АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»
□03058520
На правах рукописи
БЫКОВ Сергей Владимирович
Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (становление и перспективы развития)
Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2007
003058520
Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права Российского государственного социального университета
Научный руководитель -
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Скуратов Юрий Ильич
Официальные оппоненты -
доктор юридических наук, профессор Саликов Марат Сабирьянович
Ведущая организация -
кандидат юридических наук, доцент Ашихмин Анатолий Артемьевич
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Защита состоится 18 мая 2007 года в 12 часов 30 минут на заседании Диссертационного совета Д 212 341 04 при Российском государственном социальном университете по адресу 129226, г. Москва, ул.Вильгельма Пика, д 4, корп 2, зал диссертационных советов.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российского государственного социального университета 129226, г Москва, ул Вильгельма Пика, д 4, корп 2.
Автореферат разослан апреля 2007 г
Ученый секретарь Диссертационного совета,
доктор юридических наук, профессор
Н.Е. Борисова
I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность темы диссертационного исследования. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является, прежде всего, одной из характеристик и необходимым элементом правового статуса Совета Федерации Анализ порядка формирования государственного органа является важной составляющей характеристики его правового положения Ответ на вопрос о том, кто учреждает, образует, формирует личный состав государственного органа, способствует выявлению его правового статуса.1
Совет Федерации — палата Федерального Собрания, государственный орган, имеющий двуединую природу, это орган посредством которого субъекты Российской Федерации принимают участие в делах Федерации, это часть, внутриструктурное подразделение общероссийского парламента, осуществляющего установленные конституцией функции
В настоящее время Совет Федерации находится на стадии становления Безусловно, основы палаты уже заложены, и на современном этапе остро стоит проблема повышения эффективности осуществления государственных полномочий
Эффективность во многом зависит от того, как палата формируется, какой способ для этого избран, как он закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического развития страны, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством
По мнению некоторых ученых,2 порядок формирования Совета Федерации имеет очень важное значение не только сам по себе, но и еще в ряде аспектов связь порядка формирования с представительной природой
1 См Органы Советского общенародного государства. / Б Н Топорнин, Б М Лазарев, М А Шафир М , 1982,с 61
*См С А. Авакьян Федеральное Собрание — парламент России, с 62-65, А А. Безуглов, С А. Соидатов Конституционное право России. Учебник для вузов в 3-х томах, М Профобразование, 2001, Т2 с 501-503
3
парламента, с назначением парламента, с принципом разделения властей, самостоятельность члена Совета Федерации свободным или императивным мандатом обладает член Совета Федерации, влияние порядка формирования на образ работы палаты
Частое изменение порядка формирования Совета Федерации свидетельствует о поиске наиболее оптимальной и эффективной модели формирования палаты российского парламента, а не утихающие дискуссии о порядке формирования Совета Федерации, как в политической практике, так и правовой науке, указывают на важность, актуальность и незавершенность этого вопроса.
Поэтому не только с теоретической, но и с практической точек зрения чрезвычайно важно исследовать, определить и обобщить общие теоретические позиции, связанные с формированием верхних палат парламентов мира, раскрыть содержание понятия «формирование» и выделить его особенности, применительно к порядку формирования Совета Федерации, рассмотреть становление и развитие порядка формирования Совета Федерации России
Опыт, полученный при использовании различных способов формирования Совета Федерации, нуждается в пристальном и детальном научном изучении Практическая ситуация и имеющиеся научные подходы нуждаются в обобщении и оценке, результатом которых могут быть выводы и предложения по совершенствованию порядка формирования, что поможет найти наиболее оптимальный и эффективный вариант порядка формирования «палаты регионов» в нашей стране
В совокупности указанные факторы свидетельствуют об актуальности избранной темы и необходимости научного осмысления соответствующей проблематики
Степень научной разработанности проблемы. Настоящее исследование является одной из первых попыток комплексного специального исследования и анализа порядка формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации Специальная монографическая литература по данной проблематике отсутствует Порядок формирования Совета Федерации был объектом исследования многих работ, но не как специальный предмет исследования, а в контексте исследования основного Различные аспекты формирования верхних палат парламентов освещаются преимущественно в учебной и монографической литературе
В силу специфики темы диссертации, главное внимание было уделено современным отечественным исследованиям, которые касаются всего комплекса вопросов, связанных с порядком формирования Совета Федерации и его эволюцией
При подготовке диссертации использована современная отечественная юридическая, политическая, публицистическая литература Среди специалистов, затрагивающих в своих трудах отдельные аспекты проблематики Совета Федерации и порядка его формирования, можно отметить таких авторов, как Р Г Абдулатипов, С А Авакьян, А С Автономов, И А Алебастрова, К В Арановский, М В Баглай, В.В Балытников, А А Безуглов, Л Ф Болтенкова, В Васильев, Н И Воробьёв, В Д Горобец, В М Городецкий, И.В Гранкин, Ю А Дмитриев, Н П Ерошкина, С.Е. Заславский, О Н Знаменский, И К Иванова, Н М Касаткина, А Д Керимов, Е Козлова, Е И Колюшин, Т И Коновалова, И А Конюхова, Ю К Краснов, Б С Крылов, Ю В. Кудрявцева, О Е Кутафин, Б М Лазарев, В В Лазарев, В О Лучин, А.П Любимов, В В. Маклаков, А А Мишин, А М Николаев, Н Б Пахоленко, М В Прохоров, А.В Ростовцев, Г.Д Садовникова, Л В Смирнягин, С А Солдатов, Б А Страшун, Б Н Топорнин, В Е Усанов, А М Федосеев, П А Федосов, И В Филиппов, В А. Четвернин, В Е Чиркин, И Г. Шаблинский, М А Шафир, В.М Шевырин, В Шейнис, К Ф Шеремет, Е А Юртаева, Ю Ф Яров
При подготовке диссертации были проанализированы авторефераты по смежным темам, защищенных в последние годы (Булаков О Н, ВихаревА А , Кириченко П Н , Копцева Ю В , Пригон М Н.)
Объею-ом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования Совета Федерации РФ.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, устанавливающие порядок и процедуры формирования Совета Федерации РФ, практика их реализации, а также сложившиеся в науке концепции и имеющиеся теоретические подходы, связанные с проблемами формирования верхних палат парламентов
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения и анализа конституционных норм, положений законодательства Российской Федерации, правоприменительной практики Конституционного Суда РФ, а так же научной литературы, включая исследования зарубежного опыта по формированию верхних палат парламентов, провести комплексное исследование порядка формирования Совета Федерации, а также выработать практические рекомендации по совершенствованию формирования палаты
Исходя из указанной цели, основными задачами диссертации являются
- выявление причин, вызывающих необходимость образования второй палаты парламента,
- исследование эволюции двухпалатности высших представительных и законодательных органов и порядка их формирования в России,
- определение функциональной роли Совета Федерации Российской Федерации в установленных Конституцией Российской Федерации сферах его деятельности,
- исследование и уяснение понятия «порядок формирования» применяемого к Совету Федерации Российской Федерации,
- выявление видов и особенностей способов формирования верхних палат парламентов зарубежных стран,
- исследование и анализ эволюции порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации;
- изучение порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации и анализ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере формирования палаты,
- раскрытие и анализ основных проблем и пробелов правового регулирования порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации;
- разработка и теоретическое обоснование демократизации порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет одно из первых специальных комплексных исследований, в котором рассматривается порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Диссертантом в процессе написания работы сформулированы несколько положений, отличающихся, как представляется, характеристиками научной новизны, которые и выносятся им на защиту.
