АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси»
004606568
на правах рукописи
МУРЫЛЕВ А ИЛОНА АНАТОЛЬЕВНА
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ СОЗДАНИЯ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА РОССИИ И БЕЛАРУСИ: ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 >, ИЮН 2010
Волгоград - 2010
004606568
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации Малько Александр Васильевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Вопленко Николай Николаевич
доктор юридических наук, профессор Исаков Николай Васильевич '
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Российская таможенная
академия»
Защита состоится 29 июня 2010г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.029.07 при ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, Волгоград, проспект Университетский, 100, ауд. 2-05В.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».
Автореферат разослан мая 2010г. и размещен на официальном сайте ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» http://www.volsu.ru.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
И.А. Волкова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Прошло уже немало времени с момента прекращения существования СССР как геополитической реальности и субъекта международного права. Входившие в него республики развивались как единый народно-хозяйственный комплекс, и соответственно в настоящее время чрезвычайно высока актуальность сотрудничества между ними на прочной правовой основе.
На территории СНГ объективно сосредоточены главные жизненные интересы России в области экономики, обороны, безопасности, защиты прав российских граждан и др. Тем не менее, несмотря на заявления руководителей государств, входящих в СНГ, о необходимости сотрудничества в рамках данного межгосударственного объединения, темпы интеграционных процессов здесь низкие.
На этом фоне ярким контрастом выступает позиция Республики Беларусь. Она активно укрепляет государственно-правовые связи и интеграцию с Россией и является ее надежным стратегическим союзником на мировой арене в решении различных вопросов, включая обеспечение национальной безопасности.
В свете известных кавказских событий августа 2008 г. недавно признанные Россией независимые государства Абхазия и Южная Осетия ставят вопрос о присоединении к Союзному государству. Безусловно, признание Абхазии и Южной Осетии Беларусью откроет дорогу к присоединению этих республик к Союзному государству России и Беларуси с развитием соответствующей этому правовой основой.
Датой начала процесса образования Союзного государства можно считать 2 апреля 1996 года, когда был принят Договор «Об образовании Сообщества Беларуси и России»1. 2 апреля 1997 года Президентом РФ был подписан Договор «О Союзе Беларуси и России» и Меморандум о взаимопонимании между
1 См.: Договор «Об образовании Сообщества Беларуси и России» // Собрание законо-
дательства Российской Федерации. 1996. № 17. Ст. 1915.
3
Республикой Беларусь и Российской Федерацией по вопросу о доработке и принятии Устава Союза Беларуси и России1, а 23 мая 1997 года - Устав Союза Беларуси и России2.
Среди факторов, свидетельствующих о заинтересованности Российской Федерации в создании Союзного государства с Беларусью, можно выделить следующие: 1) обеспечение интересов наших соотечественников, которых в Республике Беларусь проживает 1,4 млн. человек; 2) приближение Калининградской области к основной части страны; 3) отдаление границы государства от Москвы в случае возможной агрессии; 4) получение альтернативных украинским путей транспортировки газа и нефти в Европу. Это далеко не полный перечень. Беларусь является выгодным экономическим партнером. В этой республике производится товаров народного потребления на душу населения в 1,5 раза больше, чем в России, продуктов сельского хозяйства - почти в 1,8 раза.
Некоторые исследователи считают, что при формировании Союзного государства необходимо учитывать накопленный в процессе интеграции государств мировой опыт - выработанную универсальную схему, включающую последовательное прохождение следующих этапов: создание зоны свободной торговли, таможенного союза, единого внутреннего рынка, экономического союза, единой валюты, общего парламента, в целом политического союза3. В результате может быть построено государственное образование, похожее на Совет Европы.
Среди основных препятствий в строительстве Союзного государства России и Беларуси особое место занимает отсутствие в данной сфере единой правовой политики объединяющихся государств. Нередко основные проблемы, связанные с объединением названных государств, сводят лишь к экономическим. Не всегда получает адекватное развитие нормативно-правовая сфера. Единое экономическое пространство (как, собственно, и любое иное - та-
1 См.: Российская газета. 1997. 3 апр.
2 См.: Там же. 24 мая.
3 См., например: Годин Ю.Ф. На пути к Союзному государству // Независимая газета: Приложение «Содружество НГ». 2000. 26 янв.
моженное, информационное и т. д.) возможно только на основе единых прочных юридических правил, то есть на базе единого союзного правового пространства. Например, целый ряд вопросов, касающихся, в том числе, собственности, невозможно решить на основе только национальных законов. Необходимы законы Союзного государства. По той же причине в настоящее время не представляется возможным решение и многих других проблем. В свою очередь, скорейшая интеграция правовых систем России и Беларуси будет способствовать скорейшему объединению их финансовых, экономических, социальных систем.
О необходимости разработки и реализации последовательной правовой политики в рассматриваемой сфере свидетельствует также тот факт, что именно в ее рамках устанавливаются цели Союзного государства и юридические средства их достижения. Настоящая политика связана с опережением, предвидением развития событий, предполагает прогнозирование, планирование и т.п. с тем, чтобы уровень правового регулирования соответствовал уровню реальных общественных отношений, складывающихся в названной сфере. В решении этих задач существенную роль призвана играть юридическая наука, включая теоретико-правовую.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на очевидную значимость и сложность задачи разработки Концепции правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, соответствующая проблематика до настоящего времени не вызывала у правоведов особого интереса. На сегодняшний день отсутствуют фундаментальные, целенаправленные научные исследования, посвященные проблемам правовой политики в данной области.
Имеющиеся исследования отдельных вопросов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, как правило, проводились в контексте общих проблем правовой политики России в целом. Исследования проводились A.C. Автономовым, С.Н. Бабуриным, И.Н. Барци-цем, Г.А. Василевичем, Р.Ш. Давлетгильдиевым, A.A. Дроновым, В.А. Егиа-
заровым, Н.В. Исаковым, A.B. Малько, Г.В. Мальцевым, В.В. Мамоновым, Н.И. Матузовым, Ю.В. Неделько, Г.В. Осиповым, Е.А. Юртаевым и некоторыми другими учеными.
В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становились лишь отдельные аспекты правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси. Поскольку ученые -правоведы не ставили перед собой специальной задачи формирования Концепции правовой политики в данной сфере, их изыскания имеют эпизодический, фрагментарный характер. В результате в юридической науке отсутствует целостный анализ этого правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний. До настоящего времени отсутствует научно-обоснованная и признанная на государственном уровне Концепция правовой политики в рассматриваемой сфере.
Таким образом, новизна и специфика исследуемой государственно-правовой материи, важность практических задач по формированию Концепции правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси обусловили необходимость разработки названной темы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и реализацией правовой политики в сфере создания союзных государств.
