АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в предвоенное десятилетие»
МВДРОССИИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКАЯ АКАДЕМИЯ
■ ОД На правах рукописи
1 4 ДЕК 1998
КРАПИВИНА Надежда Сергеевна
Правовое регулирование деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в предвоенное десятилетие (на материалах Ленинграда). Историко-правовой аспект.
Специальность: 12.00.01 -Теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург 1998
Работа выполнена на кафедре истории государства и права России и зарубежных стран Санкт-Петербургской академии МВД России
Научный руководитель -заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, академик САЛЬНИКОВ В.П.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор КОРОЛЕВ А.И.; доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор БЕЛОЗЕРОВ Б.П.
Ведущая организация -Северо-Западная академия государственной службы.
Защита диссертации состоится 1998 года в /Учасов на
заседании диссертационного совета Д 05^12.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук в Санкт-Петербургской академии МВД России по адресу: Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургской академии МВД России (198075, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1).
Автореферат разослан /¿ес&Зр^_1998 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 052.12.01 П ¿~- /
кандидат юридических наук, доцент В.В.БОРОДИН
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Жизнь любого общества на протяжении истории его развитая складывается, как известно, из многих взаимосвязанных слагаемых. Но без обеспечения порядка и безопасности социальный строй и само общество обречено, раньше или позднее, на гибель. Бесперспективно изучать комплекс процессов (либо их отдельные проявления) жизнедеятельности социума, не рассматривая систему, охраняющую его общественный порядок и обеспечивающую безопасность его членов. В современных сложных условиях смены концепции управления обществом эта тема становится наиболее актуальной: поскольку переходный период всегда связан с отсутствием социальной стабильности и ухудшением криминальной обстановки, изучение опыта деятельности государственных структур в подобных ситуациях ближайшего прошлого является жизненно необходимым.
Управление обществом опирается на юридическую, правовую базу. Ее формирование имеет многолетнюю историю, без анализа которой создание полноценной правовой системы обеспечения общественного порядка делается неосуществимым. Невозможно планировать развитие общества, не обеспечив безопасность его существования, а это, в свою очередь, невозможно без осмысления уроков прошлого, следовательно, изучение правового регулирования способов поддержания общественного порядка в исторической перспективе является важным и значимым.
Государственные структуры, охраняющие общественный порядок, представлены, прежде всего, органами внутренних дел и конкретно милицией (полицией). Претерпевая на протяжении истории нашей страны многочисленные и разнообразные структурные изменения, они, тем не менее, всегда сохраняли свою главную функцию. Изучение создания, деятельности, преобразования таких органов и правового регулирования этих процессов при изменении концепции управления обществом всегда важно, хотя далеко не всегда осуществимо.
В истории нашей страны 1930-е годы являются весьма значимым периодом: именно тогда происходило реформирование государственного аппарата и связанные с ним многочисленные структурные перестройки органов внутренних дел как составной части общегосударственной системы. Наиболее важным этот исторический этап был для Ленинграда, поскольку в конце 1930-х годов город стал прифронтовым, что не только наложило определенный отпечаток на функционирование правоохранительных органов, но и выявило многие достоинства и недочеты проводимой ранее работы по формированию милиции и правовому регулированию ее деятельности.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена особой значимостью в нынешних условиях анализа историко-правового опыта создания системы охраны порядка и обеспечения общественной безопасности. Было бы неправильно и даже опасно идеализировать роль и место органов милиции в государственной структуре общества на соответствующих этапах его истории. Но не менее опасно и недооценить, исказить, в силу отсутствия фактологического материала, их деятельность, игнорировать ее многообразные уроки. Сегодня весьма актуальным представляется исследование процесса развития и реформирования правовой базы функционирования государственных органов, обеспечивавших обществен-
ный порядок, в столь важный, переломный период. В связи с этим следует выделить основные аспекты актуальности диссертационного исследования:
во-первых, становление современного состояния организации и правовой базы деятельности органов охраны порядка Санкт-Петербурга (Ленинграда) имеет свою историю и определенные этапы развития, изучение которых дает возможность, целостно видя этот процесс, понимать организационно-правовые особенности каждого из них, что позволяет в определенной степени прогнозировать тенденции развития этой части государственного аппарата в ближайшем будущем;
во-вторых, исследование этой проблемы позволит сделать критический и сравнительный анализ форм и способов организации деятельности государственных органов, призванных обеспечивать правопорядок, поскольку именно в рассматриваемый период шел процесс формирования и становления системы органов охраны порядка и правой базы се функционирования;
в-третьих, актуальность исследования поставленной проблемы обусловлена отсутствием в историко-правовой и исторической литературе объективной оценки работы правоохранительных органов Ленинграда в сложные годы изменения концепции управления страной;
в-четвертых, накопление нового уровня научного, архивного и других материалов дает возможность сделать более объективный и целостный анализ деятельности и ее правой базы государственных органов по обеспечешпо общественного порядка как в мирное время, так и в экстремальных условиях военного конфликта; позволяет не только объективно показать правовую базу деятельности органов охраны порядка, но и увидеть в комплексе всю сложность чрезвычайного положения, в котором оказался Ленинград: сначала как плацдарм различных реорганизаций органов милиции, а затем как первый крупный прифронтовой город страны;
в-пятых, актуальность темы определяется задачами дальнейшего совершенствования теории и практики государственного строительства, глубокой разработки нормативно-правовой базы деятельности органов охраны порядка в современных условиях;
в-шестых, изучение и осмысление историко-правового опыта организации профессиональной и идеологической подготовки сотрудников милиции при изменении концепции управления обществом позволит выработать наиболее эффективные формы и методы подготовки личного состава к действиям в чрезвычайных обстоятельствах, ибо совершенно очевидно, что этот опыт необходим в современных условиях.
Актуальность проблемы, определенная тенденциозность подхода к изучению отдельных ее моментов, отсутствие полного освещения и анализа в историко-пра-вовой литературе позволили автору избрать ее в качестве диссертационной работы.
Степень научной разработанности темы. Длительный период существования советской милиции изучался исследователями, но их интерес к этому объекту на разных исторических этапах был различным по интенсивности и результативности. Следует отметить, что проблема организации в 1930-е годы деятельности милиции не получила достаточной разработки. Видимо, причиной служило особое г сложное положение НКВД, закрывавшее доступ ученым к истории этой части го-
;ударственного аппарата. В итоге сегодня по предвоенному десятилетию практически нет достаточно серьезных и цельных публикаций. Отсутствие же научных исследований не позволяет сформировать и увидеть целостную картину развития жизни города, изменения в нем социальной, правовой и политической обстановки, истоков и корней многих происходивших позднее событий, следовательно, исключает возможность полноценного анализа уроков прошлого.
В настоящее время некоторые отечественные ученые стремятся полнее показать причины и характер происходившего в нашей стране в 1930-е годы, деятельность ее государственных структур, партийных и общественных организаций. Но если вопросы общего характера находят достаточное освещение в их трудах, то проблемы государственных органов, обеспечивавших безопасность общества, пока остаются исследованными и крайне мало, и неполно.
Отсутствие публикаций по избранной теме побудило автора изучить широкий круг литературы по аналогичной проблематике предшествующего и последующего периодов, а также по сопряженным проблемам. Эту литературу можно условно разделить, учитывая ее проблематику, хронологические и территориальные рамки, на несколько групп.
Первую составляют сборники правовых документов и исследования, представляющие и рассматривающие деятельность органов государственной власти в начальный период формирования системы управления страной, а также создания рабоче-крестьянской милиции (РКМ) как в целом по стране, так и в отдельных ее регионах. К этой группе относятся исследования В.В.Баранова, С.В.Биленко, Д.А.Бугаева, В.В.Власенкова, Р.А.Воробьева, А.И.Королева, В.М.Курицына, Н.Д.Литвинова, А.Я.Малыгина, Р.С.Мулукаева, П.Ф.Ннколаева, С.А.Павлючен-кова, В.Н.Прокопенко, В.М.Романова, В.И.Старцева, И.А. Шипилова, В.А.Шишкина и других. В их трудах, охватывающих достаточно большое территориальное и весьма ограниченное временное пространство, нашли отражение различные аспекты деятельности милиции и ее организационно-правового обеспечения в первые годы советской власти - периода, во многом предопределившего дальнейший путь существования страий и ее государственного аппарата.
Ко второй группе научных публикаций можно отнести монографии, сборники статей и диссертационные исследования, рассматривающие функционирование органов внутренних дел в период становления и последующие годы. Следует отметить труды И.А.Уварова., Ю.Е.Аврутина, В.П.Рассказова, Ю.А.Агафонова, которыми достаточно детально изучены историко-правовые аспекты деятельности правоохранительных органов и специальные вопросы работы милиции. Исследователями истории отечественного государства и права рассмотрены отдельные проблемы функционирования органов охраны порядка. Так, некоторые ученые
обратили особое внимание на анализ профессиональной подготовки и правового статуса кадров, и в частности в предвоенное десятилетие.'
Необходимо подчеркнуть, что публикаций о работе НКВД в 1930-е годы слишком мало, а материал, представленный в них, крайне недостаточен, чтобы сложить полную и достоверную картину деятельности и ее правового обеспечения правоохранительных органов страны в столь важный период. Исследования же по истории создания правовой базы функционирования собственно ленинградских органов охраны общественного порядка предвоенного десятилетия отсутствуют полностью.
Третья группа научных публикаций представлена трудами, авторы которых стремились дать общую картину развития органов внутренних дел и конкретно милиции на длительном историческом этапе. К этой группе следует отнести монографии и диссертационные исследования М.И.Еропкина, Р.С.Мулукаева, АЛ.Малыпша, В.И.Полубинского, В.П.Сальникова, С.В.Степашина, Н.И.Быс-трюковой, А.В.Вениосова, Городинца Ф.М., Питеркина И.В., Романовской В.Б. Рассмотрению историко-правового аспекта отдельных видов деятельности органов внутренних дел и милиции посвящены работы Т.И.Желудковой, Р.С.Мулукаева, АЛ.Малыгана, С.И.Позднякова, Е.ИЛковлевой и других. Показывая работу органов охраны правопорядка, названные авторы очень кратко и фрагментарно касаются периода 1930-х годов, совершенно не рассматривая проблему правового регулирования деятельности УНКВД Ленинграда по обеспечению общественного порядка на столь сложном историческом этапе. В 1990-е годы был издан ряд серьезных исследований Т.И.Желудковой, Т.И.Хоботова, Р.С.Мулукаева, Р.С.Суслова, Ф.Х.Ахмадеева, Н.А.Катаева, А.Г.Хабибулина, В.С.Афони-чева, Л.П.Рассказова, А.В.Борисова, А.Н.Дугина, А.Я.Малыгина, В.Ф.Некрасова, М.Г.Деткова, раскрывающих историю органов внутренних дел с начала XIX века до наших дней. В их работах, показывающих исторические процессы под новым углом осмысления, предприняты весьма успешные попытки создания общей картины формирования, становления, реорганизации и функционирования органов правопорядка. Но эти ученые, уделяя некоторое внимание становлению и деятель-
1 Малыгин А.Я., Мулукаев P.C. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. М., 1978; Городинец Ф.М. Некоторые вопросы профессиональной подготовки кадров милиции России в 1930-е годы. //Правовое государство и деятельность ОВД по борьбе с преступностью. Сборник трудов адъюнктов и соискателейВып.2. СПб., 1993; Его же. Проблемы комплектования и подготовки кадровых аппаратов милиции в 30-е го-ды.//Правоохрапительная деятельность и правовое государство. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып. 3. СПб., 1994; Проценко Е.Д., Сальников В.П., Числов А.И. Профессиональная деятельность сотрудника милиции: историко-правовой ге-незис.//Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Материалы межвузовской научно-практической конференции. 27-28 мая 1993 год. Санкт-Петербургский юридический институт МВД России. Часть 3. СПб., 1995;
Маюров Н.П. Некоторые вопросы кадровой работы в рабоче-крестьянской милиции (1918-1932гг.).//Общество, право, полиция. Материалы международной научно-практичес-кой конференции. 23-24 мая 1996 года. Часть 2. СПб., 1996; Проценко Е.Д. «Сталинский стиль» кадровой работы в НКВД в предвоенные годы.//Историческая психология сталинизма и ее судьба. Тезисы международной научной междисциплинарной конференции 1921 мая 1998 года. СПб., 1998.
¡юсти правоохранительных органов в отдельных регионах страны, почти не касаются вопросов правового обеспечения организации охраны общественного порядка в Ленинграде, не давая ни исторического, ни правового анализа деятельности органов РКМ одного из крупнейших городов страны. Однако следует подчеркнуть, что это не является недостатком, поскольку задачу изучения историко-правового аспекта означенной проблемы никто из авторов и не ставил.
В настоящее переломное время ученые все больше внимания уделяют истории правоохранительных органов и правовой базы их деятельности, ибо проблема обеспечения общественной безопасности, обостряясь с каждым днем, побуждает изучать и анализировать работу государственных структур в этом направлении. На протяжении 4-5 лет проведен ряд научных и научно-практических конференций, посвященных рассмотрению, изучению и анализу историко-правовых аспектов деятельности органов охраны порядка на разных этапах развития нашей страны. Но на этих серьезных научных форумах тема комплексного историко-пра-вового анализа деятельности УНКВД Ленинграда в предвоенное десятилетие практически не звучала.
К настоящему времени в отечественной науке сложился определенный круг ученых, разрабатывающих и изучающих проблемы обеспечения общественного порядка и безопасности государственными органами власти, органами внутренних дел, милицией. Наиболее видными из них являются Т.И.Желудкова, В.М.Курицын, А.Я.Малыгин, Р.С.Мулукаев, В.Ф.Некрасов, В.П.Сальников, В.М.Суслов, известные многочисленными фундаментальными работами. Однако они не ставили своей задачей изучение формирования правовой базы деятельности органов охраны общественного порядка Ленинграда как составной части общегосударственной правоохранительной системы.
Особую группу научных публикаций составляют сборники документов и труды ученых, рассматривавших и анализировавших работу именно ленинградской милиции как на протяжении отдельных исторических этапов, так и за весь период ее существования.2 Авторы, рассматривая деятельность милиции Ленинграда в целом, не касаются вопросов правового регулирования работы органов РКМ конкретно по охране общественного порядка; при этом период предвоенного десятилетия показан фрагментарно и неполно. Так, совершенно не получили освещения такие важные проблемы, как необходимость и обоснованность проводимой структурной реорганизации милиции и ее правовой базы, недостаточно раскрыта история формирования кадров, их правового статуса и системы подготовки (в том числе и профессиональной), особенности правового обеспечения работы различных служб милиции (административно-надзорной, уголовного розыска) и другие. Следовательно, целостная картина функционирования ленинградской милиции не сформирована. Но эти вопросы не являлись предметом исследования, а потому не нашли отражения в указанных работах. Исследования же комплексного характе-
2Первые годы Ленинградской милиции. 1917-1922. Сб.документов. Л.,1967.; Дела и люди ленинградской милиции. Очерки истории./Сост.Скиляпга А.Т.Л.,1967; Ленинградская Краснознаменная. К 70-летию советской милиции. 1917-1987. Сборник. Л.,1987; Павлов А.Н. Петроградская милиция: ее развитие и деятельность в условиях НЭПа (1921-1925). Автореф.дисс....канд. юрид.наук. СПб., 1995; Гусев Р.Л., Питеркин И.В. Государственная автомобильная инспекция Санкт-Петербурга и Ленинградской области. 1936-1996. СПб., 1996 и др.
ра, в которых данная проблема изучается с позиций исторического опыта социального управления и его организационно-правового содержания, полностью отсутствуют.
Диссертационные работы, посвященные милиции Петрограда-Ленинграда довоенного периода, также не касаются 1930-х годов, ограничиваясь этапом ее создания и первых лет деятельности.
В историографии ленинградских органов охраны общественного порядка особняком стоит литература, посвященная работе УНКВД Ленинграда в годы Великой Отечественной войны. Поскольку этот период - единственный, получивший столь широкое и разнообразное освещение, следует назвать имена лишь некоторых исследователей, в трудах которых рассматриваются различные аспекты истории органов внутренних дел Ленинграда: А.Е.Алексеенков, Б.П.Белозеров, В.П.Дьячков, М.В.Ежов, В.П.Филатов, Н.Г.Янгол и другие.
Работ историков-правоведов, посвященных изучению милиции Ленинграда в послевоенный период, сегодня почти нет. Можно отметить только диссертационные исследования М.Э.Жаркого, Н.В.Смирновой и А.В.Степанова.
