АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое и организационное обеспечение разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
о 3 СЕН 2009
МАТВЕЕВ Денис Дмитриевич
ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗРЕШЕНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук , .
, Москва • 2009 | 0/^,
^ $0 06 00*,
003476204
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
МАТВЕЕВ Денис Дмитриевич
ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗРЕШЕНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕНПИХ ДЕЛ
Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МОСКВА • 2009
Диссертация выполнена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России
Научный руководитель - заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор Колодкин Леонард Михайлович
Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор Ноздрачев Александр Филиппович
кандидат юридических наук Спицына Елена Анатольевна
Ведущая организация - Московский университет МВД России
Защита состоится «Х5 » оизт^ор^ 2009 г , в 14 часов 30 мин , на заседании диссертационного совета Д 203 002 03 в Академии управления МВД России по адресу 125171, г Москва, ул 3 и А Космодемьянских, д 8, зал заседаний совета
С диссертацией можно ознакомиться в общей библиотеке Академии управления МВД России (125171, г Москва, ул 3 и А Космодемьянских, д 8)
Автореферат разослан «Д^ » ЦЛОИД_2009 г
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203 002 03 доктор юридических наук
А Г Елагин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проблема противодействия коррупционным проявлениям в системе государственной службы Российской Федерации признана руководством страны одной из наиболее важных, от решения которой во многом зависит успех проведения экономической, социальной, муниципальной, правоохранительной, административной и других реформ В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г дан глубокий анализ государственной бюрократии, создающей в силу своей неэффективности условия для коррупции 1
Ущерб государству от коррупции в 2008 г составил более 900 млн руб Эти данные относятся к делам, рассматриваемым центральным аппаратом Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации в отношении сотрудников таможни, органов внутренних дел, прокуратуры, муниципальных работников и служащих государственного аппарата Кроме того, в 2008 г число преступлений против интересов государственной службы выросло на 13%, а число случаев собственно коррупции выросло на 7%2
В этом смысле предпринимаемые антикоррупционные меры должны носить в стране комплексную, системную, адресную направленность, а сама антикоррупционная работа строится на использовании мер упреждения, создании «невыгодности» коррупционного поведения Руководством МВД России также уделяется пристальное внимание вопросам противодействия коррупции, в том числе в самом ведомстве, указывается на необходимость обеспечить создание полноценной, системной основы для противодействия коррупции, в том числе по профилактике коррупции в экономической и социальной сферах, сконцентрировать усилия на выявлении и раскрытии коррупционных преступлений, совершенных в крупном и особо крупном размерах, а также преступлений, совершенных высокопоставленными должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления
В указанном смысле одним из важных аспектов совершенствования деятельности государственной службы (гражданской, военной, правоохранительной), а также муниципальной службы является создание механизма разрешения конфликта интересов Понятие конфликта интересов, а также механизма его разрешения получили юридическое закрепление в ряде нормативных правовых актов в Федеральном законе от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», Федеральном законе от 25 декабря 2008 г № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», законопроекте «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г // Российская газета от 6 11 2008 г
2 Вопросы государственной службы Информационный сборник Выпуск 5 Февраль 2009 г - М , 2009 С 51 \
приказом МВД России от 24 декабря 2008 г № 1138 и др Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г № 269 созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов В системе органов внутренних дел сформированы комиссии по соблюдению служебной дисциплины и профессиональной этики
Установление механизма разрешения конфликта интересов в системе государственной службы факшчески вводит обязательную профилактику использования служебного положения в личных интересах, в том числе и по отношению к должностным лицам органов внутренних дел Этот механизм делает возможной поэтапную, последовательную работу по устранению из повседневной практики органов публичной власти ситуаций, способствующих, стимулирующих, а иногда порождающих использование должностных полномочий в своих личных интересах, порождающих не только коррупцию, но и снижающих эффективность деятельности государственной службы
В системе органов внутренних дел формируются лишь основы такого механизма Можно предполагать, что его функционирование позволит осуществлять существующего уровня коррупции в органах внутренних дел, предупреждение коррупционных и иных правонарушений
При этом конфликт интересов продолжает считаться достаточно сложной теоретической и практической проблемой Остается открытым вопрос о предметной области самого конфликта интересов в системе государственной службы, конкретных формах и методах его разрешения, не разработан и не утвержден перечень относительно типичных ситуаций, порождающих конфликт интересов, не налажена система обучения государственных служащих поведению в ситуациях, связанных с конфликтом интересов
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования теоретических, правовых и организационных основ обеспечения разрешения конфликта интересов в системе государственной службы в целом и органов внутренних дел в частности
Степень разработанности научной проблемы В общетеоретическом и методологическом аспектах проблема конфликта интересов рассматривалась в трудах зарубежных и отечественных ученых Н А Андреева, А Я Анцупова, В М Артемова, Е М Бабосова, А М Бушуева, В Скотта, А П Гладилина, О Н Громова, Р Дарендорфа, В Диксона, А В Дмитриева, В Е Давидовича, Д И Дедова, А Н Дементьева, А К Зайцева, А Г Здравомыслова, Г Д Зенченко, Д А Керимова, В Н Кудрявцева, Т Н Кильмашкиной, Е А Кирилловой, JIМ Колодкина, Г И Козырева, JIЯ Косалс, J1 Козера, Т Парсонса, Ф Ротлисбергера, Ю А 'I ихомирова, В И Чупрова и других
В аспектах взаимосвязи конфликта интересов с коррупционным поведением данные вопросы исследованы в работах ДИАминова, И Я Богданова, Б В Волженкина, В И Гладких, В В Голубева, В В Гордиенко, Б Я Гаврилова, К И Головщинского, А П Калинина, П А Кабанова, И К Кучерова, Н Ф Кузнецова, В Д Малкова, С В Максимова, И Б Малиновского, Д К Нечевина, В С Овчинского, Г А Сатарова, К С Соловьева и других
Следует отметить, что проблема конф такта интересов разрабатывалась не только в рамках конституционного, государственного и административного права, но и гражданского, корпоративного права Так, в указанных аспектах эти вопросы рассматривались в работах М И Брагинского, В В Бородина, В В Витрянского, В И Гомолы, И В Гончар, В В Долинской, К В Проничева, В К Пучинского, Р О Сбоева и других
При этом актуальным и новым является конфликт интересов в системе государственной службы Данные вопросы в историческом, правовом, организационном и иных аспектах нашли отражение в работах В Б Аверьянова, А II Алехина, Г В Атаманчука, И Л Бачило, И А Василенко, Н И Глазуновой, М Н Делягина, А Н Дементьева, С В Качушкина, М В Костеникова, А В Куракина, О В Казаченнкова, В Н Кудрявцева, Б М Лазарева, В В Лобанова, В М Манохина, К О Магомедова, А Ф Ноздрачева, А С Пиголкина, Ю А Ро-зенбаума, 10 Н Старилова, Ю А Тихомирова, Э А Фокина, В А Федосенко, Т Я Хабриева, С Е Чаннова, Е Ф Яськова и других
Вопросы зарубежного опыта в разрешении конфликта интересов в системе государственной службы изложены в работах Л М Евенко, В П Иванова, X Корнелиуса, В В Лобанова, А Лоутона, А В Оболонского, Р Преториуса, Р Роуза, Д Скотта, Н В Сивачева, Р Фишера, Ш Фэйера, У Юри и других
Вопросы разрешения конфликта интересов в системе правоохранительной службы вообще и в системе органов внутренних дел в частности затрагивались в работах А Г Андриасова, В К Бабаева, С В Егорышева, А П Ипакяна, В Я Кикотя, Т Н Кильмашкиной, В Б Козлова, В В Кожевникова, Л М Колод-кина, С С Маиляна, А Ф Майдыкова, В Д Малкова, А М Меховича, А С Мордовца, Н А Тимербаевой, М Г Френкеля, А Г Хабибуллина, В В Черникова и других
Тем не менее, целостного видения правовых и организационных основ обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел пока сложилось Желанием внести посильный вклад в формирование 1акою рода основ продиктована избрание темы исследования и подготовка диссертационной работы