Предметом исследования являются закономерности выстраивания, осуществления и развития правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, а также влияние на данный процесс социально-правовых и иных факторов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный теоретико-правовой анализ проблем строительства Союзного государства России и Беларуси, разработка концепции правовой политики в названной сфере, решение теоретических проблем, связанных с формированием ее правовых основ, содержания, стратегии и тактики.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды на ключевые теоретические проблемы правовой политики, включая вопросы определения понятия и сущности правовой политики, ее природы и соотношения с другими правовыми явлениями, деления правовой политики на виды и др., тем самым определить исходные общетеоретические позиции в исследовании данного явления в сфере создания Союзного государства России и Беларуси;
- проанализировать существующий опыт государственно-правовой и иной интеграции России и Беларуси на разных исторических этапах;
- исследовать современную правовую основу создания Союзного государства России и Беларуси и практику реализации соответствующих правовых норм;
- сформулировать и обосновать цели правовой политики в сфере создания союзного государства России и Беларуси и определить адекватные правовые и другие средства ее достижения;
- определить приоритеты правовой политики в рассматриваемой сфере;
- разработать содержание доктринальной, правотворческоой, правоприменительной и правообучающей форм правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, подготовить научно обоснованные предложения по совершенствованию обозначенных форм;
- раскрыть механизм реализации правовой политики в данной сфере.
Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности: исторический, системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический и др.
Теоретическую основу исследования составили труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, гражданского и
других отраслей права, а также в сфере государственного управления: С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, С. Н. Братуся, А. Б. Венгерова, В. И. Гойма-на, А. И. Демидова, Д. А. Керимова, Б. М. Клименко, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, И. Д. Левина, В. О. Лучина, А. С. Пиголкина, Б. Н. Топорнина,
B. Е. Чиркина, А. И. Экимова и др.
Значительную часть теоретической основы исследования составили труды правоведов М. И. Байтина, В. М. Боера, Н. Н. Вопленко, Н. В. Исакова, О. М. Киселевой, А. П. Коробовой, А. В. Малько, Н. И. Матузова, И. С. Морозовой, А. А. Павлушиной, С. В. Полениной, И. М. Приходько, В. А. Рудковско-го, О. Ю. Рыбакова, В. В. Субочева, В. В. Толстошеева, В. В. Трофимова, О. И. Цыбулевской, К. В. Шундикова и др., посвященные разработке общетеоретических проблем правовой политики, а также ее отдельных (отраслевых) видов (работы Н. А. Беляева, С. С. Босхолова, Ю. А. Брусницына, Е. С. Гвоздевой, А. А. Герцензона, Ю. В. Голика, П. С. Дагеля, А. Э. Жалинского, Н. И. За-городникова, Т. В. Заметиной, И. А. Исмаилова, В. Т. Кабышева, В. Е. Квашис,
C. Г. Келина, А. И. Коробеева, Г. М. Миньковского, А. В. Наумова, П. Н. Пан-ченко, Ю. Е. Пермякова, Т. М. Пряхиной, А. В. Усса, А. И. Яковлева и др.).
Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование отечественной и зарубежной правовой литературы, а также литературы по философии, теории управления, теории систем и др.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые договоры Российской Федерации и Республики Беларусь, конституционное и текущее законодательство этих государств и др.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является первым теоретико-правовым исследованием, непосредственно посвященным проблемам правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, в результате которого:
- разработано авторское определение понятия правовой политики в рассматриваемой сфере;
- определены цели данной правовой политики, проведена их классификация и выстроена иерархия;
- выявлены средства реализации правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси;
- предложены принципы правовой политики в данной сфере;
- обозначены приоритеты правовой политики в сфере, составляющей объект исследования;
- обоснована необходимость и объективная обусловленность федеративного устройства Союзного государства России и Беларуси;
- сделан вывод о необходимости принятия конституции Союзного государства России и Беларуси, предложена концепция данного акта;
- сформированы доктринальные начала правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси;
- раскрыто содержание правотворческой, правоприменительной и право-обучающей форм ее реализации, предложены меры по совершенствованию каждой из этих форм;
- проанализирован правовой механизм реализации данной правовой политики;
- подготовлена авторская концепция правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
На защиту диссертантом выносятся следующие основные положения:
1. Правовая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси - это научно обоснованная, последовательная, планомерная, системная деятельность России и Беларуси, их органов по оптимизации механизма правового регулирования общественных отношений, связанных со становлением Союзного государства, как федеративного, демократического, правового, социального и светского, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении обозначенной цели.
2. Общей стратегической целью рассматриваемой правовой политики является разработка эффективного механизма правового регулирования об-
щественных отношений, связанных со становлением Союзного государства, упорядочение с помощью юридических средств процесса удовлетворения различных интересов народов России и Беларуси, граждан государств-участников, самих государств - участников Союзного государства, а также общества, которое является социальной и демографической основой Союзного государства, соединение устремлений государств-участников с едиными намерениями целого - Союзного государства. Создание Союзного государства требует определенной структуризации целей правовой политики в названной сфере, установления последовательности их достижения, иерархичности построения структурных звеньев системы. Система целей правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси представляет собой единую, логически сбалансированную систему, поэтому при формировании концепции правовой политики в данной сфере необходимо учитывать особенности соотношения и закономерности взаимодействия общих и специальных, ближайших, перспективных и конечных целей, целей-моделей, целей-мотивов и целей-задач, функциональных и предметных целей. Названные цели должны обладать свойствами конкретности и реалистичности, которые в настоящее время «размываются» в связи с нерешенностью на официальном уровне главного вопроса - вопроса о форме Союзного государства.
3. Достижение целей правовой политики обеспечивается путем использования правовых средств, представляющих собой совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально-полезных целей. Правовая политика есть политика, проводимая с помощью правовых средств. Поэтому крайне важно всестороннее совершенствование правовых средств, повышение их эффективности, надежности, четкости и безотказности функционирования.
В деле создания Союзного государства, его правовой системы ведущую роль играют правовые акты, с помощью которых осуществляются функции
государственных органов, реализуется правовая политика в данной сфере. Правовые акты во всем многообразии - нормативные, правоприменительные, интерпретационные, договорные - выступают наиболее распространенной разновидностью юридических инструментов, устанавливающих правовые режимы субъектов. Они призваны оформлять состоявшуюся юридическую деятельность, обозначать ее этапы, информировать о соответствующих юридических решениях.
4. Правовая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси должна основываться на следующих принципах: научная обоснованность; обусловленность потребностями и уровнем социально-политического развития общества; целенаправленность, четкое определение приоритетов; планомерность и поэтапность; прогнозирование; реалистичность; предсказуемость; законность; демократический характер; справедливость; социальная направленность; гуманизм; гласность; сочетание интересов личности и государства; приоритетность прав и основных свобод человека и гражданина; соответствие международным стандартам при учете национальных интересов; учет нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества; эволюционный характер реформирования правовой формы; комплексный подход к решению проблем; достаточность средств и ресурсов.
5. Приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси неразрывно связаны с приоритетами современной правовой политики Российской Федерации, подчиняются единым целям и ориентируются на одни и те же правовые ценности. Существуют прочные системные связи приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси. Решение каждой задачи, следование каждому из намеченных ориентиров в правовой политике в рассматриваемой сфере требует комплексного подхода. Систему приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси составляют следующие задачи:
- обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
- создание правовой основы единого экономического пространства Союзного государства, правовое обеспечение социально-экономического развития государств-участников на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики;
- формирование единой правовой системы Союзного государства;
- создание основ правового, федеративного, демократического, светского, социального государства и гражданского общества.
6. Правовая политика в сфере интеграции России и Беларуси должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации: доктринальное, правотворческое и правоприменительное.