1. При характеристике порядка формировании Совета Федерации следует отметить, что, во-первых, это совокупность методов и приёмов, с помощью которых обеспечивается участие в формировании Совета Федерации уполномоченных субъектов, образующая своеобразный «стержень» порядка формирования Во-вторых, это процедуры, обеспечивающие надлежащую реализацию прав и полномочий уполномоченных субъектов, по формированию Совета Федерации При этом первая характеристика является основной, с помощью которой определяется каким образом достигается формирование Совета Федерации (выборы, формирование по должности, назначение, наследование и др) Вторая характеристика раскрывает процедуру формирования Совета Федерации, соответствующею тому или иному порядку формирования (стадии и процедуры выборов, образующие избирательный процесс, стадии и процедуры назначения члена Совета Федерации) и, обеспечивая тот или
иной порядок формирования, выполняет служебную роль в формировании Совета Федерации
Порядок формирования Совета Федерации представляет собой совокупность определенных приемов и действий управомоченных субъектов по формированию персонального состава Совета Федерации, совершаемых ими в рамках установленных Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации правил и процедур
2 Выбор способа формирования верхних палат представительных и законодательных органов зависит от многих факторов (исторических, политических, экономических, социальных) и стоит в тесной взаимосвязи с назначением и местом в государственном механизме палаты парламента страны По мнению диссертанта, необходимо указывать, что при формировании верхних палат парламентов в мировой практике используется либо один способ для всего состава палат, либо сочетаются различные способы формирования И тогда, говоря об основных способах формирования палат, необходимо указывать какие способы используются для формирования всего состава палаты, а какие способы используются лишь для определенной части палаты Необходимо различать способ формирования верхней палаты парламента (выборный, невыборный, смешанный) и способ замещения мандата депутата (члена) верхней палаты (которых большое множество), что позволит более точно и полно раскрыть классификацию способов формирования верхних палат
3 Заложенный в Конституции Российской Федерации принцип формирования Совета Федерации содержит некую неясность и неопределенность в его реализации, предопределивший споры о природе представительства, месте, предназначении и роли Совета Федерации Конституционный Суд Российской Федерации самоотстранился от принятия решения относительно порядка формирования палаты по существу, косвенно подтвердив наличие внутреннего противоречия, несовершенство положений
Конституции Российской Федерации, касающихся порядка формирования Совета Федерации, места Совета Федерации в структуре парламента России, и своего рода незрелость российского федерализма.
4. Рассматривая Совет Федерации стоит отметить, что порядок формирования Совета Федерации, за всё время существования палаты парламента России, кардинально менялся трижды и эти изменения являются отражением эволюции российского федерализма Сегодня можно сказать, что порядок формирования Совета Федерации является смешанным, сочетающим использование двух процедур - непрямых выборов в отношении представителей от законодательных (представительных) органов власти и назначения - от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
5 Федеральный закон, регулирующий порядок формирования Совета Федерации, отличается неурегулированностью многих процедурных вопросов формирования Совета Федерации на федеральном уровне, что привело к росту нормативной базы субъектов РФ по данному вопросу, не всегда соответствующей федеральному. Порядок формирования Совета Федерации должен быть единым и предусматривать одинаковые процедурные правила избрания (назначения) членов Совета Федерации для всех субъектов Российской Федерации Упорядочить и обеспечить единство процедуры избрания (назначения) членов Совета Федерации возможно путем совершенствования действующего законодательства, регулирующего порядок формирования Совета Федерации, внесения в него соответствующих изменений и дополнений
6. Обосновывается тезис о том, что совершенствование федерального законодательства, регулирующего порядок формирования Совета Федерации, осуществляемое сегодня в условиях незыблемости самих принципов образования палаты, не должно препятствовать дальнейшему поиску оптимального варианта формирования Совета Федерации.
7. Аргументируется вывод о том, что переход к выборной модели формирования Совета Федерации невозможен без внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации. Конституционная конструкция порядка формирования практически исключает участие населения в процессе формирования Совета Федерации Предлагаемые варианты законодательного перехода к выборной модели формирования палаты, являются скорее демократической ширмой, нежели желанием сформировать Совет Федерации с помощью истинно народных демократических выборов
8. Представляется, что практическая эффективность перехода к выборному порядку формирования Совета Федерации без повышения его роли в выполнении задач Федерального Собрания представляется нецелесообразным. Введение прямых выборов членов Совета Федерации потребует изменения их статуса, статуса всей палаты, взаимоотношений ее с Государственной Думой Это потребует расширить полномочия Совета Федерации в сфере законодательства, придать законодательным инициативам Совета Федерации особого статуса, приближенного к статусу законодательных инициатив Президента Российской Федерации, акцентировать контрольную функцию Федерального Собрания на Совете Федерации путем усиления его полномочий по парламентскому расследованию.