Таким образом, анализ публикаций, раскрывающих деятельность правоохранительных органов, показал, что отдельные периоды истории этой части государственного аппарата получили явно не равноценное освещение. Работа органов НКВД Ленинграда в 30-е годы оказалась почти полностью выключенной из круга исследований ученых. Это свидетельствует о неизученности историко-правовых аспектов деятельности ленинградской милиции по обеспечению общественного порядка в предвоенное десятилетие.
Предметом диссертационного исследования является история формирования правовой базы деятельности милиции Ленинграда по обеспечению общественного порядка в предвоенные годы.
При определении хронологических рамок (1930-1941гг) автор руководствовался тем, что они охватывают весьма значимый период: от момента законодательно оформленного расформирования НКВД союзных и автономных республик и объединения милиции с ОПТУ до организационно-правовых изменений в первые месяцы Великой Отечественной войны. Изучение специфики формирования принципов правового регулирования деятельности милиции на протяжении довольно краткого, но очень важного исторического периода позволяет увидеть, каким образом и по каким причинам создавались и закладывались те или иные нормативные положения в системе обеспечения общественного порядка одного из крупнейших городов страны.
Цель и задачи исследования. Учитывая научную и практическую значимость проблемы, уровень ее разработанности в историко-правовой и исторической литературе, автор ставит цель: на основе критического подхода, анализа нормативных документов и научных публикаций, привлечения новых архивных и других материалов исследовать историко-правовой аспект организации деятельности государственных органов и конкретно милиции Ленинграда по обеспечению общественного порядка в 1930-е годы, не рассматривая при этом особенности правового регулирования деятельности других структур НКВД (ОПТУ, пенитенциарной службы и др.). Особо следует подчеркнуть, что в круг исследования не входит тема репрессий. Автор считает, что изучение репрессивной политики советского
правительства в рассматриваемый период является самостоятельной серьезной проблемой, требующей всестороннего глубокого освоения, осмысления и анализа.
Исходя го общей цели, автор поставил перед собой следующие задачи:
- показать реформирование я правовое регулирование деятельности государственных органов обеспечения общественного порядка на протяжении предвоенного этапа истории нашей страны;
- выявить правовые документы, регламентирующие реорганизацию структуры органов охраны порядка, и причинно-следственные связи их принятая;
- выявить особенности и дать анализ правового регулирования кадровой политики, проводимой в органах охраны правопорядка на протяжении изучаемого периода;
- рассмотреть и проанализировать особенности структурной реорганизации органов охраны правопорядка Ленинграда как части общей системы государственного строительства;
- раскрыть и обобщить историко-правовой опыт деятельности ленинградской милиции как в штатных, так и в чрезвычайных ситуациях;
- на основе проведенного исследования сделать обобщения и выводы, сформулировать практические рекомендации, направленные на улучшение правовой базы деятельности органов охраны порядка и формирования их кадров применительно к современным условиям.
Методологической основой решения поставленных задач стали принципы объективности и историзма, преемственности и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Проблемно-исторический метод позволил подвергнуть анализу и последовательно обобщить состояние правового обеспечения общественного порядка постановлениями и приказами государственной и местной властей с учетом меняющейся обстановки в условиях смены концепции управления обществом.
Характер задач, поставленных в диссертации, вызвал необходимость применения различных методов исследования. В ходе работы автором использовались ис-торико-правовой, сравнительно-исторический анализы, выявление причинно-следственпых связей, а также статистические методы.
Теоретическую основу составили труды видных ученых-правоведов России: Л.И.Антоновой, В.М.Баранова, Ю.Я.Баскина, В.В.Бородина, Г.Б.Гальперина, Ю.И.Гревцова, Л.Н.Завадской, В.Д.Зорькина, Д.А.Керимова, А.И.Королева, Э.В.Кузнецова, В.М.Куридына, В.В.Лазарева, Д.И.Луковской, И.ФЛокровского, В.П.Сальникова, Л.И.Спиридонова, СВ.Степашина, Л.СЛвича и других.
Источниковой базой диссертационного исследования являются сборники опубликованных нормативно-правовых документов государственных и местных органов власти, материалы архивных фондов, официальная периодическая печать.
Важным источником изучения историко-правового состояния организации деятельности государственных органов и конкретно милиции по обеспечению общественного порядка в 1930-е годы стали: "Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства Союза Советских Социалистических Республик", "Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР", "Бюллетень Ленинградского Совета рабочих, крестьянских и красноармейских Депутатов", "Бюллетень Ленинградского городского Совета депута-
тов трудящихся", а также сборники правовых документов, касающихся деятельности органов милиции в 1930-е годы.
Основной источниковой базой проводимого исследования стали материалы и документы архивных фондов. Автор изучил 10 фондов Центрального государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГА СПб.), 2 фонда Центрального государственного архива историко-политических документов мэрии Санкт-Петербурга (ЦГАИПД), рукописно-докуметальный фонд Государственного музея истории Санкт-Петербурга, 3 фонда Отдела специальных фондов и реабилитации жертв политических репрессий Информационного Центра Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ и РИЦ ГУВД), 4 фонда архива Музея милиции ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Всего автором изучены документы 326 дел 18 фондов четырех центральных и ведомственных архивов. Многие из приведенных в диссертационном исследовании документов вводятся в научный оборот впервые.
Научная новизна исследования определяется во многом целостным поисковым подходом к проблеме, новизной источниковой базы, а также постановкой и изучением значительного круга конкретных вопросов темы, не рассматривавшейся отечественными исследователями. В работе впервые обобщен и проанализирован опыт правового регулирования деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в Ленинграде в предвоенное десятилетие. На документальной основе показаны формирование правовой базы функционирования милиции как структурной единицы системы ОВД, роль государственных и местных органов власти в поддержании правопорядка в одном из крупнейших городов страны. Автор вводит в научный оборот много новых нормативных документов, дающих возможность проследить этот процесс, а также позволяющих конкретизировать некоторые положения, преодолеть односторонность и заданность в оценках исследуемых событий.
Основные положения, выносимые на защиту:
1.Милиция, как составная часть государственного механизма, являясь органом его исполнительной власти, призвана осуществлять функцию охраны того общественного порядка, который определяется и юридически закрепляется властными структурами как единственно допустимый в стране.
3.Структурная реорганизация органов НКВД и кадровая политика в советской милиции 1930-х годов представляли собой отражение и результат политических процессов, происходивших в СССР периода изменения концепции управления обществом.
4. В развитии милиции рассматриваемого периода прослеживаются два основных этапа. В первой половине 1930-х годов шел процесс создания системы правоохранительных органов, способной обеспечить воплощение и функционирование концепции управления обществом; формировалась правовая база деятельности этой системы; именно тогда специальными нормативными актами определялись задачи милиции, ее права и обязанности, закладывались принципы правового, материального и кадрового обеспечения органов РКМ. Второй этап начался с принятия законодательного акта, на основании которого в июле 1934 года создан единый НКВД СССР вне контроля государственных и партийных органов; осуществляемая нормотворческая деятельность позволила к концу рассматриваемого
и
периода завершить создание правовой базы строительства и деятельности органов охраны порядка как единой и целостной системы.
5.Формы и методы кадровой работы в органах милиции напрямую зависели от политической ситуации в стране. Планомерно проводя четкую линию воплощения правового обеспечения функционирования этой части государственного аппарата, руководство страны в результате получило действенную систему профессиональной и идеологической подготовки кадрового аппарата органов внутренних дел, не только способных и готовых поддерживать существующий строй, но и имеющих для этого юридическую основу.
6. В течение рассматриваемого периода очевидна прямая связь понижения уровня общественного порядка в стране и регионах с процессом борьбы за власть в высших управленческих эшелонах, ибо профессионализм сотрудников милиции всех уровней зависел от особенностей кадровой политики, осуществляемой руководством страны в органах внутренних дел.
7. Характер, эффективность и целенаправленность работы собственно ленинградской милиций зависели от конкретных условий, складывавшихся в городе, ставшем сначала плацдармом для различных структурно-правовых реорганизаций НКВД, а затем первым крупным прифронтовым городом.
8.Сотрудники ленинградской милиции выполняли не только задачу борьбы с общеуголовной преступностью, но в соответствии с нормативно-правовыми актами тех лет обязаны были защищать существующий государственный строй.
9. Милиция Ленинграда, деятельность которой регламентировалась юридическими документами государственных и местных органов власти, в любых условиях вела борьбу с преступностью, нарушениями обще;твенного порядка и безопасности в городе, но качество этой работы и ее результативность на различных этапах предвоенного десятилетия были разными, поскольку политическая борьба и связанная с нею нестабильность приводили к нежелательным последствиям, серьезно препятствующим полноценному жизнеобеспечению города.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нынешних сложных условиях представляется возможность использования показанного в исследовании позитивного опыта деятельности государственных органов по созданию правовой базы работы милиции в различных, в том числе и экстремальных, условиях; извлечения уроков из имевшихся ранее недостатков в решении проблем, аналогичных современным. Положения и рекомендации исследования могут быть учтены при разработке концепции деятельности и ее правового обеспечения органов внутренних дел, в организации учебного процесса в высших и средних специальных учебных заведениях страны, а также в специальных учебных заведениях и подразделениях МВД России. Кроме того, собранные и обобщенные в диссертационном исследовании материалы и выводы могут использоваться в научной работе специалистов различного профиля: правоведов, историков, социологов, политологов.
Апробация работы: рукопись диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры истории права России и зарубежных стран Санкт-Петербургской академии МВД России; основные положения диссертации излагались в лекциях и на семинарских занятиях со слушателями Института экономики и связи с общественностью и Марийского института образования, в выступлениях на пяти научных
конференциях; в разработке методических рекомендаций для социально-1-умани-тарной подготовки сотрудников ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области; результаты научного исследования вошли в материалы методических ре-комевдаций по учебному курсу «История отечественного государства и права».
И. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы, б приложений.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет исследования, его цель, задачи и хронологические рамки, доказывается научная новизна и практическая значимость диссертации, излагаются методологические основы и апробация работы.
Первая глава "Структурная реорганизация государственных органов охраны общественного порядка в 30-е годы и ее правовое обеспечение" состоит из трех параграфов, посвященных рассмотрению узловых проблем создания правовой базы перестройки органов НКВД и конкретно милиции.
В первом параграфе на основе законодательных актов показан процесс реорганизации органов внутренних дел в период осуществления принципиальных политических и экономических изменений. В НКВД происходили значимые структурные изменения, ибо шел процесс формирования на новой основе органов внутренних дел как системы, способной поддерживать победившую в борьбе за власть политическую группировку, представлявшую новую концепцию развития общества. Изучение и анализ событий этого периода позволили выделить в нем два достаточно отчетливых этапа.
Первый, подготовительный этап (до июня 1934 года) заключался в создании юридической основы для проведения серии мероприятий, направленных на формирование условий концентрации власти в руках управленцев нового направления. С этой целью велась подготовка общественного мнения к необходимым организационно-правовым переменам; параллельно осуществлялось изменение кадровой базы всех государственных институтов. Правоохранительные органы, будучи и орудием, и оружием политических группировок в борьбе за власть, претерпели столь же серьезные изменения. Принятые тогда нормативные документы, если рассматривать их целостно, показывают все особенности (явные и скрытые) осуществления политики создания системы органов внутренних дел, соответствующей задачам государственного строительства.
Соединение практически всех функций управления в Наркоматах внутренних дел союзных и автономных республик являлось подготовкой к концентрации власти в руках политической группировки. Но объединению республиканских НКВД в единый наркомат препятствовало обострение борьбы за власть. В этих условиях наиболее целесообразным было юридически закрепленное чрезмерное увеличение и осложнение функций этой государственной структуры, лишавшее ее возможности качественно справляться с работой. Аналогичные процессы проходили и в отношении милиции, на которую государственными и местными властями всех рангов был возложен широчайший круг самых разнообразных обязанностей. Так, различными правовыми актами было закреплено положение, по которому от 45 до 80% объема работы сотрудников милиции не имело отношения к их прямым обязанностям по обеспечению общественной безопасности и охране по-
рядка. Очевидно, чем меньше стабильности в жизни общества, тем больше, шире и неопределеннее обязанности милиции, ибо непрекращающаяся борьба за власть не позволяет руководителям страны создать четкую систему обеспечения общественного порядка и безопасности граждан. Это дает возможность юридически обоснованно использовать милицейские кадры тогда, там и так - когда, где и как это выгодно властным структурам, а не обществу.
Дискредитация органов НКВД в общественном мнении позволила достаточно легко провести их расформирование, серьезно изменив при этом кадровый состав, т.е. убрав и заменив неугодных. Естественным результатом такого подхода к решению кадровых вопросов стало значительное понижение уровня профессионализма сотрудников, что вызвало ухудшение криминальной обстановки в стране.
Одним из важнейших моментов являлось решение вопроса о подчиненности милиции. Очевидно, что даже на первом этапе формирования новой системы управления страной, когда необходимо законодательно оформить и закрепить перестройку всего государственного аппарата, органы главного политтеского управления должны были получить единственную в то время структуру, официально уполномоченную вести оперативно-розыскную работу и имевшую для этого кадровые и технические возможности.. В соответствии с принятыми правовыми документами органы ГПУ получили право использовать в своих целях гласный состав и негласную сеть милиции, ее технико-криминалистический потенциал.
На протяжении первого этапа реформирования органов НКВД одной из основных задач стало создание кадровой политики и ее правовой базы, способной в итоге дать осуществление единого подхода в подборе, обучении, воспитании, расстановке и использовании всех кадров. Принятые тогда нормативные документы готовили постепенный переход к осуществлению новых принципов управления структурой милиции. Важным звеном в формируемой системе правового регулирования деятельности органов охраны общественного порядка также стала нормо-творческая деятельность, вмененная в обязанность Главному управлению РКМ, позволявшая осуществлять самое серьезное влияние на все аспекты строительства и реорганизации органов охраны порядка страны. Так властные структуры постепенно и целенаправленно готовили нормативно-правовую базу перехода к единой четкой системе управления обществом.
Особое место в деятельности милиции занимало привлечение достаточно широких слоев населения к охране общественного порядка, к сотрудничеству с милицией. Первая имевшая правовой статус общесоюзного масштаба общественная организация (Осодмил), подчинявшаяся местным Советам, претерпела в начале 1930-х годов структурные изменения, подготовленные по той же схеме, что и реорганизации органов НКВД. На основании принятых нормативных актов она была реорганизована в Бригадмил, подчиненный непосредственно органам милиции. Это стало еще одним звеном в создании системы правового регулирования организации жизни общества. Планомерно проводя мероприятия, формирующие эту систему, правительство издапием специальных нормативных документов подчеркивало их демократический характер, законность, направленность на соблюдение интересов граждан страны.
Второй этап начинается с создания в июле 1934 года в соответствии с постановлением ЦИК СССР единого НКВД СССР вне контроля государственных и
партийных органов. На основе этого правового акта^ЛКВД СССР объединил функции охраны общественного порядка, безопасности, борьбы с преступностью, исправления и перевоспитания осужденных, охраны .границ страны, учета и контроля гражданского состояния и многое другое. Он стал мощнейшим государственным органом, сосредоточившим в своем ведении контроль практически всех важнейших аспектов обеспечения жизнедеятельности общества и влияния на нее.
Приоритетным направлением становится работа по оформлению правового регулирования деятельности органов НКВД, подготовки и воспитания кадров в соответствии со сложившейся к тому времени четкой и, продуманной системой. В связи с этим первая половина второго этапа отмечена ощутимым повышением профессионализма работников милиции, результатом чего явилось общее снижение уровня преступности, стабилизация общественного порядка. Однако завершающий момент борьбы в верхних эшелонах власти породил следующую волну чисток и замену кадрового аппарата. Эта борьба и связанная с нею нестабильность общества привели в конце рассматриваемого периода к негативным явлениям в работе милиции, что с неизбежностью понизило уровень обеспечения общественной безопасности граждан страны.
На протяжении второй половины 30-х годов шло совершенствование структуры Наркомата внутренних дел СССР, как части общегосударственной системы. Те же процессы происходили и в Управлении РКМ, структура которого усложнялась, расширялась, включая новые подразделения. На основе постановлений правительства страны были сформированы ГАИ, ОБХСС, отдел по борьбе с бандитизмом. Создание военно-учетных столов - структуры, юридически уполномоченной сосредоточить в своем ведении сведения стратегического характера, продолжало, наряду с всеобщей паспортизацией, формирование единой целостной системы управления обществом.
