнесенные к его компетенции на основе принципа самоуправления.
Принципиальное отличие хартий самоуправления от других видов хартий заключается в том, что предоставление легислатурой штата муниципальным органам права осуществлять управление на основе принципа гомруль означает для местных властей возможность решать вопросы, отнесенные к компетенции муниципалитета, без вмешательства со стороны законодательного органа штата, самостоятельно разрабатывать, принимать и вносить изменения в хартию самоуправления. При этом хартия местного самоуправления обладает юридической силой закона, регулирующего деятельность местных органов власти. Хартия гомруль, в соответствии с конституциями штатов, является законодательным актом.
Идея локального саморегулирования, равно как и общая конструкция системы представительной и исполнительной власти на региональном и местном уровнях, принятая в России при разработке стратегии реформ в управлении во многом перекликаются с опытом местного управления в США. Поэтому целесообразно было детально изучить преимущества хартий самоуправления. Они, по замечанию американских исследователей, являются одной из наиболее удачных правовых форм, обеспечивающих местным органам власти самостоятельность в отношениях с органами власти и управления штатов, большую свободу в решении дел местного значения, в том числе устройство власти, финансов, собственности, кадровой политики, отношений с населением.
Принятие хартии "гомруль", предусмотренное законодательством ряда штатов, является желанием местного органа власти предусмотреть в едином правовом документе вопросы, отнесенные к его компетенции, чтобы в случае возникновения конфликтов с органами штата можно было бы легче отстаивать свои права.
В социально-политическом плане хартии гомруль символизируют суть самоуправления как возможность самоорганизации и саморегулирования, предоставляющую непосредственно гражданам активную роль в процессе управления на местах.
В функциональном плане хартии гомруль решают одну из главных задач, которая была поставлена на первых этапах организации местного управления — ограничивают вмешательство законодательных органов штатов в местные дела, содействуют расширению прав самоуправления, в особенности в таких вопросах, как изыскание дополнительных источников доходов, финансирование капиталовложений, стимулирование предпринимательства, проведение мер социальной защиты бедных и малообеспеченных слоев населения, использование муниципальной собственности, формирование различных программ.
В организационном плане хартии обеспечивают плюрализм форм местного самоуправления, позволяют населению максимально учесть специфику условий деятельности муниципального органа и в зависимости от этого выбрать приемлемые варианты устройства местной власти, отношений между представительным органом и исполнительным аппаратом, структуру местной администрации, организацию муниципальных служб и т.п.
Муниципальные хартии самоуправления играют большую кодификационную роль. Законодательство, регулирующее деятельность органов муниципального управления, включающее статью конституций штатов, муниципальные кодексы или законодательные акты весьма обширно и мало доступно для неспециалистов. Хартии гомруль воспроизводят и адаптируют к местным условиям многочисленные законоположения, представляют их в упорядоченном виде, содержат необходимые комментарии. Реализация принципа самоуправления в деятельности местного органа власти предполагает в первую очередь соответствие принятой хартии гомруль основным конституционным принципам и иным общим законам штата. Это положение является определяющим при анализе содержания хартий самоуправления.
Использование американского опыта при организации местного самоуправления в России имеет важное значение. При этом необходимо его творческое осмысление, отказ от механического копирования и в конечном итоге научный анализ и осмысление проблем, которые стоят перед российскими реформами.
Пестрота форм и многообразие подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразие правового статуса муниципальных единиц, обусловленное самостоятельной деятельностью каждого штата в данной сфере, в известной степени затрудняют создание понятийного аппарата, усложняют типологическое изучение органов муниципального управления и формирование общей схемы американской системы местного управления.
В настоящее время в США существует 6 видов органов муниципального управления общей компетенции: графство, города (сити), бороу, виллиджи, тауншипы и тауны. Размеры территории и численность населения муниципальных единиц могут значительно колебаться. В целом, как правило, статус города имеют урбанизированные населенные пункты, а статус бороу, виллиджа, тауна и тауншипа - пригородные поселение.
Все перечисленные выше органы муниципального управления делятся на два больших класса: муниципальные корпорации и квазикорпорации. Квазикорпорации имеют иммунитет идентичный иммунитету штата.