7. Доктринальное направление должно найти воплощение в формировании Концепции такой политики, то есть в оформлении в едином научном документе информации о главных правовых проблемах создания Союзного государства; системы основных принципов, которыми следует руководствоваться при проведении правовой политики в данной сфере; комплекса правовых и организационных мер, направленных на эффективное осуществление преобразований в данной сфере; основ взаимоотношений между государствами-участниками, между обществом и властью и иных научно-правовых положений. Возможное последующее одобрение Концепции на официальном государственном уровне имеет большое юридическое значение, так как позволит закрепить главные критерии правовой оценки преобразований в сфере создания Союзного государства. Концепция правовой политики в сфере интеграции России и Беларуси (как, впрочем, и любая другая концепция) должна содержать общеполитические установки, а не
перечень узкопрактических рекомендаций. В Концепции обозначаются ориентиры формируемой единой правовой системы Союзного государства. Однако важно думать не только о правовой системе, но и о юридических реалиях наших стран, следует учитывать уровень и качество правовой жизни (автором предпринята попытка разработки данной Концепции, текст которой приведен в Приложении).
8. Правотворческая форма реализации правовой политики в данной сфере наиболее ярко проявляется в конституционно-правовой политике, связанной с разработкой и принятием не конституционного акта, а общесоюзной Конституции, которую необходимо всенародно принять на референдуме. Отсутствие такого документа является серьезным препятствием на пути российско-белорусской интеграции. С учетом принципа поэтапности создания Союзного государства, требуется проведение в ближайшей перспективе мероприятий по гармонизации, унификации законов государств-участников, принятию союзных законов и иных нормативно-правовых актов.
9. В целях преодоления недостатков и повышения эффективности правоприменительной политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси необходимо:
- ориентировать правоприменителя на приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства, отмеченные в настоящей работе, в целях исключения формализма юридической практики и неэффективного использования правовых средств;
- сформировать механизмы контроля за выполнением положений Договора о создании Союзного государства, актов Союзного государства;
- отрегулировать механизмы юридической ответственности государств-участников, занимающихся разработкой и реализацией правовой политики в сфере создания Союзного государства, их должностных лиц, а также должностных лиц Союзного государства перед его гражданами за невыполнение своего профессионального долга, принятие незаконных и малоэффективных решений, злоупотребления юридическими ресурсами;
- ' закрепить в законодательстве правовые механизмы, предотвращающие дезинтеграцию правоприменительной практики в сфере создания Союзного государства;
- формировать и совершенствовать систему профессионального обучения, переподготовки, повышения квалификации и аттестации государственных служащих Союзного государства в целях повышения уровня их профессиональной подготовки, общей и правовой культуры;
- применять механизмы профессионального отбора в целях выявления и привлечения в юридическую практику в сфере создания Союзного государства наиболее квалифицированных специалистов, имеющих необходимое образование и опыт работы;
- установить систему правовых, организационных и материальных гарантий для лиц, обеспечивающих своим участием разработку и реализацию правоприменительной политики в сфере создания Союзного государства;
- разработать концепцию дисциплинарной политики.
10. Механизм реализации правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси представляет собой систему необходимых и достаточных для достижения цели данного вида правовой политики правовых средств, последовательно расположенных и применяемых поэтапно в соответствии с нормативно установленной процедурой.
Он включает в себя средства права (инструменты) и средства правореали-зационной практики и складывается из нормативных установлений и практической деятельности граждан и органов государственной власти образуемого Союзного государства и государств-участников в области правового регулирования социальных отношений, связанных с интеграцией России и Беларуси в Союзное государство.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что она развивает научно-правовые знания по проблемам правовой политики, форм государственного устройства, политического режима, правотворчества и т.д. Результа-
ты работы могут способствовать проведению дальнейших фундаментальных и прикладных исследований в рассматриваемой сфере.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ее положения и выводы могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, направленной на совершенствование правовой основы Союзного государства России и Беларуси;
Положения и выводы могут быть также использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов «Теория государства и права», «Конституционное право России» и др.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Саратовского юридического института МВД России, нашли свое отражение в опубликованных автором статьях. Автор принимал участие в обсуждении проекта Концепции правовой политики современной России, подготовленной в Саратовском филиале Института государства и права РАН, выступал экспертом по разработке проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». По избранной тематике автор принимал участие в работе круглого стола «Актуальные проблемы российской правовой жизни». Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права», ФГОУ ВПО «Волгоградская академия МВД России», а также в научно-практической деятельности Саратовского филиала Учреждения Российской академии наук «Институт государства и права РАН».
Структура и объем работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии. В приложении к диссертации изложена авторская Концепция правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его объект, предмет, цель и задачи, освещаются вопросы теоретической разработанности темы, методологические основы исследования, раскрываются его научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
В первой главе «Правовая политика: понятие, признаки, виды» рассмотрены вопросы о природе правовой политики, соотношении в данном явлении права и политики, диалектики их взаимосвязи, раскрыты причины и факторы, позволяющие выделить правовую политику среди других областей политики. Значительное внимание уделено проблеме определения понятия и содержания правовой политики в общетеоретическом аспекте.
Диссертантом проанализированы существующие подходы к разработке соответствующего понятия, раскрыты их достоинства и недостатки. На основе выделения сущностных свойств и наиболее важных признаков правовой политики, автором обоснована собственная точка зрения по данному вопросу (положение на защиту № 1), выделены принципы правовой политики, как важнейшая ее соответствующая, проведена классификация рассматриваемого феномена.
Изложенные в первой главе теоретические позиции и представления автора о правовой политике были положены в основу разработки в диссертации проблем одного из ее видов - правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
Вторая глава «Цели, средства и приоритеты правовой политики в сфере создания союзного государства России и Беларуси» посвящена разработке целей, средств и приоритетов правовой политики в рассматриваемой сфере в общетеоретическом аспекте.
Первый параграф данной главы посвящен разработке проблематики цели правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
Цель правовой политики в сфере, составляющей предмет исследования, диссертант рассматривает как сложный, многогранный феномен человеческого сознания, социальной, правовой и политической практики, которой наполнен особым содержанием, отличается от других видов общественных целей своими специфическими свойствами. В диссертации показаны соответствующие отличия, диалектическое единство в ее содержании субъективного и объективного, государственных и общественных интересов.
Автор анализировал цель правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси в «статике» и в «динамике». В последнем случае анализ проводился, путем выделения этапов, на каждом из которых она (цель) объективируется в особых формах, связывается с тем или иным юридическим инструментарием либо процессом для того, чтобы воплотиться в конкретный материальный результат.
В работе показана связь цели правовой политики (в рассматриваемой сфере) с правовой формой, раскрыты такие ее свойства как нормативность, га-рантированность государством, конкретность, реалистичность и истинность. Автор заострил внимание на нерешенности на официальном уровне главного вопроса - о форме Союзного государства и сформулировал прогноз негативных последствия деятельности государств-участников по дальнейшему правовому строительству Союзного государства при сохранении неопределенности в решении данного вопроса.
Далее в диссертации рассмотрена система целей правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси. Для этого цели правовой политики были классифицированы по следующим основаниям:
- по уровню их функционирования (общие, специальные и частные);
- по времени достижения цели правовой политики делятся (ближайшие, перспективные и конечные);
- по форме своего выражения в правовых актах нормативного характера и сознании субъектов (цели-модели, цели-мотивы и цели-задачи);
- по характеру результата, на достижение которого направлено политико-правовое воздействие (функциональные и предметные);
- по направлениям правовой политики (цель правотворческой политики и цель правореализационной политики);
- по содержанию правовой политики (социальные, экономические, идеологические, в области обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, в области обороны государств-участников Союзного государства, в области формирования единой правовой системы демократического государства и др.).