В Ленинграде в соответствии с местными требованиями на основе общегосударственных правовых актов был издан ряд нормативных-документов, регулирующих структурные изменения органов милиции и регламентирующих их деятельность. :
Второй параграф посвящен изучению и анализу правовых актов, послуживших фундаментом проводимой в органах НКВД кадровой политики и ее воплощения в ленинградской милиции. На протяжении рассматриваемого периода на основе, принимавшихся нормативных документов шел процесс поэтапной замены кадров: сначала созданных к концу предыдущего десятилетия, а затем их - другими, более полно соответствующими требованиям победившей политической группировки. В милиции, как и в высшем звене власти, произошла практически полная смена кадрового аппарата. ,
' В начале 30-х годов основной задачей было создание системы кадровой политики, способной в итоге дать осуществление единого подхода в подборе, расстановке, обучении, воспитании и материальном обеспечении кадров. На протяжении 1930-32 годов утвердили ряд юридических актов, ставших правовой основой службы в милиции и определивших статус ее сотрудников. В них в достаточно большой степени проявилось то стремление к четкой структурированности, расчисленной подчиненности и порядку, которое стало характерной чертой жизни советского общества в последующие годы. ).,.,
На основании законодательных актов; определявших и регламентировавших параметры деятельности милиции и ее подсудности, руководство УНКВД и УРКМ Ленинграда приняло ряд документов, готовивших, в условиях продолжавшейся борьбы за власть, достаточно плавный переход к продуманно четкой системе формирования кадров, сложившейся к середине 30-х годов.
Следующим шагом на пути осуществления кадровой политики стала жесткая проверка всех сотрудников государственного аппарата, в том числе и милиции, на соответствие требованиям социальной принадлежности и политической благонадежности. В Ленинграде 27 ноября 1933 года Управление РКМ разослало всем подразделениям секретный циркуляр, определявший действия должностных лиц органов милиции по результатам чисток. Следует отметить, что о такого рода мероприятиях в рядах УРКМ совершенно не упоминается в отчетах Ленинградских комитетов ВКП/б/, посвященных результатам проводимых тогда в городе многочисленных чисток. Очевидно, в то время органы милиции постепенно выводили из-под контроля местных партийных структур.
В начале 1930-х годов, когда еще не стало окончательно ясно, какая из политических группировок победит в борьбе за власть, проблемой кадрового обеспечения милиции занимались и советские органы, руководившие деятельностью РКМ и стремившиеся подобрать определенный контингент. По выведение органов милиции из прямого подчинения Совнаркомам и передача их под руководство ОГПУ повлекли за собой серьезные кадровые изменения: вместо уволенных "классово-чуждых элементов" пришли чекисты. Так формировался новый аппарат, необходимый конкретно тогда и практически полностью уничтоженный к концу рассматриваемого периода.
После передачи милиции в ведение ОГПУ правительством страны было принято постановление "О правовом и материальном положении работников милиции и уголовного розыска". На основании этого нормативного документа условия их труда стали регулироваться не общим законодательством о труде, а Положением о РКМ, уставами и другими ведомственными нормативными актами. Сотрудники органов внутренних дел, как граждане государства, пользуются правовой и социальной защитой, предоставляемой государством всем его гражданам. Но наряду с этим Для них предусмотрен ряд мер (обусловленных спецификой правового положения и характером выполнения служебных обязанностей), дающих дополнительные гарантии их правовой и социальной защиты. Однако особенности задач, стоящих перед органами внутренних дел, обуславливают принятие таких правовых актов, которые ставят сотрудников в особое положение: с одной стороны, власти стремятся создать им определенные привилегии; с другой, в такой же мере они на законном основании лишаются некоторых прав, гарантированных Конституцией всем гражданам страны.
Окончательная победа представителей новой концепции развития общества позволила принять законодательные акты, на основе которых решение абсолютно всех кадровых вопросов (от источника их подбора до материально-финансового обеспечения) было сосредоточено в ведении НКВД СССР. С середины 1930-х г одов действия правительства страны в области кадровой политики становятся все более продуманными и выверенными, являясь одной из составляющих на пути смены концепции управления обществом. .
Принятые нормативные акты определяли и закрепляли систему льгот, особой подсудности кадров НКВД и конкретно милиции. Так постепенно, на первый взгляд почти незаметно, формировались правовые принципы создания привилегий сотрудникам органов внутренних дел. Очевидно, что структура, защищающая государственную систему, должна этой системой поддерживаться, т.е. знать и чувствовать свое особое положение в стране.
Поскольку кадры органов охраны порядка являются не просто гражданами страны, но, в определенном смысле, опорой правящего слоя, носителями и защитниками его идей, то уровень их жизнеобеспечения, естественно, должен находиться в поле зрения властей. От этого напрямую зависит материальное положение сотрудников милиции, которые, естественно, должны быть в достаточной степени снабжены всем необходимым, ибо в противном случае происходит сращение органов правопорядка с криминальными структурами.
Принципиальное повышение уровня жизни возможно лишь при стабилизации общественных отношений, а потому коренные изменения материального положения работников милиции начались к середине 30-х годов. В Ленинграде принимается ряд правовых документов, на основе которых были организованы закрытые распределители для обслуживания работников милиции и столовые для них; районные исполкомы обязывались "предусмотреть в своих районах ряд конкретных мероприятий, ставящих в лучшие условия труд и быт работников милиции", "изыскать средства для постройки или приобретения жилых помещений при Отделениях ЛГМ или около них".3 Это не означало, что материально-бытовые условия сотрудшисов милиции стали идеальными. Но принятые меры давали достаточно оснований для улучшения их положения. Самое же главное, на наш взгляд, заключается в том, что, раз возникнув, эта тенденция с течением времени получала все большее развитие, способствуя закреплению кадров.
В истории кадровой политики ленинградской милиции особое место занимает советско-финляндский военный конфликт 1939-1940 годов. До недавнего времени этот период практически не изучался. Сегодня относительная доступность некоторых специальных фондов ведомственных архивов позволяет надеяться, что со временем удастся полностью проследить, какими стали особенности организации работы и кадровой политики органов милиции в прифронтовом городе.
Сложившиеся условия вызывали необходимость особой четкости и организованности в работе. Кроме того, на органы милиции возлагались новые, не свойст-веиные им в мирное время, обязанности. Очевидно, что это требовало достаточного количества профессиональных кадров, но с началом советско-финляндской войны по инициативе руководства страны и с одобрения местных властей милиционеры были призваны или ушли добровольно в Красную Армию, что значительно усложнило работу, поскольку большинство подразделений РКМ лишилось части своих сотрудников. Подобные действия властных структур вряд ли можно объяснить бездумностью. Видимо, имеются другие, более глубокие причины, выявление которых пока все еще не представляется возможным.
Процесс формирования нормативной базы работы с кадрами в течение 1930-х годов свидетельствует о продуманности и целенаправленности этой деятельности:
3 ЦГА СПб.Ф.7384. Оп.11. Д.19. Л.8 (об).
подбор, расстановка, использование, материальное обеспечите кадров были направлены на построение НКВД как единой системы с четким правовым статусом. Осуществляемая нормотворческая деятельность позволила к концу рассматриваемого периода завершить создание системы правового регулирования службы органов НКВД и конкретно милиции.
В третьем параграфе показан и проанализирован процесс формирования законодательной базы для строительства и совершенствования следующей важной части кадровой политики - системы профессиональной подготовки и воспитания кадров. К концу 1920-х годов стало очевидно, что милицейские кадры не соответствуют предъявляемым требованиям, поэтому уже в самом начале 30-х годов, несмотря на все кадровые перетасовки, встал вопрос о специальной подготовке начальствующего и рядового состава для службы в НКВД и, конкретно, в милиции.
Качественные и количественные характеристики учебной информации, выбор обучаемых задаются в соответствии с доминирующей в обществе концепцией управления, и потому подготовка милицейских кадров в нашей стране в рассматриваемый период весьма показательна. С осени 1930 года на основании нормативных актов создаются высшие, средние и начальные учебные заведения для подготовки сотрудников всех уровней и сфер милицейской деятельности. Расформирование НКВД союзных и автономных республик на некоторое время приостановило развитие системы специальной подготовки кадров как единой и целостной, но полностью этот процесс никогда не прекращался.
В Ленинграде было принято решение об открытии специального учебного заведения для подготовки милицейских кадров. Сотрудников милиции среднего начальствующего состава начали готовить в Ленинградской школе милиции. На отобранных кандидатов требовалось представлять "весь имеющийся в подразделении характеризующий или компрометирующий материал о социальном происхождении и социальном положении".4 Выбранные весьма жестким способом кандидаты зачислялись в школу, получая при этом ряд льгот. Так было создано и нормативно закреплено особое положение курсантов, обеспечивавшее им достаточно, по тем временам, хорошие материальные условия. Правительство понимало, что сотрудник милиции находится в специфических условиях, когда от наличия или отсутствия бытовых и материальных забот может зависеть не только его состояние, его преданность (или отсутствие таковой) власти, но и степень криминализации органов правопорядка.
Принятые нормативные акты создавали правовую базу специальной подготовки кадров ленинградской милиции, формируя принципы преемственности обучения, практического закрепления полученных знаний и навыков, целенаправленного комплектования подразделений РКМ.
Проблема формирования кадров заключалась и в выборе источника кадрового пополнения. Одним из них стал Бригадмил, для обучения членов которого в Ленинграде организовывались занятия, проводимые работниками милиции по специальной программе. Так велась подготовка кадров и собственно милицейских, и всех, связанных с милицией тем или иным образом.
4 ОСФ и РИЦ ГУВД. Ф.1 .Оп. 1 .Д.29.Л.241.
С середины 1930-х годов начался новый этап в подготовке и воспитании кадров милиции. Повышение требований к идеологическому и профессиональному уровню ее сотрудников побудили высшую законодательную власть в 1936 году все школы старшего и среднего начсостава сделать двухгодичными. Новой формой обучения в предвоенные годы стали летние лагерные сборы, позволявшие сотрудникам милиции, объединенным в подразделения воинского типа, улучшать общую, идеологическую, профессиональную подготовку, отрабатывать в полевых условиях навыки, необходимые для работы как в мирное, так и военное время.
Практическим воплощением принятых правительством законодательных актов по воспитанию благонадежных и специально подготовленных милицейских кадров занимался политический аппарат, эффективность работы которого (не касаясь вопроса о том, кому, почему и зачем это нужно) очевидна: во второй половине 30-х годов была полностью сформирована четкая, продуманная и действенная система, давшая стране хорошо обученные и определенным образом подготовленные кадры. Как во всякой деятельности, в ней существовали свои просчеты, но в целом, как показал анализ, она являлась весьма успешной, а потому, не переоценивая созданного в рассматриваемый период, следует внимательно отнестись к его историко-правовому опыту.
Во второй главе "Правовое регулирование деятельности милиции Ленинграда" автор анализирует процесс создания правовой базы трех основных направлений работы ленинградской РКМ.
В первый параграф посвящен рассмотрению проблемы охраны общественного порядка, особенностей ее правового обеспечения и специфики воплощения в условиях прифронтового города. Деятельность милиции по обеспечению порядка и общественной безопасности состоит из многих взаимосвязанных слагаемых. Одним из ведущих является административно-надзорная служба милиции, которая включает в себя надзор за соблюдением установленных государством правил поведения граждан (патрульно-постовая служба и служба участковых инспекторов), надзор за обращением оружия и полиграфической деятельностью (разрешительная служба), обеспечение паспортного режима и некоторые другие.
Охраной общественного порядка и профилактикой преступлений занимаются служба участковых инспекторов и патрульно-постовая служба. Постовой милиционер, кроме охраны общественной безопасности (предотвращение и прекращение уголовных преступлений, задержание преступников и нарушителей общественного порядка, наблюдение за безопасностью уличного движения) и порядка (контроль за поддержанием чистоты и соблюдением правил торговли, оказание помощи беспризорным, больным и при несчастных случаях), должен был прежде всего обеспечивать безопасность существующего строя. Правовое закрепление это нашло в Инструкции постовому: "немедленно прекращать всякого рода контрреволюционные выступления граждан,"5 т.е. напрямую защищать интересы той политической группировки, которая в данную минуту находилась у власти, ибо только она могла знать, что понимается под контрреволюцией.
5Там же. С.41.
Процесс борьбы за власть на рубеже 20-х и 30-х годов оказывал негативное влияние на правовые нормы и качество милицейской работы, ибо в таких условиях система охраны общественного порядка не могла быть сформирована, а профессиональная подготовка милицейских кадров, в частности патрульно-постовой службы, оставалась на весьма низком уровне. Улучшение параметров деятельности всех служб милиции началось, как показало исследование, с 1933 года. В Ленинграде для обеспечения общественного порядка регулярно увеличивали количество наружных патрулыго-милицейских постов, которых к середине года установили 304.' Помимо этого решено было в целях борьбы с хулиганством "использовать переодетых в гражданскую одежду милиционеров, а также сократить число милицейских патрулей в центре и передвинуть их на рабочие окраины".7 Таким образом, можно сделать вывод о том, что основным местом сосредоточения преступности и хулиганства в Ленинграде начала 30-х годов считались рабочие окраины, т.е. районы жительства того самого класса, интересы которого представляла и защищала РКМ.
Значимой частью службы охраны общественного порядка являются участковые инспекторы, на которых возлагается ответственность за профилактическую работу. Участковые, равно как и постовые милиционеры, далеко не всегда, по свидетельству документов, использовали все предписанные им законом меры воздействия, и большинство мелких нарушений в первые годы рассматриваемого периода оставалось безнаказанным. Причиной подобных ситуаций в определенной мере был недостаточный профессионализм сотрудников милиции того времени. Но весьма немаловажную роль, на наш взгляд, играло и то обстоятельство, что в начале 30-х годов на государственном уровне еще не был окончательно решен и юридически закреплен вопрос, кого же и от кого нужно защищать.
Общую характеристику состояния общественного порядка и правового регулирования деятельности РКМ в Ленинграде начала 30-х годов можно дать на основе наказов избирателей депутатам Ленгорсовета XIII созыва и других архивных материалов. Как и во все переломные периоды, в это время усилилось пьянство и связанное с ним хулиганство, остро стояла проблема детской беспризорности и безнадзорности (тоже характерный признак нестабильности общества), количество и качественные характеристики сотрудников милиции не удовлетворяли граждан, обязанности РКМ продолжали оставаться многочисленными и неопределенными. Однако к концу 1933 года Ленинградским Управлением РКМ была напечатана «Инструкция для постовых милиционеров», в которой собраны все циркуляры и другие нормативные акты. Этот документ, подтверждая правовое закрепление многосторонности обязанностей, все же представлял собой первую попытку их систематизации.8
Отчетливые изменения правовых и организационных основ, приведшие к стабильности и системности действий, в органах милиции начались во второй половине 30-х годов. В Ленинграде, в соответствии с нормативными актами руководства УРКМ ЛО, в 1935 году неуклонно увеличивалось количество постов и уча-
6 Подсчитано автором на основании: ОСФ и РИД ГУВД. Ф.1. Оп.1.Д.26. Л.153-158.
7 ЦГА СПб. Ф.1000. Оп.68. Д.28. Л.59,52.
8 ОСФ и РИД ГУВД. Ф.1. Он. 1. Д.25. Л.54-76.
стков (550 оперативных участков вместо 350), охрана общественного порядка осуществлялась 354 наружными милицейскими и 88 речными постами, в ночное время высылались 62 конных милиционера и 18 патрулей на оперативных машинах; полностью ликвидирована беспризорность; силами постовой службы "Деклассированный элемент, ранее обитавшийся на улицах Ленинграда и занимавшийся нищенством, в 1935 году изъят полностью".' Систематически принимаемые правовые акты, обеспечивающие проведение профилактических мероприятий, обеспечили, по свидетельству архивных документов, заметное снижение к 1937 году количества различного рода преступлений по Ленинграду.
Однако в конце рассматриваемого периода вновь отмечен низкий уровень качества постовой службы. Подобное положение явилось, на наш взгляд, результатом последней волны чисток и непродуманной кадровой политики руководства ЛРКМ в первые дни советско-финляндского военного конфликта. Некомплект профессиональных кадров, призванных в действующую армию и добровольно ушедших на фронт, сказался во всех милицейских службах понижением уровня обеспечения общественного порядка в городе.
Период советско-финляндской войны занимает особое место в истории деятельности ленинградской милиции. На протяжении многих десятилетий эта часть истории нашего государства была практически закрыта. Сейчас изучение некоторых специальных фондов ведомственных архивов позволяет увидеть хотя бы то, как была организована защита Ленинграда, ставшего прифронтовым городом. На органы милиции законодательно возложили борьбу с провокационными слухами и контроль выполнения режима светомаскировки. Эта работа, как показали архивные документы, имела определенные сложности, но проводилась довольно интенсивно, с активным привлечением общественности.