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между государственными служащими, а также третьими лицами (физическими и юридическими) в процессе исполнения служащими органов внутренних дел своих должностных обязанностей в ситуации конфликта интересов
Предметом исследования являются организационные механизмы, включающие законы и нормативные правовые акты, регулирующие разрешение конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел
Целью исследования является выявление закономерностей возникновения и развития ситуаций конфликта интересов в служебной деятельности государственных служащих и сотрудников органов внутренних дел, выработка практических рекомендаций по совершенствованию правовых и организационных основ разрешения столкновения служебных и личных интересов сотрудников органов внутренних дел
Задачи исследования:
- рассмотреть феномен конфликта интересов в системе государственной службы как социально-правовую проблему,
- определи! ь круг вопросов, связанных с формированием системы обеспечения разрешения конфликта интересов в системе государственной службы,
- раскрыть особенности проявления конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел,
- сформулировать направления совершенствования правовых основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел,
- обосновать направления совершенствования организационных основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел,
- внести предложения по совершенствованию механизма разрешения конфликта интересов в органах внутренних дет
Гипотеза исследования 1. Конфликт интересов, как рассогласование (дисбаланс) между служебными обязанностями и личной заинтересованностью государственного служащего, представляет собой объективное социально-правовое явление в системе государственной счужбы, порождаемое, как личными (корыстными, некорыстными, имущественными, неимущественными) мотивами, так и комплексом правовых и организационных условий создания такой рассогласованности
Гипотеза исследования 2. Законодательно установленный механизм разрешения конфликта интересов в системе государственной службы отличается одномерностью, выражающейся в ориентации на предупреждение лишь кор-р>пционной (корыстной) составляющей мотивации поведения государственного служащего, а также на разрешение сугубо личностных конфликтов, что не способно обеспечить полноценной профилактики и предупреждения конфликта интересов
Гипотеза исследования 3 Только на основе создания системы разрешения конфликта интересов, адекватной сложности его структуры, в органах внутренних дел можно осуществлять раннее выявление конфликта интересов, а также выработку необходимых правовых и организационных средств его разрешения, ориентированных на формирование условий невыгодности предпочтения чисто личных интересов
Гипотеза исследования 4 В изменяющихся условиях служебной деятельности персонала органов внутренних дел проблема конфликта интересов будет и в будущем сохранять свою актуальность При этом политика разрешения конфликта интересов должна быть ориентирована на поиск баланса интересов, выявление и минимизацию рисков для законопослушных служащих, повышения открытости службы и на этой основе осведомленности руководителей об угрозах возникновения конфликтов интересов, эффективное осуществление процедур их разрешения
Методологическую основу исследования составили современные положения отечественных и зарубежных ученых по проблемам регулирования кон-
фликта интересов в системе государственной службы, труды в области права, теории управления и организации правоохранительной деятельности В работе использован широкий спектр методов исследования - системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой методы, а также статистический и социологический анализ Нормативной базой исследования послужили Конституция Российской Федерации, действующее российское законодательство, нормативные правовые акты, определяющие правовой статус государственных служащих, ведомственные нормативные акты и иные официальные документы
Эмпирическую базу исследования составили результаты исследования, проведенного автором в 2008 г на базе подразделений ГУВД по Московской области по проблемам конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел (в ходе исследования было опрошено 150 респондентов (руководителей органов внутренних дел городского (районного) уровня), данные прикладных социоло1 ических исследований, проведенных сотрудниками РАГС, ВЦИОМ, негосударственных организаций относительно причин коррупции в государственном аппарате, а также мотивации коррупционного поведения государственных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел, что позволило скорректировать полученные выводы и рекомендации практическим органам, материалы печатных и электронных СМИ относительно конфликта интересов, тридцати уголовных дел, возбужденных в отношении государственных служащих и сотрудников органов внутренних дел по фактам злоупотребления служебным положением, должностного подкупа, а также материалы производств об административных правонарушениях со стороны сотрудников органов внутренних дел, связанных с конфликтом интересов Также были использованы данные национальной статистики (Росстат) относительно численности работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления, а также органов местного самоуправления, позволившие установить определенную взаимосвязь между ростом численности служащих государственного аппарата и масштабами конфликта интересов в системе государственной службы, его деструктивной и социальной опасности
Научная новизна работы заключается в том, что в ней на основе комплексного анализа тенденций развития и функционирования института государственной службы Российской Федерации и зарубежных стран, самого феномена конфликта интересов в системе государственной службы разработаны научно обоснованные подходы к совершенствованию правовых и организационных основ обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел Решение поставленной в работе цели, позволило получить следующие, имеющие характер научной новизны результаты:
Рассмотрен феномен конфликта интересов в системе государственной службы как социально-правовая проблема, уточнено предметное содержание конфликта интересов в системе государственной службы, причины возникновения, а также возможности правовых и организационных мер его разрешения
Раскрыты особенности проявления конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников правоохранительных органов, связанные с широким кругом должностных полномочий, недостатками в организации правоохранительной деятельности, пробелами и коллизиями в нормативной правовой базе, должностных регламентах, низким уровнем профессион&тьной подготовки сотрудников
Определены трудности формирования системы обеспечения разрешения конфликта интересов на правоохранительной службе, заключающиеся в недостаточном уровне информационной открытости, несовершенстве механизмов государственного и общественного контроля, не разграничении нормотворче-ских, контрольно-надзорных и правоприменительных функций, значительных неправомерных возможностях вмешательства правоохранительных органов в дсятетьность хозяйствующих субъектов
Сформулированы направления совершенствования правового обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной дея1ельности сотрудников органов внутренних дел, связанные с внесением изменений и дополнений в законопроект «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», иные нормативные правовые акты по расширению и уточнению понятия конфликта интересов и механизма его разрешения, закреплению перечня наиболее типичных ситуаций, вызывающих конфликт интересов
Обоснованы направления совершенствования организационного обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, заключающиеся в определении единых принципов, форм и средств его разрешения, формировании соответствующих комиссий по разрешению конфликта интересов, нетерпимого отношения к коррупции, внедрению современных информационных технологий Положения, выносимые на защиту:
1 В действующем российском законодательстве нашло отражение однозначное опредечение конфликта интересов в системе государственной службы Закрепленный нормативно механизм разрешения конфликта интересов возлагает обязанности по его декларированию на самих служащих Конфликт интересов детерминирован только корыстной мотивацией поведения государственного служащего Если в Законе «О противодействии коррупции» такая постановка вопроса вполне оправдана, то в законах, регламентирующих прохождение государственной службы - этого не достаточно Конфликт интересов имеет комплексную правовую и морально-этическую природу, вызывается как имущественными, так и неимущественными мотивами, связан как с личными, групповыми, так и организационными интересами
