АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус члена Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации»
Смоленская Александра Анатольевна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЛЕНА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 6 ОКТ 2014
Москва-2014
005553338
115556664
Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)
Защита состоится «11» декабря 2014 года в 16 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ, д. 1, стр. 13-14 (4-й гуманитарный корпус), юридический факультет, аудитория 535а.
С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций научной библиотеки Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова по адресу: Москва, 119992, Ломоносовский проспект, 27, Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, комн. 812 и на сайте www.law.msu.ru.
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Авакьян Сурен Адибекович
Официальные оппоненты:
Саломаткин Александр Сергеевич, доктор юридических наук, профессор, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, представитель в Конституционном Суде Российской Федерации Безруков Андрей Викторович, кандидат юридических наук, доцент, Академия управления МВД России, кафедра государственно-правововых дисциплин, докторант Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации
Ведущая организация:
Автореферат разослан «с?» Ученый секретарь диссертационного совета
2014 года
Полянский Павел Львович
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена особым конституционным положением и высоким предназначением Совета Федерации в современной России. Согласно статьям 94 и 95 Конституции Российской Федерации Федеральное Собпание является представительным и законодательным органом Российской Федерации, состоящим из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура предопределена федеративным государственным устройством, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов Федерации. При этом роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов Российской Федерации в их сочетании с общегосударственными интересами, принадлежит Совету Федерации.
Учитывая специфику федеративного устройства государства, сложно отрицать, что принятие наиболее важных решений в масштабах государства должно быть реализовано с учетом мнений его субъектов. В этой связи на протяжении с 1993 года по настоящее время законодательно изменяется особый порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, который и является представительным органом власти в прямом смысле слова, поскольку формируется путем включения в его состав представителей от каждого из субъектов Российской Федерации. Соответственно, вносятся изменения и в конституционно-правовой статус членов Совета Федерации.
В этой связи имеет значение правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой «федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного
представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации»1.
Порядок формирования Совета Федерации и состав его членов являются, прежде всего, одной из характеристик и необходимым элементом правового статуса Совета Федерации. Анализ порядка формирования государственного органа является важной составляющей характеристики его правового положения. Ответ на вопрос о том, кто учреждает, образует, формирует персональный состав государственного органа, способствует выявлению его правового статуса.
Совет Федерации имеет двуединую природу: это орган, посредством которого субъекгы Российской Федерации принимают участие в делах Федерации; это часть, внутриструктурное подразделение общероссийского парламента, осуществляющего установленные Конституцией функции.
С самого начала своего создания и по настоящее время Совет Федерации находится в стадии реформирования. Безусловно, конституционные основы палаты заложены, но на современном этапе остро стоит проблема повышения эффективности осуществления государственных полномочий.
Эффективность во многом зависит от того, как палата формируется, какой способ для этого избран, как он закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического и национально-государственного развития Федерации, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством.
По мнению ряда ученых, порядок формирования Совета Федерации и правовой статус его членов имеют очень важное значение не только сами по себе, а также в следующих аспектах: связь порядка формирования с представительной природой парламента, с формированием парламента, с принципом разделения властей, с вопросом самостоятельности члена Совета Федерации, с проблемой свободного или императивного мандата члена Совета Федерации; с взаимовлиянием порядка формирования и образа деятельности палаты.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.
Периодическое изменение порядка формирования Совета Федерации свидетельствует о поиске его наиболее оптимальной и эффективной модели, а продолжающиеся дискуссии по этому вопросу как в политическом, так и в правовом аспекте, указывают на его актуальность и незавершенность.
Следовательно, как с теоретической, так и с практической точек зрения существует необходимость (и потребность) исследовать, определить и обобщить общие теоретические позиции, связанные с формированием верхних палат парламентов мира, раскрыть содержание процесса их формирования и выделить особенности различных моделей, рассмотреть становление, развитие и современное законодательное закрепление порядка формирования Совета Федерации, динамику изменения правового статуса члена палаты.
Опыт, полученный при использовании различных способов формирования Совета Федерации, требует пристального и детального научного изучения. Практическая ситуация и имеющиеся подходы нуждаются в обобщении и оценке, результатом которых могут быть выводы и предложения по совершенствованию порядка формирования, что поможет найти наиболее оптимальный и эффективный вариант порядка формирования верхней палаты Парламента России.
В совокупности данные факторы свидетельствуют об актуальности исследуемой темы и необходимости научного осмысления соответствующей проблематики.
Степень научной разработанности темы. К проблеме парламента, способов его формирования, правового статуса члена Совета Федерации, форм его деятельности постоянно привлекается внимание ученых конституционалистов.
Среди специалистов, рассматривающих в своих трудах различные аспекты проблематики Совета Федерации, следует отметить таких авторов, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, К.В. Арановский, М.В. Баглай, A.A. Безуглов, В.Д. Горобец, И.В. Гранкин, А. Демишель, Е.Е. Заславский, Ю.К. Краснов, Е.И. Козлова, O.E. Кутафин, J1. Локк, H.A. Михалева, Б.А. Страшун, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, В.Е. Чиркин, Н.И. Шаклеин и др.