Оценивая степень достижения указанных выше целей и задач правовой политики в сфере создания Союзного государства, диссертант рассмотрел существующие проблемы и противоречия государственно-правового строительства. Особое внимание было уделено проблеме государственного устройства Союзного государства, в результате чего, обоснован вывод о необходимости его решения в пользу создания полноценной федерации.
Во втором параграфе второй главы определяются средства правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
Достижение целей правовой политики обеспечивается путем использования правовых средств, представляющих собой совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которой удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально-полезных целей. Объективный результат дают, как правило, не цели, а средства, используемые при их реализации. Несоответствие средств ведет к существенному различию целей и полученных результатов, что дискредитирует сами цели.
Диссертант подразделил средства правовой политики в рассматриваемой сфере на средства права (инструменты), образующие нормативную, модельную базу для процесса правового регулирования, и средства правореализационной
практики, к которым относятся акты реализации прав и обязанностей в форме соблюдения, исполнения, использования и применения права.
Автор подверг критике существующую практику продолжения развития сотрудничества на основе двусторонних международно-правовых документов (вместо механизма Союзного государства), настаивая на том, что в деле создания этого государства, его правовой системы, реализации соответствующей правовой политики ведущую роль должны играть правовые акты Союзного государства.
Определяющую роль в создании Союзного государства, по мнению диссертанта, должны выполнять конституционно-правовые нормы. Выдвижение на первый план международных, договорных начал в процессе создания Союзного государства, влияние политических факторов, международно-правовых и конституционно-правовых подходов, ведет к смешению, к эклектике разнородных, разнонаправленных процессов. Создание Союзного государства, неизбежно связанное с изменением конституций государств, требует приведения в действие механизмов учредительной власти. Они не имеют ничего общего с подготовкой и выполнением международных договоров. Подмена или умаление роли учредительной власти международными договорами по существу делает бесплодными все попытки создания Союзного государства.
Автор обосновал тезис о том, что Союзное государство можно создавать только на основе институтов конституционного права. Содержание целей правовой политики в сфере создания Союзного государства требует приоритетного формирования соответствующих форм государственного устройства, правовых систем, единых условий и принципов функционирования общества и государства.
Анализируя инструментальную пригодность для решения этих задач институтов конституционного акта и конституции, соискатель отдал предпочтение последнему и настаивает на том, что необходимо разрабатывать и принимать не конституционный акт, а общесоюзную конституцию, которая должна быть всенародно обсуждена и принята на референдуме. Отсутствие такого до-
кумента является серьезным препятствием на пути российско-белорусской интеграции.
В третьем параграфе второй главы определяются приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
В связи с тем, что вопрос о приоритетах правовой политики в общей теории государства и права является малоизученным и отсутствуют сколько-нибудь устоявшиеся теоретические выкладки, которые бы можно было безоговорочно применить к проблематике приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, диссертант сначала решал задачу определения содержания понятия «приоритет правовой политики».
Обобщая и анализируя существующий в правовой науке незначительный опыт решения данной задачи, соискатель обосновал вывод, что приоритет - это обусловленный историческими, экономическими и социальными условиями ориентир правовой политики, ее акцент, первоочередная задача стратегического характера. Такое понимание сущности рассматриваемого явления позволяет позиционировать его в системе факторов, образующих правовую политику и оказывающих влияние на ее содержание.
В работе раскрыта взаимосвязь приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси с приоритетами общей правовой политики России, а также системные связи межу приоритетами правовой политики в сфере создания Союзного государства, определяется система соответствующих приоритетов (положение на защиту № 4), подробно освещается каждый из них.
В третьей главе «Формы и механизм реализации правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси» отражены результаты авторской разработки содержания основных направлений (форм) и механизма реализации правовой политики в рассматриваемой сфере.
, Правовая политика в сфере создания Союзного государства России и Белоруссии складывается из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться приоритетными формами ее реализации: доктринальное, пра-
вотворческое и правоприменительное. Первый параграф третьей главы посвящен доктринальному направлению правовой политики в данной сфере, которое преимущественно воплощается в необходимости формирования Концепции такой политики.
Диссертантом раскрыто юридическое значение оформления такой Концепции в едином научном акте и ее последующего одобрения на официальном государственном уровне, определена ее научная, методологическая основу, структура и перечень вопросов, которое должны быть в ней отражены, указаны условия и факторы, подлежащие учету при разработке концепции.
Во втором параграфе третьей главы рассматривается правотворческое направление правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
Правотворческое направление наиболее ярко проявляется в конституционно-правовой политике, связанной с разработкой и принятием не конституционного акта, а общесоюзной конституции, которую необходимо всенародно обсудить и принимать на референдуме. Необходимость принятия Конституции Союзного государства диктуется, с одной стороны, обязательствами по исполнению Договора об образовании Союзного государства, непосредственно предусмотревшего ее принятие, а с другой стороны, потребностью в придании институтам нового Союзного государства легитимного характера.
Диссертантом сформулированы предложения в части общей концепции конституции Союзного государства, системы данного акта и содержания его отдельных институтов.
Правотворческое направление правовой политики в сфере' создания Союзного государства не исчерпывается подготовкой и принятием конституции Союзного государства. Учитывая поэтапность процесса создания союзного государства, которая является одним из принципов правовой политики в данной сфере, автором определены мероприятия в правотворческой сфере, которые требуют проведения в ближайшей перспективе. В частности, это
мероприятия по гармонизации законов государств-участников, их унификации, принятию союзных законов и иных нормативно-правовых актов (положение на защиту № 5).
Принятие конституции Союзного государства потребует не только гармонизации и унификации законодательства государств-участников, но и принятия конституций субъектов Союзного государства, формирования системы законодательства Союзного государства.
Третий параграф третьей главы посвящен правоприменительной политике в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
Правоприменительное направление правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси имеет особую актуальность. В диссертации раскрыты факторы, обуславливающие существование правоприменительной политики в качестве относительно обособленного направления в структуре единой правовой политики в рассматриваемой сфере, а также ее специфика, рассмотрено соотношение правотворческой и правоприменительной политики, как двух важнейших направлений правовой политики в виде отношений единства, взаимодействия, различия и несоответствия. На основе анализа практики государственно-правового строительства Союзного государства, выделены положительные и негативные стороны соотношения правотворческой и правоприменительной политики, определены пути преодоления негативных сторон в ходе дальнейшего совершенствования механизмов взаимодействия субъектов этих направлений правовой политики в рассматриваемой сфере.
Содержание правоприменительной политики в сфере создания Союзного государства складывается из следующих элементов:
- программно-директивная часть;
- организационно-управленческая часть;
- тенденции правоприменительной практики.
Все элементы содержания правоприменительной политики, обладая качественной определенностью и относительной самостоятельностью, выступают,
как части единого целого, характеризуются неразрывной связью и взаимодействием. Содержание правоприменительной политики характеризуют те цели, принципы, методы деятельности и т.д., которые выражают стратегию и тактику государственного управления процессами создания Союзного государства и их реализации.
