АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовая охрана окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии»
На правах рукописи
Астапов Игорь Сергеевич
ПРАВОВАЯ ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ В РЕГИОНЕ КУРСКОЙ МАГНИТНОЙ АНОМАЛИИ
12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2005
Диссертация выполнена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Ерофеев Борис Владимирович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук Шестерюк Анатолий Степанович;
кандидат юридических наук Выпханова Галина Викторовна
Ведущая организация ■
Российская академия государственной службы
Защита состоится 17 марта 2005 г. в 12.00 час. На заседании Диссертационного совета Д 212.123.03 при Московской государственной юридической академии по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, 9, зал заседания Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.
Автореферат разослан
Ученый секретарь
диссертационного совета -
доктор юридических наук, профессор с/^^^^2, -—"" И.В. Ершова
г.
Общая характеристика работы Актуальность темы. Первичным фактором социально-экономического развития любой территории выступает окружающая среда, обладающая определенным качественным своеобразием, уникальностью в сочетании насыщающих ее природных компонентов, различной мерой устойчивости природных систем к антропогенным воздействиям. На разных этапах развития общества степень взаимовлияния природных и социально-экономических факторов менялась по мере совершенствования орудий и средств производства, получения научных знаний и, в конечном итоге, ориентированности государства на достижение определенных целей.
Современный этап в решении проблем в системе «общество - природа», несмотря на все сложности переходного периода, переживаемого Российским государством, дает определенный шанс в пересмотре приоритетов, а именно возможность установления приоритета охраны окружающей среды над экономическими интересами.
Известно, что в настоящее время, как и в обозримом будущем, основу экономического развития Российского государства составляет использование его природно-ресурсного потенциала, причем, в первую очередь, на уже освоенных территориях, обладающих соответствующей инженерной и социальной инфраструктурой, где в течение многих десятилетий эксплуатируются природные объекты и где, следовательно, не требуется дополнительных существенных капиталовложений. Таким регионом является Курская магнитная аномалия.
Между тем, именно в этих регионах требуется проводить взвешенную экономическую политику, сопряженную с проведением комплекса реабилитационных мероприятий, связанных с оздоровлением окружающей среды, созданием благоприятных условий жизнедеятельности людей.
Правовой основой деятельности, связанной с воздействиями на окружающую среду и ее отдельные компоненты, включая меры по ее охране, восстановлению нарушенных экосистем, недопущению ее ухудшения,
является механизм правового регулирования, основными элементами которого выступают правовые нормы, обличенные в определенные правовые формы и составляющие законодательство, а также правоприменительная деятельность как составная часть правореализующей деятельности. Следовательно, совершенствование указанных элементов механизма правового регулирования - залог улучшения качества окружающей среды, рационального использования природных ресурсов.
Эффективность деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования находится в прямой зависимости от качества федерального законодательства, нормы которого прямо либо опосредованно регулируют указанные отношения. В этой связи требует анализа законодательство о реформе федеративных отношений и муниципального управления.
Тему исследования актуализирует и предстоящее обновление природоресурсного законодательства.
Если федеральное законодательство содержит универсальные нормы, не учитывающие региональные факторы (природные, экономические, социальные), то законодательство субъектов федерации и муниципальные нормативные правовые акты в основном призваны отразить указанные особенности. Уникальность ситуации заключается в том, что регион Курской магнитной аномалии расположен в границах территорий двух субъектов федерации — Курской и Белгородской областей. При схожих природных и социально-экономических условиях законодательство этих субъектов значительно разнится, поэтому его сравнительный анализ представляется актуальным.
Задача права как регулятора общественных отношений заключается не только в формулировании правил поведения, но и в создании механизма их реализации. Одним из направлений в реализации права является правоприменение, т.е. юридическая деятельность, осуществляемая
соответствующими субъектами - органами управления, судами, прокуратурой.
Проводимая в настоящее время административная реформа внесла принципиальные изменения в идеологию управления, систему органов управления, их компетенцию, в том числе и в области экологического управления, что также побуждает к исследованию этих процессов.
Все изложенное предопределяет актуальность данной проблемы и предпринятого исследования.
Предмет диссертационного исследования - исследуется система федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также нормативных правовых актов в данной сфере правоотношений, принятых в Курской и Белгородской областях, практика деятельности правоприменительных органов.
Цель диссертационного исследования - основной целью исследования является комплексное изучение особенностей правоотношений в сфере охраны окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии.
Задачами диссертационного исследования являются:
- изучение ретроспективы правового регулирования указанных отношений в советский период;
выявление конкретных экологических проблем региона Курской магнитной аномалии;
исследование нормативной правовой базы федерального, регионального и муниципального уровня, регулирующей отношения в области охраны окружающей среды и природопользования в регионе Курской магнитной аномалии;
- анализ системы и компетенции органов экологического управления федерального и регионального уровня в регионе Курской магнитной аномалии;
- анализ практики деятельности судов и прокуратуры в области охраны окружающей среды и природопользования в регионе Курской магнитной аномалии;
- исследование функциональной деятельности правоприменительных органов в регионе Курской магнитной аномалии.
Научная разработанность темы и ее теоретическая и правовая основы. Проблемы охраны окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии не были предметом специальных научных исследований.
При подготовке диссертационной работы изучены нормативные правовые и иные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней, регулирующие как общие требования в области охраны окружающей среды и природопользования, а также устанавливающие систему и компетенцию органов экологического управления, так и специальные, связанные с учетом особенностей указанных отношений в контексте предмета исследования. Кроме того, изучены локальные нормативные и иные правовые акты основной категории природопользователей в регионе Курской магнитной аномалии -недропользователей.
В процессе работы над диссертационным исследованием изучались труды представителей теории государства и права, науки конституционного, муниципального, административного, трудового права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.В. Бибичева, К.С. Вельского, А.Б. Венгерова, К.Н. Гусова, С.Л. Зивса, В.Б. Исакова, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Н.В. Постового, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Л.С. Явича и др.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды представителей науки экологического и природоресурсного права советского и современного периодов: В.И. Андрейцева, СБ. Байсалова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, Ю.А. Вовка, А.К. Голиченкова,
Л.И. Дембо, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Н.Г. Жаворонковой, А.А. Забелышенского, Л.А. Заславской, Н.Д. Казанцева, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, Е.Н. Колотинской, И.О. Красновой, Э.С. Навасардовой, Е.В. Новиковой, В.В. Петрова, Н.А. Сыродоева, Ю.И. Тютекина, Ю.С. Шемшученко и др.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания - исторический, диалектический, логический, системный, а также специально юридические методы - сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первое комплексное специальное исследование правовых проблем охраны окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии.
В работе на основе критического анализа деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, уполномоченных в области охраны окружающей среды и природопользования, сформулированы выводы и предложения по дальнейшему совершенствованию организационно-правового механизма охраны окружающей среды и природопользования в регионе Курской магнитной аномалии.
Положения, выносимые на защиту.
1. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1 в качестве причины (источника) такой ситуации называет лишь техногенные аварии либо стихийные явления. В то же время наступление указанных последствий, которые позволяют квалифицировать чрезвычайную ситуацию, по крайней мере, как локальную, местную или территориальную, зачастую не является следствием аварий, а представляет результат хозяйственной деятельности.
1 См.: Собрание законодательства РФ, 26.12.1994, N 35, ст. 3648.
Именно поэтому было бы целесообразным законодательное закрепление правового режима территорий с неблагоприятной экологической обстановкой, явившейся следствием суммарного воздействия хозяйствующих субъектов. Данная проблема в определенной мере решается в проекте федерального закона № 115008-3 «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории». Правовой режим таких территорий должен включать меры по их экологической реабилитации, в том числе возлагая дополнительные, помимо платы за пользование (загрязнение) компонентами окружающей среды, имущественные (компенсационные) обязанности на
природопользователей.