Некоторые работы заложили теоретические основы для современного понимания характера и специфики парламента, его места и роли в системе
органов государственной власти. Другие - развивают проблему в связи с глубокими политическими и социально-экономическими преобразованиями в России. Интерес к ней не только не снижается, а непрерывно возрастает, о чем свидетельствуют научные работы последних лег.2
Так, например, В.Е. Чиркин в работе «Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование» (М., 2009) подробно
2 Безруков A.B. Законодательная власть: теория и практика реализации. СибЮИ МВД России, Красноярск,2010; Варлен М.В. Депутатский мандат: конституционно-правовые элементы и механизм реализации // Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики. Сборник трудов кафедры конституционного и муниципального права России, посвященный ) 5-летию Конституции Российской Федерации / Отв. ред. C.B. Нарутто, Е.С. Шугрина. М., 2008; Васькова Л.Г. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата современного парламента: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2007; Векшин A.A. Конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Глухарева А.К. Конституционные основы народного представительства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Гранкин И.В. Проблемы совершенствования конституционно-правового регулирования деятельности законодательных органов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007; Доронина О.М. Депутатский иммунитет: средство или условие существования парламентаризма // Право и политика.. 2008. № 3; Дудко И.А., Хапсирокова Е.А. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации. Ставрополь: «ЮРКИТ», 2009; Ерыгина В.И. Исследование сущности и признаков парламентаризма в отечественной юридической науке // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 3; Казакова A.A. Совет Федерации Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Кивле Г.А., Сомов М.Д. Parler - слово масс: эмпирическое обоснование, политическая легализация // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11; Лукьянов А.И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики). Курс лекций. M.: НОРМА, ИНФРА-М, 2010; Мельников В.И. К вопросу о противоречиях в порядке формирования Совета Федерации ФС РФ // Представительная власть - XXI век. 2010. № 5-6; Мурычев К.В. Система представительных органов власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М„ 2009; Ныркова Т.Ю., Петрова H.A. К вопросу об изменении порядка формирования Совета Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 9; Паронян K.M. Политико-правовая трансформация института народного представительства в системе российской публичной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук, Ростов-ка-Допу, 2008; Усапова В.Е. Парламентаризм б России: конституционно-правовые основы становления и деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. М.: Норма, 2009; Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2011; Якушев А.Н. Кризис легитимности законодательной власти России // Национальные интересы. 2010. № 3 (68); Народное представительство в современном мире: материалы круглого стола (3 февраля 2012 г.) / под общей ред. Б.А. Страшуна и А.Ш. Будаговой. М.: Издательский центр МГЮА имени O.E. Кутафина, 2013.
рассматривает способы организации и деятельности верхних палат парламентов, полномочия их членов.
В монографиях Л.А. Нудненко «Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации» (СПб., 2004); Н.И. Шаклеина «Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентовРоссийской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование» (М., 2011) особое внимание уделено природе мандата и статуса членов парламента.
Отмечая вклад ученых в разработку проблемы формирования и функционирования парламента, тем не менее, приходится признать, что она остается недостаточно изученной. Это связано, прежде всего, с тем, что ученые зачастую не могут поспеть за динамикой изменения законодательства о порядке формирования Совета Федерации и статусе членов Совета Федерации, поскольку это законодательство развивается весьма интенсивно.
Это и обусловливает обращение диссертанта к проблематике как статуса Совета Федерации в целом, порядка формирования палаты, так и правового положения члена Совета Федерации в целом и в сопоставительном плане со статусом депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членов верхних палат ряда зарубежных парламентов.
В силу специфики темы диссертации главное внимание уделено современным отечественным и зарубежным исследованиям, которые касаются всего комплекса вопросов, связанных с представительной и законодательной государственной властью, моделями ее формирования и функционирования.
Цель настоящего диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе анализа конституционных норм, положений законодательства Российской Федерации, правоприменительной практики Конституционного Суда России, а также отечественной и зарубежной научной литературы провести комплексное исследование порядка формирования и функционирования Совета Федерации, всех аспектов и особенностей конституционно-правового статуса члена палаты, а также выработать практические рекомендации по его совершенствованию.
Исходя из поставленной цели, основными задачами диссертации являются:
- определение факторов, вызывающих необходимость образования верхней палаты парламента, и на основе науки конституционного права и мировой практики провести анализ ее правовой природы;
- исследование понятия, содержания и эволюции правового статуса Совета Федерации и его членов как единства общегосударственных и региональных интересов;
- раскрытие содержания и особенностей основных моделей статуса члена верхних палат парламентов в зарубежных странах;
- раскрытие и анализ форм деятельности члена Совета Федерации в процессе деятельности самой палаты и в субъекте Российской Федерации как общегосударственного парламентария и представителя субъекта Российской Федерации;
- определение содержания основных гарантий деятельности члена Совета Федерации и их классификации;
- выявление сущности, содержание и особенности конституционно-правовой ответственности членов Совета Федерации;
- обоснование необходимости совершенствования процесса формирования Совета Федерации и конституционно-правового статуса его членов в целях повышения эффективности функциональной парламентской деятельности.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования состава Совета Федерации, установления конституционно-правового статуса его членов.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, устанавливающие правовое положение членов Совета Федерации, порядок и процедуры формирования его состава, практику их реализации, а также сложившиеся в науке конституционного права концепции и имеющиеся теоретические подходы, связанные с проблемами формирования верхней палаты российского парламента и установления конституционно-правового положения его членов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации,
акты Федерального Собрания Российской Федерации, федерального Правительства, указы и распоряжения Президента России, нормативные акты субъектов Российской Федерации, зарубежные источники права.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на использовании общенаучных методов исследования в сочетании с частно-научными методами. И основе исследования лежит диалектический метод, позволяющий рассмотреть правовые явления в динамике, выявить причинно-следственные связи, что является необходимым условием исследования проблематики эффективности. Кроме того, в работе широко применялись анализ, синтез, аналогия и классификация. Правовое исследование проводилось также с использованием специальных правовых методов: правового моделирования, нормативного анализа, различных приемов толкования правовых норм.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой специальное комплексное исследование, в котором рассматривается эволюция конституционно-правового статуса члена Совета Федерации и порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания России на основе анализа и оценок как эволюции данного процесса, так и современного российского законодательства, в особенности с учетом его обновления в 2012-2014 годах.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Обосновывается необходимость стабилизации процесса совершенствования порядка формирования Совета Федерации и конституционно-правового статуса его членов в целях повышения эффективности функциональной парламентской деятельности.
В целях прекращения многочисленных споров о конституционности той или иной модели организации Совета Федерации необходимо внести поправку в часть 2 статьи 95 Конституции России и исключить положение о том, что в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации должны входить по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов Федерации.
Вопрос о формировании состава Совета Федерации следовало бы отнести к предмету правового регулирования отдельного федерального конституционного закона, соответственно изложив часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в следующей редакции: «Порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным конституционным законом». Именно закон как более гибкая форма правового акта установил бы наиболее эффективную модель палаты в зависимости от определенных социально-политических условий и возможного изменения модели федеративного устройства, в конечном счете способствуя укреплению общегосударственных начал в организации данной палаты парламента Российской Федерации.
2. Мандат члена Совета Федерации охватывает его права, обязанности и ответственность, обусловленные конституционно-правовым статусом члена верхней палаты российского парламента и характером взаимоотношений этого парламентария с избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ.