Фундамент новой союзной государственности, с точки зрения диссертанта, должен быть заложен на дисциплинарно-цементирующих началах с тем, чтобы данное государственное образование стало прочным и правовым. Дисциплинарная политика позволит оптимизировать разнородные процессы дисциплинирования, более системно и рационально применять их на практике.
В дисциплинарной политике необходимо определить важнейшие направления деятельности Союзного государства в этой сфере, установить долгосрочную программу обеспечения различных видов дисциплины, обозначить приоритеты в использовании различного инструментария для цивилизованного и эффективного достижения поставленных целей.
Диссертантом предложены меры, направленные на преодоление недостатков и повышение эффективности правоприменительной политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси (положение на защиту № 5).
В четвертом параграфе третьей главы рассматривается механизм реализации правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
Механизм осуществления правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси складывается из практической деятельности граждан и органов государственной власти Союзного государства и государств-участников в области правового регулирования социальных отношений, связанных с интеграцией России и Беларуси в Союзное государство.
Субъектов реализации данной правовой политики диссертант подразделяет на две группы. В первую группу входят субъекты, участвующие в
процессе реализации правовой политики «внутри» государств-участников Союзного государства. К ним автор относит граждан государств-участников, общественные объединения, негосударственные юридические организации, средства массовой информации, главы государств-участников, совещательные и консультативные органы при Президентах Российской Федерации и Республики Беларусь, Парламенты и Правительства государств-участников, органы юстиции двух государств, иные органы исполнительной власти, Конституционные и иные Суды Российской Федерации и Республики Беларусь, Прокуратура, иные контрольно-надзорные органы государственной власти России и Беларуси, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организации, учреждения и предприятия государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности.
Вторую группу составляют государственные органы Союзного государства: Высший Государственный Совет, Председатель Высшего Государственного Совета, Парламент Союзного государства, Совет Министров, Председатель Совета Министров, Постоянный Комитет Совета Министров, Счетная палата.
В диссертации раскрыта роль и компетенция упомянутых субъектов в деле реализации правовой политики в сфере создания Союзного государства, обоснован вывод, что правовая политика в сфере создания Союзного государства разрабатывается и реализуется на основе взаимодействия всех субъектов, входящих в политическую систему общества и получает концентрированное выражение в международных договорах России и Беларуси, совместных программах сотрудничества в отдельных областях, концепциях развития, в актах Союзного государства, других официальных документах.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, обобщаются выводы и предложения автора, излагаются предложения по совершенствованию правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
Публикации в периодических научных изданиях, входящих в перечень ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Мурылева И. А. О необходимости формирования правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси. // Вестник Саратовской государственной академии права. - 2007. - № 3 (55). (0,3 п.л.).
2. Мурылева И. А. Правотворческая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси: к вопросу о подготовке Конституции // Современное право. - 2010. - № 1. (0,5 п.л.).
Публикации в других научных изданиях:
3. Мурылева И. А., Сидорова Н. А. Договорно-правовая политика в сфере создания Союзного государства (Россия - Беларусь) // Академический и вузовский юридический научный журнал «Правовая политика и правовая жизнь». -2006. - № 4. (0,3 п.л. / 0,2 п.л);
4. Мурылева И. А., Елистратова В. В. Правовая политика в сфере создания союзного государства России и Белоруссии; проблемы активизации // Научно-аналитический журнал «Новая правовая мысль». - 2006. - № 1 (14). (0,3 п.л. / 0,2 пл.);
5. Мурылева И. А. Создание Союзного государства «Россия-Беларусь»: Правовая политика и правовая жизнь // Актуальные проблемы российской правовой жизни: Материалы круглого стола / Под ред. А.В.Малько. - Самара: МГПУ. - 2006. (0,3 п.л);
6. Мурылева И. А., Елистратова В. В. Препятствия на пути создания Союзного государства России и Беларуси // Вестник Волжского Университета им. В.Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Вып. 55. - Тольятти: ВУиТ. - 2006. (0,3 п.л. / 0,2 п.л.);
7. Мурылева И. А. К вопросу о приоритетных направлениях правовой политики Союзного государства России и Беларуси // Актуальные проблемы правоведения. - 2007. - № 3 (18). (0,3 п.л.).
Подписано в печать 27.05 2010 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,2. Тираж 100 экз. Заказ 131.
Издательство Волгоградского государственного университета. 400062 Волгоград, просп. Университетский, 100.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Мурылева, Илона Анатольевна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Правовая политика: понятие, признаки, виды.
Глава II. Цели, средства и приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
§ 2.1. Цели правовой политики в сфере создания Союзного государства
России и Беларуси.
§ 2.2. Средства правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
§ 2.3. Приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
Глава III. Формы и механизм реализации правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
§ 3.1. Доктринальное направление правовой политики в сфере создания
Союзного государства России и Беларуси.
§ 3.2. Правотворческая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
§ 3.3. Правоприменительная политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
§ 3.4. Механизм реализации правовой политики в сфере создания
Союзного государства России и Беларуси.,
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси"
Актуальность темы. Прошло уже немало времени с момента прекращения существования СССР как геополитической реальности и субъекта международного права. Входившие в него республики развивались как единый народно-хозяйственный комплекс, и соответственно в настоящее время чрезвычайно высока актуальность сотрудничества между ними на прочной правовой основе.
На территории СНГ сосредоточены главные жизненные интересы России в области экономики, обороны, безопасности, защиты прав российских граждан и др. Тем не менее, несмотря на заявления руководителей государств, входящих в СНГ, о необходимости сотрудничества в рамках этого межгосударственного объединения, темпы интеграционных процессов здесь низкие.
На этом фоне ярким контрастом выступает позиция Республики Беларусь. Она активно укрепляет государственно-правовые связи и интеграцию с Россией и является ее надежным стратегическим союзником на мировой арене в решении различных вопросов, включая обеспечение национальной безопасности.
В свете известных кавказских событий августа 2008 г. недавно признанные Россией независимые государства Абхазия и Южная Осетия ставят вопрос о присоединении к Союзному государству. Безусловно, признание Абхазии и Южной Осетии Беларусью откроет дорогу к присоединению этих республик к Союзному- государству России и Беларуси с развитием соответствующей этому правовой основы.
Датой начала процесса образования Союзного государства можно считать 2 апреля 1996 года, когда был принят Договор «Об образовании Сообщества Беларуси и России» 2 апреля 1997 года Президентом РФ был подписан Договор «О Союзе Беларуси и России» и Меморандум о взаимопони
1 Договор «Об образовании Сообщества Беларуси и России» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 17. Ст. 1915. мании между Республикой Беларусь и Российской Федерацией по вопросу о доработке и принятии Устава Союза Беларуси и России \ а 23 мая 1997 года — Устав Союза Беларуси и России 2.
Среди факторов, свидетельствующих о заинтересованности Российской Федерации в создании Союзного государства с Беларусью, можно выделить следующие: 1) обеспечение интересов наших соотечественников, которых в Республике Беларусь проживает 1,4 млн. человек; 2) приближение Калининградской области к основной части страны; 3) отдаление границы государства от Москвы в случае возможной агрессии; 4) получение альтернативных украинским путей транспортировки газа и нефти в Европу. Это далеко не полный перечень. Беларусь является выгодным экономическим партнером. В этой республике производится товаров народного потребления на душу населения в 1,5 раза больше, чем в России, продуктов сельского хозяйства - почти в 1,8 раза.