В этой связи предлагается внести следующие изменения в ст 83 законопроекта «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» «Под конфликтом интересов на государственной правоохранительной службе понимается ситуация, при которой агент (должностное лицо правоох-ранительною органа, выполняющее поручения или совершающее определенные действия от имени и в интересах другого лица (принципала)) при выполнении определенного поручения принципала а) имеет конкурирующие профес-
сиональные или личные обязательства, материальный или нематериальный интерес, которые затрудняют объективное исполнение поручения, б) выполняет неправовые, незаконные поручения принципата, противоречащие интересам правоохранительной службы, влекущие нарушения прав, свобод, законных интересов граждан» «Под личной (групповой) заинтересованностью следует понимать извлечение любой выгоды на основе использования служебного положения»
2 К основным условиям конфликта интересов на правоохранительной службе относятся широта свободы административного усмотрения в действиях должностных лиц, позволяющая создавать административные барьеры, несовершенство нормативных актов, не содержащих четкого перечня оснований для принятия управленческих решений должностными лицами, недостаток разработанности административных процедур, в т ч процедур досудебного обжалования действий должностных лиц, нормативные коллизии, позвотяюшие завышать требования к лицам, предъявляемые для реализации их прав, дублирование полномочий правоохранительных органов, нечеткое определение объема их компетенции, отсутствие норм, устанавливающих ответственность должностных лиц за нарушения законодательства, противоречия между требованиями инструкций и требованиями плановых показателей, неверный выбор способов контроля, подменяющих требованиями отчетности реальную служебную деятельность
3 Разрешение конфликта интересов на правоохранительной службе представляет собой нормативно закрепленную и организационно обеспеченную процедуру, позволяющую идентифицировать (выявлять) состояние конфликта интересов (мнимый, реальный конфликт), анализировать содержание конфликта интересов (источники, причины конфликта интересов - индивидуальные, организационные, цели, ценности, мотивы носителей конфликта), осуществлять поиск, установление, реализацию организационных средств и методов его разрешения Разрешение конфликта интересов должно основываться на единых методологических подходах, а также на использовании комбинированных средств и методов, ориентироваться на реализацию преимущественно не карательных, а предупредительных мер, способствовать достижению баланса публичных и частных инлересов на правоохранительной службе, созданию благоприятных правовых и организационных условий невыгодности, как для служащего (коллектива), так и организации вступления в конфликт интересов и игнорирования интересов службы
4 В целях совершенствования правового обеспечения разрешения конфликта интересов в органах внутренних дел предлагается
- закрепить специальным нормативным актом перечень наиболее типичных ситуаций конфликта интересов в органах внутренних дел, включив в них ситуации, связанные с личной заинтересованностью неимущественного (нематериального) характера, например сознательное уклонение от надлежащего выполнения служебных обязанностей в целях создания комфортных условий работы, использование подчиненных в личных интересах или в интересах родственников, создание искусственных административных барьеров для реализа-
ции законных прав и интересов сотрудников органов внутренних дел или граждан, удовлетворение личных морально-психологических потребностей с использованием служебного положения и вопреки законным интересам сотрудников или граждан, использование служебной или конфиденциальной информации в карьерных интересах и т д ,
- внести изменения и дополнения в ст 25 Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, направленные на определение профессионально-этического содержания конфликта интересов не только как «противоречия между служебным долгом и личной корыстной заинтересованностью», но любой заинтересованностью, способной причинить ущерб авторитету сотрудника органов внутренних дел,
- провести экспертизу действующих нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел, на предмет устранения в них условий, способствующих возникновению конфликта интересов (необоснованно широкое формулирование отсылочных норм, наличие чрезмерно общих формулировок об ответственности должностных лиц без указания на основания и виды, недостаточная четкость юридической терминологии),
- завершить работу по созданию административных регламентов выполнения подразделениями и службами органов внутренних дел своих функций, в том числе процедур досудебного обжалования действий должностных лиц органов внутренних дел,
- для устранения потенциальных условий конфликта интересов на стадии разрешения сообщения о правонарушении, должностным лицам руководствоваться не только УПК РФ, но и Законом от 02 05 2006 г № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» на основе признания заявления о преступлении как обращения гражданина, внести в п п 6, 7 приказа МВД России от 01 12 2005 г № 985 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях» дополнений, обязывающих оперативного дежурного сообщать гражданам по телефону учетные данные принятою сообщения, размещать в помещениях органов внутренних дел информацию о порядке регистрации и разрешения сообщений, способах контроля за деятельностью сотрудников милиции
5 В целях совершенствования организационного обеспечения разрешения конфликта интересов в органах внутренних дел предлагается
- осуществлять предупреждение конфликта интересов на основе следующих принципов обязательное раскрытие сведений о реальном или потенциальном конфликте или даже его потенциальной возможности, индивидуальное рассмотрение, оценка серьезности рисков для органов внутренних дел каждого конфликта, конфиденциальность процесса раскрытия сведений о конфликте интересов и процесса урегулирования, соблюдение баланса интересов органов внутренних дел и сотрудника при урегулировании конфликта интересов, защита сотрудника от преследования в связи с конфликтом интересов, о котором был своевременно информирован сотрудником руководитель,
- использовать при разрешении конфликта интересов (потенциального или реального) различные варианты и формы его урегулирования отстранение от отдельных работ, делегирование полномочий, отставка, отказ от личных интересов, отказ от подарков и иных выгод, повышение прозрачности и тщательный анализ принимаемых решений,
- после принятия Закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» создать в органах внутренних дел комиссии по соблюдению требований служебной дисциплины и урегулированию конфликта интересов вместо комиссий по служебной дисциплине и профессиональной этике (авторский проект Положения о Комиссии предлагается),
- создать систему обучения поведению в ситуациях конфликта интересов сотрудников органов внутренних дел, сформировать перечень должностей в системе органов внутренних дел, в наибольшей степени подверженных риску коррупции, обеспечить доступ физических и юридических лиц к информации о деятельности органов внутренних дел, расширить обратную связи с получателями государственных услуг, внедрить современные информационно-коммуникационные технологии, обеспечивающие максимальную автоматизацию административно-управленческих процессов, развивать технические средства контроля за деятельностью сотрудников, замещающих должности, в наибольшей степени подверженных риску коррупции, а также применять технические средства контроля деятельности сотрудников в процессе исполнения служебных функций, связанных с непосредственным контактом с физическими и юридическими лицами
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные автором теоретические и методологические положения способствуют расширению и углублению имеющихся в современной науке представлений о природе, причинах, факторах, особенностях проявления конфликта интересов в системе государственной службы в целом и правоохранительной службы в органах внутренних дел в частности, о правовых и организационных формах и методах разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные автором выводы могут быть использованы при совершенствовании законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих разрешение конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, при оптимизации организационных структур, на которые возложены функции выявления и разрешения конфликта интересов Материалы диссертации также могут быть использованы при создании программ обучения государственных служащих действиям в условиях возникновения конфликта интересов, положены в основу спецкурса по соответствующей проблематике для слушателей высших учебных заведений МВД Российской Федерации
Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждаются использованием апробированных методологических подходов и средств исследования проблемы конфликта интересов (социологические мето-
ды и методики прикладных исследований - опрос, интервью I осударственных служащих, руководящего состава органов внутренних дел, анализ публикаций в СМИ), связанных с выявлением причин и особенностей проявления конфликта интересов
Апробация и внедрение результатов исследования Основные теоретические выводы отражены автором в шести опубликованных научных работах Результаты исследования докладывались на межкафедральной научно-практической конференции «Совершенствование управления в системе горрай-органов внутренних дел на современном этапе» (Москва, 2006), всероссийской научно-практической конференции «Гражданское общество и органы внутренних дел проблемы, противоречия, формы взаимодействия» (Москва, 2007), III Всероссийском социологическом конгрессе (Москва, 2008) Материалы диссертационного исследования внедрены и используются в деятельности Управления собственной безопасности ГУВД по Московской области, а также в учебном процессе в Академии управления МВД России в курсе «Система государственного и муниципального управления», спецкурсе «Основные направления реализации административной реформы в системе МВД России»
Структура работы Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, приложений
ОБЩЕЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, теоретическая и практическая значимость, научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации и внедрении полученных научных результатов
В первой главе «Социально-правовое содержание конфликта интересов в системе государственной службы» конфликт интересов рассматривается как социально-правовая проблема, анализируются особенности проявления конфликта интересов в системе правоохранительных органов, акцентируется внимание на проблемах формирования системы обеспечения разрешения конфликта интересов
В первом параграфе «Конфликт интересов в системе государственной службы как социально-правовая проблема» отмечается, что с точки зрения методологической, социальный конфликт можно представить как единую трихотомическую систему «субъекты - интересы - действия» Однако не всякое противоречие затрагивает непосредственно интересы личностей, групп, иных объединений людей Только тогда, когда ущемляются интересы одних, за счет чего удовлетворяются интересы других, и это становится достоянием общественного сознания первых, формируется конфликт Подчеркивается, что именно интересы следует принимать за отправное понятие в анализе конфликтов потому, что именно они по своей природе воплощают единство объективного и субъективного, предполагают определенную степень осознанности потребностей, на
основе чего формируется мотивационная база субъекта, а также ориентации и цели деятельности
С этих позиций рассматриваются различные точки зрения и подходы к определению предметного содержания конфликта интересов При этом отмечается, что проблема конф шкла интересов широко обсуждается не только в рамках административного, государственного, конституционного права применительно в частности, к деятельности государственных служащих, но и в рамках гражданского, корпоративного права применительно к негосударственной и предпринимательской деятельности Так, конфликт интересов (англ conflict of mteiests) в гражданском праве Российской Федерации - это состояние, при котором заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех inn иных действий, в т ч в совершении сделок, обусловливает несовпадение интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации
Указывается, что в 2004 г вышла первая монография по конфликту интересов Д И Дедова В книге дается определение содержания конфликта интересов, а также рассматриваются случаи, в которых он чаще всего встречается нарушение интересов представляемого лица в рамках института представительства, включая корпорашвное управление, и нарушение публичных интересов при нарушении требования о независимости Между тем подчеркивается, чло сам факт появления вышеуказанной монографии, в которой в систематизированном виде изложены представления на проблему конфликта интересов, не означает, что до этого времени аналогичные исследования не проводились Скорее ре«ь идет о том, что этому понятию не уделялось столь пристального внимания Но в целом юридическая конфликтология исследовала эту катеюршо Так под конфликтом интересов понимают «противоборство, основанное на столкновении интересов различных социальных субъектов, в конфликте интересов сталкиваются цели, интересы, а подчас и мотивы поведения людей»3
Автор выражает согласие с точкой зрения, что конфликт интересов вполне можно отнести к юридическому конфликту, поскольку в случае конфликта интересов юридический характер последнего ярко выражен, от начала и до конца пронизан правоотношениями между сторонами То есть, конфликт интересов - это юридический конфликт, который влечет правовые последствия для его участников Вместе с тем, нельзя забывать, что конфликт интересов имеет и морально-этическую сторону, а следовательно может характеризоваться и как морально-этический конфликт
Далее приводится типология конфликта интересов как юридического конфликта Указывается, что конфликты интересов могут подразделяться на типы по различным основаниям По субъектам отношений они могут быть межличностными, групповыми, институциональными, по времени протекания -краткосрочными и затяжными, по методам воздействия - насильственными и ненасильственными Особое внимание обращается на разграничение конфликта интересов по уровням - личные и организационные конфликты интересов Подчеркивается, что в действующем российском законодательстве в определе-
3 Юридическая энциклопедия -М,1997 С 254
13
ниях конфликта интересов основное внимание обращается именно на личный конфликт интересов, при котором именно личная заинтересованность служащего вступает в противоречие с законными интересами граждан, организаций, регионов, страны Практически не обращается внимание на организационные аспекты конфликта интересов При этом происходит обеднение самого явления конфликта интересов, неправомерно зауживается его смысловая нагрузка
Проводится сравнительный анализ конфликта интересов по отраслям права, что способствует лучшему пониманию его специфики в системе государственной службы Отмечается, что проблема конфликта интересов в системе государственной является достаточно актуальной Это обусловлено целым рядом причин необходимостью дальнейшего институционального развития государственной службы, закреплением принципов служения государству и обществу, формированием нравственных основ служебного поведения государственных служащих, этических норм исполнения должностных обязанностей Отмечается, что конфликт интересов в системе государственной службы по своей природе и содержанию представляет собой в большей степени моральную коллизию государственных интересов в пределах компетенции должности государственной гражданской службы и личностных интересов лица, замещающего эту должность При этом субъектом конфликта интересов выступает не только сам государственный служащий, но и другие субъекты, интересы которых так или иначе направлены на объект — должность государственной гражданской службы
Анализируются нормы российского законодательства, регулирующие конфликт интересов - Федеральные законы от 27 мая 2003 г № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» При этом подчеркивается, что юридически закрепленные определения конфликта интересов чрезвычайно сужают его сущность, сводя только к личной заинтересованности государственного служащего, а последнюю к извлечению материальной или нематериальной выгоды
Далее рассматриваются связанные с конфликтом интересов негативные явления, как злоупотребления служебным положением, фаворитизм и непотизм (кумовство) и развивающаяся на их основе коррупция Отмечается, что далеко не всегда в центре конфликта интересов находится материальная заинтересованность государственного служащего, хотя это само по себе является причиной многих должностных злоупотреблений и преступлений В ряде случаев конфликт интересов обусловлен институциональной недостаточностью организации системы государственной власти и управления, отсутствием реальных механизмов предотвращения и преодоления негативных последствий использования должностных полномочий и возможностей в личных целях