Анализ прав, обязанности и ответственности члена Совета Федерации позволяет сделать вывод о том, что он обладает полусвободным мандатом: с одной стороны, представляя интересы субъекта Российской Федерации в целом, член Совета Федерации не связан наказами делегировавшего его в состав палаты органа государственной власти субъекта РФ; с другой стороны, положение лица, избранного или назначенного данным органом субъекта РФ, делает члена Совета Федерации реально зависимым от органа субъекта РФ, который, как свидетельствует практика отдельных субъектов РФ, в случае недовольства деятельностью члена палаты ищет пути досрочного прекращения его полномочий в Совете Федерации.
3. На основе анализа российского и зарубежного парламентского опыта сделан вывод о необходимости внесения кардинальных изменений в порядок формирования Совета Федерации.
Членов Совета Федерации необходимо избирать населением субъекта по мажоритарной системе абсолютного большинства, альтернативно, на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.
Кандидатов для избрания на данную должность от законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации могут выдвигать как отдельные депутаты, так и группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта, а также группа избирателей субъекта РФ.
Представляется целесообразным ввести норму, предусматривающую проведение выборов главы субъекта Российской Федерации одновременно с выборами представителя от исполнительной власти в Совет Федерации. Предлагается, чтобы кандидатуры для избрания на указанную должность в Совет Федерации могли выдвигать как кандидаты на должность главы исполнительной власти субъекта РФ, так и определенная численность избирателей субъекта РФ путем сбора подписей.
В каждом случае должно быть предусмотрено, что количество кандидатов на соответствующий пост должно быть не менее двух - по аналогии с выборами депутатов Государственной Думы по территориальным избирательным округам в соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы 2014 года.
4. Представляется целесообразным в целях оптимизации взаимодействия палат Федерального Собрания в законодательном процессе по примеру европейских демократических государств создать постоянно действующую согласительную комиссию палат. Эффективность деятельности такой комиссии подтверждена реальной практикой ряда стран. Со стороны Совета Федерации следовало бы перевести в статус постоянно действующей части согласительной комиссии существующее Координационное совещание палаты. Повышению роли Координационного совещания могло бы способствовать обсуждение исходящих от Совета Федерации принципиальных поправок к законопроектам перед процедурой второго чтения в Государственной Думе.
Кроме того, необходимо внести соответствующие изменения и в пп. «б» п. 1 ст. 109 Регламента Совета Федерации в части, касающейся обязательной мотивации в пояснительной записке причин отклонений поступивших на рассмотрение законопроектов.
5. Повышению роли членов Совета Федерации в решении законотворческих вопросов, бесспорно, способствовало бы их личное и непосредственное участие в голосовании.
В настоящее время члены Совета Федерации осуществляют свою деятельность на постоянной основе, участие в голосовании это их прямая обязанность. Поэтому использование нормы о заочном голосовании, с нашей точки зрения, нецелесообразно, поскольку может привести к тому, что Совет Федерации окажется в ситуации, когда в реальном голосовании будут участвовать только единицы членов палаты. В конечном счете, это существенно подорвет авторитет Совета Федерации, вызовет негативное отношение к нему населения.
6. В связи с появлением парламентских запросов наметилась тенденция к снижению значимости и эффективности запросов членов Совета Федерации. Часто ответы на них задерживаются либо носят формальный характер, являются фактической отпиской.
Полагаем, что в целях повышения действенности таких запросов, особенно в федеральные структуры власти, следует ввести норму, требующую оглашения ответа на запрос на заседании профильного комитета. Это также повысит ответственность и члена Совета Федерации, поскольку в данном случае будет труднее скрыть лоббируемый им интерес в том или ином конкретном случае.
7. При регулировании вопросов иммунитета члена Совета Федерации необходимо учитывать, что в условиях нестабильного правового порядка речь может идти только о таких мерах ответственности, которые, во-первых, соответствуют конституционным требованиям (ст. 98 Конституции РФ), во-вторых, направлены на то, чтобы блокировать деятельность члена Совета Федерации, противоречащую Конституции РФ и конкретному закону, в-третьих, которые не препятствовали бы эффективной и оперативной правомерной деятельности члена Совета Федерации.
На законодательном уровне должно быть четко закреплено, что при решении вопроса о привлечении в качестве обвиняемого лица, которое к этому времени уже утратило особый правовой статус, особый порядок производства
применяться не должен. Таким образом, неприкосновенность членов Совета Федерации не должна иметь неограниченный характер.
8. Отсутствие механизмов обеспечения связи членов Совета Федерации с населением субъектов РФ приводит к отсутствию прямой зависимости членов Совета Федерации от избирателей и полной зависимости от руководства субъекта Российской Федерации. Механизмы связи с населением с учетом изменившегося характера формирования Совета Федерации требуют глубокой и всесторонней проработки.
Необходимо кардинально изменять существующую практику путем введения публичной отчетности членов Совета Федерации перед населением субъекта РФ - путем опубликования отчета в региональных СМИ, на официальных сайтах органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также, в дополнение к этому, выступлений члена Совета Федерации на достаточно представительных собраниях граждан по месту их работы и жительства. Следует также предоставить избирательному корпусу право, путем сбора определенного числа подписей, инициирования их отзыва из состава палаты, при этом, безусловно, установив исчерпывающий перечень оснований для отзыва члена Совета Федерации .
Отсутствие на законодательном уровне четких, обоснованных критериев привлечения к ответственности членов Совета Федерации обусловливает невозможность привлечения их к ответу за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий
Считаем необходимым установить на федеральном законодательном уровне такие правовые санкции, как, например, порицание (замечание) (за систематическое без уважительных причин невыполнение обязанностей члена Совета Федерации), отзыв (за грубое нарушение законодательства Российской Федерации и ее субъектов, действий, порочащих статус парламентария), вычет из денежного содержания сумм (например, за прогулы).
Таким образом, следует на законодательном уровне закрепить такой механизм регионального представительства в Совете Федерации, который позволит, с одной стороны, органам государственной власти субъектов Российской Федерации воздействовать на принятие решений на федеральном
уровне, а с другой стороны, обеспечит членам Совета Федерации право самостоятельно и ответственно выражать свое мнение.
Теоретическая значимость работы состоит в расширении сферы научных знаний в конституционном праве России относительно путей развития отечественного парламентаризма, судеб его двухпалатной структуры, организации работы Совета Федерации, модернизации порядка формирования палаты и укрепления нормативно-правовых основ статуса члена Совета Федерации, связей общегосударственных интересов с региональными интересами в деятельности палаты в целом и каждого члена Совета Федерации.