Это тем более важно для КМА, поскольку данные правовые меры будут одновременно распространяться на территории нескольких субъектов федерации, в частности в границах КМА, что требует установления зоны экологического бедствия федерального уровня.
2.На территории Курской магнитной аномалии следует выделить 3 зоны, характеризующиеся тревожной экологической обстановкой.
Очевидно, что экологические проблемы должны решаться на всей территории КМА, однако в указанных зонах - в первую очередь. В этой связи можно говорить о необходимости зонирования территории КМА с выделением эколого-проблемных ареалов (территорий с кризисной экологической обстановкой) - зон, пострадавших в результате хозяйственной деятельности и требующих неотложных мер по их экологической реабилитации.
3. В результате изменения законодательства, связанного с реформой федеративных отношений и местного самоуправления, упразднена компетенция субъектов Российской Федерации в области осуществления экологического контроля. Лишение субъектов РФ права на реализацию функции государственного экологического контроля еще больше обостряет экологические проблемы в регионах. Отсутствие технического, финансового
и кадрового обеспечения, а также правовой регламентации проведения муниципального экологического контроля не позволяет, на наш взгляд, органам местного самоуправления эффективно его осуществлять. Существует настоятельная необходимость восстановить функцию субъектов РФ на осуществление государственного регионального экологического контроля. Одновременно надо внести аналогичные изменения в ст.ст. ]5 и 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Законодательно необходимо также закрепить признаки объектов, в отношении которых проводится государственный экологический контроль субъектов РФ.
4. В связи с тем, что проводимая в настоящее время административная реформа дезинтегрировала функции экологического управления, включая лицензирование воздействий на отдельные природные объекты и контрольно-надзорные функции, представляется целесообразным создание межрегиональной комиссии по экологической безопасности КМА из представителей органов государственной власти и местного самоуправления Белгородской и Курской областей.
5. Учитывая специфику экологических проблем в регионе КМА, необходимо принять в рамках ФЦП «Экология и природные ресурсы России» подпрограмму «Рациональное использование и охрана недр»2, в которой должна быть закреплена система мер, направленных на улучшение неблагоприятной экологической обстановки.
6.Силами двух субъектов Федерации невозможно кардинально улучшить экологическую ситуацию в этом районе. Поскольку КМА находится на территории нескольких субъектов РФ, предлагается разработать подпрограмму «Охрана окружающей среды в регионе КМА» в рамках ФЦП «Экология и природные ресурсы России». При этом не исключена
1 См.: Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
2 См.: Собрание законодательства РФ, 24.12.2001, N 52 (ч. II), ст. 4973.
возможность принятия такой подпрограммы одновременно с федеральной целевой программой социально-экономического развития Центрального федерального округа. Необходимость в такой программе обусловлена потребностями в комплексном подходе к разработке системы мероприятий по основным параметрам социально-экономического развития округа, включая улучшение экологической обстановки.
Принятию указанных целевых программ должна предшествовать разработка ТерКСОП Курской магнитной аномалии.
7. В целях защиты здоровья и жизни человека, сохранения благоприятной природной среды следует законодательным путем отказаться от сверхлимитного загрязнения окружающей среды и отдельных ее компонентов и тем самым от возможности беспредельного нанесения вреда природе. «Откупные» платежи не являются барьером на пути деградации экосистем и не восполняют в полной мере затраты на восстановление природных компонентов и здоровья населения.
8. Деятельность по добыче полезных ископаемых следует признать опасным промышленным производством с последующим введением обязательного страхования имущественного риска деятельности и возможности использования страховых сумм в случае причинения вреда окружающей среде и здоровью населения на возмещение этого ущерба.
9. Для повышения эффективности правоприменения в области охраны окружающей среды и природопользования предлагается воссоздание упраздненных в Курской области природоохранных прокуратур.
10. Обязанность по выполнению природоохранных мероприятий новым природопользователем за предыдущего пользователя может включаться в качестве условия конкурса на право природопользования, если такая процедура предусмотрена законодательством о недропользовании и лесопользовании. Эти условия могут включаться в лицензии и иные разрешительные документы и при наделении правом природопользования без проведения конкурса (аукциона) - сделка под условием. Невыполнение
прежним пользователем природоохранных мероприятий признается в качестве обременения для нового природопользователя.
Что же касается прежних природопользователей, то невыполненные ими природоохранные мероприятия должны оцениваться в денежном эквиваленте и признаваться долгами лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность.
11. Проведенное исследование горного и земельного законодательства, правоприменительной практики зарубежного, в том числе американского, правового опыта показывает, что правовое регулирование рекультивации земель и природного ландшафта в процессе недропользования, возвращения сельскому и лесному хозяйству изъятых для промышленных нужд территорий имеет существенные недостатки. В связи с этим формулируются предложения о распространении на общий лицензионный порядок пользования недрами специальных требований законодательства о соглашениях о разделе продукции и использовании фондов для проведения работ по ликвидации (консервации) месторождений полезных ископаемых, в том числе рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот. При этом должна быть законодательно закреплена обязанность недропользователя вносить необходимые средства в ликвидационные фонды для финансирования работ по рекультивации нарушенных земель.
Практическое значение и апробация результатов исследования.
Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации, изложенные в диссертации, могут быть использованы в дальнейших научных и учебных целях, в нормотворческой деятельности, практике работы государственных и муниципальных органов, реализующих компетенцию в области экологического управления.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, отражены автором в научных публикациях, докладывались на международных научно-практических конференциях: «Образование в
решении экопроблем», 2001 г. Курский государственный университет, Курская государственная сельскохозяйственная академия;
«Агроэкологические проблемы современности», 2001г. Курская государственная сельскохозяйственная академия; «Современные проблемы земледелия и экологии», 2002 г. Научно-исследовательский институт земледелия и защиты почв от эрозии.
Автор принимал участие в разработке Закона Курской области «Об охране окружающей среды». Рекомендации по исследуемым вопросам направлены в Курскую областную Думу и Губернатору области с целью принятия нормативно-правового акта о первоочередных мерах по стабилизации экологической обстановки в городе Железногорске и Железногорском районе.
Материалы исследования, касающиеся состояния экологической системы региона, с соответствующими рекомендациями направлены в прокуратуру Курской области с целью обращения в Генеральную прокуратуру РФ с предложением о воссоздании на территории Курской области природоохранной прокуратуры.
Результаты исследования направлены также в Курский государственный медицинский университет и комитет здравоохранения Курской области с целью последующей выработки конкретных методов медико-санитарного характера, направленных на защиту здоровья граждан, проживающих в первую очередь на территории Железногорского района.
Материалы исследования используются в учебном процессе на юридическом факультете Курского государственного университета по курсу «Экологическое право».
Структура работы.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, указывается ее научная новизна, формулируются основные цели и задачи работы, а также выводы и положения, выносимые на защиту,
характеризуется теоретическая основа исследования, отмечается практическая значимость работы.
Первая глава — «Географические и социально-экономические условия как основа развития регионального экологического законодательства» - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе рассматривается исторический аспект развития правовой базы и правоприменительной практики по Курской магнитной аномалии.
Одним из первых нормативно-правовых актов, послуживших импульсом к наращиванию производственного потенциала и началом формирования крупного территориально-производственного комплекса, сыгравшего определяющую роль не только в промышленном освоении и развитии Курской и Белгородской областей, но и явившимся основным фактором возникновения в последующем экологических проблем региона, было постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 277 «О мерах по дальнейшему развитию железорудной промышленности и коренному улучшению рудоподготовки» от 14 апреля 1972 г.
Последующее развитие союзного законодательства, принятие на его основе нормативных правовых актов Курской и Белгородской областей, а также развитие организационно-правовой системы экологического управления позволило не обострить экологическую ситуацию до состояния кризиса и подойти к началу 90-х годов с организованными в центре и на местах структурами по контролю за состоянием окружающей среды и системой плановых актов, предусматривающих комплекс мероприятий в области природопользования и охраны окружающей среды в регионе КМА.