Поскольку деятельность органов милиции Ленинграда этого периода до сих пор практически не изучена, пока не представляется возможным сказать, был ли тогда же проанализирован приобретенный опыт действий в особых условиях прифронтового города, и в какой степени использовали его в организации светомаскировочного режима Ленинграда во время Великой Отечественной войны. Но изучение нормативных документов, относящихся, к середине 1941 года, позволяет предположить, что правовое регулирование механизма действий всех служб города (в том числе и во время воздушных тревог) не было четко отработано. Подтверждением служат циркуляры и приказы командования УРКМ ЛО.
На протяжении 30-х годов формировались патрульно-постовая и служба участковых инспекторов, совершенствовалась правовая база их деятельности, давшая в середине рассматриваемого периода весьма высокие результаты. Однако в работе этих подразделений административно-надзорной структуры милиции отчетливо прослеживаются этапы понижения профессионального уровня, связанные, как показало исследование, с процессами борьбы за власть в высших управленческих эшелонах.
Второй параграф посвящен изучению и анализу нормативной базы функционирования двух значимых подразделений административно-надзорной службы милиции Ленинграда - паспортной и разрешительной.
9 Архив ММ ГУВД. Краткий годовой отчет.... за 1935 год. Л.л. 15-20.
В охране общественного порядка весьма существенную роль играет правовое регулирование деятельности разрешительной службы, объектом надзора которой в основном являются различные виды оружия. В начале рассматриваемого периода была проведена, в соответствии с принятыми нормативными документами, перерегистрация имеющегося у населения оружия и изъятие незаконного хранимого оружия, что имело большое значение в борьбе с уголовными преступлениями и бандитизмом.
Сотрудники ленинградской милиции, руководствуясь приказами и инструкциями УРКМ ЛО, выявляли и изымали "всякого рода оружие, нелегально находящееся у населения, в особенности в пограничных районах, где изъятие огнестрельного нарезного оружия приобретает серьезное значение, как в местах зараженных в прошлом повстанческим бандитизмом".'0 Однако анализ правовых документов тех лет показывает, что несмотря на ряд специальных указаний о необходимости усиления этой работы, действия работников милиции носили характер недостаточных и несистемных.
К середине 30-х годов в связи с усилением борьбы с преступностью объектом разрешительной системы стало и холодное оружие. Сотрудниками ленинградской РКМ была проведена большая работа по выявлению и изъятию различных видов оружия. Так, в 1936 году было изъято: "винтовок и карабинов - 240, обрезов - 133, револьверов и пистолетов - 1056, гладкоствольных ружей - 280, пулемет Максима - 1, патронов - 9324, арт.снарядов 3-х дюймовых - 8, холодного оружия - 1721. Помимо этого направлено в судебные органы 335 дел о незакотюм хранешш оружия"." Столь энергичные меры сыграли весьма важную роль в профилактике преступлений, определении и задержании преступников.
Наибольшее значение деятельность милиции по соблюдению правовых норм разрешительной системы имела в условиях войны. С началом советско-финляндского военного конфликта был усилен административный надзор за взрывчатыми веществами, оружейно-ремонтными и пиротехническими мастерскими, магазинами по продаже нарезного огнестрельного и холодного оружия, стрелковыми тирами и стрельбищами. В первые же дни Великой Отечественной войны аналогичные мероприятия были дополнены действиями по изъятию оружия.
На протяжении 30-х годов полномочия милиции в области разрешительной системы значительно расширялись. Нормативными документами в обязанность милиции был вменен надзор за соблюдением правил открытия полиграфических предприятий, порядком покупки, продажи и получения печатных машин, множительной техники, различного рода шрифтов. В Ленинграде на основами приказов и циркуляров ГУРКМ ЛО взяты на специальный учет все полиграфические предприятия; организации, торгующие множительными аппаратами и принадлежностями к ним; типографии; литографии; все множительные аппараты, находящиеся в пользовании у организаций и учреждений. В 1935 году постановлением СНК 2ССР на милицию возложили обязанность выдачи разрешений на открытие мастерских для изготовления печатей и штампов. Осуществление этих мероприятий лцутимо осложнило преступному элементу незаконное изготовление печатей,
0 ОСФ и РИЦ ГУВД. Ф. 1 .Оп. 1 .Д.26.Л.362.
1 Архив ММ ГУВД. Краткий годовой отчет... за 1936 год.Л.8.
штампов и их дубликатов, что, в свою очередь, затруднило создание поддельных документов, а позднее - продовольственных карточек.
Усиление жесткой регламентации жизни населения страны и активизация борьбы с преступностью потребовали упорядочивания учета проживания граждан и их передвижения. Это вызвало необходимость введения единообразного документирования, издания специальных правовых норм, определяющих учет населения и регулирующих динамику его передвижения в масштабах всей страны. Единая паспортная система и специальная структура органов милиции, призванная осуществлять паспортный контроль, вводились в нашей стране в конце 1932 года. Правовое регулирование этой деятельности осуществлялось специальными актами правительства страны и местных органов власти.
В Ленинграде и области были созданы паспортный отдел в Управлении и подчиненные ему паспортные подразделения при отделениях, а также 300 специальных пунктов выдачи паспортов на предприятиях. Порядок получения и прописки паспортов определялся Обязательным постановлением Президиума Ленсовета.
Сотрудники паспортных столов и отделов, осуществляя паспортизацию, вели совместно с участковыми инспекторами и другими сотрудниками наружной службы активную работу по выявлению скрывшихся от суда и следствия лиц, внося ощутимый вклад в решение задачи борьбы с преступностью.
Паспортная служба формировалась как структура, полностью владеющая всей возможной информацией о гражданах страны. Порядок и законность получения этой информации были закреплены в последующих нормативных актах, расширявших правовую базу деятельности этого структурного подразделения милиции.
Следующим шагом на пути усиления контроля и регламентации жизни населения стало введение обязательных свидетельств о рождении и обмен паспортов. В Ленинграде эта акция была начата с сентября 1935 года. Всего по городу подлежало замене 1500000 паспортов. Работа велась интенсивными темпами и к 1 янтаря 1936 года органы милиции произвели обмен 854089 паспортов. При этом с целью "всестороннего выявления социально-чуждого и контрреволюционного элемента" широко проводилась проверка архивных материалов горфо, соцстраха, райсоветов, облсуда и других, а также через УТРО и УСО УНКВД. В результате совместных действий паспортных столов и других аппаратов милиции за 1935 год было отобрано паспортов и удалено из Ленинграда 46867 человек; отказано в прописке по разным причинам "лицам, прибывшим самотеком" - 36687. При обследовании 268 предприятий Ленинграда возбуждено 341 уголовное дело на представителей администрации, за нарушения паспортного режима 705 человек привлечены к уголовной и 10552 человека к административной ответственности. Всего на 1 января 1936 года проверено 263822 человека, из которых выявлено 1716 преступников. Проведете такого достаточно широкомасштабного мероприятия, по свидетельству отчета о деятельности УРКМ ЛО, "являлось одним из основных профилактических мероприятий, направленных к общему снижению преступности".12
Проведенные обмен и перепрописка паспортов способствовали установлению на законных основаниях исходных данных для учета движения населения, уточне-
12Архив ММ 1"УВД. Краткий годовой отчет... за 1935 год. Л.23-25.
ншо социального состава жителей города, устранению ошибок в документах адресных столов, проверке ряда учетно-оперативных мероприятий, осуществляемых через адресное бюро. Эти мероприятия имели большое значение в профилактике преступлений и борьбе с ними.
Во второй половине 30-х годов паспортная система продолжала расширяться и совершенствоваться. Введение в соответствии с принятыми правовыми документами дополнений в обязанности паспортной службы не только помогало более четкому учету населения страны, контролю его жизнедеятельности, но и в определенной мере способствовало предупреждению различного рода преступлений.
В конце предвоенного десятилетия в деятельности паспортной службы, как и других служб милиции были выявлены серьезные недостатки, явившиеся следствием кадровой политики руководства страны и города.
Последней по времени создания структурной единицей административно-надзорной службы милиции стали сформированные с 1 сентября 1939 года при отделениях милиции специальные военно-учетные столы, которые провели огромную работу по учету и систематизации военнообязанных и призывников. В Ленин-¡раде эта деятельность имела наибольшее значение в период советско-финляндской войны. Поскольку правительство страны приняло решение укомплектовать подразделения Красной Армии, находящиеся в Ленинградском военном округе, максимально возможным числом финнов и карел, паспортные и военные столы спешно проводили выявление и призыв недостающего контингента из запаса. Формирование 106-й дивизии осуществлялось в основном за счет призыва фин-нов-ингерманладцев из Ленинградской области.13 Дальнейшее развитие и правовое обеспечение работа военно-учетных столов получила с началом Великой Отечественной войны.
В течение предвоенного десятилетия шел процесс формирования, становления и совершенствования правового обеспечения паспортной и разрешительной служб РКМ. Как показал анализ документов, эта часть административно-надзорной структуры милиции, как и другие ее составляющие, в достаточной степени испытала все сложности кадровых перетасовок, результатом чего стало понижение уровня ее деятельности, особенно заметное в последней трети предвоенного десятилетия.
В третьем параграфе рассмотрена и проанализирована правовая база деятельности оперативных подразделений милиции по борьбе с уголовными преступлениями, хищениями общественной собственности и спекуляцией. Ведущим оперативным подразделением милиции является уголовный розыск (УР), сотрудники которого занимаются выявлением преступных группировок и личностей, совершивших преступления в той или иной сфере. Специфическая черта в деятельности этой службы - оперативно-розыскная работа, требующая наличия и широкого использования агентов, осведомителей и других подобного рода источников информации. Сокращение на рубеже 20-х и 30-х годов негласной сети милиции, а также использование аппарата уголовного розыска в борьбе за власть (как результат объединения милиции с ОГПУ) привело к серьезным осложнениям в деятельности
13 См.: Барышников В.Н. От прохладного мира к зимпей войне: Восточная политика Финляндии а 1930-е годы. СПб.,1997. С.с.275-276.
уголовного розыска, который в это время занимался расследованием абсолютно всех видов уголовных преступлений.
В первые годы рассматриваемого периода был принят ряд документов, направленных на формирование правовой базы деятельности УР, особое внимание при этом уделялось обязанностям сотрудников милиции по ужесточению борьбы со спекуляцией. Предпринимаемые меры не могли привести к желаемым результатам, но поскольку внутреннюю, экономическую основу этих преступлений устранить не представлялось возможным, руководство страны и РКМ продолжало делать ставку на внешнюю сторону борьбы с ними.
В деятельности уголовного розыска особое место занимал вопрос регистрации преступников. Правовое регулирование этой деятельности осуществлялось специально издаваемыми секретными приказами и циркулярами государственной и местных властей. Очевидно, что такая работа могла дать ощутимо положительные результаты только при условии ее проведения целенаправленно и регулярно.
Деятельность по борьбе с уголовными, экономическими преступлениями и спекуляцией требовала хорошо налаженной оперативно-розыскной работы, которая в начале рассматриваемого периода оказалась отодвинутой на второй план. Постепенное расширение и укрепление в органах РКМ агентурной сети началось в 1933 году. Именно к этому времени относится и создание достаточно четкой правовой базы деятельности УР, позволившее достичь постепенного повышения результативности работы ленинградского уголовного розыска. Только за первую половину 1934 года отдел уголовного розыска раскрыл и ликвидировал 73 особо опасных группировки в количестве 371 бандита и 21 хулиганско-грабительскую группу. По линии борьбы с хищениями государственной собственности и спекуляцией в 1934 году также было много удачно раскрытых и предотвращенных (по материалам агентурных разработок) уголовных дел."
Архивные документы свидетельствуют об общем неуклонном росте результативности работы уголовного розыска, принципиальные изменения в функционировании которого, как и органов внутренних дел в целом, начались с середины 30-х годов. Создщше системы органов охраны порядка, их кадровой базы, а также централизация финансового обеспечения милиции позволили развернуть работу по совершенствованию деятельности уголовного розыска, его правового регулирования, материального и технического оснащения. Нормативные документы, принятые в этот период, представляют собой достаточно четкую систему регламентации деятельности уголовного розыска, в которой особое внимание уделялось регистрации и учету преступников. Этот период отмечен также усилением роли агентурной работы в профилактике и раскрытии преступлений. Так, в Ленинграде "по материалам агентуры вскрыто и пресечено за 1936 год 10.858 разных преступлений....предупреждено в стадии подготовки 15 грабежей, 202 магазинных, квартирных и других краж... Привлечено к уголовной ответственности по материалам агентуры 11189 человек. Из них арестовано 7.426"."
Создание четкой правовой основы деятельности УР позволило активизировать его работу, что привело к весьма ощутимому снижению уровня уголовной пре-
14 ОСФ и РИЦ ГУВД. Ф. 1. Оп. 1. Д.30. Л.л. 185, 340,433.
15 Архив ММ ГУВД СПб. Краткий годовой отчет... за 1936 год. Л.31.
ступности. По Ленинграду в 1936 году уменьшились: грабежи вооруженные на 96,6%, грабежи простые - на 63,2%, убийства - на 7%, кражи квалифицированные - на 56%, кражи простые - на 25,4%.16 Эта тенденция продолжала развиваться, но в 1938 году стали проявляться отрицательные изменения в структуре и динамике преступности, Хотя общее число преступлений снижалось, во втором квартале отмечен рост тяжких преступлений. Это объясняли недостатками в оперативно-розыскной работе аппаратов уголовного розыска, не выявляя при этом причин их возникновения. Ослабление же борьбы с уголовными преступлениями явилось результатом снижения уровня профессионализма сотрудников УР, что, в свою очередь, было следствием очередной волны чисток, прошедшей в 1937 году в органах милиции. Именно поэтому никакие организационные перестройки деятельности уголовного розыска (по линейному, затем по территориальному и вновь по линейному принципу) не давали положительных результатов.
Аналогичная ситуация складывалась и сфере борьбы с экономическими преступлениями, которыми в начале второй половины 30-х годов также занимался уголовный розыск. Усложнение выполняемых милицией функций потребовало совершенствования форм и методов деятельности, а потому в марте 1937 года из уголовного розыска был выделен и оформлен как самостоятельный еще один оперативный отдел - борьбы с хищениями социалистической собственности (ОБХСС), занимавшийся только спекуляцией и хищениями без признаков воровства. Новая структура оперативной службы РКМ в соответствии с формируемой правовой базой ее деятельности вела активную работу по выявлению и предупреждению экономических преступлений. Но, как и в других подразделениях милиции, в ОБХСС в 1938 году отмечается понижение уровня результативности. Приказы УНКВД ЛО констатировали неудовлетворительную работу ОУР и ОБХСС УРКМ Ленинграда. Основными недостатками указывались запущенность агентурной работы, отсутствие предупреждения преступлений и изучения уголовного мира, фальсифицирование уголовных дел.
Как показывает анализ нормативно-правовых документов того времени, едва ли не самой острой в деятельности ОБХСС являлась проблема борьбы со спекуляцией. Положение особенно осложнилось накануне и в период советско-финляндского военного конфликта. В связи с этим по приказу начальника УНКВД ЛО в органах милиции города и области были разработаны агентурно-оперативные мероприятия на военное время. Следует отметить, что к концу рассматриваемого периода руководство УРКМ особенно стремилось активизировать именно аген-турно-оперативную работу. С этой целью был издан ряд нормативных документов, предписывавших "усилить работу по приобретению осведомления и квалифицированной агентуры, главным образом из преступного элемента, с таким расчетом, чтобы к 1 февраля 1941 года у каждого оперативного работника имелось на связи не менее 10-12 агентов и осведомителей, в дальнейшем же довести это количество до 20-25 человек".'7 Эти документы свидетельствуют, во-первых, о достаточно высоком уровне преступности в Ленинграде и, во-вторых, о постепенном формировании формально-догматического подхода к оперативной работе,
16 Архив ММ ГУВД. Краткий годовой отчет... за 1936 год. Л.1.
17 ОСФ и РИЦ ГУВД.Ф.1.0п.1. Д.66.Л.666.
когда требования руководства не учитывали реалий действительности, побуждая сотрудников к припискам и подлогам.
На протяжении 1930-х годов постепенно формировалась система правового обеспечения деятельности оперативной службы ленинградской милиции, в которой столь же отчетливо, как и в работе других ее подразделений, прослеживаются этапы повышения и понижения уровня профессионализма кадров и результативности их борьбы с уголовными и экономическими преступлениями. Отличительной же чертой функционирования этого подразделения милиции стало структурно-правовое изменение, в результате которого из общего уголовного розыска вычленилась специальная служба -ОБХСС, принявший на себя в годы Великой Отечественной войны практически всю тяжесть борьбы со спекуляцией и расхищением продовольствия в блокадном городе.