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов государственного служащего и государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп и т п Только за-
претительными и рекомендательными мерами исключить появление конфликтов интересов в системе государственной службы невозможно Необходимо, прежде всего обратить внимание на формирование адекватной государственным и общественным интересам внутренней и внешней среды государственной службы, профессиональной личности государственного служащего
Во втором параграфе «Особенности проявления конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников правоохранительных органов» отмечается, что несмотря на предпринимаемые руководством государства меры по урегулированию отношений в сфере государственной правоохранительной службы именно здесь продолжает сохраняться значительный массив факторов, способствующих возникновению конфликта интересов Обращается внимание на комплекс факторов, способствующих возникновению неблагоприятных условий, влекущих ситуацию конф пикта интересов в системе правоохранительной службы
В первую очередь на государственной службе известен конфликт между нормотворчеством, контролем и надзором, и распорядительной деятельностью Наиболее важным из организационных конфликтов является конфликт между требованиями инструкций и требованиями достижения плановых показателей В этой ситуации правоохранительные органы сталкиваются с противоречивыми требованиями С одной стороны, от них требуется соблюдать требования закона, а с другой стороны требуют достижения количественных показателей Достижение же в результате применения закона какого-либо конкретно! о показателя возможно только при систематической тенденциозности в применении закона Еще один организационный конфликт проистекает из того, что в разных органах существенно отличается наблюдаемость выполняемых ими действий и конечных результатов деятельности Неправильный выбор способа контроля создает стимулы для агентов сосредоточиться непосредственно на требованиях отчетности вместо надлежащей организации работы Характерный пример многочисленные побочные последствия от применения последовательно меняющихся систем показателей оценки работы сотрудников в системе МВД России
Кроме того, стоит указать на проблему появления «неправовых» или «незаконных поручений» к должностным лицам государства Сегодня должностное лицо не защищено от неблагоприятных для него последствий в случае невыполнения такого поручения, что создает предпосылки для появления таких поручений и их последующего выполнения Выполнение незаконного приказа также является правонарушением
Далее обращается внимание на такие факторы, как широта свободы усмотрения в реализации полномочий, отсутствие административных процедур, нормативные коллизии и завышенные требования к лицу, предъявляемые при реализации его права В частности подчеркивается, что установленная законом свобода усмотрения нередко используется недобросовестными должностными лицами для совершения действий, влекущих конфликт интересов Например, отсутствие в нормативных правовых актах сроков принятия решения правоохранительным органом может приводить к умышленному затягиванию админи-
стративной процедуры и вымогательству взятки за «ускорение» Обращается внимание и на такой фактор, как завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации его права Особую обеспокоенность вызывают нормы, подразумевающие совершение гражданами России действий, полномочиями по совершению которых они не обладают Речь идет, например, о неявном «возложении» на граждан РФ контрольно-надзорных функций в соответствии с п 3 ст 18 9 и п 2ст 18 16КоАПРФ
В диссертации рассмотрен такой фактор конфликта интересов , как отсутствие или недостаток разработанности административных процедур Законодательно закрепленный порядок выполнения государственными органами своих функций способствует уменьшению свободы усмотрения должностных лиц, и четко определяет, какие действия граждане и организации должны предпринять для реализации своих прав и каких действий государственных органов они вправе ожидать В то же время, должностным лицам значительно проще не соблюдать права граждан и организаций, не подкрепленные административными процедурами Отмечается, что с точки зрения противодействия коррупции следует особо отметить важность проработанных административных процедур досудебного обжалования действий государственных органов и должностных лиц
В ходе анализа факторов, способствующих возникновению конфликта интересов, был выявлен и ряд других факторов, которые заслуживают пристального внимания, несмотря на то, что на практике встречаются реже Особенную обеспокоенность вызывает отсутствие детальных норм, устанавливающих ответственность должностных лиц за нарушения законодательства В российском законодательстве часто используется формулировка «несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации», однако данная нормативная формула представляется слишком общей В связи с эшм, важно четко устанавливать «какому виду нарушения, какой вид ответственности соответствует»
Обращается внимание на следующие возможные факторы, способствующие возникновению конфликта интересов нечеткое определение объема компетенции правоохранительного органа, должностного лица в принятии ими правовых актов, совершении юридических действий, вчекущее ее нарушение, дублирование полномочий разных субъектов права либо «правовые пробелы», произвольное расширение или изменение круга органов и лиц, с которыми должны быть обеспечены взаимодействие и согласование, необоснованное увлечение отсылочными нормами, принятие незаконных и противоречивых правовых актов
Отмечается, что конфликт интересов не всегда проявляется в противоправных действиях и решениях, совершаемых взамен легально установленных в законе Бывает, что действия и решения уполномоченных лиц правоохранительных органов совершаются в легальных формах, но являются противоправными по их мотивам или результатам использования Такого рода действия и решения могут создавать так называемые латентные зоны риска коррупциоген-ности
Также подчеркивается, что на этапе исполнения законов возникает наибольшее число ситуаций, способствующих конфликту интересов, поскольку нормы закона допускают широкий выбор действий субъектов праваотношений Отмечается, что в целях минимизации негативных последствий, влекущих конфликт интересов, необходимо обеспечить последовательную реализацию предписаний законов, не оставлять без внимания факты давления и вмешательства других органов и должностных лиц с целью побуждения к коррупционным действиям, протекционизма в отношении тех или иных хозяйствующих субъектов, повысить эффективность контроля за соблюдением законодательства
В третьем параграфе «Проблемы формирования системы обеспечения разрешения конфликта интересов в системе государственной службы» подчеркивается, что в последние годы в Российской Федерации разработан и реализуется комплекс мер, направленных на разрешение конфликта интересов в системе государственной сл>жбы Данная работа велась и ведется по трем основным направлениям преодоление личных конфликтов интересов, то есть связанных с персональными интересами агента - должностного лица, преодоление организационных конфликтов интересов, связанных с наличием противоречивых требований к государственным служащим со стороны самого государства как организации, совершенствование организации административного учета как инструмента внутригосударственного и общественного контроля за действиями служащих
Так, для решения проблем персонального конфликта интересов государством предлагается использовать следующие меры Во-первых, повышение информационной открытости органов государственной власти Под информационной открытостью органов государственной власти, включая правоохранительные органы, предлагается понимать относительную доступность в получении информации гражданами (организациями и объединениями) об их деятельности Подчеркивается, что принятый 9 февраля 2009 г Федеральный закон РФ от 9 февраля 2009 г «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» № 8-ФЗ4 внесет существенный вклад в расширение информационной открытости органов государственной власти, включая органы внутренних дел Немаловажным в этой связи представляется и создание механизмов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти
Во-вторых, речь идет о создании системы административных регламентов, используя которые можно будет судить о правомерности действий должностного лица Без наличия таких регламентов информационная открытость и административный учет будут малоэффективны
В-третьих, речь идет о сокращении вмешательства государства в экономику и общественную жизнь
В-четвертых, - о введении процедур обязательного декларирования о конфликте интересов, который возникает у должностного лица при разрешении того или иного дела