В то же время качество окружающей среды региона КМА того периода не отвечало установленным нормативам, существенно превышая их.
Причинами, обусловившими сложившуюся ситуацию были:
- ярко выраженный приоритет экономических интересов над экологическими. Выполнение планов социально-экономического развития по
добычи полезных ископаемых на КМА не могло быть приостановлено или скорректировано при возникновении и даже при обострении экологических проблем;
- недопонимание возрастания уровня комплексного негативного вреда, наносимого горным производством экологической системе региона;
- невысокий уровень реализации природоохранных требований. К началу 90-х годов было принято достаточно большое количество нормативных правовых актов, касающихся охраны окружающей среды, в том числе и в регионе КМА, но в целом предусмотренные в них меры не выполнялись. Это подтверждает и факт дублирования одних и тех же мероприятий, на протяжении десятилетий включаемых в правовые акты разного уровня;
- отсутствие до 1989 г. единого органа по контролю за соблюдением экологического законодательства и выполнением устанавливаемых природоохранных мероприятий, наделенного соответствующими полномочиями;
- хроническое неосвоение предусмотренных бюджетами капитальных вложений, выделенных на экологические цели;
- неприменение к должностным лицам органов исполнительной власти и государственных предприятий, отвечающим за выполнение природоохранных мероприятий, мер юридической ответственности, что порождало определенного рода правовой нигилизм.
Все это привело к ухудшению состояния окружающей среды региона КМА, истощению запасов природных ресурсов, в некоторых случаях к деградации природных объектов, ухудшению здоровья населения, проживающего в зоне влияния КМА.
Во втором параграфе первой главы рассматривается современное состояние окружающей среды и социально-экономические условия в регионе Курской магнитной аномалии.
Курская магнитная аномалия - крупнейший в мире железорудный бассейн, в недрах которого залегают миллиарды тонн железных руд, триллионы тонн железистых кварцитов, дополнительно присутствуют бокситы, сульфиды медно-никелевых руд, руд редких и благородных металлов. В верхних слоях сосредоточены запасы мела, мергеля - исходного сырья для производства цемента, имеются кирпично-черепичные суглинки и глина, строительные пески и щебень. Все это, а также выгодное географическое положение, близость к источникам недорогой энергии (Курская и Нововоронежская атомные электростанции), наличие сети железных и автомобильных дорог, благоприятные климатические условия делают бассейн КМА одной из важнейших сырьевых баз страны. Это тот регион, где воздействие человека на окружающую природную среду интенсивно осуществлялось на протяжении 40-летней разработки и эксплуатации железорудного бассейна, поэтому нынешнее состояние природных объектов, социально-экономические параметры территории являются следствием его хозяйственного освоения. В связи с этим в диссертации обозначаются региональные экологические проблемы КМА и формулируются организационно-правовые способы их разрешения.
В диссертации приводятся данные, характеризующие состояние отдельных компонентов окружающей среды и природных комплексов в районах рудодобычи как экологически кризисное.
Функционирование как основных, так и обслуживающих горнодобывающую и металлургическую промышленность предприятий КМА, причиняет не только вред собственно экологической системе региона, но и отрицательно влияет на здоровье человека.
Доказательством тому служат следующие данные.
Таблица. Показатель заболеваемости на 1000 человек
Год Общая заболеваемость по области г. Курск г. Железногорск
1999 1077 1207 2038
2002 1271 1260 2960
2003 1245 1243 2599
Анализ состояния окружающей среды в регионе КМА с очевидностью показывает, что осуществляемая в нем деятельность горнодобывающей, металлургической промышленности и сопутствующих производств оказывает существенное негативное влияние на качество компонентов природы, здоровье человека, которое можно охарактеризовать как комплексный экологический и социальный вред.
Указанные проблемы позволяют квалифицировать экологическую обстановку в регионе КМА как кризисную или, по крайней мере, тревожную. Однако параметры качества окружающей среды даже в пределах указанной "" территории различны- В регионе КМА выделяются три зоны, характеризующиеся напряженной экологической обстановкой: Железногорская, расположенная в северо-западной части Курской области и охватывающая территорию свыше 150 кв. км, Курчатовская, занимающая тридцатикилометровую зону вокруг атомной электростанции практически в центре Курской области, и третья, наиболее крупная, занимает около 400 кв. км и располагается в северо-восточной части Белгородской области и приурочена к зоне влияния Старооскольско-Губкинского горнопромышленного комплекса.
Очевидно, что экологические проблемы должны решаться на всей территории КМА, однако в указанных зонах - в первую очередь. В этой связи можно говорить о необходимости зонирования территории КМА с
1 См.: Приложения к годовым отчетам комитета здравоохранения Курской области за 1999,2002,2003 гг.
выделением эколого-проблемных ареалов (территорий с кризисной экологической обстановкой) - зон, пострадавших в результате хозяйственного воздействия и требующих неотложных мер по их экологической реабилитации.
Вторая глава - «Характеристика нормативно-правовой базы охраны окружающей среды в районе Курской магнитной аномалии», состоящая из четырех параграфов, содержит анализ федерального и регионального экологического законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также локальных правовых актов, действующих в исследуемой сфере общественных отношений.
В первом параграфе второй главы исследуются теоретические основы формирования экологического законодательства и приводится характеристика федеральных законов и иных нормативных правовых актов как источников регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
На основе проведенного исследования концепции построения системы российского законодательства в работе сформулирован вывод о том, что в сфере природопользования и охраны окружающей среды субъект Российской Федерации при отсутствии федерального закона по вопросам совместного ведения вправе принимать собственный нормативный правовой акт. Ряд федеральных законов наделяет субъекта федерации компетенцией в регулировании отдельных сфер деятельности, следовательно, в этой части принятые субъектами федерации законы и иные подзаконные нормативные правовые акты будет отличаться друг от друга.
В субъектах РФ развивается нормотворчество органов местного самоуправления. Причем их компетенция, в рамках которой осуществляется муниципальное нормотворчество, зависит не только от федерального законодательства. Каждый субъект федерации в настоящее время может наделять органы местного самоуправления дополнительными государственными полномочиями. Как правило, они закрепляются в
конституциях (уставах) субъектов РФ, законах о местном самоуправлении, специальных актах природоресурсного и экологического законодательства. Характеризуя законодательство Российской Федерации в современных условиях, правильнее было бы говорить о наличии в его структуре (системе) федерального законодательства, законодательства субьектов федерации и нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Существует и еще один уровень нормотворчества - локальный, представленный нормативными правовыми актами, принимаемыми хозяйствующими субъектами в пределах их компетенции.
В работе приводится характеристика федерального экологического законодательства в контексте его возможностей регулирования общественных отношений в регионе старого хозяйственного освоения, где уже много лет имеются серьезные экологические проблемы, требующие, если не кардинального разрешения, то, по крайней мере, «смягчения».
Одной из проблем, связанных с развитием законодательства, является разграничение компетенции в соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ1. В литературе ставятся вопросы и о необходимости скорейшей реализации исключительной федеральной компетенции, например, до сих пор отсутствует документ, определяющий основы в области экологического развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71); достаточно проблематичным является вопрос исключительного управления федеральной собственностью (п. «д» ст. 71), в ряде случаев на основе договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между РФ и ее субъектами, а также соглашениями, заключаемыми федеральными органами исполнительной власти с субъектами федерации права по управлению федеральным имуществом, в качестве которого выступают и некоторые природные объекты, передаются субъектам РФ; дискуссионными остаются и вопросы правовой регламентации владения, пользования и распоряжения природными
1 См «Российская газета», N 237,25 12 1993.