Практическая значимость работы обусловлена тем, что авторские предложения могут быть использованы как в правотворчестве, так и в непосредственной организации деятельности Совета Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, а также каждого члена верхней палаты российского парламента.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования и выработанные практические рекомендации были опубликованы в научных статьях автора в ведущих рецензируемых юридических журналах. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.
Структура диссертации предопределена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографии.
II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность и степень разработанности темы, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, отражены научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, обозначены ее методологические и теоретические основы, сформулированы выносимые на защиту выводы.
Глава первая работы «Основы конституционно-правового статуса члена Совета Федерации» посвящена анализу основных элементов и эволюции статуса члена Совета Федерации, а также моделей статуса членов верхних палат парламентов зарубежных странах.
В первом параграфе главы I «Совет Федерации - палата Парламента Российской Федерации» рассматриваются история, современное состояние, тенденции развития Совета Федерации в целом, а также порядок его формирования как элемент статуса члена верхней палаты.
В поисках соответствия состава Совета Федерации и статуса его членов конституционному предназначению верхней палаты парламента федеративного государства несколько раз менялся на законодательном уровне порядок формирования Совета Федерации, что во многом связано как с местом и ролью Совета Федерации, его конституционными полномочиями, так и в значительной степени его потенциалом.
Согласно части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
По мнению диссертанта, данное положение не в полной мере соответствует принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции России, поскольку представители исполнительной власти, участвуя в работе парламента, вмешиваются в компетенцию законодательной власти и оказывают значительное влияние на осуществление полномочий законодательного органа государственной власти.
Совет Федерации - это орган представительства субъектов Российской Федерации, а не органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим мы поддерживаем предложение внести поправку в Конституцию Российской Федерации и изложить часть 2 статьи 95 в следующей редакции: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации»3.
3 Авакьян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 22.
Кроме того, вопрос о формировании состава Совета Федерации, по нашему мнению, следует отнести к предмету правового регулирования отдельного федерального конституционного закона. В связи с этим предлагаемую выше новую редакцию части 2 статьи 95 можно было бы дополнить предложением: «Порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным конституционным законом», с одновременным изменением части 2 статьи 96 -с исключением из нее слов о порядке формирования Совета Федерации.
Согласно действующему Федеральному закону от 03.12.2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»4 за верхней палатой парламента сохраняется статус непартийного органа, но если члены Совета Федерации будут проходить через региональные выборы, придется отрегулировать процесс участия политических партий в проведении таких выборов.
Действующий настоящее время порядок формирования Совета Федерации, по которому в палату входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ: один - от законодательного органа власти субъекта Федерации, другой - от исполнительного, сопровождается различными процедурами наделения полномочиями указанных лиц. В отношении первого в основном сохранен прежний вариант: решение о наделении полномочиями принимает законодательный орган субъекта РФ, причем кандидатом в представители от регионального парламента в Совет Федерации может быть только его депутат (ранее - также и депутат муниципального представительного органа).
Порядок наделения полномочиями члена Совета Федерации представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации следующий: при проведении выборов главы субъекта Федерации кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию 3 кандидатуры в Совет Федерации, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата и будет наделена соответствующими полномочиями.
При этом учитывая, что указанное положение введено в целях реализации идеи формирования Совета Федерации на основе волеизъявления избирателей,
4 СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6952.
по мнению автора работы, следовало бы при проведении выборов главы субъекта РФ также выбирать одну из трех предложенных им кандидатур в Совет Федерации, поскольку в настоящий момент не определен механизм, каким образом вновь избранный глава субъекта Российской Федерации принимает решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации одного из трех предложенных им кандидатов.
Предлагавшийся первоначально в проекте данного Федерального закона вариант, когда внесенные главой исполнительной власти 3 кандидатуры вносятся вместе с ним в бюллетень для голосования и проходят рейтинговое голосование, представляется более целесообразным, когда после победы на выборах глава исполнительной власти выдвигает ту кандидатуру в члены Совета Федерации, которая набрала наибольшее количество голосов при подобном рейтинговом голосовании.
По нашему мнению, более эффективным было бы проведение одновременно с выборами главы субъекта Российской Федерации также и выборов представителя в Совет Федерации от исполнительной власти. Кандидатуры для избрания на указанную должность в Совет Федерации выдвигают кандидаты на должность главы исполнительной власти региона, а также группы избирателей.
В Законе от 03.12.2013 года № 229-ФЗ установлен ценз оседлости - 5 лет, который при этом не распространяется на действующих членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, получивших мандат в соответствующем субъекте Российской Федерации, и лиц, замещающих должности, назначение которые осуществляется Президентом Российской Федерации.
По мнению диссертанта, следует сохранить установленный 5-летний ценз оседлости, а исключение из этого правила сделать лишь для кандидатов, являвшихся членами Совета Федерации.
Минимальный возраст кандидатов в члены Совета Федерации составляет 30 лет, при этом для избрания депутатом законодательного органа достаточно достигнуть 21 года, что уже формально неправильно с точки зрения равноправия членов Совета Федерации, поскольку у всех должны быть
одинаковые возможности; однако в данном случае от возможности быть делегированными в Совет Федерации отсекаются депутаты парламентов субъектов РФ моложе 30 лет.
Кроме того, в целях повышения уровня законодательной деятельности и работы Совета Федерации в целом в качестве членов верхней палаты необходимо избирать (назначать) людей, которые могут быть специалистами экспертного уровня, то есть: юристы, экономисты или отраслевые специалисты - эксперты по поступившим из Государственной Думы законам. Необходимо отделить начала лоббизма представителя региональных интересов от начал эффективной работы в Совете Федерации, которая заключается, прежде всего, в экспертной работе по законопроектам, а также в правильном балансе при представлении общегосударственных интересов и интересов соответствующего субъекта.
Совет Федерации реализует три основные присущие ему функции (представительская, законодательная и контрольная) через совокупность полномочий. При этом речь идет именно о полномочиях палаты, а не о компетенции Федерального Собрания, которой как таковой в общем-то не существует, у каждой палаты Парламента есть свои полномочия, и осуществляются они раздельно®.
В марте 2014 года в Государственную Думу внесен Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», которым предусматривается расширить представительство в Совете Федерации, включив в состав палаты представителей Российской Федерации. Представители Российской Федерации в Совете Федерации назначаются и освобождаются Президентом Российской Федерации. Число таких представителей не может составлять более 10 процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом устанавливается, что Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена
5 Авакьяи С.Л. Федеральное Собрание - Парламент России. М., 1999. С. 75.