В Конституциях всех штатов содержатся положения, посвященные регулированию организации и деятельности местных органов власти. Однако, степень разработанности, детализация регулирования различных аспектов деятельности органов местного управления весьма отличается от штата к штату. Принимая это во внимание, конституции всех штатов можно условно разделить на две группы.
В первую группу входят конституции, содержащие чрезвычайно малое количество норм, регулирующих статус местных органов власти, причем эти нормы связаны, главным образом, с установлением тех или иных ограниченной деятельности местных органов управления.
В конституциях других штатов нормы, посвященные регулированию деятельности местных органов управления, отличаются большей степенью разработанности и более широким спектром полномочий, предоставляемых муниципалитетом. Конституционное регулирование положения местных органов власти управления здесь более системно.
Политико-правовая природа, назначение и положение местных органов власти в государственном механизме США обуславливают закрепление в конституциях штатов определенных функций муниципалитетов, отражающих основные направления работы в последних, ее содержание и характер.
Степень активности легислатуры штата, значение и роль контроля за деятельностью местных подразделений различаются как от штата к штату, так и внутри каждого штата в различные исторические периоды времени в зависимости от многих факторов, в числе которых определяющее значение имеют: политическая культура, сила влияния муниципального лобби на законодательный процесс, конституционные ограничения деятельности законодательного собрания штата, степень сложности процедуры внесения поправок в Конституцию штата. Система методов законодательного регулирования правового положения местных органов власти США обеспечивает зависимость муниципалитетов от легислатур штатов.
Вопрос о создании эффективной системы органов местного управления является весьма актуальным во внутриполитической жизни США, т.к. он непосредственно связан с обеспечением нормального функционирования муниципалитетов, выполняющих важные задачи в системе государственного механизма США. До сегодняшнего дня система органов местного управления США остается весьма архаичной.
Раздробленность системы органов местного управления США является одной из причин постепенной деградации деятельности многих муниципальных единиц. Муниципальные подразделения, лишенные адекватной территориальной и финансовой базы не в состоянии выполнять функции, возложенные на них государством. Для преодоления последствий фрагментации практика государственного строительства в США выработала ряд способов, одни из которых не связаны с изменениями в системе местных органов власти (так называемые «межмуниципальные соглашения» о проведении того или иного вида обслуживания), другие же приводят к перемене территориальной юрисдикции муниципальных единиц или к изменениям в системе муниципальных подразделений.
Эволюция системы органов местного управления США выражается, прежде всего, в увеличении количества единиц, составляющих эту систему. Раздробленность остается серьезной причиной сбоев в функционировании местных подразделений штатов.
Одним из методов преодоления последствий фрагментации системы местных органов власти США является предоставление органам местного управления права осуществлять экстерриториальную юрисдикцию, которая позволила бы им выполнять свои функции за пределами корпоративных границ.
Как показала практика, ни специальные округа, ни советы органов управления, ни региональные административные органы штата не способствуют уменьшению фрагментации единиц в системе органов муниципального управления США. Рост количества этих органов, действующих в подавляющем большинстве случаев, независимо друг от друга ведет к дроблению ответственности, к потере координации и, в конечном итоге, к падению роли муниципальных подразделений.
Теоретическая конструкция компетенции органов муниципального управления, разработанная американской наукой государственного права, включает в себя два элемента: предметы ведения и полномочия.
Все полномочия органов муниципального управления американская правовая наука делит на две группы; обязательные и необязательные». Полномочия первой группы, которые рассматриваются как необходимое средство выполнения муниципалитетами задач, поставленных штатом, стали важнейшим способом воздействия штатов на деятельность органов муниципального управления. Характер регулятивного воздействия предписания, заключенного в правовой норме о предоставлении полномочия, определяет отнесение того или иного полномочия к одной из указанных групп.
Необязательные полномочия органов местного управления подразумевают установление штатом права местного органа на совершение определенных положительных действий, причем момент пользования этим правом зависит от самого муниципального подразделения.