4 Собрание законодательства Российской Федерации 2009 № 12 Ст 231
17
Далее обращается внимание на проблему организационного конфликта Основой разрешения организационного конфликта, как в частном, так и в государственном секторе является разведение противоречивых функций по различным должностным лицам, отделам или ведомствам Принцип недопустимости совмещения бюрократической и государственно-предпринимательской деятельности должно дополнить уже принятое требование недопустимости совмещения нормотворчества и контрольно-надзорной деятельности, контрольно-надзорной деятельности и другой правоприменительной деятельности
Акцентируется также внимание на административном учете Подчеркивается, что в данное время он ведется преимущественно в бумажной форме, тогда как все большее количество действий (межведомственная переписка, ведение баз данных и т д) ведется в электронной форме При этом электронная информация в отличие от сохраненной на бумаге имеет справочный статус, не обладает свойством официальной признанное™ Эта ситуация искусственно порождает необходимость дублирования электронных технологий бумажными, что создает ненужные издержки В этой связи необходимо определить требования, обеспечивающие полезность использования учета, возможность независимого аудита, судебной экспертизы, оперативно-розыскных действий и иных форм проверки содержания и функционирования системы учета, требования к защите систем электронного административного учета, к их прозрачности для граждан, доступности, основные принципы выделения бюджетных средств на приведение в соответствие с требованиями действующих систем учета
Подчеркивается, что в целях минимизации негативных последствий конфликтов интересов в системе государственной службы необходимо последовательно реализовывать организационные и правовые меры по всем трем направлениям
Во второй главе «Основные направления совершенствования правового и организационного обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел» рассматриваются вопросы, связанные с оптимизацией правовых и организационных основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел
В первом параграфе «Совершенствование правовых основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел» отмечается, что в Российской Федерации нормы, регулирующие разрешение конфликта интересов, с принятием закона «О противодействии коррупции» установлены в отношении как государственных, так и муниципальных служащих В законодательстве о государственной службе решение проблемы конфликта интересов состояло в системе запретов и ограничений для государственных служащих Федеральный закон от 27 июля 2004 г «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ установил требования к служебному поведению гражданских служащих (статья 18) и нормы об урегулировании конфликта интересов на государственной службе (статья 19)
Подчеркивается, что в целом закладываются эффективные правовые предпосылки для предупреждения коррупции в системе государственной
службы, для разрешения конфликта интересов в отношении части российских публичных должностных лиц Вместе с тем, к особенностям российского законодательства на настоящий момент можно отнести следующее а) российское законодательство в этом вопросе находится в стадии становления, б) законом о государственной гражданской службе установлена «мягкая» форма разрешения конфликта интересов - требование «предотвращения и урегулирования конфликтов интересов»
Однако конфликтом интересов признается ситуация, при которой должна быть обнаружена не только личная заинтересованность гражданского служащего, влияющая или способная повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, но и некоторое противоречие, которое возникает или может возникнуть между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации Это означает, что сама по себе возможность применить служебное положение в своих интересах еще не будет признана требующим урегулирования конфликта интересов Потребуется еще доказать наличие указанного противоречия А этого не всегда просто и будет зависеть от усмотрения принимающего (принимающих) решение
Кроме того, термин «урегулирование конфликта интересов» раскрыт только в связи с коррупционной составляющей в статье 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г «О противодействии коррупции» № 273-ФЭ 5 При этом определение того, нужно ли должностному лицу избавляться от конфликта интересов, или его возможно признать терпимым, оставляется на усмотрение лиц, принимающих решение по этому вопросу Какие конфликты интересов (виды конфликтов интересов) будут реально запрещены, насколько широким будет усмотрение представителен нанимателя и комиссий по урегулированию интересов, покажет только практика работы этих комиссий
Также подчеркивается, что отсутствие законодательного акта, регламентирующего вопросы правоохранительной службы, с одной стороны, а также представленность механизма разрешения конфликта интересов, в том числе, и по отношению к служащим правоохранительной службы в законодательстве с учетом только коррупционной составляющей, с другой стороны, не способствуют эффективному регулированию конфликта интересов в органах внутренних дел Обосновывается необходимость внесения изменений и дополнений в законопроект «О правоохранительной службе» в части определения понятий конфликта интересов и личной заинтересованности служащего правоохранительной службы
Подчеркивается, что необходимо разработать и нормативно закрепить перечень наиболее типичных ситуаций, связанных с личной заинтересованностью (как материального, так и нематериального характера) государственных служащих (сотрудников органов внутренних дел) Что касается личной заинтересованности нематериального, неимущественного характера, то к ней, например, можно отнести сознательное уклонение от надлежащего выполнения пря-
5 Собрание законодательства Российской Федерации 2009 № 14 Ст 212
19
мых служебных обязанностей в целях создания комфортных условий работы, увеличения свободного времени, эксплуатацию труда подчиненных в личных целях или в целях своих родственников, создание искусственных административных барьеров (препятствий) для реализации законных прав сотрудников государственной организации или граждан, удовлетворение личных морально-психологических потребностей, оказание морально-психологического воздействия на подчиненных с использованием служебного положения и вопреки законным интересам сотрудников организации или граждан и т д
Проводится сравнительный анализ отечественных и международных актов При этом отмечается, что в принятом в 1996 г ООН Международном Кодексе поведения публичных должностных лиц нет однозначного указания на взаимосвязь личной заинтересованности исключительно с получением материальной или имущественной выгоды Также в «Модельном кодексе для поведения публичных должностных лиц», принятым в 2000 году Советом Европы под личной заинтересованностью понимается любая выгода, т е , как материального, финансового, так и нематериального свойства
Рассматривается проблема определения конфликта интересов и личной заинтересованности в «Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации», принятым в декабре 2008 г Отмечается, что в ст ст 22,23 Кодекса коррупционно опасное поведение включает в себя действия сотрудников и руководителей органов внутренних дел, направленные как на извлечение материальной выгоды (подпадают под признаки коррупции, сформулированные в ст 1 Закона «О противодействии коррупции»), так и нематериальной фаворитизм, непотизм (кумовство) и т д Предлагается внести в Кодекс дополнения и изменения по ботее четкому определению конфликта интересов и личной заинтересованности
Рассматриваются конкретные примеры из деятельности органов внутренних дел, связанные с искусственным созданием административных барьеров для реализации прав граждан Отмечается, что одной из наиболее проблемных областей, способствующей возникновению конфликта интересов в профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел, является обращение в органы внутренних дел с сообщением о правонарушении Оперативное принятие сообщения может также сопровождаться рядом административных барьеров Как показывают исследования, население неохотно прибегает к помощи милиции, заранее относясь к такому способу урегулирования конфликтов, как к неэффективному и эмоционально-затратному Автор считает, что данную ситуацию вполне можно отнести к конфликту интересов, поскольку она связана с личной заинтересованностью сотрудников в сознательном уклонении от исполнения прямых обязанностей, либо действиях в соответствие с корпоративной моралью