Переход к прямым выборам членов Совета Федерации должен быть лишь частью реформы палаты, направленной на построение сильной компетентной палаты, способной отражать интересы региональных сообществ граждан Российской Федерации. В случае перехода к выборному порядку формирования Совета Федерации, необходимо одновременно реализовать указанные предложения, по расширению компетенции Совета Федерации, так как только изменение порядка формирования палаты не даст должного эффекта, без наделения членов Совета Федерации полномочиями, соответствующими их статусу народных избранников
Практическая значимость работы. Автором предлагаются конкретные практические меры (в частности, связанные с внесением изменений и дополнений в действующее законодательство, включая Конституцию), направленные на устранения имеющихся противоречий в определении статуса Совета Федерации применительно к порядку его формирования Сформулированные определения, выводы и рекомендации могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе конституционного статуса Совета Федерации, состояния и перспектив развития парламентаризма в России, а также в учебном процессе при чтении курса конституционного права России и соответствующих спецкурсов.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы анализ и синтез, формально-логический, системный, сравнительно-правовой, исторический, формально юридический, обобщения судебной практики и др
Положения диссертации соотнесены с суждениями, оценками известных авторов, практических работников, политических деятелей, проиллюстрированы ссылками на нормативные акты
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу настоящего исследования составили российские правовые акты — Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Консгиту иионного Суда Российской Федерации, указы и распоряжения Президента, акты федерального Правительства, нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также отдельные нормативно-правовые акты Российской империи, СССР и РСФСР
В процессе исследования автором использовалась правоприменительная практика федеральных судов, законопроекты, материалы палат Федерального Собрания, зарубежные источники права.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации использовались автором в практической деятельности при проведении
семинарских занятий Основные положения диссертации были предметом обсуждения на кафедре конституционного и международного права юридического факультета Российского государственного социального университета Многие положения диссертации отражены в ряде опубликованных работ автора
Структура диссертации обусловлена целями исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка нормативной и научной литературы
II КРАТКОЕ СОДЕРАЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ Глава I («Совет Федерации в системе высших органов государственной власти Российской Федерации») содержит в себе два параграфа «Историко-правовой анализ становления бикамерализма в России» (§1) и «Место и роль Совета Федерации как палаты парламента Российской Федерации» (§2)
В первом параграфе автором рассматривается вопрос целесообразности бикамерального устройства законодательных органов для организации государственной власти Анализируются эволюция представлений о бикамерализме, связанных с происходившими изменениями в его понимании и назначении Рассматриваются различные оценки бикамерализма, как принципа организации законодательной власти, встречающиеся в научных и политических дискуссиях В диссертации проанализированы преимущества и недостатки бикамеральной организации законодательных органов власти
Делается вывод, что выбор структуры парламента - создавать его однопалатным или двухпалатным, каждый раз связан с конкретной ситуацией и зависит от множества факторов политических, экономических, социальных, геополитических, демографических Структура и композиция парламента, полномочия его палат должны отвечать реальным потребностям и логике развития государства и общества И в этом смысле выбор
бикамерализма - задача, решаемая каждый раз с учетом особенностей конкретной страны
В диссертации рассматривается развитие двухпалатных законодательных органов в России На основе анализа истории становления институтов законодательной власти автором установлено, что становление парламентаризма в России с самого начала происходило в рамках двух палатной конструкции - Государственная Дума и Государственный Совет Российской империи, Верховный Совет РСФСР имели двухпалатную структуру
Во втором параграфе, рассматривая место и роль Совета Федерации в структуре российского парламента Делается вывод, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, интегрирует интересы и волю регионов, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации - это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат В этом смысле Совет Федерации предстает в роли своеобразного фильтра по отношению к Государственной Думе
Анализируя функции Совета Федерации, автор указывает на взаимную связь функций Совета Федерации и его порядка формирования. С одной стороны, порядок формирования обусловлен функциями Совета Федерации, т.к для выполнения поставленных перед палатой функций необходим такой порядок формирования, который обеспечил бы формирование персонального состава Совета Федерации способного наиболее эффективно выполнять возложенные на палату функции С другой стороны, на функции Совета Федерации влияет порядок его формирования, который определяет региональную составляющую в деятельности Совета Федерации Формируя палату из представителей субъектов Федерации, порядком формирования закладывается направление основных функций позволяющих выражать федеративный характер государственного устройства России и интегрировать интересы и волю субъектов России в общегосударственные
На основе анализа функций Совета Федерации (представительской, законодательной, контрольной, функции сдерживания Государственной Думы), автором аргументируются выводы о необходимости усиления контрольной и законодательной функций Совета Федерации, с целью повышения статуса палаты
Автором указывается, что наряду с функциями порядок формирования Совета Федерации является одной из характеристик и необходимым элементом правового статуса палаты В связи с этим, указывается на необходимость определения и обобщения теоретических позиций, связанных с формированием верхних палат парламентов мира, раскрытия содержания понятия «формирование» и выделения его особенности, применительно к порядку формирования Совета Федерации России, рассмотрения становления и развития порядка формирования Совета Федерации
Диссертант приходит к выводу, что при характеристике порядка формировании Совета Федерации следует разделять следующие стороны Во-первых, это совокупность методов и приемов, с помощью которых обеспечивается участие в формировании Совета Федерации уполномоченных субъектов, образующая своеобразный «стержень» порядка формирования Во-вторых, это процедуры, обеспечивающие надлежащую реализацию нрав и полномочий уполномоченных субъектов, по формированию Совета Федерации При этом первая характеристика является основной, с помощью которой определяется каким образом достигается формирование Совета Федерации (выборы, формирование по должности, назначение, наследование и др) Вторая характеристика, раскрывает процедуру формирования Совета Федерации, соответствующею тому или иному порядку формирования (стадии и процедуры выборов, образующие избирательный процесс, стадии и процедуры назначения члена Совета Федерации) и, обеспечивая его, выполняет служебную роль в формировании Совета Федерации
Диссертантом выводится определение понятия «порядок формирования Совета Федерации», под которым он понимает
совокупность определенных приемов и действий управомоченных субъектов по формированию персонального состава Совета Федерации, совершаемых ими в рамках установленных Конституцией РФ, федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Федерации правил и процедур.
Автор подчеркивает, что выбор каждого способа формирования зависит от многих факторов (исторических, политических, экономических, социальных) и должен отвечать реальным потребностям развития государства и общества Выбор способа формирования стоит в тесной взаимосвязи с назначением и местом в государственном механизме палаты парламента страны исходя из исторического прошлого, политических традиций и национального своеобразия
Обращаясь к мировой практике формирования верхних палат парламентов, диссертант указывает, что при сравнении порядков формирования вторых палат парламентов мира, отмечается их разнообразие, с чем согласны многие авторы3 Все известные способы — прямые и непрямые выборы, назначение и кооптация — встречаются в самых разных и порой прихотливых способах, в связи, с чем нет единого подхода к определению количества основных способов формирования верхних палат В связи с вышесказанным, предлагается использовать трехзвенную (выборный, невыборный, смешанный) систему классификации способов формирования верхних палат парламентов мира, т.к она делает возможным сгруппировать и выделить общие черты у способов формирования вторых палат парламентов мира, при дальнейшей более глубокой систематизации каждого способа, позволяя отразить своеобразие и многообразие способов формирования палат в одной группе