Некоторые исследователи считают, что при формировании Союзного государства необходимо учитывать накопленный в процессе интеграции государств мировой опыт - выработанную универсальную схему, включающую последовательное прохождение следующих этапов: создание зоны свободной торговли, таможенного союза, единого внутреннего рынка, экономического союза, единой валюты, общего парламента, в целом политического о союза . В результате может быть построено государственное образование, похожее на Совет Европы 4.
Среди основных препятствий в строительстве Союзного государства России и Беларуси особое место занимает отсутствие единой правовой политики объединяющихся государств в этой сфере. Нередко > основные проблемы, связанные с объединением названных государств, сводят лишь к эконо
1 Российская газета. 1997. 3 апр.
2 Там же. 24 мая. 1
См.: Годин Ю.Ф. На пути к Союзному государству // Независимая газета: Приложение «Содружество НГ». 2000. 26 янв.
4 См.: Материалы пресс-конференции, посвященной пятилетию создания Парламентского собрания Союзного государства// Российская газета. 2001. 28 июня. мическим. Не всегда получает адекватное развитие нормативно-правовая сфера. Единое экономическое пространство (как, собственно, и любое иное — таможенное, информационное и т. д.) возможно только на основе единых юридических правил, то есть на основе единого союзного правового пространства. Например, целый ряд вопросов, касающихся, в том числе, собственности, невозможно решить на основе только национальных законов. Необходимы законы Союзного государства. По той же причине в настоящее время не представляется возможным решение и многих других проблем. В свою очередь, скорейшая интеграция правовых систем России и Беларуси будет способствовать скорейшему объединению их финансовых, экономических, социальных систем.
О необходимости разработки и реализации последовательной правовой политики в данной сфере свидетельствует также тот факт, что именно в ее рамках устанавливаются цели Союзного государства и юридические средства их достижения. Настоящая политика связана с опережением, предвидением развития событий, предполагает прогнозирование, планирование и т. п., с тем, чтобы уровень правового регулирования соответствовал уровню реальных общественных отношений, складывающихся в названной сфере. В решении этих задач существенную роль призвана играть юридическая наука, включая теоретико-правовая.
Состояние научной разработанности темы. Несмотря на очевидную значимость и сложность задачи разработки Концепции правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, соответствующая проблематика до настоящего времени не вызывает у правоведов особого интереса. На сегодняшний день отсутствуют фундаментальные, целенаправленные научные исследования, посвященные проблемам правовой политики в данной области.
Имеющиеся исследования отдельных вопросов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, как правило, проводились в контексте общих проблем правовой политики России в целом.
Исследования проводились А. С. Автономовым, С. Н. Бабуриным, И. Н. Барцицем, Г. А. Василевичем, Р. Ш. Давлетгильдиевым, А. А. Дроновым, В. А. Егиазаровым, Н. В. Исаковым, А. В. Малько, Г. В. Мальцевым, В. В. Мамоновым, Н. И. Матузовым, Ю. В. Неделько, Г. В. Осиповым, Е. А. Юртае-вым и некоторыми другими учеными.
В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становились лишь отдельные аспекты правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси. Поскольку ученые-правоведы не ставили перед собой специальной задачи формирования Концепции правовой политики в данной сфере, их изыскания имеют эпизодический, фрагментарный характер. В результате, в юридической науке отсутствует целостный анализ этого правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний. До настоящего времени отсутствует научно обоснованная и признанная на государственном уровне Концепция правовой политики в,рассматриваемой сфере.
Таким образом, новизна и специфика исследуемой государственно-правовой материи, важность практических задач по формированию Концепции правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси обусловили необходимость разработки названной темы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и реализацией правовой политики в сфере создания союзных государств.
Предметом исследования являются закономерности выстраивания, осуществления и развития правовой политики в сфере создания Союзного государства России и.Беларуси, а также влияние на данный процесс социально-правовых и иных факторов
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный теоретико-правовой анализ проблем строительства Союзного государства России и Беларуси, разработка Концепции правовой политики в названной сфере, решение теоретических проблем, связанных с формированием ее правовых основ, содержания, стратегии и тактики.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды на ключевые теоретические проблемы правовой политики, включая вопросы определения понятия и сущности правовой политики, ее природы и соотношения с другими правовыми явлениями, деления правовой политики на виды и др., тем самым определить исходные общетеоретические позиции в исследовании данного явления в сфере создания Союзного государства России и Беларуси;
- проанализировать существующий опыт государственно-правовой и иной интеграции России и Беларуси на разных исторических этапах;
- исследовать современную правовую основу создания Союзного государства России и Беларуси и практику реализации соответствующих правовых норм;
- сформулировать и обосновать цели правовой политики в сфере создания союзного государства России и Беларуси и определить адекватные правовые и другие средства ее достижения;
- определить приоритеты правовой политики в рассматриваемой сфере;
- разработать содержание доктринальной, правотворческой; правоприменительной и правообучающей форм правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, подготовить. научно обоснованные предложения по совершенствованию обозначенных форм;
- раскрыть механизм реализации правовой политики в данной сфере.
Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод познания и основанные на нем частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности: системный, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Теоретическую основу исследования составили труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, гражданского и других отраслей права, а также в сфере государственного управления: С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, С. Н. Братуся, А. Б. Венгерова, В. И. Гой-мана, А. И. Демидова, Д. А. Керимова, Б. М. Клименко, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, И. Д. Левина, В. О. Лучина, А. С. Пиголкина, Б. Н. Топорни-на, В. Е. Чиркина, А. И. Экимова и др.
Значительную часть теоретической основы исследования составили труды правоведов М. И. Байтина, В. М. Боера, Н. Н. Вопленко, Н. В. Исакова, О. М. Киселевой, А. П. Коробовой, А. В. Малько, Н. И. Матузова, И. С. Морозовой, А. А. Павлушиной, С. В. Полениной, И. М. Приходько, В. А. Руд-ковского, О. Ю. Рыбакова, В. В. Субочева, В. В. Толстошеева, В. В. Трофимова, О. И. Цыбулевской, К. В. Шундикова и др., посвященные разработке общетеоретических проблем правовой политики, а также ее отдельных (отраслевых) видов (работы Н. А. Беляева, С. С. Босхолова, Ю. А. Брусницына, Е. С. Гвоздевой, А. А. Герцензона, Ю. В. Голика, П. С. Дагеля, А. Э. Жалин-ского, Н. И. Загородникова, Т. В. Заметиной, И. А. Исмаилова, В. Т. Кабыше-ва, В. Е. Квашис, С. Г. Келина, А. И. Коробеева, Г. М. Миньковского, А. В. Наумова, П. Н. Панченко, Ю. Е. Пермякова, Т. М. Пряхиной, А. В. Ус-са, А. И. Яковлева и др.).
Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование литературы по философии, теории управления, теории систем и др.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые договоры Российской Федерации и Республики Беларусь, Конституции и законы этих государств, акты Союзного государства России и Беларуси и др.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является первым теоретико-правовым исследованием, непосредственно посвященным проблемам правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси, в результате которого:
- разработано авторское определение понятия правовой политики в рассматриваемой сфере;
- определены цели данной правовой политики, проведена их классификация и выстроена их иерархия;
- выявлены средства реализации правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси;
- предложены принципы правовой политики в данной сфере;
- обозначены приоритеты правовой политики в сфере, составляющей объект исследования;
- обоснована необходимость и объективная обусловленность федеративного устройства Союзного государства России и Беларуси;
- сделан вывод о необходимости принятия Конституции Союзного государства, предложена Концепция данного акта;
- сформированы доктринальные начала правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси;
- раскрыто содержание правотворческой, правоприменительной и пра-вообучающей форм ее реализации, предложены меры по совершенствованию каждой из этих форм;
- проанализирован правовой механизм реализации данной правовой политики;
- подготовлена авторская Концепция правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
На защиту диссертантом выносятся следующие основные положения:
1. Правовая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси - это научно обоснованная, последовательная, планомерная, системная деятельность России и Беларуси, их органов по оптимизации механизма правового регулирования общественных отношений, связанных со становлением Союзного государства, как федеративного, демократического, правового, социального и светского, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении обозначенной цели.
2. Общей стратегической целью рассматриваемой правовой политики является разработка эффективного механизма правового регулирования общественных отношений, связанных со становлением Союзного государства, упорядочение с помощью юридических средств процесса удовлетворения различных интересов народов России и Беларуси, граждан государств-участников, самих государств - участников Союзного государства, а также общества, которое является социальной и демографической основой Союзного государства, соединение устремлений государств-участников с едиными намерениями целого - Союзного государства. Создание Союзного государства требует определенной структуризации целей правовой политики в названной сфере, установления последовательности их достижения, иерархичности построения структурных звеньев системы. Система целей правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси представляет собой единую, логически сбалансированную систему, поэтому при формировании концепции правовой политики в данной сфере необходимо учитывать особенности соотношения и закономерности взаимодействия общих и специальных, ближайших, перспективных и конечных целей, целей-моделей, целей-мотивов и целей-задач, функциональных и предметных целей. Названные цели должны обладать свойствами конкретности и реалистичности, которые в настоящее время «размываются» в связи с нерешенностью на официальном уровне главного вопроса — вопроса о форме Союзного государства.
3. Достижение целей правовой политики обеспечивается путем использования. правовых средств, представляющих собой совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально-полезных целей. Правовая политика есть политика, проводимая с помощью правовых средств. Поэтому крайне важно всестороннее совершенствование правовых средств, повышение их эффективности, надежности, четкости и безотказности функционирования
В деле создания Союзного государства, его правовой системы ведущую роль играют правовые акты, с помощью которых осуществляются функции государственных органов, реализуется правовая политика в данной сфере. Правовые акты во всем многообразии - нормативные, правоприменительные, интерпретационные, договорные — выступают наиболее распространенной разновидностью юридических инструментов, устанавливающих правовые режимы субъектов. Они призваны оформлять состоявшуюся юридическую деятельность, обозначать ее этапы, информировать о соответствующих юридических решениях.
4. Правовая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси должна основываться на следующих принципах: научная обоснованность; обусловленность потребностями и уровнем социально-политического развития общества; целенаправленность, четкое определение приоритетов; планомерность и поэтапность; прогнозирование; реалистичность; предсказуемость; законность; демократический характер; справедливость; социальная направленность; гуманизм; гласность; сочетание интересов личности и государства; приоритетность прав и основных свобод человека и гражданина; соответствие международным стандартам при учете национальных интересов; учет нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества; эволюционный характер реформирования правовой формы; комплексный подход к решению проблем; достаточность средств и ресурсов.
5. Приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси неразрывно связаны с приоритетами современной правовой политики Российской Федерации, подчиняются единым целям и ориентируются на одни и те же правовые ценности. Существуют прочные
1 См.: Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1997. № 4. С. 17. системные связи приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси. Решение каждой задачи, следование каждому из намеченных ориентиров в правовой политике в рассматриваемой сфере требует комплексного подхода. Систему приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси составляют следующие задачи: обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; создание правовой основы единого экономического пространства Союзного государства, правовое обеспечение социально-экономического развития государств-участников на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики; формирование единой правовой системы Союзного государства; создание основ правового, федеративного, демократического, светского, социального государства и гражданского общества.
6. Правовая политика в сфере интеграции России и Беларуси должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться приоритетными формами ее реализации: доктринальное, правотворческое и правоприменительное.
7. Доктринальное направление должно найти воплощение в формировании Концепции такой политики, то есть в оформлении в едином научном документе информации о главных правовых проблемах создания Союзного государства; системы основных принципов, которыми следует руководствоваться при проведении правовой-политики в данной сфере; комплекса правовых и организационных мер, направленных на эффективное осуществление преобразований в данной сфере; основ взаимоотношений между государствами-участниками, между обществом и властью и иных научно-правовых положений. Возможное последующее одобрение Концепции на официальном государственном уровне имеет большое юридическое значение, так как позволит закрепить главные критерии правовой оценки преобразований в сфере создания Союзного государства. Концепция правовой политики в сфере интеграции России и Беларуси (как, впрочем, и любая другая концепция) должна содержать общеполитические установки, а не перечень узкопрактических рекомендаций. В Концепции обозначаются ориентиры формируемой единой правовой системы Союзного государства. Однако важно думать не только о правовой системе, но и о юридических реалиях наших стран, следует учитывать уровень и качество правовой жизни (автором предпринята попытка разработки данной Концепции, текст которой приведен в Приложении).
8. Правотворческая форма реализации правовой политики в данной сфере наиболее ярко проявляется в конституционно-правовой политике, связанной с разработкой и принятием не конституционного акта, а общесоюзной Конституции, которую необходимо всенародно принять на референдуме. Отсутствие такого документа является серьезным препятствием на пути российско-белорусской интеграции. С учетом принципа поэтапности создания Союзного государства, требуется проведение в ближайшей перспективе мероприятий по гармонизации, унификации законов государств-участников, принятию союзных законов и иных нормативно-правовых актов.
9. В целях преодоления недостатков и повышения эффективности правоприменительной политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси необходимо: ориентировать правоприменителя на приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства, отмеченные в настоящей работе, в целях исключения формализма юридической практики и неэффективного использования правовых средств;
- сформировать механизмы контроля-за выполнением положений-Договора о создании Союзного государства, актов Союзного государства; отрегулировать механизмы юридической ответственности государств-участников, занимающихся разработкой и реализацией правовой политики в сфере создания Союзного государства, их должностных лиц, а также должностных лиц Союзного государства перед его гражданами за невыполнение своего профессионального долга, принятие незаконных и малоэффективных решений, злоупотребления юридическими ресурсами; закрепить в законодательстве правовые механизмы, предотвращающие дезинтеграцию правоприменительной практики в сфере создания Союзного государства; формировать и совершенствовать систему профессионального обучения, переподготовки, повышения квалификации и аттестации государственных служащих Союзного государства в целях повышения уровня их профессиональной подготовки, общей и правовой культуры; применять механизмы профессионального отбора в целях выявления и привлечения в юридическую практику в сфере создания Союзного государства наиболее квалифицированных специалистов, имеющих необходимое образование и опыт работы; установить систему правовых, организационных и материальных гарантий для лиц, обеспечивающих своим участием разработку и реализацию правоприменительной политики в сфере создания Союзного государства; разработать концепцию дисциплинарной политики.