объектами, объявленными ГК РФ объектами недвижимости, поскольку гражданское законодательство Конституция РФ относит к исключительному ведению РФ (п. «д» ст. 71), а ст. 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах — к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «к» ст. 72). Еще несколько лет назад возникал вопрос о легитимности принятия субъектами федерации нормативных правовых актов по вопросам совместного ведения в случаях отсутствия федеральных законов. Однако этот вопрос нашел положительное решение Конституционным Судом в постановлении от 9 января 1998 г. № 1-11 и в федеральном законодательстве, закрепившем право субъектов РФ осуществлять собственное регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.
Несмотря на активный законодательный процесс, развивающийся как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации, значительное число экологических отношений регулируется подзаконными актами. Конкретизация их нормотворческой компетенции должна содержаться в законодательных актах, однако в большинстве случаев органы исполнительной власти самостоятельно определяют объекты правового регулирования и диапазон отношений, урегулированных этими актами достаточно широк.
Во втором параграфе исследуются нормативные правовые акты Курской и Белгородской областей как источники экологического права.
В работе речь идет о нормативных правовых актах, регулирующих отношения в сфере использования и охраны природных объектов и тесно связанных с ними отношений, в частности, государственно-правовых, административных, муниципальных. Причем целью исследования является определение эффективности (или отсутствие таковой) правовых норм в части поддержания качества окружающей среды на определенной территории -территории Курской магнитной аномалии.
На основе анализа нормативных правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды в указанных субъектах РФ в работе сформулирован вывод о недостаточности с точки зрения кардинального улучшения экологической обстановки уровня правового регулирования в регионе КМА. Необходимо отметить, что ни в одной из областей не принят правовой акт (закон, постановление главы исполнительной власти, целевая программа), комплексно регулирующий вопросы природопользования и охраны окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии. В то же время нельзя не отметить, что и в Белгородской и в Курской областях развивалось экологическое нормотворчество, в том числе и посредством принятия комплексных общеэкологических актов, причем, в Курской области, по сравнению с Белгородской, преобладает законодательное регулирование этих отношений, тогда как в последней на первый план выступает нормотворчество исполнительной власти.
Несмотря на значительный объем нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере использования и охраны природных объектов, принятых в Курской и Белгородской областях, надо отметить, что большинство мер, предусмотренных ими, не реализовывалось, либо реализовывалось частично, вследствие отсутствия средств на их проведение.
В каждой из двух областей есть свои приоритетные компоненты окружающей среды, требующие на законодательном уровне повышенного внимания и соответствующей охраны.
В третьем параграфе исследуются нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники экологического права.
Муниципальное нормотворчество формируется под воздействием ряда факторов. К их числу относится в первую очередь федеральное законодательство, очерчивающее круг вопросов, входящих в компетенцию органов местного самоуправления. Наряду с базовыми законами Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления»,
«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1 экологическая компетенция этих органов устанавливается отраслевым законодательством, например, Градостроительным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ2, ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.
Пределы местного правотворчества и правоприменения определяются и законодательством субъектов РФ, наделяющих органы местного самоуправления компетенцией в области управления природными объектами. Реализация этих функций может осуществляться и при помощи принимаемых ими правовых, в том числе нормативных правовых актов.
Мы можем выделить два основания, по которым принимаются экологические нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Во-первых, в развитие и выполнение законодательства, как правило, областного уровня.
Во-вторых, для исправления сложившейся или по предотвращению экологической ситуации чрезвычайного характера.
Важными муниципальными правовыми актами являются программы экологического оздоровления районов, испытывающих большое технологическое воздействие крупных предприятий.
На уровне Российской Федерации начата реформа, целью которой является создание отлаженного механизма разграничения полномочий не только между самой федерацией и ее субъектами, но и органами местного самоуправления.
В работе приводится анализ новелл, содержащихся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», связанных с расширением экологической компетенции органов местного самоуправления.
1 См.: Собрание законодательства РФ, 29.09.1997, N 39, ст. 4464.
См.: Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147.
В четвертом параграфе анализируются нормативные и иные правовые акты природопользователей.
Определенную роль в регулировании экологических отношений играют локальные нормативные и иные правовые акты, которые в контексте настоящего исследования можно ассоциировать с нормативными и иными правовыми актами, принимаемыми природопользователями -коммерческими организациями различных организационно-правовых форм, осуществляющими деятельность, связанную с воздействиями на окружающую среду в районе КМА.
Локальные нормативные акты, принимаемые природопользователями, можно подразделить на несколько групп. Во-первых, это корпоративные акты или акты, определяющие статус юридического лица природопользователя, регулирующие имущественные и организационно-правовые отношения.
Правовые документы, принимаемые хозяйствующим субъектом, делятся на нормативные (например, устав организации, правила внутреннего трудового распорядка, положение о природоохранной службе и др.) и индивидуальные правовые акты (приказы, распоряжения индивидуально определенные и реализуемые однократным исполнением). В работе приводятся классификация локальных правовых актов, обозначаются условия, при которых эти акты могут быть признаны легитимными.
Горнообогатительные комбинаты КМА являются акционерными обществами и в этом плане обладают определенной самостоятельностью, поскольку по своему усмотрению определяет штатную структуру организации. На каждом комбинате существует своя особая природоохранная служба или данный вид работы дополнительно закрепляется за определенными работниками.
Создание природоохранных подразделений на комбинатах обусловлено несколькими причинами. Во-первых, наличия природоохранных служб косвенно требуют федеральные нормативные правовые акты. Во-вторых,
деятельность органов исполнительной власти, уполномоченных в области охраны окружающей среды, связанная с проведением экологического контроля, требует взаимодействия с должностными лицами, компетентными в области охраны окружающей среды. В-третьих, руководители ГОКов в большинстве своем осознают уровень техногенного воздействия их производств на окружающую среду.
В работе исследуются локальные акты, которые принимаются в связи с возникновением кратковременных чрезвычайных ситуаций. Условно их можно назвать актами скорого реагирования, поскольку принятые в связи с этими ситуациями правовые акты (приказы, распоряжения) являются правовой формой реакции хозяйствующего субъекта на возникший экстремальный экологический случай.
Примерами экстремальных экологических случаев являются загрязнение атмосферного воздуха в результате взрывов вскрышных горных пород, порыв трубопровода и последующее загрязнение земли нефтепродуктами, и т.д.
Глава третья - «Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в районе Курской магнитной аномалии» - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе исследуется организационная основа правоприменения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Субъекты, осуществляющие правоприменительную деятельность, можно подразделить на две группы.
Первую составляют органы, реализующие исполнительно-распорядительные полномочия в указанной сфере отношений и именуемые органами государственного экологического управления, вторую - органы, в соответствии с Конституцией РФ, входящие в судебную систему России.
Полномочия первой группы субъектов правоприменения исследуются в контексте анализа нормативных правовых актов, на основе которых проводится современная административная реформа.
Наряду с органами управления важную роль в стабилизации экологической обстановки должны играть органы прокуратуры, иные органы, в компетенцию которых включены полномочия по выявлению, пресечению экологических правонарушений (например, органы МВД и др.), а в установленных законодательством случаях привлечению виновных к ответственности, а также суды.
Основным критерием эффективности деятельности
правоприменительных органов в исследуемой области являются качественные и количественные показатели, характеризующие окружающую среду как здоровую (незагрязненную), ресурсоемкую, экологически устойчивую, эстетически богатую и разнообразную.
К сожалению, статистика, приведенная в диссертационном исследовании, утверждает, что эти показатели не только не улучшаются, но постоянно ухудшаются.
Наряду с несовершенством действующего природоресурсного и экологического законодательства в работе выявлены существенные недостатки в организации и деятельности органов правоприменения.