Также подчеркивается необходимость указывать, что при формировании верхних палат парламентов в мировой практике используется
3 См Сравнительное конституционное право М Манускрипт 1996 с 515-517, ЧиркинВ Е Конституционное право зарубежных стран Учебник. — 3-е изд., перераб доп. — М Юристь, 2003 с 268-269, Федосов П А. Двухпалатные парламенты европейский и отечественный опыт II Полис №1 2005 с 176
15
либо один способ для всего состава палат, либо сочетаются различные способы формирования И тогда говоря об основных способах формирования палат необходимо указывать, какие способы используются для формирования всего состава палаты, а какие способы используются лишь для определенной части палаты. Ведь во многих странах применяются два, а то и более способа формирования В связи с вышесказанным предлагается различать способ формирования верхней палаты парламента (выборный, невыборный, смешанный) и способ замещения мандата депутата (члена) верхней палаты (которых большое множество), что позволит более точно и полно раскрыть классификацию способов формирования Автором исследованы способы формирования верхних палат различных парламентов мира с использованием предложенной системы
Во вторую главу (Эволюция порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации до 2000 года) включены следующие параграфы «Формирование Совета Федерации первого созыва» (§1) и «Замещение по должности как принцип формирования Совета Федерации» (§2)
В первом параграфе отмечается, что выбор порядка формирования Совета Федерации в Российской Федерации, был сопряжен со становлением нового политического и экономического строя, территориальной организации государства, системы органов власти и управления, что привело к принятию новой Конституции
Зарождение структуры парламента России и принципов формирования его палат, происходило в обстановке жесточайшей конфронтации ветвей власти, но предполагалось, что обе палаты будут формироваться на основе выборного принципа К осени 1993 г основные политические силы, имеющие свои проекты конституции, видели единственно возможным способом формирования второй палаты будущего представительного и законодательного органа Российской Федерации - выборы двух депутатов от каждого субъекта РФ Но в утвержденном Положении о федеральных
органах власти на переходный период4 подготовленном на основе проекта конституции, разработанного Конституционным совещанием, было предусмотрено, что Совет Федерации действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта РФ Анализируя причины выбора такой модели порядка формирования Совета Федерации, автор указывает, что в Совете Федерации видели орган косвенно зависимый от Президента Российской Федерации и способный сдерживать Государственную Думу
Но достаточно быстро Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г №1625 «О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период»5 было предусмотрено, что в Совет Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта РФ (ч 2 ст 2) Рассматривая причины такого резкого изменения порядка формирования Совета Федерации, диссертантом отмечается, что они носят не сколько политический характер, а организационный характер, т к на тот момент физически было невозможно сформировать палату из региональных лидеров, способную выполнять возложенные на неё функции
К сожалению, в проекте Конституции Российской Федерации предложенном Президентом Российской Федерации на всенародное голосование 12 декабря 1993 г, исчезла первоначальная формула «об избрании в Совет Федерации по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации» Выборы объявлялись лишь для первого Совета Федерации, а в дальнейшем предполагалось не избрание депутатов, а формирование Совета Федерации Текст ч.2 ст 95 будущей Конституции Российской Федерации отличался от первоначально сформулированного порядка формирования Совета Федерации в «Положении о федеральных
4 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ -1993 №39 Ст3597
5САППРФ -1993 №42 Ст3993
органах власти на переходный период» Сделано существенное уточнение: в ст 95 сказано, что в состав Совета Федерации входят не руководители органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъекта Российской Федерации (как предусматривалось ранее), а по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти
Диссертант делает вывод, что на закрепленный в Конституции Российской Федерации порядок формирования Совета Федерации отразились события осени 1993 года, в результате чего был заложен принцип формирования Совета Федерации, содержащий некую неясность и неопределенность в его реализации, предопределивший в последствии споры о природе представительства, месте, предназначении и роли Совета Федерации
Во втором параграфе подробно проанализированы модели порядка формирования Совета Федерации, обсуждавшиеся в ходе принятия Федерального закона от 5 декабря 1995 года №192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Автором отмечается, что принципиальные расхождения в истолковании роли, организации работы и порядка формирования Совета Федерации явились следствием несовершенства положений Конституции Российской Федерации, которые своей неясностью и общим формулированием порядка формирования Совета Федерации допускают противоположные по своей сути трактовки.
Рассматривая порядок формирования Совета Федерации установленный принятым законом, автор отмечает ряд недостатков
Прежде всего, автор видит отступление и нарушение конституционного принципа разделения властей - вхождение в состав Совета Федерации глав исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Анализируя данную проблему, диссертантом указывается на необходимость рассмотрения данного недостатка с двух
точек Во-первых, надо проанализировать вопрос о противоречии части 2 статьи 95 главе I Конституции Российской Федерации, в частности статье 10 Во-вторых, о противоречии статьи 1 Закона от 05 декабря 1995 г N 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», закрепляющей вхождение глав исполнительной власти в состав Совета Федерации, опять же статье 10 Конституции Российской Федерации Эти вопросы, в той или иной форме, ставились перед Конституционным Судом РФ и, основываясь на анализе его решений, автором делается ряд следующих выводов
В первом случае, речь идет о соответствии ч 2 ст 95 главе I Конституции Российской Федерации, и автор отмечает, что с формальной точки зрения, исходя из аксиомы о внутренней непротиворечивости Конституции Российской Федерации, (а с этим приходится мириться, т к нет инструментов для проверки конституционности конституционных положений), следует признать, что положение ч 2 ст 95 Конституции Российской Федерации не противоречит принципу разделение властей закрепленному в ст 10 Конституции Российской Федерации и участие органов исполнительной власти в формировании Совета Федерации есть особенность реализации принципа разделения властей, направленная на обеспечение многогранности представительства в Федеральном Собрании Российской Федерации
Во втором случае, ставится вопрос о правильной реализации конституционных норм в ходе их конкретизации в текущем законодательстве, те соответствующей Конституции Российской Федерации преобразовании конституционных принципов с высокого уровня абстрактности на уровень конкретных предписаний закона Автором делается обоснованный вывод о нарушении принципа разделения властей предоставлением главам исполнительной власти субъектов Российской Федерации права вхождения в состав Совета Федерации Должностной принцип замещения мандата члена Совета Федерации противоречит не только принципу разделения властей, но
и нарушает такого такой принцип федеративного устройства Российской Федерации, как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации - ч 3 ст 5, ст 71, 72,73 Конституции Российской Федерации
Также автор указывает на ещё один важный недостаток. Выбранный порядок формирования исключал возможность постоянной работы Совета Федерации, по причине загруженности членов Совета Федерации на своей основной работе - государственных должностях в регионах Именно работа на государственной должности в субъекте Российской Федерации являлась для них основной тк членство в Совете Федерации они получили в силу того, что занимали должность главы законодательного или исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, а не наоборот.
Членство в Совете Федерации по должностному принципу и сохранение рабочих мест в соответствующих региональных государственных органах означали отказ от принципов профессиональности и несовместимости деятельности членов Совета Федерации с должностью в органе государственной власти субъекта Российской Федерации Выполнение ими своей основной деятельности по осуществлению руководства органами государственной власти в субъектах Федерации, не давало возможности детально изучить существо вопросов, включенных в повестку работы заседаний Совета Федерации Палата не могла быть полноценным законодательным органом т к имела ограниченные возможности для систематичной парламентской работы, в связи с тем, что работа в Совете Федерации для глав регионов была «работой по совместительству».