10. Механизм реализации правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси представляет собой систему необходимых и достаточных для достижения цели данного вида правовой политики правовых средств, последовательно расположенных и применяемых поэтапно в соответствии с нормативно установленной процедурой.
Он включает в себя средства права (инструменты) и средства правореа-лизационной практики и складывается из нормативных установлений и практической деятельности граждан и органов государственной власти образуемого Союзного государства и государств-участников в области правового регулирования социальных отношений, связанных с интеграцией России и Беларуси в Союзное государство.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что она развивает научно-правовые знания по проблемам правовой политики, форм государственного устройства, политического режима, правотворчества и т.д. Результаты работы могут способствовать проведению дальнейших фундаментальных и прикладных исследований в рассматриваемой сфере.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные теоретические выводы и положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Саратовского юридического института МВД России, нашли свое отражение в опубликованных автором статьях. Автор принимал участие в обсуждении проекта Концепции правовой политики современной России, подготовленной в Саратовском филиале Института государства и права РАН, выступал экспертом по разработке проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». По избранной тематике автор принимал участие в работе круглого стола «Актуальные проблемы российской правовой жизни».
Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права», ФГОУ ВПО «Волгоградская академия МВД России», а также в научно-практической деятельности саратовского филиала Учреждения Российской академии наук «Институт государства и права РАН».
Структура и объем работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии. В* приложении к диссертации изложена авторская Концепция правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Мурылева, Илона Анатольевна, Саратов
Заключение
Проведенное исследование позволило разработать ключевые вопросы правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси. Наиболее существенные выводы, сделанные по его результатам, состоят в следующем.
Правовая политика в сфере создания Союзного государства России и Беларуси - это научно обоснованная, последовательная, планомерная и системная деятельность России и Беларуси и их органов по созданию эффективного механизма правового регулирования общественных отношений, связанных со становлением и развитием Союзного государства, как федеративного, демократического, правового, социального, светского государства, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении данной цели.
Цели правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси обусловлены объективными интересами и потребностями народов двух государств, граждан государств-участников, самих государств — участников Союзного государства, а также общества, которое является социальной и демографической основой Союзного государства, сформировавшихся на современном этапе развития.
Общей стратегической целью данной правовой политики является разработка эффективного механизма правового регулирования общественных отношений, связанных с созданием Союзного государства, упорядочение с помощью юридических средств процесса удовлетворения различных интересов народов России и Беларуси, граждан государств-участников, самих государств-участников Союзного государства, а также общества, которое является социальной и демографической основой Союзного государства, соединение устремлений государств-участников с едиными намерениями целого — Союзного государства.
Создание Союзного государства требует определенной структуризации целей правовой политики в данной сфере, установления последовательности их достижения, иерархичности построения структурных звеньев системы. Система целей правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси представляет собой единую, логически сбалансированную систему, поэтому при формировании концепции правовой политики в данной сфере необходимо учитывать особенности соотношения и закономерности взаимодействия общих и специальных, ближайших, перспективных и конечных целей, целей-моделей, целей-мотивов и целей-задач, функциональных и предметных целей. Соответствующие цели должны быть конкретными и реальными. Названные свойства в настоящее время «размываются» в связи с нерешенностью на официальном уровне главного вопроса - вопроса о форме Союзного государства. Ситуация, при которой сохраняется неопределенность в решении данного вопроса, будет и в дальнейшем порождать неопределенность целей правовой политики в данной сфере, дезориентировать в выборе и использовании оптимальных средств правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси.
Приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси увязаны воедино с приоритетами современной правовой политики Российской Федерации, подчиняются единым целям и ориентируются на одни и те же правовые ценности.
Приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси — это не все ориентиры или задачи, а лишь те, которые в равной степени важны как для правовой политики государства в целом, так и для любого ее вида, для каждого направления и имеют значение на современном этапе развития Союзного государства.
Существуют прочные системные связи приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси. Решение каждой задачи, следование каждому из намеченных ориентиров в правовой политике в рассматриваемой сфере требует системного, комплексного подхода.
Систему приоритетов правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси составляют следующие задачи:
- обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
- создание правовой основы единого экономического пространства Союзного государства, правовое обеспечение социально-экономического развития государств-участников на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики;
- формирование единой правовой системы Союзного государства;
- создание основ правового, федеративного, демократического, светского, социального государства и гражданского общества.
Данные приоритеты вытекают из целей правовой политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси. В то же время, будучи более конкретными по сравнению с целью, зафиксированными в правовых актах, в том числе в Договоре о создании Союзного государства, они определяют содержание конечной цели.
Рассмотрение содержания названных приоритетов в системе позволяет более четко представить и конечную цель, которая, по нашему мнению, состоит в создании полноценного правового, федеративного, демократического, социального, светского государства. Вне связи с данной целью отмеченные приоритеты правовой политики утрачивают свое значение и не могут быть практически реализованы.
Правовая политика в сфере интеграции России и Белоруссии должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться приоритетными формами ее реализации: доктринальное, правотворческое и правоприменительное.
Доктринальное направление должно найти свое воплощение в формировании Концепции такой политики. Автором предпринята попытка разработки данной Концепции, текст которой приведен в Приложении.
Правотворческая форма реализации правовой политики в данной сфере наиболее ярко проявляется в конституционно-правовой политике, связанной с разработкой и принятием не конституционного акта, а общесоюзной Конституции, которую необходимо всенародно принять на референдуме. Отсутствие такого документа является серьезным препятствием на пути российско-белорусской интеграции.
С учетом принципа этапности создания Союзного государства требуется проведение в ближайшей перспективе мероприятий по гармонизации законов государств-участников, их унификации, принятию союзных законов и иных нормативно-правовых актов.
В целях преодоления недостатков и повышения эффективности правоприменительной политики в сфере создания Союзного государства России и Беларуси необходимо:
- ориентировать правоприменителя на приоритеты правовой политики в сфере создания Союзного государства, отмеченные в настоящей работе, в целях исключения формализма юридической практики и неэффективного использования правовых средств;
- сформировать механизмы контроля над выполнением положений Договора о создании Союзного государства, актов Союзного государства;
- отрегулировать механизмы юридической ответственности государств-участников, занимающихся разработкой и реализацией правовой политики в сфере создания Союзного государства, их должностных лиц, а также должностных лиц Союзного государства перед его гражданами за невыполнение своего профессионального долга, принятие незаконных и малоэффективных решений, злоупотребления юридическими ресурсами;
- разработать правовые механизмы, предотвращающие дезинтеграцию правоприменительной практики в сфере создания Союзного государства;
- формировать и совершенствовать систему профессионального обучения, переподготовки, повышения квалификации и аттестации государственных служащих Союзного государства в целях повышения уровня их профессиональной подготовки, общей и правовой культуры;
- применять механизмы профессионального отбора в целях выявления и привлечения в юридическую практику в сфере создания Союзного государства наиболее квалифицированных специалистов, обладающих необходимым образованием и опытом работы;
- разработать систему правовых, организационных и материальных гарантий для лиц, обеспечивающих своим участием разработку и реализацию правоприменительной политики в сфере создания Союзного государства;
- разработать концепцию дисциплинарной политики.