Нестабильность системы органов государственного экологического управления, отсутствие четкого разделения полномочий в области реализации функций управления между ними как по горизонтали, так и вертикали в области природопользования и охраны окружающей среды является существенным недостатком, затрудняющим эффективное осуществление правоприменительной деятельности субъектам управления. Для выхода из сложившейся ситуации предлагается создание в субъектах федерации собственных органов экологического управления. Однако изменения, внесенные в ст. 6 ФЗ «Об охране окружающей среды», по существу лишили субъекты РФ полномочий в области экологического управления.
Деятельность судов и прокуратуры так же, как и управленческая деятельность, зависит от субъектов РФ. В то же время региональное
нормотворчество, восполняющее пробелы федерального законодательства, создает условия для эффективной деятельности судов и прокуратуры.
Повышению эффективности правоприменения в области природопользования и охраны окружающей среды, по нашему мнению, способствовало бы воссоздание упраздненных в Курской области природоохранных прокуратур.
Во втором параграфе рассмотрены задачи и функциональная деятельность правоприменительных органов.
Одним из организационно-правовых инструментов нормализации экологической обстановки в районе КМА должна стать плановая федеральная политика, складывающаяся из следующих элементов: разработка градостроительной документации, включающей, в первую очередь, разработку территориальной комплексной схемы охраны природы в районе КМА, как фундамента будущей федеральной целевой программы «Охрана окружающей среды в районе КМА».
В работе обращается внимание на изменения в межбюджетных отношениях, связанных с распределением средств, полученных в виде налогов и сборов в области природопользования между РФ и ее субъектами.
Говоря о федеральном бюджете и иллюстрируя утверждение о деэкологизации бюджетного законодательства, а следовательно, политики государства в области охраны окружающей среды, отмечается, что суммарные расходы на воспроизводство и поддержание природных ресурсов на 2004 год составят лишь 0,7 % всех расходов федерального бюджета. По сравнению с 2003 г., с учетом инфляции расходы снизятся на 2-4 %, по сравнению с 2002 г. - на 13-15 %.
В то же время силами двух субъектов Федерации невозможно кардинально улучшить экологическую ситуацию в этом районе. Поскольку КМА находится на территории нескольких субъектов РФ, представляется целесообразным два варианта: 1) в рамках ФЦП «Экология и природные ресурсы России» принимается подпрограмма «Охрана окружающей среды в
регионе Курской магнитной аномалии»; 2) такая подпрограмма принимается одновременно с ФЦП социально-экономического развития Центрального федерального округа. Принятие такой программы обусловлено потребностями в комплексном подходе к разработке системы мероприятий по основным параметрам социально-экономического развития округа, включая улучшение экологической обстановки.
Кроме того, очевидна необходимость принятия в рамках ФЦП «Экология и природные ресурсы России» подпрограммы «Рациональное использование и охрана недр».
В работе исследуются и иные функции экологического управления и формулируются предложения по их совершенствованию.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Астапов И.С. О целевом программировании и финансировании охраны окружающей среды. Журнал «Право и политика», 2004 г., № 10, стр. 143-148 (0,6 п.л.).
2. Астапов И.С. Локальные нормативно-правовые акты - источники экологического права. В кн. «Экологическое право России». Учебник. Б.В. Ерофеев, М., 2002 г., изд-во ООО «Профобразование», (0,1 п.л.).
Отпечатано МУ «Издательский центр «ЮМЭКС» Лицензия ИД № 04804 выдана 21.05.2001 г. Лицензия ПД № 01068 выдана 18.05.2001 г. Подписано в печать 12.02.2005 г. Усл. П. л. 1,5. Тираж 160 экз. Формат 60х84х1/16.Печать офсетная. Заказ № 7. 305000, г. Курск, ул. Володарского, д.44 «А».
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Астапов, Игорь Сергеевич, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Географические и социально-экономические условия как основа развития регионального экологического законодательства
§ 1. Исторические аспект развития правовой базы и правоприменительной практики по Курской магнитной аномалии
§ 2. Состояние окружающей среды и социально-экономические условия в регионе Курской магнитной аномалии.
Глава 2. Характеристика нормативно-правовой базы охраны окружающей среды в районе Курской магнитной аномалии
§ 1. Теоретические основы формирования экологического законодательства и характеристика федерального экологического законодательства как источника регулирования охраны окружающей среды и природопользования.
§ 2. Нормативные правовые акты Курской и Белгородской областей как источники экологического права.
§ 3. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники экологического права.
§ 4. Нормативные и иные правовые акты природопользователей.
Глава 3. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в районе Курской магнитной аномалии
§ 1. Организационная основа правоприменения в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
§ 2. Задачи и функциональная деятельность правоприменительных органов.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовая охрана окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии"
Актуальность темы. Первичным фактором социально-экономического развития любой территории выступает окружающая среда, обладающая определенным качественным своеобразием, уникальностью в сочетании насыщающих ее природных компонентов, различной мерой устойчивости природных систем к антропогенным воздействиям. На разных этапах развития общества степень взаимовлияния природных и социально-экономических факторов менялась по мере совершенствования орудий и средств производства, получения научных знаний и, в конечном итоге, ориентированности государства на достижение определенных целей.
Современный этап в решении проблем в системе «общество - природа», несмотря на все сложности переходного периода, переживаемого Российским государством, дает определенный шанс в пересмотре приоритетов, а именно возможность установления приоритета охраны окружающей среды над экономическими интересами.
Известно, что в настоящее время, как и в обозримом будущем, основу экономического развития Российского государства составляет использование его природно-ресурсного потенциала, причем, в первую очередь, на уже освоенных территориях, обладающих соответствующей инженерной и социальной инфраструктурой, где в течение многих десятилетий эксплуатируются природные объекты и где, следовательно, не требуется дополнительных существенных капиталовложений. Таким регионом является Курская магнитная аномалия.
Между тем, именно в этих регионах требуется проводить взвешенную экономическую политику, сопряженную с проведением комплекса реабилитационных мероприятий, связанных с оздоровлением окружающей среды, созданием благоприятных условий жизнедеятельности людей.
Правовой основой деятельности, связанной с воздействиями на окружающую среду и ее отдельные компоненты, включая меры по ее охране, восстановлению нарушенных экосистем, недопущению ее ухудшения, является механизм правового регулирования, основными элементами которого выступают правовые нормы, обличенные в определенные правовые формы и составляющие законодательство, а также правоприменительная деятельность как составная часть правореализующей деятельности. Следовательно, совершенствование указанных элементов механизма правового регулирования — залог улучшения качества окружающей среды, рационального использования природных ресурсов.
Эффективность деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования находится в прямой зависимости от качества федерального законодательства, нормы которого прямо либо опосредованно регулируют указанные отношения. В этой связи требует анализа законодательство о реформе федеративных отношений и муниципального управления.
Тему исследования актуализирует и предстоящее обновление природоре-сурсного законодательства.
Если федеральное законодательство содержит универсальные нормы, не учитывающие региональные факторы (природные, экономические, социальные), то законодательство субъектов федерации и муниципальные нормативные правовые акты в основном призваны отразить указанные особенности. Уникальность ситуации заключается в том, что регион Курской магнитной аномалии расположен в границах территорий двух субъектов федерации — Курской и Белгородской областей. При схожих природных и социально-экономических условиях законодательство этих субъектов значительно разнится, поэтому его сравнительный анализ представляется актуальным.
Задача права как регулятора общественных отношений заключается не только в формулировании правил поведения, но и в создании механизма их реализации. Одним из направлений в реализации права является правоприменение, т.е. юридическая деятельность, осуществляемая соответствующими субъектами - органами управления, судами, прокуратурой.
Проводимая в настоящее время административная реформа внесла принципиальные изменения в идеологию управления, систему органов управления, их компетенцию, в том числе и в области экологического управления, что также побуждает к исследованию этих процессов.
Все изложенное предопределяет актуальность данной проблемы и предпринятого исследования.
Предмет диссертационного исследования - исследуется система федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также нормативных правовых актов в данной сфере правоотношений, принятых в Курской и Белгородской областях, практика деятельности правоприменительных органов.