В системе органов муниципального управления США графства занимают особое место как подразделения, потенциально призванные стать региональными ячейками местного управления. Долгое время наличие графства рассматривалось как выражение необходимости определенного способа окружной организации для удобства управления в штате. Все функции и полномочия графства имеют прямое и исключительное отношение к общей политике штата, и графства представляют собой ни что иное, как инструмент осуществления этой политики.
Наличие в каждом штате огромного количества законов, определяемых судами штатов как "обилие", снижает уровень потенциальной активности местных органов власти, препятствует расширению их деятельности в области регулирования вопросов местного значения.
Круг предметов ведения органов местного управления США весьма широк. Из сферы местного нормотворчества исключены лишь те общественные отношения, которые являются предметами ведения штата, даже если тот или иной вопрос в рамках указанных предметов ведения подпадает под категорию дел местного значения. Местный акт в данном случае может быть принят только при специальном разрешении штата.
Несоответствие между юридическим и фактическим статусом, свойственное многим институтам развитого государства, является характерной чертой современного положения органов муниципального управления США. Несмотря на относительно широкий круг полномочий, местные органы власти зачастую лишены возможности реализовывать их, ввиду отсутствия необходимых условий и гарантий. Многие полномочия местных властей носят декларативный характер в результате действия целевого комплекса факторов юридического, политического и экономического порядка. Поиски методов оптимизации функционирования местных органов власти привели к развитию системы межмуниципальных договоров, ставших одной из форм осуществления органами местного управления своих полномочий.
Все чаще и чаще в последнее время в практике окружного местного управления возникает вопрос о передаче функций между уровнями власти (вертикальная) и между органами местного управления (горизонтальная). Основными реципиентами передаваемых функций стали графства, специальные округа и штаты
Передача функции или ее компонента от одного местного органа власти другому происходит вследствие, главным образом, финансовых соображений. Местные органы власти, лишенные необходимых средств, для проведения того или иного вида обслуживания, предпочитают лишиться части собственных полномочий, но при этом не нести ответственности за неисполнение каких - либо муниципальных программ.
Как видно из представленного в исследовании теоретического и практического материала система местного управления в США, имея массу положительных форм своей реализации, не лишена серьезных организационных, правовых, социально-политических недостатков.
Конечно же, в исследовании представлен достаточно большой блок позитивного как в самой организации местного управления и самоуправления, так и тех формах местных органов власти, которые сложились в различные исторические периоды. Исследование, думается, может быть полезно специалистам в области местного управления, как с теоретической, так и с практической точки зрения.
Глава 1.
160
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Понимание и развитие статуса местных органов власти в США»
1. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М.: МГУ, 1971 Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Положение о районном самоуправлении города. М., 1992.
2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996
3. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация:проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальнойсобственности. // Государство и право. М., 1993, № 3
4. Васильев В.И. Городской совет: закон и практика. М.: Юрид. лит.,1984
5. Володин А.А. О "новом федерализме" администрации Р. Рейгана. США. // США: экономика, политика, идеология. 1982, №10 Володин А.А. Современное проблемы экономического федерализма в США. // США: экономика, политика, идеология. 1979, №5
6. Володин А.А.США: экономика и местные органы власти. /Отв. ред. Карпов Л.Н. АН. СССР. Институт США и Канады. М.: Наука, 1984
7. Володин А.А. Штаты и местные органы в системе государственномонополистического капитализма. США: Автореф. дис. канд. экон наук. М., 1979