Совета Федерации - представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Одновременно предлагается закрепить в Конституции Российской Федерации действующую законодательную норму о том, что член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Внесение указанного законопроекта и его принятие, по мнению диссертанта, представляется противоречащим действующему законодательству и не соответствующим прямому назначению Совета Федерации как палаты регионов, представителю интересов субъектов Российской Федерации. Кроме того, назначение указанных представителей Российской Федерации на руководящие должности в комитеты Совета Федерации может привести к лоббированию интересов Федерации и принижению интересов субъектов Российской Федерации.
Во втором параграфе главы I «Понятие, элементы и эволюция правового статуса члена Совета Федерации» рассматриваются существующие виды статуса парламентариев, проблемы представительства в Совете Федерации, а также предлагается выборный порядок формирования Совета Федерации.
На основе анализа видов мандата парламентариев диссертантом сделан вывод о том, что члены Совета Федерации обладают полусвободным депутатским мандатом, поскольку они, представляя интересы субъекта Российской Федерации, не связаны наказами соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации; каждый месяц членам Совета Федерации предоставляется до десяти дней для работы в субъектах Российской Федерации, представителями которых они являются; кроме того, в Совете Федерации проводятся такие мероприятия, как Дни субъекта Российской Федерации в Совете Федерации; полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской
Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.
В настоящее время можно говорить как минимум о следующих «ролях», которые потенциально могут выполняться членом Совета Федерации, а именно: член Совета Федерации как представитель субъекта РФ, как представитель органа власти его назначившего (выбравшего), как гражданин Российской Федерации, как представитель той или иной политической партии, как общегосударственный (федеральный) деятель.
Неизбежно такое количество «ролей» приводит к возникновению конфликта интересов, что негативным образом сказывается на объективности члена Совета Федерации при принятии тех или иных решений.
Учитывая специфику федеративного устройства государства, сложно отрицать, что принятие наиболее важных решений в масштабах государства должно быть реализовано с учетом мнений его регионов. В этой связи законодательно установлен особый порядок формирования Совета Федерации, который и является представительным органом власти в прямом смысле слова, поскольку формируется путем включения в его состав представителей от каждого из субъектов Российской Федерации.
Кроме того, члена Совета Федерации можно определить как гражданина Российской Федерации, выступающего в качестве представителя конкретного субъекта РФ.
Вместе с тем категория «интересы субъекта РФ» слишком абстрактна и на практике такие интересы будут определяться на основании мнения (позиции) регионального органа государственной власти, назначившего (выбравшего) члена Совета Федерации. Практика дает примеры, когда региональными решениями члена Совета Федерации в ряде случаев обязывают выполнять поручения органа, направившего его в Совет Федерации. Подобная ситуация подтверждается, в том числе, действующими в ряде субъектов РФ региональными нормативными правовыми актами, которые прямо устанавливают обязанность члена Совета Федерации от соответствующего субъекта РФ руководствоваться решениями и поручениями органа, его назначившего (избравшего).
При наличии в региональных актах подобных норм возникает вопрос, кого именно представляет член Совета Федерации - конкретный субъект РФ или все-таки орган его назначивший (избравший) и возможно ли достижение разумного баланса по данному вопросу нормативно-правовым путем.
Кроме того, в случае принадлежности члена Совета Федерации к той или иной политической партии на его голосование в палате будут влиять не только (или не столько) региональные интересы, сколько партийные.
В соответствии со ст. 1 ФЗ от 03.12.2012 г. № 229-ФЗ Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения
Однако, несмотря на указанную норму, более ста членов палаты, являются членами партии «Единая Россия». И они, естественно, влияют на принятие решений верхней палатой парламента, руководствуясь, прежде всего, партийными интересами.
То есть речь идет о несовместимости партийной принадлежности и обязанностей членов Совета Федерации представлять интересы субъектов РФ. Партийность членов Совета Федерации приведет к тому, что деятельность Совета Федерации будет определяться партийными обязательствами парламентариев, которые не смогут в должной мере выполнять главную функцию палаты - служить «законодательным ситом», что неизбежно снизит эффективность рассмотрения законов.
По мнению автора работы, и в настоящее время, и в случае введения выборного порядка замещения должности члена Совета Федерации следует ввести правило о том, что данное лицо на период пребывания в Совете Федерации приостанавливает членство в политической партии. Без четкого подобного правового запрета приостановления членства в партии призывы к отказу от партийного влияния на деятельность Совета Федерации останутся чисто декларативными.
Статус Совета Федерации как «палаты регионов» (автор диссертации понимает условность и политическое звучание данного понятия) определяется представительской природой этого органа. Поэтому, получив свои полномочия, член Совета Федерации в этот момент становится конституционно
ответственным за сохранение и развитие федеральной природы Российского государства. На практике это означает, что каждый член Совета Федерации и палата в целом должны представлять, отстаивать и защищать интересы каждого субъекта Российской Федерации в осуществлении законодательной деятельности, в решении базовых проблем экономического, финансового, бюджетного развития и многих других жизненно важных проблем — в сочетании их с интересами всего государства.
При этом не стоит забывать, что одним из важнейших критериев эффективности деятельности члена Совета Федерации является его самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, а также от политических партий, которые тем или иным образом могут влиять на члена Совета Федерации.
Правовой статус члена Совета Федерации является фундаментальным условием существования и функционирования законодательной ветви власти, представляя собой универсальную правовую основу для реализации Советом Федерации своих прямых прав и обязанностей.
Однако уязвимость положения члена Совета Федерации входит в явное противоречие со статусом федерального парламентария, который призван быть не только представителем соответствующих органов, но и выразителем интересов Российской Федерации, и в случае конфликта интересов иметь возможность свободного выбора своей позиции. Поэтому наиболее полная гарантия обеспечения оптимального сочетания стабильности и независимости в деятельности члена Совета Федерации при адекватном выражении интересов субъектов Российской Федерации может быть достигнута только при всенародном участии в формировании «верхней палаты» российского парламента избирателей в субъектах Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права.
Третий параграф главы I «Основные модели статуса членов верхних палат парламентов зарубежных стран» посвящен рассмотрению основных моделей статуса членов верхних палат парламентов зарубежных стран.