Цель диссертационного исследования — основной целью исследования является комплексное изучение особенностей правоотношений в сфере охраны окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии.
Задачами диссертационного исследования являются:
- изучение ретроспективы правового регулирования указанных отношений в советский период;
- выявление конкретных экологических проблем региона Курской магнитной аномалии;
- исследование нормативной правовой базы федерального, регионального и муниципального уровня, регулирующей отношения в области охраны окружающей среды и природопользования в регионе Курской магнитной аномалии;
- анализ системы и компетенции органов экологического управления федерального и регионального уровня в регионе Курской магнитной аномалии;
- анализ практики деятельности судов и прокуратуры в области охраны окружающей среды и природопользования в регионе Курской магнитной аномалии;
- исследование функциональной деятельности правоприменительных органов в регионе Курской магнитной аномалии.
Научная разработанность темы и ее теоретическая и правовая основы. Проблемы охраны окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии не были предметом специальных научных исследований.
При подготовке диссертационной работы изучены нормативные правовые и иные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней, регулирующие как общие требования в области охраны окружающей среды и природопользования, а также устанавливающие систему и компетенцию органов экологического управления, так и специальные, связанные с учетом особенностей указанных отношений в контексте предмета исследования. Кроме того, изучены локальные нормативные и иные правовые акты основной категории природопользователей в регионе Курской магнитной аномалии - недропользователей.
В процессе работы над диссертационным исследованием изучались труды представителей теории государства и права, науки конституционного, муниципального, административного, трудового права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.В. Бибичева, К.С. Вельского, А.Б. Венгерова, К.Н. Гусова, C.JI. Зивса, В.Б. Исакова, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Н.В. Постового, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, JI.C. Явича и др.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды представителей науки экологического и природоресурсного права советского и современного периодов: В.И. Андрейцева, С.Б. Байсалова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, Ю.А. Вовка, А.К. Голиченкова, Л.И. Дембо, O.JI. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Н.Г. Жаворонковой, А.А. Забе-лышенского, JI.A. Заславской, Н.Д. Казанцева, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, Е.Н. Колотинской, И.О. Красновой, Э.С. Навасардовой, Е.В. Новиковой, В.В. Петрова, Н.А. Сыродоева, Ю.И. Тютекина, Ю.С. Шемшученко и др.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания — исторический, диалектический, логический, системный, а также специально юридические методы - сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первое комплексное специальное исследование правовых проблем охраны окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии.
В работе на основе критического анализа деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, уполномоченных в области охраны окружающей среды и природопользования, сформулированы выводы и предложения по дальнейшему совершенствованию организационно-правового механизма охраны окружающей среды и природопользования в регионе Курской магнитной аномалии.
Положения, выносимые на защиту.
1. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»1 в качестве причины (источника) такой ситуации называет лишь техногенные аварии либо стихийные явления. В то же время наступление указанных последствий, которые позволяют квалифицировать чрезвычайную ситуацию, по крайней мере, как локальную, местную или территориальную, зачастую не является следствием аварий, а представляет результат хозяйственной деятельности. Именно поэтому было бы целесообразным законодательное закрепление правового режима территорий с неблагоприятной экологической обстановкой, явившейся следствием суммарного воздействия хозяйствующих субъектов. Данная проблема в определенной мере решается в проекте федерального закона № 115008-3 «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории». Правовой режим таких территорий должен включать меры по их экологической реабилитации, в том числе возлагая дополнительные, помимо платы за пользование (загрязнение) компонентами окружающей среды, имущественные (компенсационные) обязанности на природопользователей.
Это тем более важно для КМА, поскольку данные правовые меры будут одновременно распространяться на территории нескольких субъектов федерации, в частности в границах КМА, что требует установления зоны экологического бедствия федерального уровня.
1 См.: Собрание законодательства РФ, 26.12.1994, N 35, ст. 3648.
2.На территории Курской магнитной аномалии следует выделить 3 зоны, характеризующиеся тревожной экологической обстановкой.
Очевидно, что экологические проблемы должны решаться на всей территории КМА, однако в указанных зонах - в первую очередь. В этой связи можно говорить о необходимости зонирования территории КМА с выделением эколо-го-проблемных ареалов (территорий с кризисной экологической обстановкой) -зон, пострадавших в результате хозяйственной деятельности и требующих неотложных мер по их экологической реабилитации.
3. В результате изменения законодательства, связанного с реформой федеративных отношений и местного самоуправления, упразднена компетенция субъектов Российской Федерации в области осуществления экологического контроля. Лишение субъектов РФ права на реализацию функции государственного экологического контроля еще больше обостряет экологические проблемы в регионах. Отсутствие технического, финансового и кадрового обеспечения, а также правовой регламентации проведения муниципального экологического контроля не позволяет, на наш взгляд, органам местного самоуправления эффективно его осуществлять. Существует настоятельная необходимость восстановить функцию субъектов РФ на осуществление государственного регионального экологического контроля. Одновременно надо внести аналогичные изменения в ст.ст. 15 и 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Законодательно необходимо также закрепить признаки объектов, в отношении которых проводится государственный экологический контроль субъектов РФ.
4. В связи с тем, что проводимая в настоящее время административная реформа дезинтегрировала функции экологического управления, включая лицензирование воздействий на отдельные природные объекты и контрольно-надзорные функции, представляется целесообразным создание межрегиональной комиссии по экологической безопасности КМА из представителей органов
2 См.: Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822. государственной власти и местного самоуправления Белгородской и Курской областей.
5. Учитывая специфику экологических проблем в регионе КМА, необходимо принять в рамках ФЦП «Экология и природные ресурсы России» подпрограмму «Рациональное использование и охрана недр»3, в которой должна быть закреплена система мер, направленных на улучшение неблагоприятной экологической обстановки.
6. Силами двух субъектов Федерации невозможно кардинально улучшить экологическую ситуацию в этом районе. Поскольку КМА находится на территории нескольких субъектов РФ, предлагается разработать подпрограмму «Охрана окружающей среды в регионе КМА» в рамках ФЦП «Экология и природные ресурсы России». При этом не исключена возможность принятия такой подпрограммы одновременно с федеральной целевой программой социально-экономического развития Центрального федерального округа. Необходимость в такой программе обусловлена потребностями в комплексном подходе к разработке системы мероприятий по основным параметрам социально-экономического развития округа, включая улучшение экологической обстановки.
Принятию указанных целевых программ должна предшествовать разработка ТерКСОП Курской магнитной аномалии.
7. В целях защиты здоровья и жизни человека, сохранения благоприятной природной среды следует законодательным путем отказаться от сверхлимитного загрязнения окружающей среды и отдельных ее компонентов и тем самым от возможности беспредельного нанесения вреда природе. «Откупные» платежи не являются барьером на пути деградации экосистем и не восполняют в полной мере затраты на восстановление природных компонентов и здоровья населения.
8. Деятельность по добыче полезных ископаемых следует признать опасным промышленным производством с последующим введением обязательного
3 См.: Собрание законодательства РФ, 24.12.2001, N 52 (ч. II), ст. 4973. страхования имущественного риска деятельности и возможности использования страховых сумм в случае причинения вреда окружающей среде и здоровью населения на возмещение этого ущерба.
9. Для повышения эффективности правоприменения в области охраны окружающей среды и природопользования предлагается воссоздание упраздненных в Курской области природоохранных прокуратур.
10. Обязанность по выполнению природоохранных мероприятий новым природопользователем за предыдущего пользователя может включаться в качестве условия конкурса на право природопользования, если такая процедура предусмотрена законодательством о недропользовании и лесопользовании. Эти условия могут включаться в лицензии и иные разрешительные документы и при наделении правом природопользования без проведения конкурса (аукциона) - сделка под условием. Невыполнение прежним пользователем природоохранных мероприятий признается в качестве обременения для нового приро-допользователя.