Автором рассматривается ситуация, когда законодательство ряда субъектов РФ декларируя принципы профессиональности и несовместимости, в отношении депутатов законодательных (представительных) и глав исполнительных органов власти субъекта Федерации, и прямо запрещая им
быть депутатом законодательного органа государственной власти не делало исключения и для лиц являющихся членами Совета Федерации
В диссертации отмечается, что юридическая конструкция Федерального Собрания Российской Федерации построена таким образом, чтобы его палаты действовали постоянно, поскольку только в этом варианте можно было бы соблюсти жесткие временные сроки прохождения законов и взаимодействие между палатами в законодательном процессе Этот вывод подтверждает п 1 ст99 Конституции Российской Федерации И здесь, безусловно, имеется в виду именно такой порядок работы, который обеспечил бы непрерывность процесса законотворчества, регламентированного Конституцией Российской Федерации Такая работа Совета Федерации может быть обеспечена только таким составом его членов, которые действовали бы на постоянной, профессиональной основе и могли квалифицированно представлять интересы субъектов Российской Федерации
Автор анализирует ситуацию, когда некоторые главы субъектов Российской Федерации возглавляют в целом «исполнительную власть» или «систему исполнительной власти», но не являются главами «исполнительных органов государственной власти», а значит, легитимность их членства в Совете Федерации также могла быть поставлена под сомнение Рассматривается процедура признания начала, прекращения или подтверждения полномочий члена Совета Федерации также вызывающая нарекание
Автором делается вывод, что Федеральный закон от 5 декабря 1995 г №192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» явился компромиссом между назначением и прямыми выборами членов Совета Федерации, отражающим как несовершенство положений Конституции Российской Федерации (а порой и противоречия, которые быстро обнажились), касающиеся порядка формирования Совета Федерации, места Совета Федерации в структуре парламента России, так и своего рода незрелость российского федерализма
Глава третья («Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в современных условиях») состоит из двух параграфов- «Процедура назначения/избрания члена Совета Федерации» (§1) и «Недостатки и перспективы развития формирования Совета Федерации» (§2)
В первом параграфе работы подробно проанализированы рассматриваемые в ходе принятия Федерального закона от 05 августа 2000г. №113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предлагаемые законопроекты.
В диссертации отмечается, что в настоящее время для члена Совета Федерации представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и члена Совета Федерации представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации существуют разные процедуры замещения должности члена Совета Федерации — косвенные выборы и назначение.
В диссертации указывается, что регламенты парламентов субъектов Российской Федерации разнообразно подходят к регламентированию процедуры выборов члена Совета Федерации Нередко региональные парламенты процедуру рассмотрения кандидатуры (кандидатур) закрепляют не только в своем регламенте, как это предписывается Федеральным законом, но и в отдельных постановлениях, положениях, а то и в законах субъекта Российской Федерации. В данных документах определяется не только порядок избрания, но также основания и процедура досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, а в ряде случаев - порядок их взаимодействия с делегировавшими их органами государственной власти
Автор большое внимание уделяет анализу процедуры рассмотрения кандидатур члена Совета Федерации - представителя от законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, которая
проходит несколько стадий выдвижение, рассмотрение, голосование по кандидатуре (кандидатурам)
В ходе исследования процедуры рассмотрения кандидатур представителя в Совете Федерации от законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, указывается на необходимость упорядочивания и обеспечения единства процедуры избрания членов Совета Федерации, путем совершенствования действующего законодательства, регулирующего порядок формирования Совета Федерации, внесения в него соответствующих изменений и дополнений. Автором предлагается законодательно закрепить стандартные правила избрания кандидатов в члены Совет Федерации законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, которые могут касаться таких принципиальных вопросов как порядок проведения повторного голосования и повторных выборов, установления количественного предела в выдвижении одной и той же кандидатуры, а также унифицировать требования, предъявляемые при подаче кандидатами документов при выдвижении В то же время возможные различия процедурных правил избрания кандидатов могут касаться таких вопросов, как порядок выступления кандидатур на заседании законодательного органа субъекта Российской Федерации, включая изложение ими программы предстоящей деятельности, личное участие кандидатов в заседании законодательного органа субъекта Российской Федерации при рассмотрении вопроса об их избрании, обязательное предварительное обсуждение кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента, порядок обсуждения кандидатур перед голосованием, определение времени для ответов кандидата на вопросы и т п
Сочетание единообразия по принципиальным вопросам и возможного различия в процедурных правилах избрания кандидатур в Совет Федерации законодательным органом субъекта Российской Федерации, с одной стороны, позволит унифицировать такие правила, обеспечит равноправие кандидатов, с другой стороны, предоставит возможность субъектам
Российской Федерации выбирать определенные процедуры избрания кандидатур и, тем самым, обеспечит пределы самостоятельности субъектов Российской Федерации в установлении таких процедур
Процедура назначения представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации значительно отличается от процедуры назначения представителя от законодательного органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.
Автором отмечается, что хотя формально представительство осуществляется от правительства или администрации как коллегиального исполнительного органа, данный вопрос разрешается единоличным решением высшего должностного лица (главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации). Определенные элементы коллегиальности и публичности в выдвижении кандидатур автором прослеживаются в процедуре подбора кандидата в некоторых исполнительных органах субъектов Российской Федерации (например, Администрации Смоленской области)
В диссертационном исследовании указывается, что расширение полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем предоставления ему права влиять на определение представителя в Совет Федерации от исполнительного органа субъекта Российской Федерации, по мнению автора, вполне оправдано, поскольку повышает авторитет законодательной власти, что в какой-то мере способствует реализации принципа парламентаризма в организации и осуществлении государственной власти При этом диссертант считает недопустимыми и противоречащими федеральному законодательству
положения ряда нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, запрещающие принимать решение о назначении одного и того же лица представителем в Совете Федерации от исполнительных органов власти, в случае его отклонения региональным парламентом, более двух раз
Автор поддерживает изменение порядка досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации, который теперь может быть инициирован лишь по представлению Председателя Совета Федерации Однако делается вывод о необходимости придания процессу принятия решения о представлении к досрочному прекращению полномочий члена Совета Федерации характера коллегиальности (например, предоставить это право Совету палаты Совета Федерации), т к личное усмотрение одного человека в решении этого вопроса (Председателя Совета Федерации), считаю неоправданным Также видится целесообразным, развить существующий порядок досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации органом государственной власти субъекта Российской Федерации, избравшим (назначившим) его, по представлению Председателя Совета Федерации, путем закрепления в федеральном законодательстве права органов государственной власти субъектов Российской Федерации инициировать перед Председателем Совета Федерации вопрос о внесении им представления о досрочном прекращении полномочий представителя в Совете Федерации При этом будет учитываться и мнение субъектов Российской Федерации и мнение Совета Федерации, так как именно в рамках его деятельности член Совета Федерации проявляет себя
Второй параграф посвящен рассмотрению недостатков и перспектив дальнейшего развития порядка формирования Совета Федерации
Диссертантом отмечается тот факт, что в результате реформы порядка формирования, фактически изменился характер представительства члена Совета Федерации Если до реформы, характер представительства члена Совета Федерации, как бы был подкреплен тем, что все члены Совета
Федерации проходили демократическую процедуру выборов всем или частью населения субъекта, то после реформы граждане, проживающие в субъекте Российской Федерации, непосредственно не участвуют в отборе представителей в Совет Федерации и, практически полностью отстранены от участия в определении представителей в Совете Федерации. Если установленный в 1995 году порядок формирования Совета Федерации лишь сузил сферу действия принципа народовластия, что, конечно, не способствовало развитию демократических начал в обществе, то действующий порядок формирования палаты фактически свел реализацию этого принципа на нет.