Как показало исследование, организованность и четкость работы органов милиции по сохранению общественного порядка и безопасности Ленинграда зависели от осуществления комплекса правовых и организационных мер по их структурному строению и кадровому обеспечению. В рассматриваемый период шло формирование и становление системы органов внутренних дел (и милиции как одной из ее составляющих) в условиях смены концепции управления обществом и борьбы за власть политических группировок, использующих в своей борьбе органы внутренних дел. Изучение этого процесса во всей полноте его проявлений является в настоящий момент насущной необходимостью, ибо невозможно прогнозировать, планировать и строить жизнь общества, не проанализировав процессов, приведших его к нынешнему состоянию.
В заключении подведены итоги исследования, сделаны обобщения и выводы, сформулированы некоторые уроки, вытекающие из них, даны практические рекомендации.
Диссертационное исследование имеет 6 приложений, в которых даны персоналии должностных лиц ленинградской милиции изучаемого периода, приводятся извлечения из не опубликованных ранее нормативных документов.
Основные положения диссертационного исследования отражены автором ] следующих публикациях:
1. Некоторые аспекты деятельности ленинградской милиции в период со ветско-финского военного конфликта.//Социалыю-правовые и психологически! основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России проблемы теории и практики. Материалы Международной научно-практическо! конференции. Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 года. Часть 6. /Под ред О.М.Латышева, В.П.Сальникова. СПб., Санкт-Петербургская академия МВД Рос сии, 1997. 0,2 п.л.
2. Подготовка среднего начальствующего состава милиции Ленинграда ] 1930-е годы. //История вузов России. Материалы Шестой Всероссийской научно! конференции. СПб.: Нестор, 1997. 0,2 п.л.
3. Кадровая политика Ленинградской милиции в 1930-е годы.//Клио (меж вузовский журнал для ученых). 1997, № 2.1,3 п.л.
4. Историография деятельности милиции Ленинграда в 1930-е годы.//Ак туальные вопросы отечественной историографии. Материалы Седьмой Всерос сийской научной конференции. СПб.: Нестор, 1997. 0,2 п.л.
5. Система подбора, расстановки, профессиональной подготовки и воспитания кадров советской милиции в 1930-е годы.//Ученые записки Санкт-Петербургского им.В.Б.Бобкова филиала Российской таможенной академии. 1997. № 4. 1,5 п.л.
6.Ленинградская милиция в 1930-е годы. Историко-правовой аспект. //Правовед. Межвузовский научно-методический сборник. Вып.1. Новгород, Новгородский государственный университет, 1998. 0,5 п.л. (в соавторстве).
7.Реорганизация органов охраны порядка в 1930-е годы и ее воплощение в ленинградской милиции. Историко-правовой аспект. //Ученые записки Санкт-Петербургского им.В.Б.Бобкова филиала Российской таможенной академии. 1998. №1. 1,3 п.л.
8. Разрешительная служба ленинградской милиции в 1930-годы. Историко-прапопой аспект .//МВД России - 200 лет. Материалы международной научно-практической конференции. СПб., Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998. 0,2 п.л.
9. Деятельность паспортной службы милиции Ленинграда в предвоенное десятилетие. Историко-правовой аспект.//История государства и права. 1998. №2. 0,8 п.л.
10. Правовая база реформирования органов НКВД в 1930-е годы и ее реализация в ленинградской милиции.//Клио. Межвузовский журнал для ученых. 1998,№5. 1,1 п.л.
11. Ленинградская милиция в предвоенное десятилетие: 1930-1941 годы. (Исторические и правовые аспекты). СПб.: ИНЭС, 1998. 8 п.л.
Лицензия ЛР № 065394 от 08.09.97.
Подписано в печатьЗ .-ИМ.Объем в п.л. 4\ 15 . Тираж {00 .Заказ №32-.
Издательство "НЕСТОР" 195251, Санкт-Петербург, Политехническая, 29
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Крапивина, Надежда Сергеевна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Структурная реорганизация государственных органов охраны общественного порядка в 30-е годы и ее правовое обеспечение.
§ 1. Нормативная база реформирования органов НКВД, ее реализация в ленинградской милиции.
§2. Кадровая политика в органах НКВД и правовой статус сотрудников милиции.
§3. Формирование системы профессиональной подготовки кадров органов правопорядка.
Глава II. Правовое регулирование деятельности милиции Ленинграда.
§ 1. Охрана общественного порядка и особенности ее правового обеспечения.
§2. Разрешительная и паспортная службы милиции и их правовой статус.
§3. Деятельность оперативных подразделений милиции по борьбе с уголовной преступностью и ее правовая база.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в предвоенное десятилетие"
Одним из важнейших предназначений государства является создание и сохранение необходимых условий для нормального функционирования общества. Этой цели подчинен весь государственный аппарат, в котором особое место занимают правоохранительные органы. Очевидно, что без обеспечения порядка и безопасности социальный строй и само общество обречено, раньше или позднее, на гибель. Бесперспективно изучать комплекс процессов (либо их отдельные проявления) жизнедеятельности социума, не рассматривая систему, охраняющую его общественный порядок и обеспечивающую безопасность его членов. В современных сложных условиях смены концепции управления обществом эта тема становится наиболее актуальной: поскольку переходный период всегда связан с отсутствием социальной стабильности и ухудшением криминальной обстановки, изучение опыта деятельности государственных структур в подобных ситуациях ближайшего прошлого является жизненно необходимым.
Управление обществом опирается, прежде всего, на юридическую, правовую базу. Ее формирование имеет многолетнюю историю, без анализа которой создание полноценной правовой системы обеспечения общественного порядка делается неосуществимым. Невозможно планировать развитие общества, не обеспечив безопасность его существования, а это, в свою очередь, невозможно без осмысления уроков прошлого, следовательно, изучение правового регулирования способов поддержания общественного порядка в исторической перспективе является важным и значимым. В современных условиях плюрализма мнений, нередко приводящем к механической замене знака в оценке, следует с особым вниманием овладевать совокупностью фактов, позволяющей видеть всю полноту событий, а не отдельные их фрагменты. В связи с этим актуальным становится системный анализ: самого явления и всех его связей с другими явлениями в синхронии и диахронии. Только так можно рассчитывать на целостность видения развивающейся во времени общественной системы.
Как известно, органы, выполняющие функции охраны общественного порядка, появились на Руси еще в весьма отдаленные времена. Претерпевая на протяжении истории нашей страны многочисленные и разнообразные структурные изменения, они, тем не менее, всегда сохраняли свою главную функцию. Изучение формирования, деятельности, преобразования таких органов и правового регулирования этих процессов при изменении концепции управления обществом всегда важно, хотя далеко не всегда осуществимо.
Государственные структуры, обеспечивающие общественный порядок, представлены, прежде всего, органами внутренних дел и конкретно милицией. Создание в России в октябре 1917 года нового звена государственного аппарата - рабоче-крестьянской милиции (РЕМ) положило начало долгому пути поисков оптимальных для каждого исторического этапа принципов организации милиции, правовой базы ее деятельности, формирования основы основ любого аппарата - ее кадров и их правового статуса.
Весьма важным периодом в истории советских государственных органов охраны порядка является предвоенное десятилетие, поскольку их многочисленные перестройки и правовое реформирование происходили именно тогда. С момента создания РКМ шел процесс определения сферы ее деятельности и правовой основы полномочий, выработки принципов формирования кадров, улучшения организационной структуры. Серьезное влияние на процессы в этой области государственного строительства оказывала внутрипартийная борьба, проходившая в ВКП(б) в 1920-е и начале 30-х годов.
Для Ленинграда этот исторический этап был особо значимым, ибо в конце 1930-х годов город стал прифронтовым, что не только наложило определенный отпечаток на работу органов охраны порядка, но и выявило многие достоинства и недочеты проводимой ранее работы по формированию и правовому регулированию деятельности милиции, и, в частности, по использованию кадров в экстремальных условиях советско-финляндской войны.
Длительный период истории советских правоохранительных органов, еетественно, так или иначе изучался исследователями, хотя их интерес к этому объекту на разных этапах был различным по интенсивности и результативности. Так, не много внимания уделялось, да и сейчас уделяется, проблеме правового регулирования деятельности милиции, и конкретно ленинградской, по охране общественного порядка в предвоенное десятилетие. Видимо, причиной служило особое и сложное положение РКМ в 30-40-е годы, закрывавшее доступ к изучению этой части государственного аппарата. В итоге сегодня по предвоенному десятилетию практически нет достаточно серьезных и цельных публикаций. Отсутствие же научных исследований не позволяет сформировать и увидеть целостную картину развития жизни города, изменения в нем социальной, правовой и политической обстановки, корней и истоков многих происходивших позднее событий. Следовательно, это не дает возможности полноценного анализа уроков прошлого.
В настоящее время некоторые отечественные ученые стремятся полнее, с позиции исторического объективизма показать причины и характер происходившего в нашей стране в 1930-е годы, деятельность ее государственных структур, партийных и общественных организаций. Но если вопросы общего характера находят освещение в трудах историков, политологов, правоведов, социологов, то проблемы государственных структур, обеспечивавших безопасность общества, пока остаются исследованными и крайне мало, и неполно. Процесс осмысления истории развития и правового обеспечения деятельности органов НКВД предвоенного периода сложен и противоречив, он требует глубокого изучения неисследованных источников, научного анализа и критического подхода к оценке имеющихся документов. Но с каждым днем эта работа становится все более необходимой, поскольку аналогия многих происходивших тогда событий с современностью очевидна.
Восьмидесятилетний путь развития государственных органов, призванных обеспечивать общественный порядок в СССР и Российской Федерации, несмотря на кажущееся обилие публикаций, пока все же не нашел достаточного и целостного освещения в научной литературе. Первые работы, посвященные молодой советской милиции, стали появляться в начале 1920-х годоЬ. Так, в 1922 году вышли два юбилейных сборника: «На посту» и «Красный милиционер»,1 в которых наряду со статьями, освещающими работу РКМ, помещены материалы пропагандистского и общекультурного характера. В журнале «Рабоче-крестьянская милиция» была опубликована статья,2 посвященная истории борьбы с уголовной преступностью за пять лет существования РКМ. Вскоре Управление уголовного розыска издало специальные брошюры в помощь сотрудникам милиции;3 тогда же появилась и весьма ценная для исследователей публикация - сборник приказов по милиции, уголовному розыску, административному отделу и отделу управления НКВД.4 В 1925 году вышла книга о работе милиции,5 позднее была издана сугубо специальная работа о практической деятельности уголовного розыска.6 В названных публикациях имелся некоторый исторический материал, но ни одна из них не предполагала историко-правового анализа строительства и деятельности органов охраны общественного порядка. Попытка дать анализ процесса формирования советской милиции и ее правовой основы была предпринята в 1927 году авторским коллективом "Энциклопедии государства и права". В дальнейшем изучение функционирования органов правопорядка оказалось практически полностью исключенным из поля зрения исследователей на долгий период. Лишь в послевоенные годы немногие ученые получили возможность изучать отдельные аспекты деятельности и ее правового обеспечения этой части государственного аппарата и публиковать свои труды.
Отсутствие целостных исследований по избранной теме побудило автора
1 На посту. Юбилейный сборник. Пг., 1922; Красный милиционер. Сборник. М., 1922.
2 Уголовная преступность и борьба с нею за пятилетний период (1917-1922гг.).//Рабоче-крестьянская милиция. 1922, №1. С.56-57.
3 Блатная музыка. Жаргон преступников. М., 1923; Преступный мир Москвы. М., 1924.
4 Перечень приказов и приказаний за 1919-1924г., изданных Губмилицией, Уголовным розыском, Отделом управления и Административным отделом. JL, 1924.
5 За 8 лет. Материалы по истории советской Рабоче-Крестьянской милиции и Уголовного розыска за 1917-12 ноября 1925гг. JI.,1925.
5 Михеев П.П. Тактика боя уголовно-розыскной милиции. М., 1928.
7 Энциклопедия государства и права. Т.2. М., 1927. изучить очень широкий круг литературы по аналогичной проблематике предшествующего и последующего периодов, а также по сопряженным (историческим, политологическим, социологическим) проблемам.
Все изданные к настоящему моменту научные исследования, посвященные государственным органам охраны общественного порядка, можно условно разделить, учитывая их проблематику, хронологические и территориальные рамки, на несколько групп.
Первую составляют сборники правовых документов,8 труды историков-правоведов и историков, представляющие и рассматривающие деятельность органов государственной власти в начальный период формирования системы управления страной, а также создания и первых лет существования советской милиции как в целом по стране, так и в отдельных ее регионах. К этой группе относятся исследования Б.М.Морозова, Е.Н.Ерыкалова, Е.М.Гимпельсона, П.Ф.Николаева, Г.А.Цыпкина, В.И.Старцева, Е.Н.Городецкого, В.Н.Прокопенко, В.М.Романова, С.В.Биленко, А.И.Королева, В.В.Власенкова, А.Я.Малыгина, В.М.Курицына, А.А.Берлякова, В.С.Шеронова, В.А.Неймарка, Р.А.Воробьева, Д.А. Бугаева, С.А.Павлюченкова, В.А.Шишкина и других.9
8 Из истории Всероссийской чрезвычайной комиссии. 1917-1921гг. Сборник документов. М.,1958; Нормативные акты о строительстве и деятельности советской милиции (19171920гг.). М., 1968; Внутренние войска Советской республики. Документы и материалы (1917-1922гг.). М., 1972 и др.
Морозов В.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. Ноябрь 1917- март 1919 гг. М.,1957; Ерыкалов Е.Н. Красная гвардия в борьбе за власть Советов. М.,1957; Гимпельсон Е.М. Из истории строительства Советов (ноябрь 1917-июль 1918г.). М.,1958; Николаев П.Ф. Омская милиция в борьбе за установление Советской власти (1917-1919г.г.). Омск, 1957; его же. Омская милиция в первые годы Советской власти (1917-1923). Омск, 1959; его же. Советская милиция Сибири (1917-1922). Омск, 1967; Цыпкин Г.А. Красная гвардия в борьбе за власть Советов. М.,1967; Старцев В.И. Очерки по истории Петроградской Красной гвардии и рабочей милиции (март 1917-алрель 1918). М.-Л., 1965; Городецкий Е.Н. Рождение советского государства.1917-1919. М.,1965; Прокопенко В.Н., Романов В.М. Советская милиция (1917-1920г.г.). М.,1965; Биленко С.В. Советская милиция России. Организация советской рабоче-крестьянской милиции РСФСР и ее деятельность до охране революционного порядка(1917-1920 г.г.).М.,1976; Королев А.И. Государственная власть и рабочий класс СССР. История и современность. Л., 1980; Вла-сенков В.В., Малыгин А .Я. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка в первые годы Советской власти (1917-1920). М., 1981; Курицын В.М. Становление социалистической законности. М., 1983; Берляков А.А., Шеронов B.C. Становление и развитие советской милиции на Дальнем Востоке(1917-1926г.г.). Хабаровск,! 987; Неймарк
Кроме изучения общих вопросов деятельности РКМ, некоторые исследователи посвятили свои труды проблеме организации воспитательной работы в советской милиции, подчеркнув важность и значение этого направления в формировании системы правоохранительных органов.10 В немногих работах рассматриваются вопросы становления отдельных подразделений и сфер деятельности органов охраны порядка.11
Функционированию правоохранительных органов периода создания и первых лет существования посвящен ряд диссертационных исследований. Это работы правоведов С.В.Биленко, Р.С.Мулукаева, А.Я.Малыгина, И.А.
Шипилова, Н.Д.Литвинова, В.В.Баранова,12 а также историков П.Ф.Николае
11 ва, В.Г.Тимофеева, В.П.Ерпылева, Е.Д.Волкова и других. Эти авторы про
В.А. Годы становления. Документальные очерки по истории костромской милиции. Кострома, 1987; Воробьев Р.А. Советская милиция Приамурья (1917-1925). Хабаровск, 1989; Бугаев Д.А. На службе милицейской: История милиции Красноярского края (1917-1925г.г.). Кн. 1.4.1. Красноярск, 1993; Павлюченков С.А. Военный коммунизм в России: власть и массы. М.,1997; Шишкин В.А. Власть. Политика. Экономика. Послереволюционная Россия.(1917-1928гг.). СПб.,1997 и др.
10 Николаев П.Ф. Подготовка командных кадров милиции в СССР (1917-1920гг.). Омск, 1969; Шамаров В.М. Становление основных форм политико-воспитательной работы в советской милиции. (1917-1925). М.,1982; его же. Роль и место партийной ячейки в организации политико-воспитательной работы в советской милиции. (1917-1925). М.,1983.