Зарубежные страны имеют различные правовые, политические системы и конституционную историю, разные уровни экономического и социального
развития, однако сегодня парламенты всех федеративных государств имеют двухпалатную структуру. При этом в большинстве случаев количество избираемых сенаторов превосходит количество назначаемых. Доминирующей чертой при формировании верхних палат в европейских странах является территориальный принцип представительства; верхние палаты выступают, прежде всего, способом обеспечения многомерного представительства6.
В мировой практике существуют две основные модели взаимоотношений парламентария и его избирателей (либо лиц, его назначающих): императивный мандат (КНР, Вьетнам, Куба) и свободный мандат. Принцип свободного мандата члена верхней палаты парламента характерен для парламентариев большинства государств, базирующихся на демократических принципах. При этом в вопросе, кого же представляет член верхней палаты: избирателей своего округа или же всю нацию, предпочтение отдано второму варианту.
Для тенденций развития конституционного права в странах с устоявшимися демократическими традициями характерно ослабление иммунитета члена верхней палаты парламента, так как по мере установления конституционного порядка, ослабления конфликта между законодательной и исполнительной властью, развития демократических институтов и усиления роли гражданского общества исчезает необходимость в его абсолютном, «жестком» характере.
Однако институт парламентского иммунитета выполняет позитивную роль в авторитарных и переходных государствах, где развитые демократические традиции еще не сложились; безусловно, преждевременное ограничение иммунитета сенаторов в таких государствах может привести к свертыванию в них зарождающихся традиций парламентаризма.
Говоря об индемнитете как о гарантии личной неприкосновенности членов верхней палата, автор работы указывает, что он, как правило, действует не только в течение всего срока полномочий парламентария, но и в дальнейшем, и не может быть снят. Тем не менее, в основных законах некоторых государств (например, Германия, Белоруссия) установлено, что индемнитет не
6 Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 39.
распространяется на клеветнические высказывания и оскорбления, сделанные на заседании палаты.
При рассмотрении основных гарантий деятельности членов верхних палат парламентов зарубежных стран, их прав и обязанностей, диссертант делает вывод о том, что верхние палаты парламентов эффективно реализуют представленные им полномочия только при взаимодействии их членов непосредственно с органами власти и населением представляемых субъектов федерации, а также при наличии у палат материальных и информационных ресурсов, вспомогательных органов. И в этом отношении показательна практика вспомогательных органов Сената Конгресса США, позволяющая верхней палате американского парламента являться влиятельным органом государственной власти, с мнением которого вынужден считаться даже Президент7.
В результате сравнительного анализа моделей статусов членов верхних палат парламентов зарубежных стран и Российской Федерации автор диссертации развивает и приводит дополнительные аргументы в пользу точки зрения, согласно которой очевидна необходимость повышения роли Совета Федерации в государственном механизме, прежде всего, путем превращения в верхнюю палату по сенатскому принципу США путем введения прямых выборов, усиления полномочий Совета Федерации в законодательном процессе, изменения структуры и организации работы как «чистой» палаты парламента и, как следствие, безусловного и радикального изменения статуса членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации8. Это несомненно повысит авторитет членов Совета Федерации в субъектах РФ, их ответственность за социально-экономическую обстановку на местах, психологическую независимость от мнения «центра» и инициативность в проведении региональных интересов на федеральном уровне;
Глава вторая «Формы деятельности члена Совета Федерации» состоит из двух параграфов.
7 Ковалев С.М. Верхние палаты парламентов федеративных государств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9-10.
8 См., в частности: Колюшин Е.И. О концепции реформирования Совета Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999. С. 77.
В первом параграфе главы 2 «Участие члена Совета Федерации в деятельности палаты» рассматривается реализация членами Совета Федерации права законодательной инициативы, необходимость создания постоянно действующей согласительной комиссии, а также расширения форм деятельности членов Совета Федерации в палате.
Наиболее важной формой активного участия членов Совета Федерации в деятельности палаты является реализация права законодательной инициативы, результативность которой при этом в настоящее время весьма незначительна. Так, например, с января 2007 года по декабрь 2012 года из 128 законопроектов, внесенных членами Совета Федерации в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы, принято Федеральным Собранием и подписано Президентом Российской Федерации всего 13.
При этом, например, около 10% всех законопроектов, которые обсуждаются в Бундестаге, являются инициативой Бундесрата. Во Франции более половины сенатских поправок находят свое отражение в принятых законодательных актах. Так, из 2487 поправок, внесенных сенаторами в комитеты палаты в 2010-2011 гг., принято 1570 (63%). Число предложений, внесенных для первого чтения в Сенат в 2010-2011 гг., составило 166.
Причин такого недостаточно высокого уровня законотворческой деятельности членов Совета Федерации, по мнению автора работы, несколько: во-первых, неактуальность законотворческой инициативы; во-вторых, отсутствие оптимального механизма реализации законодательной инициативы членов Совета Федерации.
В настоящее время законодательные инициативы членов Совета Федерации стали схожи по ряду своих характеристик с инициативами законодательных органов субъектов Федерации, что вполне объяснимо, однако члены Совета Федерации не могут ограничиваться внесением законопроектов только по региональным интересам, потому что двуединый статус палаты предполагает и отстаивание ими общегосударственных интересов.
По мнению диссертанта, представляется целесообразным в целях оптимизации взаимодействия палат Федерального Собрания в законодательном процессе на примере европейских демократических государств создать постоянно действующую согласительную комиссию. Эффективность ее деятельности подтверждена реальной практикой. Следует перевести в статус постоянно действующей согласительной комиссии Координационное совещание, ныне существующее в Совете Федерации. Повышению роли Координационного совещания могло бы способствовать обсуждение исходящих от Совета Федерации принципиальных поправок к законопроектам перед процедурой второго чтения в Государственной Думе.
Кроме того, необходимо внести соответствующие изменения и в пп. «б» п. 1 ст. 109 Регламента Совета Федерации в части, касающейся обязательной мотивации в пояснительной записке причин отклонений поступивших на рассмотрение законопроектов.
Согласно статье 13 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации вправе направить парламентский запрос, который принимается большинством голосов от общего числа членов палаты. При этом статус запроса члена Совета Федерации резко понизился.