Предлагается внести ряд изменений в Приказом МВД России 01 12 2005 № 985 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях» по совершенствованию деятельности органов внутренних дел, а также расширению информирования граждан
Также отмечается, что определенные условия для возникновения конфликта интересов создают и юридические коллизии Так, например, на стадии разрешения сообщения о правонарушении отсутствует единое понимание действующих правовых норм На этом этапе гражданин-заявитель не обладает какими-либо полномочиями, так как Уголовно-процессуальный кодекс (далее УПК РФ) не регламентирует положение заявителя на данной стадии возбуждения уголовного дела УПК РФ не обязывает сотрудников милиции предоставлять информацию на данном этапе, что препятствует полноценной реализации прав граждан на защиту, создает барьеры в осуществлении контроля за деятельностью органов власти Такая практика складывается в разрез с общеправовым и ведомственным регулированием - п 67 Приказа МВД России от 22 09 2006 № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» и ст 5 Федерального закона от 02 05 2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Предлагается заявление о преступлении также относить к обращениям, а должностным лицам органов внутренних дел при рассмотрении соответствующих заявлений руководствоваться не только Уголовно-процессуальным законом, но и законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ведомственными актами
Не менее интересным и слояным является вопрос о привлечении к ответственности нарушителей нормативных актов, регулирующих конфликт интересов Специалисты, осуществляющие практическую деятельность, подчеркивают, что для предотвращения конфликта интересов больше значения имеет неотвратимость, а не строгость наказания Предлагается четче дифференцировать виды ответственности за нарушения в случаях возникновения конфликта интересов в том числе по отношению к сотрудникам органов внутренних дел
Подчеркивается, что создание в системе органов внутренних дел полноценной системы регулирования конфликта интересов возможно только после вступления в силу закона «О правоохранительной службе» До этого данные вопросы будут решаться исключительно на основе антикоррупционного законодательства, а также в рамках регулирования этических норм, закрепленных в Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел, что значительно обедняет саму проблематику и специфику конфликта интересов в системе органов внутренних дет
Во втором параграфе «Совершенствование организационных основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел» отмечается, что конфликт интересов порождаются целым комплексом обстоятельств организационного характера Все это позволяет утверждать, что необходима комплексная система разрешения конфликта интересов, которая позволяла бы контролировать поведение не только публичных должностных лиц, но и организаций и отдельных людей, которые хотели бы повлиять на формирование государственных решений
В этом смысле совершенствование организационных основ разрешения конфликта интересов сотрудников органов внутренних дел подразумевает, в первую очередь, создание эффективной системы, позволяющей своевременно
диагностировать (выявлять) ситуации конфликта интересов в системе органов внутренних дел, устанавливать причины (условия) возникновения конфликта интересов, круг заинтересованных сторон конфликта, а также своевременно влиять на данные условия, т е приводить личные интересы сотрудников органов внутренних дел и самой организации к единому основанию на основе апробированных организационно-правовых средств и методов
Подчеркивается, что система разрешения конфликта интересов, должна действовать на основе следующих принципов обязательное раскрытие сведений о реальном или потенциальном конфликте интересов или даже видимости такого конфликта, индивидуальное рассмотрение, оценка серьезности рисков для органов внутренних дел каждого конфликта интересов и урегулирование каждого случая конфликта интересов, конфиденциальность процесса раскрытия сведений о конфликте интересов и процесса урегулирования (по желанию сотрудника), соблюдение баланса интересов органов внутренних дел и сотрудника при урегулировании конфликта интересов, защита сотрудника от преследования в связи с конфликтом интересов, который был своевременно раскрыт самим сотрудником
Отмечается, что закрепленный нормативно механизм разрешения конфликта интересов в органах внутренних дел в основном возлагает обязанности по декларированию конфликта на самих сотрудников Между тем, учитывая многомерность условий возникновения конфликта интересов в органах внутренних дел, механизм разрешения таких конфликтов может включать в себя следующие варианты и формы орган (органы) внутренних дел, после проведения проверки и иных необходимых действий, не расценивает как конфликт интересов те ситуации, которые, по мнению декларировавшего их сотрудника, создают или могут создать конфликт с интересами органа (органов) внутренних дел, ограничение сотруднику органов внутренних дел доступа к конкретной информации, которая может иметь отношение к частным интересам сотрудника, добровольный олказ сотрудника органов внутренних дел или его отстранение - постоянно или временно — от участия в обсуждении и процессе принятия решений по вопросам, которые находятся или могут оказаться под в шянием конфликта интересов, пересмотр и изменение круга обязанностей и служебных функций сотрудника, временное отстранение сотрудника от должности, если его или ее частные интересы входят в противоречие с должностными обязанностями, перевод сотрудника на должность, предусматривающую выполнение служебных функций, не связанных с конфликтом интересов, увольнение сотрудника из органов внутренних дел по инициативе самого сотрудника, увольнение сотрудника по инициативе органов внутренних дел за дисциплинарные проступки при наличии оснований, предусмотренных применимым правом, передача имущества, составляющего конфликтный частный (личный) интерес, в доверительное управление, отказ сотрудника органов внутренних дел от своего частного (личного) интереса, порождающего конфликт с интересами органов (органа) внутренних дел
Подчеркивается, что в целях минимизации основных рисков, связанных с реальным или потенциальным конфликтом интересов, органы внутренних дел
могут запрещать своим сотрудникам использовать в личных интересах или интересах третьего лица деловые возможности, о которых сотруднику стало известно в связи с работой в органах внутренних дел или использованием имущества и/или информации органов внутренних дел, участвовать в целях получения прибыли или иной личной выгоды во взаимоотношениях с организациями, с которыми органы внутренних дел в ситуации во взаимоотношения, если такое участие не было сначала одобрено в письменной форме руководством органов внутренних дел в пределах полномочий, делегированных сотруднику самим руководством, передавать третьим лицам внутреннюю информацию органов внутренних дел в отношении в собственных интересах ити в интересах третьих лиц, участвовать в любой деятельности вне занятости в органах внутренних дел которая противоречит требованиям органов внутренних дел к рабочему времени сотрудника, или которая влечет использование к выгоде стороннего работодателя возможностей органов внутренних дел, информации, являющейся собственностью государства (органов внутренних дел), по гученных во время работы в системе органов внутренних дел
Отмечается, что важным элементом системы разрешения конфликта интересов в органах внутренних дел должны стать комиссии по соб нодениго требований к служебной дисциплине и урегулированию конфликта интересов В настоящее время в органах внутренних дел созданы и действуют комиссии по служебной дисциплине и профессиональной этике Однако в наименовании таких комиссий не закреплен термин «конфликт интересов» Видимо в силу отсутствия Федерального закона «О правоохранительной службе РФ» создание таких комиссий в органах внутренних дел пока не возможно Между тем, автором предлагается проект положения о таких комиссиях
Подчеркивается, что в организационном плане к наиболее распространенным средствам разрешения конфликта интересов можно отнести отстранение от отдельных работ, делегирование полномочий (должностное лицо делегирует другому должностному лицу полномочия на принятие мер или решений в области, где может возникнуть конфликт интересов), отставка, отказ от личных интересов, отказ от подарков и иных выгод, повышение прозрачности и тщательный анализ решений