8. Володин А. А. Экономические функции местных органов власти в США. // Мировая экономика и международные отношения. 1979, №1
9. Государственное управление и государственная служба за рубежом: Курс лекций / Под общ. Ред. проф. В.В. Чубинского. СПб.: СЗАГС, 1998
10. Государственное право буржуазных и освободившихся стран. / Отв. ред. И.П. Ильинский, JI.M. Энтин. М.: Международные отношения, 1998
11. Графский В.Г., Ефремова Н.Н. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.: Наука, 1995 Даниленко В.Н. Политические партии и буржуазные государства. М., 1984
12. Данилов С.Ю. Местное самоуправление. //США: экономика, политика, идеология. М., 1992, № 6
13. Железова В.Ф., Наборов В.Б., Сомовых Д.А. и др. Соединенные Штаты Америки. / Отв. ред.: Железова В.Ф. М., Международные отношения, 1991
14. Золотухин В.П., Власихин В.А., Никифоров Б.С., Савельев В.А. Государственный строй США М.: Юрид. лит., 1976 Ильинский И.П. Актуальные проблемы развития политических систем: Сб. науч. тр. / Под ред. Ильинского И. П., Энтина JI.M. М., 1985
15. Ильинский И.П., Мишин А.А., Энтин JI.M. Политическая система современного капитализма. Международные отношения. М., 1983
16. Ковалева М.П. Местное управление: американский вариант. // Народный депутат. 1991, №8
17. Коримский A.M., Маныкин А.С., Марченко М.Н. Конституция США: история и современность/ и др. / Под. ред. Мишина А.А., Язькова Е.Ф. М., 1988
18. Крылов Б. С. США: федерализм, штаты и местное управление. М.: Наука, 1968
19. Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. М., 1987
20. Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. М.: Бек, 1996
21. Марченко М.Н. Политическая система современного буржуазного общества. (Политико-правовое исследование). М.: МГУ, 1981 Медведева Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах.М.: Юрид. лит., 1994
22. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. Материалы научно-практической конференции МГУ. Юридический факультет. 1994
23. Местные органы власти: зарубежный опыт. / Реф. Сб. М.: ИНИОН, 1989
24. Моргачев В.Н. Формы и методы территориальногоуправления в США и Канаде. М.: Наука, 1987
25. Никеров Г.И. Административное право США. М.: Наука, 1977
26. Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна вместном самоуправлении. // Полис. 1998, №1
27. Савельев В.А. Капитолии штатов и губернаторы. // США: Экономика, политика, идеология, 1983, №10 Савельев В.А. Законодательные собрания штатов. // США: экономика, политика, идеология. 1982, № 8
28. Смирнов В.В. Политический механизм городского управления США. Афтореф. дис. на соискание учен, степени канд. юрид. наук. М., 1974
29. Смирнов В.В. США: политический механизм городского управления. Критика буржуазных концепций. М.: Наука, 1976 Современное буржуазное право. / Под ред. Туманова В.А. т.2. М., 1987
30. Современные Соединенные Штаты Америкиэнциклопедический справочник / М.: Полит, лит., 1988 Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Сб. научн. тр. / Отв. ред. Страшун Б. А. М., 1989
31. Страшун Б.А. Новые проблемы в конституционном развитиибуржуазных и развивающихся стран. Сб. науч. Трудов./ Отв. Ред. Старшун Б.А. М., 1989
32. Шамберг В.М. Местные органы управления в США. // Мировая экономика и международные отношения. 1990, № 6 Шамберг В.М. Органы власти штатов и местные органы управления в США. М.: ИМЭиМО, 1990
33. Шпемин П.И., Фадеев В.М. Местное самоуправление. Российский вариант. Научно-аналитические обзоры. // РАН. ИНИОН. М., ИНИОН 1993
34. Штатина М.А. Местное управление в зарубежных странах. М., 1994
35. Шулус Т.К. Органы муниципального управления в государственном механизме США. Дис. кан. юрид. наук. М., 1984
36. A Guide for Charter Commissions New York: National Municipal League, 1960
37. A Manual for Constitutional Conventions New York: National Municipal League, 1961
38. American Municipal Association Reiw Chicago: User Charges and Co., 1987
39. Commission on Intergovernmental Relations. Local Government
40. Washington; U.S. Government Printing Office, 19551. Constitution of Alaska.
41. Constitution of the State of Connecticut
42. Constitution of the State of Florida
43. Constitution of the state of New Hampshire
44. Constitution of the State of New York
45. Constitution of the State of New York. Amended to January 1, 1973, Art. IX, §1
46. Constitution of the State of Vermont Constitution of West Virginia. Art. VI §39 Constitution of Wisconsin . Art. IX §3.