По мнению автора работы, до изменения порядка формирования Совета Федерации и введения выборов парламентариев избирателями субъектов Российской Федерации, соответственно появления в палате лиц, пользующихся доверием и авторитетом у населения, отношение должностных лиц к запросам членов Совета Федерации коренным образом не изменится. Вместе с тем уже сейчас в целях повышения действенности таких запросов, особенно в федеральные структуры власти, следует ввести норму, требующую оглашения запроса на заседании профильного комитета, что также повысит ответственность и члена Совета Федерации, поскольку в данном случае будет труднее скрыть лоббируемый интерес в том или ином конкретном случае.
Кроме того, членам Совета Федерации необходимо в соответствии с п. 2 ст. 82 Регламента палаты активнее использовать право на консолидированное выражение позиции (два члена Совета Федерации от
субъекта Федерации, либо группа членов Совета Федерации численностью не менее пяти человек) для включения их предложений в парламентский запрос. Необходимо внести соответствующие изменения в Регламент Совета Федерации о периодическом рассмотрении практики реализации запросов на заседаниях Совета Федерации, его комитетов, Совета законодателей.
Диссертант, говоря о такой форме деятельности членов Совета Федерации, как правительственный час, отмечает, что указанная форма деятельности парламентария существует также и в Государственной Думе Российской Федерации, где предусмотрено преимущественное право выступлений представителей фракций по итогам обсуждения вопросов в рамках «правительственного часа» (статья 41 Регламента Государственной Думы РФ9), в чем и заключается главное отличие от Совета Федерации, где на законодательном уровне закреплен запрет на создание формализованных фракций, парламентских объединений.
В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» расследования проводятся парламентскими комиссиями, в деятельности которой член Совета Федерации может участвовать либо сотрудничать с ней в контексте ее компетенции.
В настоящее время члены Совета Федерации осуществляют свою деятельность на постоянной основе, участие в голосовании это их прямая обязанность. Поэтому использование нормы о допустимости заочного голосования, с нашей точки зрения, нецелесообразно. Это чревато тем, что Совет Федерации может оказаться в ситуации, когда в реальном голосовании будут участвовать только единицы его членов. В конечном счете, это существенно подорвет авторитет палаты, вызовет негативное отношение к ней населения.
Статья 12.1 Регламента Совета Федерации определяет порядок работы парламентариев с обращениями граждан, на основании которой они рассматривают индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совете Федерации. Кроме того, члены Совета Федерации
9 СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801; 2013. №26. Ст. 3241.
осуществляют прием граждан в Приемной Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации согласно графику приема граждан членами комитетов (комиссий) Совета Федерации. Необходимо на законодательном уровне установить обязанности членов Совета Федерации рассматривать обращения граждан, периодически вести личный прием посетителей в столице и субъектах РФ. регулярно информировать население и общественность о своей работе.
Во втором параграфе главы 2 «Работа члена Совета Федерации в субъекте Российской Федерации» анализируются особенности взаимоотношений членов Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, работа с обращениями граждан и непосредственно с населением.
21 мая 2002 года образован Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей), в состав которого вошли руководители законодательных собраний субъектов РФ. Основная цель - обеспечение единого правового пространства Российской Федерации, координация законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Его создание позволило выстроить систему полноправного участия представителей региональной власти в формировании и проведении общегосударственной политики. В работе Совета законодателей регулярно принимает участие Президент Российской Федерации.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2012 года Президент Российской Федерации В.В. Путин указал: «...считаю правильным наделить членов Совета Федерации и депутатов Госдумы правом законодательной инициативы в законодательных собраниях своего субъекта Федерации. Тем самым мы усилим связь федерального законодательства с жизнью регионов и законодателя как такового»10.
Согласно уставам (основным законам) ряда субъектов Российской Федерации членам Совета Федерации от соответствующего субъекта
10 Президент.рф/новости/17118
принадлежит право законодательной инициативы (например, Республики Коми, Марий Эл, Мордовия; Пермский край, Архангельская область, Московская область, Нижегородская область, Пензенская область, Самарская область, Саратовская область, Тамбовская область, Ульяновская область, г. Санкт-Петербург).
Регулярно проводятся выездные заседания комитетов палаты, различные форумы и конгрессы, что, безусловно, способствует дальнейшему законодательному обеспечению проведения государственной политики в субъектах Российской Федерации и является важным источником учета интересов регионов РФ и их реализации на федеральном уровне.
Однако при активизации деятельности членов Совета Федерации по взаимодействию с органами государственной власти субъектов РФ непосредственная работа членов Совета Федерации с населением не носит столь активного характера. Это связано с тем, что отсутствует прямая зависимость членов Совета Федерации от избирателей, они полностью зависят от регионального руководства. По мнению диссертанта, необходимо менять существующую практику путем введения отчетности членов Совета Федерации перед населением региона, предоставления избирательному корпусу права инициирования их отзыва из состава палаты. Конечно, к реализации такой возможности следует подходить ответственно, не забывая о том, что члены Совета Федерации являются представителями интересов общенациональных, федеральных и региональных в их сочетании.
Глава третья «Гарантии деятельности и ответственность члена Совета Федерации» состоит из двух параграфов.
Параграф первый главы 3 - «Основные гарантии деятельности члена Совета Федерации: понятие и классификация» - посвящен раскрытию понятия «конституционно-правовые гарантии деятельности членов верхних палат парламентов» и их классификации.
В рамках конституционно-правового статуса члена Совета Федерации назначение гарантий состоит в том, что они призваны обеспечить такую возможно благоприятную обстановку, в атмосфере которой записанные в
Конституции РФ. и иных нормативных актах полномочия имели бы реальный характер.
Рассматривая гарантии личной безопасности члена Совета Федерации, автор работы особое внимание уделяет личной неприкосновенности (парламентский иммунитет). В Постановлении от 20 февраля 1996 года № 5-П" Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в статье 98 Конституции Российской Федерации, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым парламента, их самостоятельности и независимости. Установления статьей 98 Конституции Российской Федерации являются определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа.
При урегулировании вопроса об особенностях привлечения к уголовной ответственности членов Совета Федерации в законодательстве, в частности, не указано, должен ли применяться особый порядок производства в случае совершения ими противоправного деяния до того, как он стало обладать особым правовым статусом, либо в случае совершения такого деяния уже по истечении срока соответствующей деятельности; распространяется ли особый порядок лишения неприкосновенности на члена верхней палаты, если совершены деяния, не связанные с осуществлением парламентской
11 Постановление Конституционного Сдуа Российской Федерации от 20 февраля 1996 года № 5-П «По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. №2.