Что же касается прежних природопользователей, то невыполненные ими природоохранные мероприятия должны оцениваться в денежном эквиваленте и признаваться долгами лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность.
11. Проведенное исследование горного и земельного законодательства, правоприменительной практики зарубежного, в том числе американского, правового опыта показывает, что правовое регулирование рекультивации земель и природного ландшафта в процессе недропользования, возвращения сельскому и лесному хозяйству изъятых для промышленных нужд территорий имеет существенные недостатки. В связи с этим формулируются предложения о распространении на общий лицензионный порядок пользования недрами специальных требований законодательства о соглашениях о разделе продукции и использовании фондов для проведения работ по ликвидации (консервации) месторождений полезных ископаемых, в том числе рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот. При этом должна быть законодательно закреплена обязанность недропользователя вносить необходимые средства в ликвидационные фонды для финансирования работ по рекультивации нарушенных земель.
Практическое значение и апробация результатов исследования.
Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации, изложенные в диссертации, могут быть использованы в дальнейших научных и учебных целях, в нормотворческой деятельно, сти, практике работы государственных и муниципальных органов, реализующих компетенцию в области экологического управления.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, отражены автором в научных публикациях, докладывались на международных научно-практических конференциях: «Образование в решении эко-проблем», 2001 г. Курский государственный университет, Курская государственная сельскохозяйственная академия; «Агроэкологические проблемы совре-„ менности», 2001г. Курская государственная сельскохозяйственная академия;
Современные проблемы земледелия и экологии», 2002 г. Научно-исследовательский институт земледелия и защиты почв от эрозии.
Автор принимал участие в разработке Закона Курской области «Об охране окружающей среды». Рекомендации по исследуемым вопросам направлены в • Курскую областную Думу и Губернатору области с целью принятия нормативно-правового акта о первоочередных мерах по стабилизации экологической обстановки в городе Железногорске и Железногорском районе.
Материалы исследования, касающиеся состояния экологической системы региона, с соответствующими рекомендациями направлены в прокуратуру Курской области с целью обращения в Генеральную прокуратуру РФ с предложением о воссоздании на территории Курской области природоохранной прокуратуры.
Результаты исследования направлены также в Курский государственный медицинский университет и комитет здравоохранения Курской области с целью последующей выработки конкретных методов медико-санитарного характера, направленных на защиту здоровья граждан, проживающих в первую очередь на территории Железногорского района.
Материалы исследования используются в учебном процессе на юридическом факультете Курского государственного университета по курсу «Экологическое право».
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Астапов, Игорь Сергеевич, Москва
Выводы подтверждаются данными таблицы 2.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Все вышеизложенное позволяет нам сформулировать общие проблемы, замедляющие темпы принятия и совершенствования экологических нормативно-правовых актов всех уровней, имеющих важное значение для сохранения окружающей среды и всех ее компонентов, включая природные ресурсы в регионе КМА:
1) имеет место определенная недооценка масштабности негативного техногенного влияния горнорудных и других ресурсодобывающе-перерабатывающих предприятий на экосистемы региона;
2) недостаточно проводится финансирование природоохранных мероприятий, осуществляемых в рамках действующего экологического законодательства и из-за нехватки средств замедляется процесс принятия и введение в действие новых правовых актов;
3) в настоящее время установлен приоритет общегосударственных, экономических, налоговых и социальных законопроектов перед экологическими, что представляется не совсем верным. Уровень экологических проблем достиг такого состояния, при котором уже прошедшие биохимические процессы получают необратимые отрицательные последствия;
4) перекраивание на федеральном уровне при смене руководства правительства структур экологического управления и следующие за этим изменения порядка их функционирования приводят к переходным периодам, во время которых происходит замедление, а в ряде случаев и свертывание экологической работы, что отражается, в том числе, и на подготовительной законотворческой деятельности. Это выражается в неполном сборе информации, несвоевременном анализе и обобщении полученных данных и отсутствии своевременных предложений, направленных на совершенствование правовых актов.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовая охрана окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии»
1. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во МГУ, 1994.
2. Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. II. М.: Юридическая литература, 1982.
3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996.
4. Андрейцев В.И. Экологическая экспертиза: проблемы организации и кодификации // Государство и право. — 1991. № 7.
5. Анисимов А.П., Алексеев А.П. Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. — Волгоград: ВА МВД России, 2002.
6. Антоненко Л.К., Новиков А.А., Коваленко А.И. Пути развития сырьевой в базы черной металлургии // Горный журнал, 1996, № 1-2.
7. Бабичев И.В., Акулов Н.В., Калантарова Н.Р. Компетенция местного самоуправления. Федеральный аспект/Под ред. И.В. Бабичева. — М.: ЗАО Издательский дом «Восточный рубеж», 2002.
8. Бажайкин А.Л. Обязательное экологическое страхование в сфере недро-• пользования// Экологическое право. 2003. № 5.
9. Байсалов С.Б. Проблемы укрепления системы и правового положения органов охраны природы. В кн.: Проблемы взаимодействия общества и природы. Тезисы докладов к теоретической конференции. - М., 1974.
10. Ю.Бахрах Д.Н. С. 78. Административное право. Учебник. Часть общая. — М.: Изд-во БЕК, 1993.
11. Бедный О.П., Жаркова Ю.Г., Суслова Н.В. Практика применения законодательства об охране атмосферного воздуха//Экологическое право. 2002. № 4.
12. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. №3.
13. Белошапко Ю.Н. Территориальные комплексные схемы охраны природы (организационно-правовые вопросы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. — М., 1986.
14. Н.Бесяцкий А.В. Экологическая экспертиза: правовые проблемы и перспективы // Государство и право. 1991. - № 5.
15. Боголюбов С.А. Местное самоуправление и природные ресурсы / Деловой мир. 1995. 8-14 мая.1 б.Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей сре-ды»//Экологическое право. 2002. № 2.
16. Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М.: Наука, 1985.
17. Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Супатаева О.А. Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государство и право. 1995. № 2.
18. Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право. 1998. № 12.
19. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. — М.: Юристь, 1998.
20. Бринчук М.М. О головном акте экологического законодательства // Государство и право. 2001. №11.
21. Бринчук М.М., Дубовик О.Л. О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей сре-ды»»//Экологическое право. 2001. № 3.
22. Бринчук М.М. О достоинствах нового Федерального закона «Об охране окружающей среды»//Экологическое право. 2002. № 3.
23. Бринчук М.М. Развитие правовой охраны атмосферного возду-ха//Экологическое право. 2002. № 4.
24. Бринчук М.М., Дубовик O.JL Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика//Государство и право. 2003. № 3.
25. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.
26. Васильева М.И. Новое в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Комментарий, М., 2002.
27. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. — 3-е изд. — М.: Юриспруденция, 1999.
28. Вовк Ю.А. Советское природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Общая часть. Харьков, изд-во: Вища школа, 1986.
29. Гагаева М.Т., Миндзаев М.А. Тенденции развития природоохранительного законодательства // Экологическое право. 2003. № 2.
30. Гальперин A.M., Ферстер В., Шеф Х.Ю. Техногенные массивы и охрана окружающей среды. М.: МГГУ, 1997.
31. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. — М.: Изд-во МГУ, 1991.
32. Григонис Э.П. Правоохранительные органы. Учебник. СПб: Питер, 2002.
33. Данилова Н.В. Конкурсы и аукционы на право пользования недрами: проблемы правового регулирования//Экологическое право. 2002 № 2.
34. Добрынин Н.М., Матейкович М.С. Региональное законодательство: от количества к качеству // Государство и право. 1999. - № 10.
35. Дубовик О.JI. Экологическое право: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003.
36. Дудиков М.В. О переходе права пользования участками недр//Экологическое право. 2003. № 3.