11 Софинов П.Г. Очерки истории Всероссийской Чрезвычайной Комиссии (1917-1922). М.,1960; Кизилов И.И. Народный комиссариат внутренних дел РСФСР. (1917-1930) М.,1968; Дороги и люди. Сборник: К 75-летию транспортной милиции./Сост.Романов А.В. и др. М.,1993; Измозик B.C. Глаза и уши. Государственный и политический контроль за населением Советской России в 1918-1928 годах. СПб.,1995.
12 Биленко С.В. Создание советской рабоче-крестьянской милиции РСФСР и ее деятельность по охране революционного порядка (1917-1920 г.г.). Автореф.дисс. .канд. юрид, наук. М.,1971; Мулукаев Р.С. Организационно-правовые проблемы становления советской милиции (1917-1920 г.г.). Автореф.дисс.докт.юрид.наук. М.,1979; Шипилов И.А. Организация и деятельность Народного Комиссариата внутренних дел. Октябрь 1917-1920 гг. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. М.,1980; Литвинов Н.Д. Становление рабоче-крестьянской железнодорожной милиции в РСФСР в 1917-1921гг. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. М., 1982; Малыгин А .Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы). Автореф.дисс.докт.юрид. наук. М.,1992; Баранов В.В. Организационно-правовые основы деятельности народной милиции Временного правительства России в 1917 году. Автореф.дисс.канд. юрид. наук. М.,1993 и др.
13 Николаев П.Ф. Организация и деятельность советской милиции Сибири в период военного коммунизма и перехода к новой экономической политике (август 1919-декабрь 1922). Автореф.дисс.канд.ист.наук. Томск, 1965; Тимофеев В.Г. Органы милиции, суда и прокуратуры Чувашии в борьбе за укрепление власти Советов (1917-1928). Автореф.дисс. .канд.ист.наук. Горький, 1976; Ерпылев В.П. Руководство коммунистической партии органами рабоче-крестьянской милиции в первые годы советской власти. Октябрь 1917-1920 слеживают процесс строительства советской милиции, исследуют проблемы становления РКМ и ее государственно-правового статуса, раскрывают роль органов милиции в утверждении и упрочении нового общественного порядка.
В указанных работах, охватывающих достаточно большое территориальное и весьма ограниченное временное пространство, нашли отражение различные аспекты деятельности милиции в первые годы советской власти -периода, во многом предопределившего дальнейший путь существования страны и ее государственного аппарата, а также возможности и способы реализации новой концепции развития общества. Научных трудов, посвященных правовому обеспечению деятельности органов охраны порядка конкретно на территории Ленинграда или области, к настоящему моменту нет.
Ко второй группе научных публикаций можно отнести монографии, сборники статей и диссертационные исследования, рассматривающие функционирование правоохранительных органов страны и отдельных регионов не только в период становления, но и в последующие годы.14 Следует отметить труды М.М.Лукьяненко, В.Ф.Бычкова, И.А.Уварова., Ю.Е.Аврутина, В.П.Рас-сказова, Ю.А.Агафонова, которыми достаточно детально изучены историко-правовые аспекты функционирования правоохранительных органов и специгг. (На материалах Нижнего Поволжья).Автореф.дисс.канд.ист.наук. М., 1984; Волков Е.Д. Роль партийных и советских органов в создании милиции в первые годы Советской власти. (Татарская АССР). Автореф.дисс.канд.ист.наук. Казань, 1984 и др.
14 Вехи трудных будней. Саратов, 1967; Джалилов Т.А. Верные отчизне. Ташкент, 1968; Татаринов В.Ф. Такие будни: Из истории милиции Удмуртии. Ижевск, 1977; Черников В.В. Организационная деятельность НКВД СССР по руководству органами милиции (октябрь 1917-1930). М., 1979; Бычков В.Ф. Закона и порядка верный щит: Очерки истории современной милиции Мордовии. Саранск, 1982.; Калинин Е.В. Эта нелегкая служба: Очерки из истории сахалинской милиции. Южно-Сахалинск, 1984; Сучков М.В., Бугаев Д.А., Аюшин Б.Д. На переднем крае. Очерки истории уголовного розыска Енисейской губернии и Красноярского края. (1917-1950). Красноярск, 1985; Биленко С.В. Советская милиция на защите социалистического Отечества. (1941-1945гг.). М., 1986; Санакоев М.Л. Из истории Юго-Осетинской областной милиции (1921-1945). Цхинвали, 1987; Грачев А.Ф. Объявлен розыск.: Краткий очерк истории ярославской милиции. Ярославль, 1988; Ходасевич А.П. Отблеск истории. О дальневосточной милиции.1917-1945. Хабаровск, 1993; Сучков М.В. На переднем крае: очерки истории уголовного розыска Красноярского края, Кн.2. Красноярск, 1994; Пирожков Г.П. СССР в 1928-1941 годах: от диктатуры партии к диктатуре вождя. Тамбов, 1994 и др. альные вопросы работы милиции.15 История региональных органов НКВД изучена неравномерно, наиболее освоенный материал относится к московскому УНКВД разных лет и сфер его деятельности.16
Исследователями истории отечественного государства и права изучены некоторые отдельные вопросы функционирования органов охраны порядка. Так, например, в немногочисленных монографиях и статьях сделана попытка проанализировать проблемы профессиональной подготовки и правового статуса кадров органов внутренних дел, и в частности в предвоенное десятилетие.17
15 Лукьяненко М.М. Воспитательная функция советской милиции в условиях развитого социализма. Ташкент, 1981; Бычков В.Ф. Становление и развитие советской милиции Мордовии и ее деятельность по охране общественного порядка в период строительства социализма (1917-1937гт.). Автореф.дисс. .канд.юрид.наук. М.,1982; Уваров И.А. Развитие организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения российской милиции (1917-1931гг.). Автореф.канд.юрид.наук. М., 1993; Рассказов В.П. ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД в механизме формирования и функционирования политической системы советского общества (1917-1941гг.). Автореф.докт. юрид.наук. СПб., 1995; Агафонов Ю.А. Организационно-правовые основы деятельности органов государственной безопасности в предвоенные годы (Историко-правовой аспект). Автореф.канд.юрид.наук. СПб., 1997; Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования). Автореф.канд.юрид.наук. М., 1998 и др.
16Дугин А.Н. Органы Московской городской милиции в 1917-1930 г.г. Автореф.дисс.канд.ист. наук. М.,1988; Московская Краснознаменная милиция: страницы ис-тории./Отв. ред. П.С.Богданов. М., 1988; Беда A.M. Партийно-политическая работа с кадрами милиции г.Москвы (1945-1960гг.). Автореф.дисс.канд.ист.наук. М., 1990; Московская милиция: Материалы к лекциям по курсу "Социально-политическая история XX в.'ТРед. А.М.Беда, С.И.Янаев.М.,1991; Московская краснознаменная милиция: страницы истории. /Отв.ред. Ю.А.Томашев. М., 1992.
17 Малыгин А .Я., Мулукаев Р.С. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. М., 1978; Городинец Ф.М. Некоторые вопросы профессиональной подготовки кадров милиции России в 1930-е годы. //Правовое государство и деятельность ОВД по борьбе с преступностью. Сборник трудов адъюнктов и соискателей-Вып.2. СПб., 1993; Его же. Проблемы комплектования и подготовки кадровых аппаратов милиции в 30-е годы.//Правоохранительная деятельность и правовое государство. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып. 3. СПб., 1994; Проценко Е.Д., Сальников В.П., Числов А.И. Профессиональная деятельность сотрудника милиции: историко-правовой ге-незис.//Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Материалы межвузовской научно-практической конференции. 27-28 мая 1993 год. Санкт-Петербургский юридический институт МВД России. Часть 3. СПб., 1995; Маюров Н.П. Некоторые вопросы кадровой работы в рабоче-крестьянской милиции(1918-1932гг.). //Общество, право, полиция. Материалы международной научно-практической конференции. 23-24 мая 1996 года. Часть 2. СПб., 1996; Проценко Е.Д. «Сталинский стиль» кадровой работы в НКВД в предвоенные годы.//Историческая психология сталинизма и ее судьба. Тезисы международной научной междисциплинарной конференции 19-21 мая 1998
Необходимо подчеркнуть, что публикаций о работе НКВД в 1930-е годы слишком мало, а материал, представленный в них, крайне недостаточен, чтобы сложить полную и достоверную картину деятельности и ее правового обеспечения правоохранительных органов страны в столь важный период. Исследования же о собственно ленинградских органах охраны общественного порядка предвоенного десятилетия отсутствуют полностью.
Третья группа научных публикаций представлена трудами, авторы которых стремились дать общую картину деятельности органов внутренних дел и конкретно милиции на длительном историческом этапе. К таким работам можно отнести монографии М.И.Еропкина, Р.С.Мулукаева, А.Я.Малыгина,
1 £
В.И. Полубинского и других, а также диссертационные исследования В.П.Сальникова, С.В.Степашина, Н.И.Быстрюковой, А.В.Вениосова, Горо-динца Ф.М., Питеркина И.В., Романовской В.Б.19
Особое место в этой группе занимает двухтомный труд "История советской милиции" под редакцией Н.А.Щелокова. Однако приходится отметить, что даже столь серьезное и объемное исследование, несмотря на монументальность издания и подбор значительного фактологического материала, года. СПб., 1998.
1X
Еропкин М.И. Развитие органов милиции в советском государстве. М., 1967; Полубинс-кий В.И. На службе народу, на страже порядка. Краткий очерк истории советской милиции. М., 1971; Биленко С.В., Максименко Н.П. Этапы развития советской милиции. М., 1972; Мулукаев Р.С., Малыгин А .Я. Советская милиция: этапы развития./Под ред. А.П.Ко-сицына. М.,1985; Полубинский В.И. Из истории советской милиции. М., 1987; Советская милиция: история и современность. 1917-1987. /Под ред. Власова А.В.М.,1987 и др.
19 Быстрюкова Н.И. Деятельность советской милиции по защите личных и имущественных прав граждан. 1917-1937гг. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. М.,1981; Вениосов А.В. Деятельность советской милиции по реализации решений местных органов власти в сфере охраны общественного порядка в период строительства социализма (1921-1936гг.). Авто-реф.дисс. .канд.юрид.наук. М.,1986; Сальников В.П. Правовая культура: теоретико-методологический аспект. Автореф.дисс.докт. юрид.наук. Л., 1990; Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации. Авто-реф.дисс.докт. юрид.наук. СПб., 1994; Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция. Теоретико-правовой аспект. Автореф .дисс. .канд.юрид.наук. СПб., 1995; Питеркин И.В. Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге (Ленинграде) в XVIII- первой трети XX вв. Историко-правовой аспект. Автореф.дисс. канд. юрид.наук. СПб., 1997; Романовская В.Б. Репрессивные органы и общественное правосознание в России XX века. (Опыт философско-правового исследования). Автореф. дисс.канд. юрид. наук. СПб., 1997.
20История советской милиции. В 2-х т. /Под ред.Щелокова Н.А. М.,1977. работе ленинградской милиции внимания уделяет мало, практически не затрагивая проблемы обеспечения порядка и безопасности в предвоенное десятилетие и, в частности, в период советско-финляндской войны.
Рассмотрению историко-правового аспекта отдельных видов деятельности органов внутренних дел и милиции посвящены работы Т.И.Желудковой, Р.С.Мулукаева, АЛ.Малыгина, С.И.Позднякова, Е.И.Яковлевой и других.21 Показывая работу органов охраны правопорядка на достаточно длительном историческом этапе, названные авторы очень кратко и фрагментарно касаются периода 1930-х годов. Так, в сборнике, посвященном деятельности органов НКВД по борьбе с преступностью, уделено весьма значительное внимание 1917-1929 годам, тогда как следующий этап не получил почти никакого освещения. Авторы, обильно цитируя документы 20-х годов, по 1930-м приводят всего несколько документов в каждом из трех разделов. Например, раздел «Решения КПСС, законодательные акты» содержит 59 документов, из которых только 9 относятся к 1930-м, преимущественно к 1931-33 годам. Раздел «Работа с кадрами» включает 32 документа, из коих лишь 2 - по интересующему нас периоду, причем оба относятся к самому началу предвоенного десятилетия. Раздел «Деятельность милиции и уголовного розыска по борьбе с преступностью» состоит из 61 документа, 4 из которых представляют 1930-е годы. Интересно отметить, что только один документ - собственно правовой (Циркуляр НКВД СССР о проведении весенней 1930 года посевной кампании), остальные три являются выдержками из газетных статей. Таким образом, освещение и историко-правовой анализ деятельности органов охраны порядка в предвоенное десятилетие практически отсутствует.
21 Желудкова Т.И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка. М., 1979; Мулукаев Р.С., Желудкова Т.И. Развитие деятельности органов внутренних дел по охране социалистической собственности. М., 1979; Курицын В.М. Развитие прав и свобод в Советском государстве. М., 1983; Становление и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов по борьбе с преступностью в период строительства социа-лизма./Сост. Т.И.Желудкова, А.Я.Малыгин» Р.С Мулукаев, С.И.Поздняков, Е.И.Яковлева. М., 1986 и др.
В 1990-е годы был издан ряд монографий и учебных пособий, раскрывающих историю органов внутренних дел с начала XIX века до наших
У "У дней. В этих работах, показывающих исторические процессы под новым углом осмысления, предприняты весьма успешные попытки создания общей картины формирования, становления, реорганизации и функционирования органов правопорядка на весьма длительном историческом этапе.
Подчеркивая серьезность исследования и широту охвата материала, все же следует отметить и отдельные неточности в этих публикациях. Так, в учебно-методических материалах "Из истории становления и развития паспортной системы в СССР (октябрь 1917-1974гг.)" неверно указаны даты принятия некоторых правовых документов. Например, из интересующего нас периода Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР "Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов" датируется 31 декабря 1932 года, хотя в Собрании законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Пра
ЛЛ вительства Союза ССР указана другая дата: 27 декабря того же года.
В коллективной монографии "Полиция и милиция России: страницы истории" отмечено, что "во исполнение постановления СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 июня 1935 года были образованы детские комнаты милиции".24 Во-первых, неверно указаны даты принятия постановления (в действительности -31 мая 1935 г.) и его опубликования ("СЗ СССР. 1932. № 32. Ст.252";25 на са
22Исторический опыт и современность. Труды Академии МВД СССР. М., 1990; Желудкова Т.И., Хоботов А.Н. Из истории становления и развития паспортной системы в СССР (октябрь 1917-1974 гг.). М., 1990.; Мулукаев Р.С., Суслов В.М. Функция советской милиции по предупреждению преступлений.!917-1934 г.г. М.,1991; Ахмадеев Ф.Х., Катаев Н.А., Хабибулин А.Г. Становление и развитие органов советской милиции и исправительно-трудовых учреждений. Уфа.,1993; Афоничев B.C. История российской милиции. М,1994; Рассказов Л.П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве (1917-1941гг.). Уфа,1994; Борисов А.В., Дугин А.Н., Малыгин АЛ. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. М.,1995; Некрасов В.Ф., Борисов А.В., Детков М.Г. и др. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М.,1996 и др.
23 Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза советских социалистических республик. 1932.№ 84. Ст.516.
24 Полиция и милиция России: страницы истории. С.145.
25 Полиция и милиция России: страницы истории. С. 159. мом деле - №32, но в 1935 году, стр.473-47726); во-вторых, нельзя согласиться и с выводом авторов монографии о том, что во исполнение именно цитируемого ими правового акта "были образованы детские комнаты милиции". Изучение правового документа не подтверждает указанного факта.
В монографии "Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк", написанной коллективом авторов под руководством В.Ф.Некрасова, есть много положительного, в частности, впервые примененный подход к изучению истории МВД России как единого процесса на протяжении двухсот лет его деятельности. Работа содержит ценный фактологический материал, но именно обилие материала и отсутствие очень четкой структуры изложения привели к тому, что задуманная авторами единая и целостная картина развития органов внутренних дел России не совсем удалась.
Интересно, на наш взгляд, отметить, что монография "Полиция и милиция России", написанная практически тем же составом авторов, производит впечатление работы более цельной и стройной, чем "Органы и войска МВД России", хотя издана годом раньше. Но и эти труды, уделяя некоторое внимание созданию, становлению и деятельности правоохранительных органов в отдельных регионах страны, практически не касаются вопросов организации и ее правового обеспечения охраны общественного порядка в Ленинграде, не давая ни исторического, ни правового анализа деятельности органов РКМ в одном из крупнейших городов страны в столь сложный период.
Особый интерес представляет монография Л.П.Рассказова - и тем, что он
77 стремится раскрыть цепочку: идеология, политика, экономика, право" в государственном строительстве, и предложенной им периодизацией истории советской административно-командной системы. На наш взгляд, автор во многом преодолел присущую некоторым исследователям однобокость и конъюнктурность оценок и достаточно верно показал неслучайность происходивших событий. Однако изучение и анализ правового обеспечения дея
26 СЗ СССР. 1935. № 32. Ст.252.