Автор находит необходимым закрепить в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Регламенте Совета Федерации формы взаимоотношения члена Совета Федерации и органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избравшего (назначившего) его, с целью организации и упорядочивания деятельности члена Совета Федерации по обеспечению представительства в Парламенте Российской Федерации интересов субъектов Российской Федерации, и недопущения самостоятельного регулирования этих вопросов на региональном уровне.
В целом, автор указывает, что существующий порядок формирования Совета Федерации отвечает конституционным нормам и представительной природе этого органа Однако совершенствование федерального законодательства регулирующего порядок формирования Совета Федерации, осуществляемое сегодня в условиях незыблемости самих принципов образования Совета Федерации, не должно препятствовать дальнейшему поиску оптимального варианта формирования Совета Федерации
Основываясь на анализе рассматриваемых законопроектов, в ходе принятия законов о порядке формирования Совета Федерации 1995 и 2000 годов, предлагаемых политиками и учеными юристами моделей
формирования Совета Федерации, диссертант делает вывод, что переход к прямым выборам членов Совета Федерации не представляется возможным без внесения поправок в Конституцию Российской Федерации Причиной этому, по мнению автора, является юридическая конструкция порядка формирования палаты, построенная так, что обязательным субъектом в процедуре формирования выступает орган государственной власти субъекта Федерации И член Совета Федерации выступает не как представитель субъекта Федерации в целом, а как представителей назначившего его органа
Рассматривая возможность законодательного перехода к прямым выборам члена Совета Федерации путем предоставления органам законодательной и исполнительной власти права выдвижения кандидатов в члены Совета Федерации, автор отмечает, что возникает дополнительная необходимость обеспечения, того чтобы такие выборные лица выражали точку зрения законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации Притом данная процедура замещения места члена Совета Федерации усугубляет ситуацию с вопросом о природе мандата члена Совета Федерации, да и демократизм такой необычной процедуры выдвижения кандидатов вызывает большие сомнения Получалось бы, что член Совета Федерации представитель органов государственной власти субъектов РФ выдвинувших его кандидатуру, представитель населения его избравшего и представитель общефедерального органа в лице Совета Федерации И чьей позицией он должен руководствоваться при принятии решения?
Такая множественность природы мандата несет в себе некий изъян, который заложен в процедуре выдвижения кандидатов Выборы, как реализации права на непосредственное осуществление власти народом должны основываться не только на праве выбирать, но и праве выдвигать свои кандидатуры И поэтому переход к выборам членов Совета Федерации в условиях существующего текста Конституции Российской Федерации может дискредитировать саму Конституцию, и скорее будет демократической
ширмой, декорацией, нежели желанием сформировать Совет Федерации с помощью истинно демократических свободных выборов. Отмечается, что текущее изменение законодательного регулирования не должно изменять смысл тех или иных конституционных норм и даже их букву и дух.
По мнению автора, перспективна позиция перехода к прямым выборам членов Совета Федерации путем внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Безусловно, внесение поправок в Конституцию Российской Федерации процесс сложный и долгий, требующий научной аргументации и политической воли Но, на взгляд диссертанта, момент внесения поправок в ст 95 Конституции Российской Федерации представляется достаточно назревшим, и он обусловлен следующими объективными причинами спорность представительной природы самого Совета Федерации, когда представительство населения было заменено на представительство органов власти - опосредованное представительство, уровень легитимности Совета Федерации, признаком дефицита которого является активизация деятельности по созданию фактически параллельных ей внеконституционных структур, небольшая эффективностью работы палаты; отмена выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации при сохранении за ними права назначения членов Совета Федерации, которая практически означает возврат к соединению законодательной и исполнительной власти
Так же переход к только пропорциональной избирательной системе выборов в Государственную Думу порождает проблемы конституционной реализации пассивного избирательного права на федеральном уровне, и обостряет проблему формирования Совета Федерации В условиях, когда у беспартийных граждан не будет возможности не только избираться, но и баллотироваться в Государственную Думу, теоретически прямые выборы членов Совета Федерации могли в какой-то мере компенсировать ограничения избирательных прав граждан
Диссертант комплексно подходит к проблеме изменения порядка формирования Совета Федерации и отмечает что, переход к выборному порядку формирования палаты без повышения ее роли в выполнении задач Федерального Собрания представляется нецелесообразным Иначе говоря, введение прямых выборов членов Совета Федерации потребует изменения их статуса, статуса всей палаты, взаимоотношений ее с Государственной Думой, что вызовет закрепление в Конституции Российской Федерации и законодательстве, следующих положений
Во-первых, необходимо расширить полномочия Совета Федерации в сфере законодательства, путем закрепления положения, согласно которому по вопросам совместного ведения федеральные законы принимаются только с согласия Совета Федерации Расширения перечня вопросов требующих обязательного рассмотрения Советом Федерации, будет адекватным решением, направленным на усиления политической роли Совета Федерации после перехода к прямым выборам членов палаты, что позволит им реализовать свой статус выразителей региональных интересов и мнений
Во-вторых, акцентирование контрольной функции Федерального Собрания на Совете Федерации, путем усиления полномочий палаты по парламентскому расследованию, вызову для дачи объяснения любых должностных лиц
В-третьих, уместным будет придать законодательным инициативам Совета Федерации особого статуса, приближенного к статусу законодательных инициатив Президента Российской Федерации Развитие практики законодательных инициатив и членов Совета Федерации и палаты в целом, приведет к активизации Совета Федерации
Из выше сказанного следует вывод, что переход к прямым выборам членов Совета Федерации должны быть лишь частью реформы палаты, направленной на построение сильного компетентного органа способного адекватно отражать интересы региональных сообществ граждан Российской Федерации В случае перехода к выборному порядку формирования Совета
Федерации, необходимо одновременно реализовать указанные предложения, по расширению компетенции Совета Федерации, так как только изменение порядка формирования палаты не даст должного эффекта, без наделения членов Совета Федерации полномочиями соответствующими их статусу народных избранников.