47. Constitution or Form of Government for the Commonwealth of Massachusetts. Art.LXXXIX, Sek.8. Manual for General Court 19831984. Boston: Causeway Print, 1981.
48. Costikyan, Edward N. New York City's new charter: land use regulations. // NY Law Journal March 14, 1990, v.202 Dillon, J.F. Commentaries on the Law of Municipal Corporation Boston: Little, Brown & Co., 1911
49. Dimmond of Public Services. Lexington, Toronto: Lexington Books, 1978
50. Dye Th. Politics in States and Communities Englewood Cliffs: Prentice Hall, Enc. 1973
51. East, John P. Council Manager Government: The Political Thought of Its Founder, R.S. Childs Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1965
52. Elazar D. American Federalism: A View From States New York: Thomas Y. Crowell Co., 1966
53. Elliot, Donald H. Changing the rules of the land use game: the newcity charter. // (NY City) NY Law Journal Nov 14 v. 1989, v.202
54. Fordham J. Model Constitutional Perovisionss for Municipal Home
55. Rule. Chicago: American Municipal Association, 1953
56. Fox, Martin. Eight months giving birth to a charter: comm'n chair
57. Schwarz recalls drafting process. // NY Law Journal Oct., 31, 1989,v202
58. Gaus, John M. Reflections on Public Administration University, Ala.: University of Alabama Press, 1947
59. Greer, Ann L. The MayorV'Mandate: Municipal Statecraft and Political Trust Cambridge, Mass.: Schenkman Publishing Company, 1974
60. Griffith E. The American system of Government. London: Me thuen & Co., LTD, 1968
61. Harrigan J. Politics and Policy in States and Communities. Boston: Little Brown & Co., 1980
62. Hyink B. Politics and Government in California New York: Thomas Y. Crowell Co., 1971
63. Jefferson B. Fordham, Model Constitutional Provisions for Municipal Home Rule Chicago: American Municipal Association, 1953 Joint Services A Local Response to Area wide Problems. Trenton, 1970
64. Kammerer, Gladys M. et al. City Managers in Politics: An Analysis of Manager Tenure and Termination Gainesville, Fla.: University of Florida Press, 1962
65. Keating Charles R.P., Flanagan Stephen M. The Law of Municipal corporations. Callagan Co., 19881.neberry, Robert L. Equality and Urban Policy: The Distribution of Municipal Public Services Beverly Hills, California: Sage Publications, Incorporated, 1977
66. Mayers, Lewis. The American Legal System New York: Harper & Brothers, 1955
67. McMillan, Т.Е., Jr. State Supervision of Municipal Finance Austin: University of Texas Institute of Public Affairs, 1953 Michigan Compiled Laws. 124.501; 5. 4088
68. Mills, Warner, and Davis, H.R. Small City Government New York: Random House, 1962
69. Model State Constitution New York: National Municipal League, 1962
70. Mott, Rodney L. Home Rule for America's Cities Chicago: American Municipal Association, 1949 National Civic Ravine. 1982, v. №9 National Civic Review. 1989. v. №71
71. National Municipal League. Committee on Municipal Program. Amodel city charter, with home rule provisions recommended forstate constitutions; prepared by the Committee on Municipal
72. Program of the National Municipal League. NY, National1. Municipal League, 1922
73. Official Code of Georgia. Annotated. Vol.2
74. Oklahoma Statutes Annotated, Vol.1
75. Ostrom V., Bish R., Ostrom E. Local government in the United States. Institute for Contemporary Studies San Fransisco, California, 1988. Polsby, Nelson W. Community Power and Political Theory New Haven: Yale University Press, 1963
76. Pontius, Dale. State Supervision of Local Government Washington: American Council on Public Affairs, 1942
77. Randy Hamilton. Local Self-Government Though Citizen Legislators, 1987
78. Ransone, Coleman В., Jr. The Office of Governor in the United States University, Ala.: University of Alabama Press, 1956
79. Reed Т. Municipal Government in the United States. D. Appleton-Century Co., New York-London, 1989