деятельности; каким должно быть уголовное производство, если деяние было связано с его профессиональной деятельностью, но в соответствии с федеральным законом оно влечет уголовную ответственность (например, клевета в парламентском запросе)12.
По мнению автора работы, на законодательном уровне должно быть четко закреплено, что при решении вопроса о привлечении в качестве обвиняемого лица, которое к этому времени уже утратило особый правовой статус, особый порядок производства применяться не должен. Так как целью введения такого особого порядка является предотвращение неправомерного воздействия на лиц, выполняющих государственные и общественные функции, то утрата лицом особого правового статуса означает, что в отношении него должен применяться общий порядок уголовного судопроизводства.
Еще одной гарантией деятельности члена Совета Федерации является его право отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными вследствие осуществления им своих полномочий. При этом в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 года № 5-П не допускается расширительное толкование статьи 19 Федерального закона от 08 мая 1994 года № З-ФЗ и отказ от дачи свидетельских показаний об обстоятельствах, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, однако необходимых в интересах правосудия при выполнении требований части 3 статьи 17 и статьи 52 Конституции Российской Федерации.
Говоря о материальных гарантиях деятельности членов Совета Федерации, диссертант отмечает, что такие гарантии должны соответствовать общему уровню жизни в стране.
Заслуживает более пристального внимания «привязка» месячного вознафаждения члена Совета Федерации к зарплате федерального министра. Если сравнить вознаграждение парламентариев с заработной платой членов
12 Роль и место парламентского иммунитета в российском законодательстве // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2010. №26(412). С. 40.
правительства, например, в Великобритании депутаты Парламента получают 49% от оклада члена кабинета или 69% от оклада младшего министра.
По мнению В.А. Рыжкова и Б.А. Страшуна, «это естественно, поскольку парламентарий не принимает единоличных государственных решений, немедленно вступающих в силу и влекущих социально значимые последствия, и поэтому его ответственность намного меньше, чем ответственность министра, который должен принимать такие решения чуть ли не ежедневно»".
Размер денежного вознаграждения членов Совета Федерации необходимо установить в конкретном денежном выражении с учетом экономического положения в стране, не намного превышающий среднюю заработную плату по субъекту Федерации, который он представляет, и регулярно (ежегодно) его пересматривать в зависимости от итогов работы.
Для решения вопроса о гарантиях деятельности членов Совета Федерации автор работы рассматривает несколько вариантов. Первый состоит в том, чтобы предоставить решение вопроса о гарантиях не тем, кто ими пользуется, а другим, нейтральным органам. Конечно, наиболее объективным и справедливым мог бы стать сам народ - источник власти, но решать эти проблемы на референдуме сложно, дорого, сопряжено со многими трудностями. Таким органом мог бы стать глава государства. Но и у этого варианта есть свои минусы, связанные с характером взаимоотношений различных ветвей власти и естественным стремлением одной ветви власти подчинить своему влиянию другую. Второй вариант представляется более перспективным и учитывает опыт зарубежных стран, в частности, опыт США, когда закон, изменяющий вознаграждение конгрессменов, не вступает в силу до избрания нового состава Парламента" .
В заключительном втором параграфе главы 3 «Конституционно-правовая ответственность члена Совета Федерации» рассматривается конституционно-правовая ответственность членов Совета Федерации.
13 Рыжков В.Л., Страшун Б.Л. Индемнитет. В кн.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.Л. Страшун. М., 1999. С. 515.
14 См. подробнее: Безуглов A.A., Солдатов С.А. Конституционное право России. М., 2002. Т. 2. С. 18-221.
Согласно Федеральному закону от 08.05.1994 г. № З-ФЗ (в ред. от 23.07.2012 г.) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» член Совета Федерации может быть отозван только по основаниям, указанным в части 1 статьи 4 указанного Закона. При этом в законодательстве теперь отсутствует норма о возможности досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта, что, безусловно, позитивно скажется на качестве работы палаты и придаст большую стабильность ее работе.
Статья 9 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также п. 12 ст. 30 Регламента Совета Федерации говорят об обязанности члена верхней палаты соблюдать этические нормы, однако на законодательном уровне отсутствуют предписания, касающиеся поведения и соблюдения членами Совета Федерации дисциплины, этических правил, а также четкий правовой механизм воздействия на члена Совета Федерации в случае нарушения указанных норм. До сих пор не принят кодекс парламентской этики, при этом морально-этический аспект занимает важное место в деятельности парламентария.
Автором работы предлагается ввести такой вид ответственности, как конституционный штраф, достоинством которого является то, что он не относится к мерам уголовной или административной ответственности, что позволяет его применять в отношении лиц, обладающих неприкосновенностью, в том числе к членам Совета Федерации.
Анализируя вопрос об ответственности членов Совета Федерации, диссертант приходит к выводу, что российское законодательство достаточно подробно регулирует права парламентариев, гарантии их деятельности, то норм об обязанностях и ответственности явно недостаточно, не урегулирован институт конституционно-правовой ответственности. Необходимо установить на федеральном законодательном уровне такие правовые санкции, как, например, порицание (замечание) (за систематическое без уважительных причин невыполнение обязанностей члена Совета Федерации), отзыв (за грубое
нарушение законодательства Российской Федерации и ее субъектов, действий, порочащих статус парламентария), вычет из денежного содержания сумм (например, за прогулы). Кроме того, необходимо кардинально изменять существующую практику путем введения отчетности членов Совета Федерации перед населением региона, предоставления избирательному корпусу права инициирования их отзыва из состава палаты, при этом, безусловно, установив исчерпывающий перечень оснований для отзыва члена Совета Федерации.
В Заключении подведены основные итоги исследования, сделаны выводы и обобщения.
По теме диссертации автором опубликованы следующие научные статьи в ведущем рецензируемом журнале, включенном в список, рекомендованный ВАК Министерства образования и науки РФ:
1. Смоленская A.A. Сравнительный анализ статуса депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации //' Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 6. - С. 47-51.-0,8 п.л..
2. Смоленская A.A. Формирование Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: эволюция и современное состояние // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 10. - С. 34-38. - 0,6 п.л.
3. Смоленская A.A. Проблемы представительства в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 12. - С. 35-38. - 0,6 п.л.
Отпечатано в копицентре «СТПРИНТ» Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус, e-mail: globus9393338@yandex.ru тел.: 8 (495) 939-33-38 Тираж 100 экз. Подписано в печать 03.10.2014 г.