27 Рассказов Л.П. Указ.соч. С.4. тельности государственных органов конкретно по обеспечению общественного порядка в стране и отдельных ее регионах в задачу автора не входили.
В указанных трудах, рассматривающих историю органов внутренних дел в целом, очень мало внимания уделено ленинградской РКМ вообще ив 1930-е годы в частности. Например, полностью отсутствуют материалы о правовом обеспечении работы милиции Ленинграда, о ее особенностях в период советско-финляндской войны. Однако следует подчеркнуть, что это не является недостатком, поскольку задачу изучения историко-правового аспекта означенной проблемы никто из авторов и не ставил.
Отсутствие анализа интересующей нас темы в названных источниках подчеркивает важность и необходимость предпринятой автором самостоятельной проработки проблемы в историко-правовом аспекте.
В настоящее переломное время ученые вынуждены все больше внимания уделять истории правоохранительных органов и правовой базы их деятельности, ибо проблема обеспечения общественной безопасности, обостряясь с каждым днем, побуждает изучать и анализировать работу государственных структур в этом направлении. На протяжении 4-5 лет проведен ряд научных конференций, посвященных рассмотрению, изучению и анализу различных историко-правовых аспектов деятельности органов охраны порядка в нашей стране.
Так, на межвузовской научно-практической конференции "Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" М.Э.Жаркой и Д.И.Игнатенко обращают внимание на весьма значимую проблему деятельности правящей партии и ее идеологической работы по юридическому провозглашению и реальному осуществлению декларированного в области прав человека; С.В.Тычинин, Ф.Н.Петрова, А.И.Числов анализируют историко-правовые аспекты в понимании чрезвычайного законодательства, столь важного в настоящее время.
На международной научно-практической конференции "Безопасность человека и преступность" актуальнейшим в современных условиях проблемам анализа уголовно-правовой политики в мегаполисе, путей и способов борьбы с молодежной преступностью, социальным аспектам деятельности милиции посвятили свои выступления В.В.Путин, В.В. Привалов и Н.П Маюров.29
Историко-правовым аспектам проблемы организации, поддержания и сохранения общественной безопасности в разные периоды истории нашей страны было уделено самое серьезное внимание ученых на международной научно-практической конференции "МВД России - 200 лет". Следует обратить внимание на ряд выступлений ученых - историков и правоведов: Н.Д.Литвинова об исторических аспектах изучения МВД России, А.В.Афанасьева о проблемах создания хроники российской милиции, Е.Н.Щендригина о взаимодействии ОВД и местного самоуправления, С.Ф.Мазурина и А.М.Хмары об истории органов внутренних дел в 1917-1918 годах, В.В.Смирнова об особенностях кадрового обеспечения милиции в первые годы советской власти,
A.В.Понасенковой о работе советской милиции в предвоенное десятилетие,
B.А.Иванова и Е.В.Потемкиной о некоторых сторонах деятельности административной службы милиции Ленинградской области в 30-е годы, и другие.30
28Жаркой М.Э., Игнатенко Д.И. Соблюдение прав человека в условиях авторитарно-мобилизационнных режимов, с.22-30; Тычинин С.В., Петрова Ф.Н., Числов А.И. Историческое развитие законодательства о чрезвычайных ситуациях, с.167-172.//Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Материалы межвузовской научно-практической конференции. 27-28 мая 1993 год. Часть 4. СПб., 1995.
29 Путин В.В. Уголовно-правовая политика в крупном городе России (на примере Санкт-Петербурга), с.5; Маюров Н.П. Профессиональные союзы и безопасность сотрудников милиции (1918-1931гг.), с.106; Привалов В.В. Молодежь и преступность в годы НЭПа, с.99.//Безопасность человека и преступность. Международная научно-практическая конференция. 23-25 ноября 1994 года. Санкт-Петербургский юридический институт МВД России. СПб., 1994.
30 Литвинов Н.Д. МВД России: историческая правда и современность, с. 10; Афанасьев
A.В. Научно-методические проблемы создания хроники российской милиции (19171997гг.), с.29; Щендригин Е.Н. Взаимодействие органов внутренних дел и местного само управления на разных этапах отечественной истории, с.9; Мазурин С.Ф., Хмара A.M. Op ганы внутренних дел в период становления советской власти (1917-1918г), с.17; Смирнов
B.В. Организационно-правовые аспекты кадрового обеспечения советской милиции (1918
В названных работах осуществлен новый современный подход к комплексному изучению историко-правовых аспектов деятельности органов охраны правопорядка на разных этапах развития страны.
Приходится отметить, что и на этих серьезных научных форумах, где в той или иной мере были затронуты отдельные вопросы истории развития и правового обеспечения функционирования органов охраны правопорядка некоторых регионов, тема комплексного историко-правового анализа деятельности УНКВД Ленинграда в предвоенное десятилетие практически не звучала.
К настоящему времени в отечественной науке сложился определенный круг ученых, разрабатывающих и изучающих проблемы обеспечения общественного порядка и безопасности государственными органами власти, органами внутренних дел, милицией. Наиболее видными из них являются Р.С.Мулукаев, Т.И.Желудкова, В.М.Суслов, А.Я.Малыгин, В.Ф.Некрасов, В.М.Курицын, М.В.Ежов, известные своими многочисленными фундаментальными работами.31 Однако ни один из них не ставил своей задачей изучение в какой бы то ни было мере деятельности и ее правовой базы органов охраны общественного порядка Ленинградского региона как составной части общегосударственной правоохранительной системы.
Особую группу научных публикаций составляют труды историков-правоведов и историков, изучающих, рассматривающих и анализирующих работу конкретно ленинградской милиции как на протяжении отдельных ис
1920гг.), с.22; Понасенкова А.В. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в предвоенные годы, с.27; Иванов В.А., Потемкина Е.В. Справочно-регистрационная и статистическая службы УНКВД Ленинградской области в 30-е годы: проблемы перестройки, с.15 и др.//МВД России - 200 лет. Программа международной научно-практической конференции. 28-29 мая 1998 года. Санкт-Петербургская академия МВД России. СПб., 1998.
31 Мулукаев Р.С., Желудкова Т.И. Развитие деятельности органов внутренних дел по охране социалистической собственности. М., 1979; Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я. Советская милиция: этапы развития. /Под ред. А.П. Косицына М., 1985; Мулукаев Р.С., Суслов В.М. Функции советской милиции по предупреждению преступлений (1917-1934гг.). М., 1991; Некрасов В.Ф. Тринадцать "железных" наркомов. М., 1995; Ежов М.В. История государственного управления России СПб., 1996; Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940гг. М„ 1998 и др. торических этапов, так и за весь период ее существования.32 Ценным источником для многих исследователей на протяжении тридцати лет служит сборник документов, изданный Управлением охраны общественного порядка Ленинграда и области к 50-летию советской милиции. Но и в нем период 1930-х годов представлен крайне скудно. Монографией, ставшей сегодня библиографической редкостью, является коллективный труд «Дела и люди ленинградской милиции» под общей редакцией А.Т.Скилягина. В интересном исследовании на очень большом архивном материале показана работа милиции Ленинграда за пятьдесят лет. Однако этот серьезный труд некоторым аспектам не дал достаточно полного освещения, ибо в силу закрытости многих материалов авторы не могли показать их в своей публикации. Не умаляя несомненных достоинств первого столь весомого исследования, стоит все же подходить достаточно критично к изложению авторами многих исторических моментов, поскольку весь материал книги подан в соответствии с господствовавшими в обществе того времени идеологическими установками. Анализ же правовых аспектов обеспечения деятельности ленинградской милиции в задачу авторов книги не входил.
За последние десять лет изданы монографии,33 авторы которых, рассматривая деятельность ленинградской милиции в целом, не касаются вопросов правового регулирования работы органов РКМ конкретно по охране общественного порядка на различных исторических этапах ее существования. Как и в других трудах, период предвоенного десятилетия показан фрагментарно и неполно. Так, совершенно не получили освещения такие важные проблемы, как необходимость и обоснованность проводимой структурной реорганизации милиции и ее правовой базы, недостаточно раскрыта история фор
32Первые годы Ленинградской милиции. 1917-1922. Сб.документов. Л., 1967.; Дела и люди ленинградской милиции. Очерки истории./Сост.Скилягин А.Т.Л.,1967; Павлов А.Н. Петроградская милиция: ее развитие и деятельность в условиях НЭПа (1921-1925). Автореф.дисс.канд. юрид.наук. СПб., 1995.
Ленинградская Краснознаменная. К 70-летаю советской милиции. 1917-1987. Сборник. Л.,1987; Алянский Ю.Л. Пуля и микроскоп. (О работе ленинградской милиции). Л.,1989; Гусев Р.А., Питеркин И.В. Государственная автомобильная инспекция Санкт-Петербурга и Ленинградской области. 1936-1996. СПб., 1996. мирования кадров, их правового статуса и системы подготовки (в том числе и профессиональной), особенности работы различных служб милиции (административно-надзорной, уголовного розыска) и другие. Следовательно, целостная картина функционирования ленинградской милиции не сформирована. Но историко-правовые вопросы не являлись предметом исследования, а потому и не нашли отражения в указанных работах. Исследования же комплексного характера, в которых данная проблема изучается с позиций исторического опыта социального управления и его организационно-правового содержания, полностью отсутствуют.
Диссертационные работы, посвященные милиции Петрограда-Ленинграда довоенного периода, также не касаются 1930-х годов. Например, работы М.Ю.Гутмана и Г.И.Резниченко.34 Исключение составляет исследование И.В.Питеркина,35 частично затронувшего вопрос правового обеспечения специальной деятельности ленинградской милиции по безопасности уличного движения в 1930-е годы.
В историографии ленинградских органов охраны общественного порядка особняком стоит литература, посвященная работе УНКВД Ленинграда в годы Великой Отечественной войны. Поскольку этот период - единственный, получивший столь широкое и разнообразное освещение, следует назвать имена лишь некоторых исследователей, в трудах которых рассматриваются различные аспекты истории органов внутренних дел Ленинграда: А.Е.Алексеенков, Б.П.Белозеров, В.П.Дьячков, В.П.Сальников, С.В.Степашин, Н.Г.Янгол.36
34 Гутман М.Ю. Петроградская рабоче-крестьянская милиция в годы иностранной военной интервенции и гражданской войны. (1918-1920гг.). Автореф.дисс.канд.ист.наук. Л., 1975; Резниченко Г.И. Становление и развитие милиции в условиях формирования политической монополии партии большевиков на власть (1917-1921) (на материалах партийных и советских органов Петрограда). Автореф.дисс.канд.ист.наук. СПб, 1994.
35 Питеркин И.В. Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге (Ленинграде) в XVIII-первой трети XX вв. Историко-правовой аспект. Автореф.канд. юрид.наук. СПб.,1997.
36 Алексеенков А.Е. Участие внутренних войск в героической обороне Ленинграда (1941-1944гг.).Л.,1985; Белозеров Б.П. Войска и органы НКВД в обороне Ленинграда (июнь 1941- январь 1944гг.). Историко-правовой аспект. Автореф.дисс.канд.юрид.наук. СПб., 1996; его же. Войска и органы НКВД в обороне Ленинграда (Историко-правовой аспект). СПб., 1996; Дьячков В.П. и другие. Подвиг сотрудников органов внутренних дел при обо
Работ историков-правоведов и историков, посвященных изучению милиции Ленинграда в послевоенный период, сегодня почти нет. Можно отметить только диссертационные исследования М.Э.Жаркого, Н.В.Смирновой и А.В.Степанова.
Таким образом, анализ публикаций, раскрывающих деятельность и ее правовую базу органов охраны порядка, показал, что отдельные периоды истории этой части государственного аппарата получили явно не равноценное освещение. Работа милиции Ленинграда в 30-е годы оказалась почти полностью выключенной из круга исследований ученых. Это свидетельствует о неизученности историко-правовых аспектов деятельности органов НКВД по обеспечению общественного порядка в предвоенное десятилетие.
Все перечисленные работы дают отрывочное представление об исторических и историко-правовых аспектах организации деятельности милиции Ленинграда в предвоенное десятилетие. Но поскольку никто из указанных авторов не избирал предметом своего изучения или изложения конкретно данную проблему, то ни историки, ни правоведы не создали целостную научную картину одного из важнейших периодов жизни и организации работы города. Приведенные источники рассматривали различные аспекты социальной, экономической, политической жизни страны и города, но интересующих нас вопросов касались фрагментарно. Однако следует подчеркнуть, что подобный подход не является недостатком, поскольку задачу анализа ис-торико-правового опыта деятельности ленинградской милиции именно этого периода никто из авторов и не ставил. роне Ленинграда. СПб.,1995; Сальников В.П., Степашин С.В., Янгол Н.Г. Органы внутренних дел Северо-Западного региона СССР в годы Великой отечественной войны (19411945гг.). СПб., 1997и др.
37 Жаркой М.Э. Милиция Ленинграда в послевоенный период (1945-1956гг.). Исторические уроки организации и деятельности. Автореф.дисс.канд.ист.наук. СПб., 1995; Смирнова Н.В. Деятельность органов НКВД-МВД в борьбе с безнадзорностью несовершеннолетних в Ленинграде и Ленинградской области (1941-1949гг.) (историко-правовой аспект). Автореф.дисс. .канд.юрид. наук. СПб., 1997; Степанов А.В. Организационно-правовые аспекты кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел (на материале Санкт-Петербурга и Ленинградской области). Автореф. дисс.канд.юрид.наук. СПб, 1997.
Вопросы работы милиции нередко становились темами журнальных и газетных статей, но эти публикации как в центральной, так и отраслевой прессе демонстрировали идеологизированный подход, играя весьма значимую роль в формировании общественного мнения.38 Современная периодика, сохраняя по сути тот же подход, представляет публикации, связанные преимущественно с негативными оценками деятельности правоохранительных органов, в первую очередь политических структур НКВД СССР и, соответственно, УНКВД Ленинграда.39 Однако при этом из поля зрения авторов практически исчезает огромный и исключительно важный труд сотрудников милиции по обеспечению общественного порядка и безопасности в многомиллионном городе на протяжении столь сложного переломного периода. Именно эта проблема требует глубокого изучения, поскольку поиски разрешения современной особой ситуации в регионах России нуждаются в обобщенном историко-правовом опыте работы правоохранительных органов в чрезвычайных условиях.
Анализ научных публикаций и диссертационных работ по истории формирования правовой базы организации деятельности государственных органов по охране общественного порядка в 1930-е годы позволяет считать эту тему практически неисследованной и рассматривать в качестве самостоятельной проблемы.
Поскольку сегодня одним из основных путей развития России является укрепление правоохранительных органов, повышение их роли в осуществлении государственной власти, обеспечении общественного порядка и безопасности как в стране в целом, так и в регионах, очевидно, что для этого необходимо в полной мере учитывать исторический опыт. Отсюда весьма актуально исследование процесса развития и реформирования правовой базы
38 Правда, 1936.16 апреля; На боевом посту. 1939.1 мая и др.