80. Revised Statutes Annotated. Vol. 1: West Publishing Co., 1987 Revising the Municipal Home Rule Amendment. The Commonwealth of Massachusetts. Legislative Research Council, 1971 Rich, Bennett M. The Governor New York: National Municipal League, 1960
81. Rifkin, Bernard M. City charter amendments affect due dates on taxes.(NY City) // NY Law Journal Nov 15, 1989. v 202 Ross G. Stephens, State Centralization and the Erosion of Local Autonomy // Journal of Politics, 1974
82. Savitch H. Urban Policy and the Exterior City: Federal, State and Corporate Impacts Upon Major Cities. New York: Pergamon Press, 1979
83. Sayre W.S., Polsby N.W. American Political Science and the Study of Urbanization: Study of Urbanization N.Y., 1967 Sayre, Wallace S. American Government, College Outline Series New York: Barnes & Noble, Inc., 1962
84. Sayre, Wallace S., and Kaufman, Herbert. Governing New York City New York: Russel Sage Foundation, 1960
85. Seasongood, Murray, Forms of municipal government in the United States Montreal, 1944
86. Seasongood, Murray. Local government in the United States: a challenge and an opportunity by Seasongood. Cambridge, Mass. Harvard University Press, 1933
87. Seasongood, Murray. Public service by lawyers in local government (Syracuse, N.Y.) Syracuse law review, 1951
88. Smith, Edward C., ed. The Constitution of the United States with
89. Case Summaries New York: Barnes & Noble, 1976
90. Snider C.P. American state and Local Government N.Y., 1965
91. Spencer, Gary. Charter provision issue accepted on direct appeal. // NY Law Journal Sept 10, v.1990, v.204
92. Spencer, Gary. City seeking direct appeal on charter suit: Court of Appeals asked to hear dual-post issue. // NY Law Journal August 27 1990, v.204
93. Spencer, Gary. Dual office-holding ban upheld: charter provision barring city officials from party posts sustained. // NY Journal Oct 24, v. 1990, v204,
94. State Mandating of Local Expenditures Washington, D.C.: United States Advisory Commission on Intergovernmental Relations. 1978 State-Local Relations, Chicago: The Council of State Governments, 1946
95. Stephens G. State Centralization and the Erosion of Local Autonomy. Journal of politics. February, 1974
96. Stone, Harold A.; Price, Don K.; and Stone, Kathryn H. City Manager Government in the United States: A Review after Twenty-Five Years Chicago: Public Administration Service, 1940
97. Sturm, Albert L. Major Constitutional Issues in West Virginia Morgantown: Bureau for Government Research, West Virginia University, 1961
98. The Declaration of Independence, The Constitution of the United States of America. Washington, Covt. Print. Off., 1926. The Municipal Yearbook Chicago: International City Management Association, published annually, 1990
99. The States and the Metropolitan Problem Chicago: The Council of State Governments, 1957
100. U.S. Bureau of the Census 1977 -1982 U.S. Census of Governments U.S. Bureau of the Census, Statistical Abstract: 1986 Washington D.C. U.S Government Printing office, 1986
101. Williams, Oliver P., and Adrian, Charles R. Four Cities: A Study in
102. Comparative Policy Making Philadelphia: University of Pennsylvania
103. Press, 1963Yale University Press, 1963
104. Zimmerman J. The Government and Politics, 1981, pp. 250
105. Zimmerman J.F. Contemporary American Federalism The Grows of
106. National Power., Praeger, New York, Westport, Connecticut, London.1987
107. Zimmerman J.F. Measuring the Discretionary Authority-of local Governments, New York. 1989
108. Zimmerman J.F. Measuring the Discretionary Authority-of Local Governments, New York: the Tenth Annual Meeting of the American Political Science Association, Tarrytown, 1978
109. Zimmerman J.F. State and Local Governments, New York: Harper & Row Publishers, 1975
110. Zimmerman J.F. The Role of The State In The Local Government System, 1989
111. Zimmerman, J.F. Readings in State and Local Government New York; Holt, Rinehart and Winston, Inc., 1964
112. Zimmerman, J.F. The Federated City: Community Control in Large Cities New York: St. Martin's Press, 1972t, v