37. Дудиков М.В. Особенности имущественных отношений горных предприятий при прекращении права пользования недрами//Экологическое право. 2003. №5.
38. Ерофеев Б.В. Экологическое право. М.: Высшая школа, 1992.
39. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. — Издание второе, переработанное и дополненное. М.: Новый юрист, 1998.
40. Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. Особенная часть. Учебное пособие. М., 1988.
41. Егорова М. Экологический налог в рамках налогового, бюджетного и природоохранного законодательства Российской Федерации // Экое. № 1.
42. Ефросинин Д. Защита прокурором публичных интересов в арбитражном процессе// Законность. № 12. 2002.
43. Жуйков В.М. ГПК РФ: порядок введения в действие // Российская юстиция. № 2. 2003.47.3аславская Л.А. Новый закон Российской Федерации о не-драх//Государство и право. 1993. № 2.48.3ивс С.Л. Источники права. -М., Изд-во: «Наука», 1981.
44. Иванов И.В. Областное законодательство ключ к решению насущных проблем региона // Журнал российского права. - 1998. - № 8.
45. Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития- М.: Издательство МГУ, 2001.
46. Игнатьева И.А. Законодательные ошибки и иные недостатки действующего экологического законодательства и причины их появле-ния//Экологическое право. 2002. № 1.
47. Исаков В.Б. Законодательство субъектов РФ: объем структура, тенденции развития // Журнал российского права. — 1999. № 12.
48. Казанцев М.Ф. Предпринимательская деятельность и региональное законодательство // Деловой квартал. — 1997. №№ 46-47.
49. Калинин И.Б. Правовое регулирование ресурсопользования. — Томск: Изд-во НТЛ, 2001.
50. Кашанина Т.В. Корпоративное право (Право хозяйственных товариществ и обществ). Учебник для вузов. М.: Издательская группа НОРМА — Инфра. М, 1999.
51. Клюкин Б.Д. Законодательство о регулировании недропользования стран Западной Европы и США//Законодательство и экономика. 1995. № 17-18.
52. Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. — М., 2000.
53. Колбасов О.С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей среды // Советское государство и право. 1980. № 3.
54. Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в СССР. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1986.
55. Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу российской Федерации. — М.: Юристъ, 2001.
56. Куприева О.Н. Правовое регулирование экологической экспертизы: Ав-тореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1995.
57. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.-М.Ю 1997.
58. Линков A.M. Разработка территориальных комплексных схем охраны природы на примере Московского региона. М., 1979, вып. 14, ГОСИНТИ. Обзорная информация.
59. Марченкова Е.М. Законодательство субъектов РФ о нормативно-правовых актах // Журнал российского права. 1998. - № 6.71 .Милов Л.В. Исследование об «Экономических примечаниях» к Генеральному межеванию. М., 1965.
60. Миляев В.Б. Система управления воздухоохранной деятельностью в Российской Федерации//Экологическое право. 2002. № 4.
61. Миргазизова Р.Н. Правовое регулирование отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья в Российской Федерации. — Новосибирск: Наука, 2000.
62. Мухамет-Ирекле А. Формула «должного» в праве как метод осуществления государственных функций в отношениях природопользования // Государство и право. 2003. № 2.
63. Навасардова Э.С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. — М., 2002.
64. Навасардова Э.С. Организационно-правовые проблемы совершенствования регионального экологического управления. Ставрополь: Изд-во СГУ, 2002.
65. Нерсесянц B.C. У российских судов нет правотворческих полномочий. // Судебная практика как источник права. М.: Юристъ, 2000.
66. Новикова Е.В. Об экологических платежах по контракту на проведение операций по недропользованию и стабильности положения инвесто-раЮкологическое право. 2002. № 1.
67. Новикова Е.В. О необходимости реформирования законодательства о не-драх//Экологическое право. 2003. № 4.
68. Новикова Е.В. Правовое обоснование подходов к распределению экологических обязательств между новым и прежним природопользователями // Государство и право. 2003. № 2.
69. Певзнер М.Е. О горном праве//Государство и право. 1996. № 8.
70. Певзнер М.Е. Право собственности в недропользовании//Государство и право. 2002. № 3.
71. Перчик А.И. Основы горного права. М.: Недра, 1996.
72. Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР: Учебник. М.: Юрид. лит., 1984.
73. Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. — М.: Изд-во БЕК, 1995.
74. Полянская Г.Н. Закон об охране природы в СССР. Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1972, вып. 26.
75. По Ленина С.В. Система законодательства субъектов Российской Федерации // Регионология. 2000. № 2.
76. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М., 1995.
77. Постовой Н.В. Концепции местного самоуправления // Местное право. 2000. № 10.
78. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации Теория, практика, методика / Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2000.
79. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие /Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., Издание г-на Тихомирова М.Б., 1999.
80. Право человека на экологическую безопасность. «Круглый стол» в ИЗиСП // Журнал российского права. 2003. № 1.
81. Прокаев А.В. Право государственной собственности на недра/ЯОрист. 2004. № 1.
82. Природноресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник / Под ред. В.В. Петрова. М.: Юрид. лит., 1988.
83. Проблемы взаимодействия общества и природы. (Тезисы 1 Всесоюзной научной конференции). М., 1978.
84. Проблемы развития системы российского экологического законодательства // Государство и право. 1995. № 7.
85. ЮО.Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7.
86. Проблемы теории государства и права: Учебник /Под ред. С.С. Алексеева. — М., Изд-во: Юридическая литература, 1987.
87. Теплов О.М. Развитие законодательства о недрах в рамках горного законодательства Российской Федерации//Дело и право. 1995. № 8.
88. Теплов О.М., Клюкин Б.Д. Недра и право. Условия предоставления недр в пользование (для геологоразведки, добычи, промышленной эксплуатации) на территории Российской Федерации (включая свободные экономические зоны).
89. М.: Моск. рабочий; Геополис, 1994.
90. Теплов О.М. Лицензирование пользования недрами//Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. — М., 1995.
91. Софрина З.Ф. Пять лет региональному законодательству: Заметка по поводу // Журнал российского права. — 1999. 1999. - № 9.
92. Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. М.Н. Марченко. — М.: Зерцало, 1997.
93. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА. М, 1998.
94. Ю.Титовский В.И., Калашников А.Т., Бабец A.M. Опыт рекультивации нарушенных земель в бассейне КМА // Экспресс-информация. Серия: Передовой производственно-технический опыт предприятий черной металлургии. Вып. 11. М.: Черметинформация, 1998.
95. Литовский В.И., Медведев А.Е. Геохимические особенности техногенного загрязнения почв и растительности Оскольского промышленного района // Комплексное развитие КМА. Губкин: НИИКМА, 1986.
96. Тихомиров Ю.А. Законодательство субъектов Российской Федерации и критерии оценок // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации.- 1998. № 3.
97. З.Федоров Б.С. Законодательство Российской Федерации об атмосферном воздухе: новейшее понимание//Экологическое право.2002. № 4.
98. Храмова Ю.Р. К вопросу о правовых проблемах осуществления экологической экспертизы // Государство и право. 2000. - № 8.
99. Черных В.Д., Федоров Б.С. Основные задачи по обеспечению воздухо-охранной деятельности в Российской Федерации//Экологическое право. 2002. №3.
100. Пб.Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. — М.: Юристь, 2001.
101. Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, «Наукова Думка», 1989.
102. Шестерюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. — JL: Издательство Ленинградского университета, 1984 .
103. П1ироков А., Юркова С. Новые территориальные принципы // Муниципальная власть. 2003. сентябрь-октябрь.
104. Шуберт Т.Э. Региональные нормативные акты: как обеспечить их соответствие Конституции и законам России // Журнал российского права. — 1997. -№4.
105. Экологическое право России. Учебник /Под ред. д-р юрид. наук, профессора В.Д. Ермакова и д-р юрид. наук А.Я. Сухарева. Москва, ИМПЭ, 1997.