Все эти предложения, по мнению автора, приведут к изменению концепции Федерального Собрания, и направлены они не на перераспределение полномочий между Государственной Думой и Совета Федерации, а на укрепление и усиление полномочий Совета Федерации, что приведет в конечном итоге к увеличению роли всего Федерального Собрания в системе государственных органов, развитию парламентаризма в Российской Федерации
В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, делаются ряд выводов имеющих теоретическое и практическое значение
Основные положения данной диссертации отражены в следующих опубликованных работах автора-
1 Историко-правовые вопросы становления бикамерализма в России // Аспирантский сборник №4(21) - М Изд-во РГСУ «Союз», 2005 с 6175 1пл
2 Процедура формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации- федеральное и региональное регулирование // Современное право, №6 2006 с 55-60 0,7 п л
3 Недостатки и перспективы развития порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Вестник юридического факультета РГСУ №1 ноябрь 2006 с 62-78 1,1 п л
4. Историко-правовой аспект формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Аспирантский сборник №4 -М Изд-во РГСУ, 2006 с 35-50 1 пл
Подписано в печать 16 04 2007 г Исполнено 16 04 2007 г Печать трафаретная
Заказ №314 Тираж 100 экз
Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш, 36 (495) 975-78-56 www autoreferat.ru
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"
Актуальность темы диссертационного исследования. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является, прежде всего, одной из характеристик и необходимым элементом правового статуса Совета Федерации. Анализ порядка формирования государственного органа является важной составляющей характеристики его правового положения. Ответ на вопрос о том, кто учреждает, образует, формирует личный состав государственного органа, способствует выявлению его правового статуса.1
Совет Федерации - палата Федерального Собрания, государственный орган, имеющий двуединую природу: это орган посредством которого субъекты Российской Федерации принимают участие в делах Федерации; это часть, внутриструктурное подразделение общероссийского парламента, осуществляющего установленные конституцией функции.
В настоящее время Совет Федерации находится на стадии становления. Безусловно, основы палаты уже заложены, и на современном этапе остро стоит проблема повышения эффективности осуществления государственных полномочий.
Эффективность во многом зависит от того, как палата формируется, какой способ для этого избран, как он закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического развития страны, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством. ij
По мнению некоторых ученых, порядок формирования Совета Федерации имеет очень важное значение не только сам по себе, но и еще в ряде аспектов: связь порядка формирования с представительной природой парламента; с назначением парламента; с принципом разделения властей;
1 См. Органы Советского общенародного государства. / Б.Н. Топорнин, Б.М. Лазарев, М.А. Шафир. М., 1982., с.61
2См. С.А. Авакьян Федеральное Собрание - парламент России., с.62-65; A.A. Безуглов, С.А. Солдатов Конституционное право России. Учебник для вузов в 3-х томах, М.: Профобразование, 2001, Т.2 с.501-503. самостоятельность члена Совета Федерации: свободным или императивным мандатом обладает член Совета Федерации; влияние порядка формирования на образ работы палаты.
Частое изменение порядка формирования Совета Федерации (трижды с 1993 года) свидетельствует о поиске наиболее оптимальной и эффективной модели формирования палаты российского парламента, а не утихающие дискуссии о порядке формирования Совета Федерации, как в политической практике, так и правовой науке, указывают на важность, актуальность и незавершенность этого вопроса.
Поэтому не только с теоретической, но и с практической точек зрения чрезвычайно важно исследовать, определить и обобщить общие теоретические позиции, связанные с формированием верхних палат парламентов мира, раскрыть содержание понятия «формирование» и выделить его особенности, применительно к порядку формирования Совета Федерации, рассмотреть становление и развитие порядка формирования Совета Федерации России.
Опыт, полученный при использовании различных способов формирования Совета Федерации, нуждается в пристальном и детальном научном изучении. Практическая ситуация и имеющиеся научные подходы нуждаются в обобщении и оценке, результатом которых могут быть выводы и предложения по совершенствованию порядка формирования, что поможет найти наиболее оптимальный и эффективный вариант порядка формирования «палаты регионов» в нашей стране.
В совокупности указанные факторы свидетельствуют об актуальности избранной темы и необходимости научного осмысления соответствующей проблематики.
Степень научной разработанности проблемы. Настоящее исследование является одной из первых попыток комплексного специального исследования и анализа порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Специальная монографическая литература по данной проблематике отсутствует. Порядок формирования Совета Федерации был объектом исследования многих работ, но не как специальный предмет исследования, а в контексте исследования основного. Различные аспекты формирования верхних палат парламентов освещаются преимущественно в учебной и монографической литературе.
В силу специфики темы диссертации главное внимание было уделено современным отечественным исследованиям, которые касаются всего комплекса вопросов, связанных с порядком формирования Совета Федерации и его эволюцией.
При подготовке диссертации использована современная отечественная юридическая, политическая, публицистическая литература. Среди специалистов, затрагивающих в своих трудах отдельные аспекты проблематики Совета Федерации и порядка его формирования, можно отметить таких авторов, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян,
A.C. Автономов, И. А. Алебастрова, К.В. Арановский, М.В. Баглай,
B.В.Балытников, A.A. Безуглов, Л.Ф. Болтенкова, В. Васильев, Н.И.Воробьёв, В.Д. Горобец, В.М. Городецкий, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, Н.П.Ерошкина, С.Е. Заславский, О.Н. Знаменский, И.К. Иванова, Н.М. Касаткина, А.Д. Керимов, Е. Козлова, Е.И. Колюшин, Т.И. Коновалова, И.А.Конюхова, Ю.К. Краснов, Б.С. Крылов, Ю.В. Кудрявцева, О.Е.Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, А.П. Любимов, В.В. Маклаков,
A.А.Мишин, A.M. Николаев, Н.Б. Пахоленко, М.В. Прохоров, А.В.Ростовцев, Г.Д. Садовникова, Л.В. Смирнягин, С.А. Солдатов, Б.А. Страшун, Б.Н.Топорнин, В.Е. Усанов, A.M. Федосеев, П.А. Федосов, И.В. Филиппов,
B.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, И.Г. Шаблинский, М.А. Шафир, В.М.Шевырин, В. Шейнис, К.Ф. Шеремет, Е.А. Юртаева, Ю.Ф. Яров.
При подготовке диссертации были проанализированы авторефераты по смежным темам, защищенным в последние годы: ( Булаков О.Н., Вихарев A.A., Кириченко П.Н., Копцева Ю.В., Пригон М.Н.).
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования Совета Федерации РФ.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, устанавливающие порядок и процедуры формирования Совета Федерации РФ, практика их реализации, а также сложившиеся в науке концепции и имеющиеся теоретические подходы, связанные с проблемами формирования верхних палат парламентов.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения и анализа конституционных норм, положений законодательства Российской Федерации, правоприменительной практики Конституционного суда РФ, а также научной литературы, включая исследования зарубежного опыта по формированию верхних палат парламентов, провести комплексное исследование порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также выработать практические рекомендации по совершенствованию формирования палаты.
Исходя из указанной цели, основными задачами диссертации являются:
- выявление причин, вызывающих необходимость образования второй палаты парламента;
- исследование эволюции двухпалатности высших представительных и законодательных органов и порядка их формирования в России;
- определение функциональной роли Совета Федерации в установленных Конституцией Российской Федерации сферах его деятельности;
- исследование и уяснение понятия «порядок формирования» применяемого к Совету Федерации Российской Федерации;
- выявление видов и особенностей способов формирования верхних палат парламентов зарубежных стран;
- исследование и анализ эволюции порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации;
- изучение порядка формирования Совета Федерации и анализ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере формирования палаты;
- раскрытие и анализ основных проблем и пробелов правового регулирования порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации;
- разработка и теоретическое обоснование демократизации порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет одно из первых специальных комплексных исследований, в котором рассматривается порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертантом в процессе написания работы сформулированы несколько положений, отличающихся, как представляется, характеристиками научной новизны, которые и выносятся им на защиту.