В контексте обсуждаемых проблем совершенствования организационных основ разрешения конфликта интересов в деятельности сотрудников органов внутренних дел высказывается ряд предложений, направленных на профилактику самих условий возникновения конфликта интересов формирование перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции, а также примерного перечня коррупционных действий и проявлений в деятельности сотрудников органов внутренних дел, обеспечение доступа физических и юридических лиц к информации о деятельности органов внутренних дел, расширение обратной связи с получателями государственных услуг, внедрение и развитие информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов внутренних дел в целях сокращения причин и условий, порождающих конфликт интересов, создание системы внутреннего контроля, основанной на механизме служебных проверок, развитие технических средств контроля за дея-
тельностью сотрудников, замещающих должности, в наибольшей степени подверженных риску коррупции, а также применение технических средств контроля деятельности сотрудников в процессе исполнения государственных функций, связанных с непосредственным взаимодействием с физическими и юридическими лицами
В заключении диссертационного исследования сформулированы основные выводы и предложения, не вошедшие в число положений, выносимых на защиту, но имеющие значение в тане совершенствования правового и организационного обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел
Рекомендации:
1 К основным направлениям разрешения личностных конфликтов в системе органов внутренних дел можно отнести повышение информационной открытости, развитие системы административных регламентов, введение процедур обязательного декларирования о конфликте интересов, наложение ограничений на занятость бывших должностных лиц
2 К основным задачам по организации применения и развитию законодательства о конфликте интересов относятся информирование государственных служащих, сотрудников органов внутренних дел и гражданского общества о нормах законодательства, в том числе прямого действия, организация применения норм прямого действия, определение существующих типов конфликтов интересов, разработка мер по устранению наиболее одиозных типов конфликтов интересов, организация мониторинга применения норм прямого действия, привлечение институтов гражданского общества к организации исполнения и мониторингу реализации норм прямого действия по предотвращению и урегулированию конфликта интересов
3 К основным задачам по совершенствованию нормативных актов, регулирующих конфликт интересов в органах внутренних дел, относятся дать уточненное определение «личных интересов» должностных лиц с учетом нематериальной, неимущественной заинтересованности, создать механизмы представления информации о таких личных интересах, разработать четкие принципы заблаговременного определения того, какие виды личных интересов несовместимы с принятием решений в интересах государства, определить механизмы, минимизирующие личную заинтересованность в процессе принятия решений, определить процедуры и санкции, применяемые на последующих этапах в процессе рассмотрения обвинений, касающихся конфликта интересов
4 Решение организационного конфликта в органах внутренних дел возможно лишь на пути реализации следующих мер продолжить разделение органов на те, которые будут управляться на основе бюрократической логики (на основе инструкций) и на основе государственно-предпринимательской логики (на основе плановых показателей), уточнить для каждого из видов бюрократической деятельности соответствующие ей особенности управления, правоустанавливающая деятельность должна контролироваться в основном за счет гласности, открытости функционирования ведомства, контрольная деятельность должна опираться на выполнение административных регламентов, надзорная
деятельность не должна управляться на основе плановых результатов, в таких органах предпочтение должно отдаваться подбору профессиональных кадров и поднятию ведомственной этики
Основные положения диссертации опубликованы в семи работах автора общим объемом 4,7 п л
В изданиях, рекомендованных перечнем ВАК России:
1 Матвеев ДД Организационные методы разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел //Закон и право 2008 Л"» 4 0,3 п л
2 Матвеев ДД Кадровые технологии в предупреждении конфликта интересов в системе органов внутренних дел // Вестник Московскою государственного областного университета Серия «Юриспруденция» 2008 № 4 0,5 п л
В других изданиях.
3 Матвеев ДД Урегулирование конфликтов интересов начальником городских и районных органов внутренних дел // Совершенствование управления в системе горрайорганов внутренних дел на современном этапе Материалы межкафедральной научно-пракгической конференции в Академии управления МВД России - М , 2006 0, 6 п л
4 Матвеев ДД Организационные аспекты разрешения конфликтов интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел // Гражданское общество и органы внутренних дел проблемы, противоречия, формы взаимодействия Материалы всероссийской научно-практической конференции в Академии управления МВД России - М , 2007 0,6 п л
5 Матвеев ДД Методологические подходы к выявлению и разрешению конфликта интересов в работе с кадрами органов внутренних дел // Юридические науки 2008 № 2 (30) 0, 5 п л
6 Матвеев ДД Способы предупреждения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел // Материалы III Всероссийского социологического конгресса - М , 2008 0,3 п л
7 Матвеев ДД Конфликт интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел Лекция - М Академия управления МВД России, 2009 1,9 п л
МАТВЕЕВ Денис Дмитриевич
ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
РАЗРЕШЕНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Подписано в печать 09 06 09 г Уел печ л 1,63. Тираж 100 экз Зак 345
Издательство РГАУ - МСХА имени К А Тимирязева 127550, Москва, ул Тимирязевская, 44 Тел 977-00-12, 977-40-64
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое и организационное обеспечение разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел"
Варианты ответов(в%) Вопрос: Какова мотивация государственных служащих при поступлении на службу?
1. Занять престижное место в обществе 43,6
2. Получить гарантированное стабильное положение и постоянную работу 38,2
3. Получить для себя возможность служебного роста 36,0
4. Возможность приобретения необходимых в жизни полезных связей 10
Варианты ответов(в%) Вопрос: Если конфликт интересов -это конфликт между личными (частными) интересами государственного служащего и его служебными интересами, то какие из предложенных ситуаций Вы отнесли бы к конфликту интересов?
1. Использование служебного положения в целях получения материальной или имущественной выгоды 37
2. Использование служебного положения с целью оказания услуг коммерческим организациям 14
3. Использование служебного положения с целью оказания протекции близким родственникам 29
4. Использование служебного положения с целью оказания давления на подчиненных, эксплуатации их труда в своих личных интересах или интересах своих родственников 4
5. Сознательное уклонение от исполнения своих прямых обязанностей с целью создания для себя более комфортных условий работы 10
6. Передача служебной информации сторонним организациям (лицам) в целях реализации карьерных амбиций 3
7. Создание административных барьеров для граждан, препятствующее реализации ими законных прав 2
8. Использование служебного положения в целях удовлетворения своих морально-психологических потребностей 1
9. Иное 0
Варианты ответов(в%) Вопрос: Как Вы думаете имеет ли смысл организовывать специальное обучение государственных служащих для более четкого понимания конфликта интересов и действий в случае их выявления?
1. Да, обязательно следует организовывать 32
2. Это может быть ознакомительная лекция 31
3. Можно не организовывать, поскольку ситуации конфликта интересов известны 27
4. Затрудняюсь ответить 6
5. Иное 4
Варианты ответов(в%) Вопрос: Какие организационные мероприятия Вы считаете наиболее приоритетными для противодействия коррупции в системе государственной службы?
1. Экспертиза нормативных правовых актов на коррупционность 45
2. Улучшение социального обеспечения государственных служащих 32
3. Разработка перечня должностей наиболее подверженных коррупционным рискам 12
4. Упорядочение процедуры государственных закупок для нужд государственной службы 6
Варианты ответов(в%) Вопрос: Каковы, по Вашему мнению, основные причины возникновения конфликта интересов?
1. Низкий уровень социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел 31
2. Низкий уровень служебной дисциплины в органах внутренних дел 5
3. Деформированная система ценностных ориентаций сотрудников органов внутренних дел 10
4. Низкий уровень общественного контроля за органами внутренних дел 7
5. Отношение к службе в органах внутренних дел как к средству личного обогащения 29
6. Недостаточная нормативная регламентация прохождения службы в органах внутренних дел 11
7. Неспособность системы органов внутренних дел согласовать личные и организационные интересы 7