1. При характеристике порядка формировании Совета Федерации следует отметить, что, во-первых, это совокупность методов и приёмов, с помощью которых обеспечивается участие в формировании Совета Федерации уполномоченных субъектов, образующая своеобразный «стержень» порядка формирования. Во-вторых, это процедуры, обеспечивающие надлежащую реализацию прав и полномочий уполномоченных субъектов, по формированию Совета Федерации. При этом первая характеристика является основной, с помощью которой определяется каким образом достигается формирование Совета Федерации (выборы, формирование по должности, назначение, наследование и др.). Вторая характеристика раскрывает процедуру формирования Совета Федерации, соответствующую тому или иному порядку формирования (стадии и процедуры выборов, образующие избирательный процесс, стадии и процедуры назначения члена Совета Федерации) и, обеспечивая тот или иной порядок формирования, выполняет служебную роль в формировании Совета Федерации.
Порядок формирования Совета Федерации представляет собой совокупность определенных приемов и действий управомоченных субъектов по формированию персонального состава Совета Федерации, совершаемых ими в рамках установленных Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации правил и процедур.
2. Выбор способа формирования верхних палат представительных и законодательных органов зависит от многих факторов (исторических, политических, экономических, социальных) и стоит в тесной взаимосвязи с назначением и местом в государственном механизме палаты парламента страны. По мнению диссертанта, необходимо указывать, что при формировании верхних палат парламентов в мировой практике используется либо один способ для всего состава палат, либо сочетаются различные способы формирования. И тогда, говоря об основных способах формирования палат, необходимо указывать какие способы используются для формирования всего состава палаты, а какие способы используются лишь для определенной части палаты. Необходимо различать способ формирования верхней палаты парламента (выборный, невыборный, смешанный) и способ замещения мандата депутата (члена) верхней палаты (которых большое множество), что позволит более точно и полно раскрыть классификацию способов формирования верхних палат.
3.Заложенный в Конституции принцип формирования Совета Федерации Российской Федерации содержит некую неясность и неопределенность в его реализации, предопределивший споры о природе представительства, месте, предназначении и роли Совета Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации самоотстранился от принятия решения относительно порядка формирования палаты по существу, косвенно подтвердив наличие внутреннего противоречия, несовершенство положений Конституции Российской Федерации, касающихся порядка формирования Совета Федерации, места Совета Федерации в структуре парламента России, и своего рода незрелость российского федерализма.
4. Рассматривая Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации стоит отметить, что порядок формирования Совета Федерации, за всё время существования палаты парламента России, кардинально менялся трижды и эти изменения являются отражением эволюции российского федерализма. Сегодня можно сказать, что порядок формирования Совета Федерации является смешанным, сочетающим использование двух процедур - непрямых выборов в отношении представителей от законодательных (представительных) органов власти и назначения - от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
5. Федеральный закон, регулирующий порядок формирования Совета Федерации, отличается неурегулированностью многих процедурных вопросов формирования Совета Федерации на федеральном уровне, что привело к росту нормативной базы субъектов РФ по данному вопросу, не всегда соответствующей федеральному. Порядок формирования Совета Федерации должен быть единым и предусматривать одинаковые процедурные правила избрания (назначения) членов Совета Федерации для всех субъектов Российской Федерации. Упорядочить и обеспечить единство процедуры избрания (назначения) членов Совета Федерации возможно путем совершенствования действующего законодательства, регулирующего порядок формирования Совета Федерации, внесения в него соответствующих изменений и дополнений.
6. Обосновывается тезис о том, что совершенствование федерального законодательства, регулирующего порядок формирования Совета Федерации, осуществляемое сегодня в условиях незыблемости самих принципов образования палаты, не должно препятствовать дальнейшему поиску оптимального варианта формирования Совета Федерации.
7. Аргументируется вывод о том, что переход к выборной модели формирования Совета Федерации невозможен без внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации. Конституционная конструкция порядка формирования практически исключает участие населения в процессе формирования Совета Федерации. Предлагаемые варианты законодательного перехода к выборной модели формирования палаты, являются скорее демократической ширмой, нежели желанием сформировать Совет Федерации с помощью истинно народных демократических выборов.
8. Представляется, что практическая эффективность перехода к выборному порядку формирования Совета Федерации без повышения его роли в выполнении задач Федерального Собрания представляется нецелесообразным. Введение прямых выборов членов Совета Федерации потребует изменения их статуса, статуса всей палаты, взаимоотношений её с Государственной Думой. Это потребует расширить полномочия Совета Федерации в сфере законодательства, придать законодательным инициативам Совета Федерации особого статуса, приближенного к статусу законодательных инициатив Президента Российской Федерации, акцентировать контрольную функцию Федерального Собрания на Совете Федерации путем усиления его полномочий по парламентскому расследованию.
Переход к прямым выборам членов Совета Федерации должен быть лишь частью реформы палаты, направленной на построение сильной компетентной палаты, способной отражать интересы региональных сообществ граждан Российской Федерации. В случае перехода к выборному порядку формирования Совета Федерации, необходимо одновременно реализовать указанные предложения, по расширению компетенции Совета Федерации, так как только изменение порядка формирования палаты не даст должного эффекта, без наделения членов Совета Федерации полномочиями, соответствующими их статусу народных избранников.
Практическая значимость работы. Автором предлагаются конкретные практические меры (в частности, связанные с внесением изменений и дополнений в действующее законодательство, включая Конституцию), направленные на устранения имеющихся противоречий в определении статуса Совета Федерации применительно к порядку его формирования. Сформулированные определения, выводы и рекомендации могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе конституционного статуса Совета Федерации, состояния и перспектив развития парламентаризма в России, а также в учебном процессе при чтении курса конституционного права России и соответствующих спецкурсов.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: анализ и синтез, формально-логический, системный, сравнительно-правовой, исторический, формально юридический, обобщения судебной практики и др.
Положения диссертации соотнесены с суждениями, оценками известных авторов, практических работников, политических деятелей, проиллюстрированы ссылками на нормативные акты.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу настоящего исследования составили российские правовые акты - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, указы и распоряжения Президента, акты федерального Правительства, нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также отдельные нормативно-правовые акты Российской империи, СССР и РСФСР.
В процессе исследования автором использовалась правоприменительная практика федеральных судов, законопроекты, материалы палат Федерального Собрания, зарубежные источники права.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации использовались автором в практической деятельности при проведении семинарских занятий. Основные положения диссертации были предметом обсуждения на кафедре конституционного и международного права юридического факультета Российского государственного социального университета. Многие положения диссертации отражены в ряде опубликованных работ автора.
Структура диссертации обусловлена целями исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка нормативной и научной литературы.