39 Например, Рашевский П. Тридцатые годы: утверждение системы.//Ленинградская правда. 1989. 3! августа; Тридцатые годы.//Ленинградская правда. 1989.1 октября, 1 ноября; Смородин Д. Открытый процесс не состоялся. (1937-й).//Диалог, 1989. №28,29; Шачин С. Как нас ставили на колени (1930-е годы в Ленинграде).//Сельская молодежь. 1989. №10; Комал Ф.Б. Ленинград: Конец 1930-х годов.//Ленинградская панорама. 1990. №1 и др. деятельности органов власти, обеспечивавших общественный порядок, в столь сложный и значимый период. В связи с этим следует выделить основные аспекты актуальности диссертационного исследования: во-первых, становление современного состояния организации и правовой базы деятельности органов охраны порядка Санкт-Петербурга (Ленинграда) имеет свою историю и определенные этапы развития, изучение которых дает возможность, целостно видя этот процесс, понимать организационно-правовые особенности каждого из них, что позволяет в определенной степени прогнозировать тенденции развития этой части государственного аппарата в ближайшем будущем; во-вторых, исследование этой проблемы позволит сделать критический и сравнительный анализ форм и способов организации деятельности государственных органов, призванных обеспечивать правопорядок, поскольку именно в рассматриваемый период шел процесс формирования и становления системы органов охраны порядка и правой базы ее функционирования; в-третьих, актуальность исследования поставленной проблемы обусловлена отсутствием в историко-правовой и исторической литературе объективной оценки работы правоохранительных органов Ленинграда в сложные годы изменения концепции управления страной; в-четвертых, накопление нового уровня научного, архивного и других материалов дает возможность сделать более объективный и целостный анализ деятельности и ее правой базы государственных органов по обеспечению общественного порядка как в мирное время, так и в экстремальных условиях военного конфликта; позволяет не только объективно показать деятельность и ее правовую базу органов охраны порядка, но и увидеть в комплексе всю сложность чрезвычайного положения, в котором оказался Ленинград: сначала как плацдарм различных реорганизаций органов милиции, а затем как первый крупный прифронтовой город страны; в-пятых, военный конфликт с Финляндией показал роль органов внутренних дел в перестройке жизни города на военный лад, выявил необходимость особого подхода к решению кадровых вопросов, определил новые задачи в работе милиции прифронтового города, а потому представляется необходимым изучение историко-правового опыта и уроков многофункциональной деятельности органов милиции в экстремальных условиях; в-шестых, актуальность темы определяется задачами дальнейшего совершенствования теории и практики государственного строительства, глубокой разработки нормативно-правовой базы деятельности органов охраны порядка в современных условиях; в-седьмых, позволяет дать объективную оценку характеру, содержанию и формам отношений органов милиции с органами местного самоуправления, территориальными партийными комитетами; в-восьмых, изучение историко-правового опыта организации профессиональной и идеологической подготовки сотрудников милиции при изменении концепции управления обществом позволит выработать наиболее эффективные формы и методы подготовки личного состава к действиям в чрезвычайных условиях, ибо сегодня совершенно очевидно, что опыт управления НКВД крупного мегаполиса как в мирное время, так и в экстремальной ситуации прифронтового города, может и должен быть вытребован в современных условиях (причем не только в случае стихийного бедствия).
Актуальность проблемы, определенная тенденциозность подхода к изучению отдельных ее моментов, отсутствие полного освещения и анализа в исто-рико-правовой литературе позволили автору избрать ее в качестве диссертационной работы.
Предметом исследования является история формирования правовой базы деятельности государственных органов и конкретно милиции Ленинграда по обеспечению общественного порядка в предвоенные годы. При определении хронологических рамок (1930-1941гг) автор руководствовался тем, что они охватывают весьма значимый период: от момента законодательно оформленного расформирования НКВД союзных и автономных республик и объединения милиции с ОГПУ до организационно-правовых изменений в первые месяцы Великой Отечественной войны, ставшей особым этапом в истории страны и ее правоохранительных органов.
Специфика формирования принципов правового регулирования деятельности милиции на протяжении довольно краткого, но очень важного исторического периода позволяет увидеть, каким образом и по каким причинам создавались и закладывались те или иные нормативные положения в системе обеспечения общественного порядка одного из крупнейших городов страны.
Учитывая научную и практическую значимость проблемы, уровень ее разработанности в историко-правовой и исторической литературе, автор ставит цель: на основе критического подхода, анализа нормативных документов и научных публикаций, привлечения новых архивных и других материалов исследовать историко-правовой аспект организации деятельности государственных органов и конкретно милиции Ленинграда по обеспечению общественного порядка в 1930-е годы, не рассматривая при этом особенности правового регулирования деятельности других структур НКВД (ОГПУ, пенитенциарной службы и др.). Особо следует подчеркнуть, что в круг исследования не входит тема репрессий. Автор считает, что изучение репрессивной политики советского правительства в рассматриваемый период является самостоятельной серьезной проблемой, требующей всестороннего глубокого освоения, осмысления и анализа.
Исходя из общей цели, автор поставил перед собой следующие задачи:
- показать реформирование и правовое регулирование деятельности государственных органов обеспечения общественного порядка на протяжении предвоенного этапа истории нашей страны;
- выявить правовые документы, регламентирующие реорганизацию структуры органов охраны порядка, и причинно-следственные связи их принятия;
- раскрыть особенности нормативных документов как правовой системы государственного регулирования общественного порядка;
- выявить особенности и дать анализ правового регулирования кадровой политики, проводимой в органах охраны правопорядка на протяжении изучаемого периода;
- рассмотреть и проанализировать особенности структурной реорганизации органов охраны правопорядка Ленинграда как части общей системы государственного строительства;
- раскрыть и обобщить историко-правовой опыт деятельности правоохранительных органов и конкретно милиции Ленинграда как в штатных, так и в чрезвычайных ситуациях;
- на основе проведенного исследования сделать обобщения и выводы, сформулировать практические рекомендации, направленные на улучшение правовой базы деятельности правоохранительных органов и формирования их кадровой базы применительно к современным условиям.
Методологической основой решения поставленных задач стали принципы объективности и историзма, преемственности и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Проблемно-исторический метод позволил подвергнуть анализу и последовательно обобщить состояние правового обеспечения общественного порядка приказами и постановлениями верховной и местной властей с учетом меняющейся обстановки в условиях смены концепции управления обществом.
Характер задач, поставленных в диссертации, вызвал необходимость применения различных методов исследования. В ходе работы автором использовались историко-правовой, сравнительно-исторический анализы, выявление причинно-следственных связей, а также статистические методы.
Теоретическую основу составили труды видных ученых-правоведов России: Л.И.Антоновой, В.М.Баранова, ЮЛ.Баскина, Г.Б.Гальперина, Ю.И.Гре-вцова, Л.Н.Завадской, Б.И.Кожохина, И.Ю.Козлихина, А.И.Королева, Э.В.Кузнецова, В.М.Курицына, В.В.Лазарева, Д.И.Луковской, И.Ф.Покровского,
В.П.Сальникова, Л.И.Спиридонова, Л.СЛвича и других.40
Источниковую базу диссертационного исследования составляют сборники опубликованных нормативно-правовых документов и материалы архивных фондов.
Важным источником изучения историко-правового состояния организации деятельности государственных органов и конкретно милиции по обеспечению общественного порядка в 1930-е годы стали: "Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства Союза Советских Социалистических Республик", "Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР", "Бюллетень Ленинградского Совета рабочих, крестьянских и красноармейских Депутатов", "Бюллетень Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся", а также сборники правовых документов, касающихся деятельности милиции в 1930-е годы.41
Основной фактологический материал исследования взят из архивов. Ав
40 Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). Л., 1985; Государственная дисциплина и ответственность./Под ред. Л.И.Антоновой и Б.И.Кожохина. Л., 1990; Баранов В.М., Истинность норм советского права: проблемы теории и практики. Саратов, 1989; Баскин Ю.Я. Очерки философии права. Сыктывкар, 1996; Гальперин Г.Б., Королев А.И. Методологические и теоретические вопросы науки истории государства и права СССР. Л., 1974; Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. Л., 1981; его же. Очерки теории и социологии права. СПб., 1996; Гуцериев Х.С., Сальников В.П., Федоров В.П., Худяк А.И. Правовая и духовная культура сотрудников правоохранительных органов. СПб., 1996; Завадская Л.Н. Механизм реализации права. М. 1992; Козлихин И.Ю. Идея правового государства: История и современность. СПб., 1993; Королев А.И. Государственная власть и рабочий класс СССР: история и современность. Л., 1980; Теория государства и права./Отв.ред. А.И.Королев, Л.СЯвич. Л., 1987; Историческое и логическое в познании государства и права./А.И.Королев, Д.И.Луковская, Л.СЛвич и др. Л., 1988; Кузнецов Э.В. Философия права в России. М., 1989; Кузнецов Э.В., Сальников В.П., Асеев И.В. Теория государства и права. Л., 1979; Курицын В.М. История государства и права России. СПб., 1994; Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1941гг. М,, 1998; Лазарев В.В. Теория государства и права. (Актуальные проблемы). М., 1992; Луковская Д.И., Политические и правовые учения: историко-теоретический аспект. Л., 1985; Покровский И.Ф. Формирование правосознания личности. (Вопросы теории и практики). Л., 1972; Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1995; Явич Л.С. Сущность права: Социально-философское понимание генезиса, развития и функционирования юридической формы общественных отношений. Л., 1985 и др.
41 Становление и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов по борьбе с преступностью в период строительства социализма (1917-1936гг.). М., 1986.; Желудкова Т.И., Хоботов А.Н. Из истории становления и развития паспортной системы в СССР (октябрь 1917-1974 гг.)". М„ 1990 и др. тор изучил фонды Центрального государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГА СПб), где ознакомился с фондами Ленинградского губернского исполкома Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов (фонд 1000), Исполнительного комитета Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся (фонд 7384), Исполнительного комитета Ленинградского областного Совета депутатов трудящихся (фонд 7179), Ленинградского областного бюро по рабочему шефству над деревней (фонд 4413), Исполнительного комитета Кировского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 100), Исполнительного комитета Московского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 103), Исполнительного комитета Выборгского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 148), Исполнительного комитета Петроградского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 151), Исполнительного комитета Невского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 2), Исполнительного комитета Василеостровского районного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов /депутатов трудящихся/ Ленинграда (фонд 47), в которых имеются решения исполнительной власти городского и районных уровней, протоколы заседаний, приказы по Управлению НКВД Ленинграда и Ленинградской области (УНКВД ЛО) и Управлению рабоче-крестьянской милиции (УРКМ ЛО), отчеты подразделений милиции Ленинграда, переписка между органами советской власти и РКМ.
Документы, относящиеся к теме, позволили проследить действия органов государственной власти по обеспечению общественного порядка в Ленинграде с 1930 по август 1941 года, сформировать общее представление о состоянии дел в городе, увидеть процесс поиска государственными органами путей и способов формирования городской системы милиции и правового регулирования ее деятельности.
Архивные материалы, имеющиеся в фондах Центрального архива истори-ко-политических документов мэрии Санкт-Петербурга (ЦГАИПД) [автором изучены материалы фондов городского (ф.25) и Дзержинского (ф.408) районного комитетов ВКП/б/] и в рукописно-докуметальном фонде Государственного музея истории Санкт-Петербурга, позволили дополнить общую картину правового обеспечения организации деятельности органов милиции в 1930-е годы.
При изучении документов в Отделе специальных фондов и реабилитации жертв политических репрессий Информационного центра Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ и РИЦ ГУВД) исследованы материалы органов милиции по сохранению общественного порядка в городе в 1930-1941 годы. Документы фонда приказов и указаний ГУВД Леноблгорисполкомов (фонд 1) и фонда приказов и указаний МВД СССР (фонд 2), включающие в себя приказы, указания, циркуляры и другие материалы, позволили проследить некоторые тенденции в формировании правовых основ деятельности органов, обеспечивавших общественный порядок и безопасность в рассматриваемый период.
Некоторые документы, относящиеся к исследуемой теме, были выявлены в фондах приказов и фонде отчетов архива Музея милиции ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также в фондах 1 и 2, включающих в себя воспоминания ветеранов органов внутренних дел, указания, докладные и служебные записки.
Значительное количество документов, с которыми работал диссертант, позволили изучить процесс формирования системы обеспечения общественного порядка в Ленинграде в предвоенное десятилетие, проследить некоторые тенденции и закономерности правового регулирования этой деятельности, принципы воплощения созданной системы в крупнейшем городе страны.
Всего автором изучены документы более 300 дел 18 фондов четырех центральных и ведомственных архивов. Многие приведенные в диссертационном исследовании нормативные документы вводятся в научный оборот впервые.
Научная новизна исследования определяется во многом целостным поисковым подходом к проблеме, новизной источниковой базы, а также постановкой и изучением значительного круга конкретных вопросов темы, не рассматривавшейся отечественными исследователями. В работе впервые обобщен и проанализирован опыт правового регулирования деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в Ленинграде в предвоенное десятилетие. На документальной основе показаны формирование правовой базы функционирования милиции как структурной единицы системы органов внутренних дел, роль государственных и местных органов власти в поддержании правопорядка в одном из крупнейших городов страны.
Автор вводит в научный оборот много новых документов, дающих возможность проследить формирование правовой основы обеспечения общественного порядка в предвоенное десятилетие, а также позволяющих конкретизировать некоторые положения, преодолеть односторонность и заданность в оценках исследуемых событий.
Основные положения, выносимые на защиту;
1 .Милиция, как составная часть государственного механизма, являясь органом его исполнительной власти, призвана осуществлять функцию охраны того общественного порядка, который определяется и юридически закрепляется властными структурами как единственно допустимый в стране.
2.Структурная реорганизация органов НКВД и кадровая политика в советской милиции 1930-х годов представляли собой отражение и результат политических процессов, происходивших в СССР периода изменения концепции управления обществом.
3. В развитии милиции рассматриваемого периода прослеживаются два основных этапа. В первой половине 1930-х годов шел процесс создания системы правоохранительных органов, способной обеспечить воплощение и функционирование концепции управления обществом; формировалась правовая база деятельности этой системы; именно тогда специальными нормативными актами определялись задачи милиции, ее права и обязанности, закладывались принципы правового, материального и кадрового обеспечения органов РКМ. Второй этап начался с принятия законодательного акта, на основании которого в июле 1934 года создан единый НКВД СССР вне контроля государственных и партийных органов; осуществляемая нормотворческая деятельность позволила к концу рассматриваемого периода завершить создание правовой базы строительства и деятельности органов охраны порядка как единой и целостной системы.
4.Формы и методы кадровой работы в органах милиции напрямую зависели от политической ситуации в стране. Планомерно проводя четкую линию воплощения правового обеспечения функционирования этой части государственного аппарата, руководство страны в результате получило действенную систему профессиональной и идеологической подготовки кадрового аппарата органов внутренних дел, не только способных и готовых поддерживать существующий строй, но и имеющих для этого юридическую основу.
5. В течение рассматриваемого периода очевидна прямая связь понижения уровня общественного порядка в стране и регионах с процессом борьбы за власть в высших управленческих эшелонах, ибо профессионализм сотрудников милиции всех уровней зависел от особенностей кадровой политики, осуществляемой руководством страны в органах внутренних дел.
6. Характер, эффективность и целенаправленность работы собственно ленинградской милиции зависели от конкретных условий, складывавшихся в городе, ставшем сначала плацдармом для различных структурно-правовых реорганизаций НКВД, а затем первым крупным прифронтовым городом.
7.Сотрудники ленинградской милиции выполняли не только задачу борьбы с общеуголовной преступностью, но в соответствии с нормативно-правовыми актами тех лет обязаны были защищать существующий государственный строй.
8. Милиция Ленинграда, деятельность которой регламентировалась юридическими документами государственных и местных органов власти, в любых условиях вела борьбу с преступностью, нарушениями общественного порядка и безопасности в городе, но качество этой работы и ее результативность на различных этапах предвоенного десятилетия были разными, поскольку политическая борьба и связанная с нею нестабильность приводили к нежелательным последствиям, серьезно препятствующим полноценному жизнеобеспечению города.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что в нынешних условиях, когда возрастает роль правоохранительных органов в обеспечении общественного порядка и напряженной борьбе с преступностью, представляется возможность использования показанного в исследовании позитивного опыта деятельности государственных органов по созданию правовой базы работы милиции в различных, в том числе и экстремальных, условиях, извлечения уроков из имевшихся ранее недостатков в решении проблем, аналогичных современным. Положения и рекомендации исследования могут быть учтены при разработке концепции деятельности и ее правового обеспечения органов внутренних дел, в организации учебного процесса в высших и средних специальных учебных заведениях страны, а также в специальных учебных заведениях и подразделениях МВД России. Кроме того, собранные и обобщенные в диссертационном исследовании материалы и выводы могут быть использованы в научной работе специалистов различного профиля: правоведов, историков, социологов, политологов.
Апробация работы: основные положения диссертации излагались в лекциях и на семинарских занятиях со слушателями Института экономики и связи с общественностью и Марийского института образования; в выступлениях на пяти научных конференциях; в разработке методических рекомендаций для социально-гуманитарной подготовки сотрудников ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области; результаты научного исследования вошли в материалы методических рекомендаций по учебному курсу «История отечественного государства и права».
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Некоторые аспекты деятельности ленинградской милиции в период советско-финского военного конфликта.//Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики. Материалы Международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 года. Часть 6. /Под ред. О.М.Латышева, В.П.Сальникова. СПб., Санкт-Петербургская академия МВД России, 1997. 0,2 п.л.
2. Подготовка среднего начальствующего состава милиции Ленинграда в 1930-е годы. //История вузов России. Материалы Шестой Всероссийской научной конференции. СПб.: Нестор, 1997. 0,2 п.л.
3. Кадровая политика Ленинградской милиции в 1930-е годы .//Клио (межвузовский журнал для ученых). 1997, № 2. 1,3 п.л.
4. Историография деятельности милиции Ленинграда в 1930-е годы.// Актуальные вопросы отечественной историографии. Материалы Седьмой Всероссийской научной конференции. СПб.: Нестор, 1997. 0,2 п.л.
5. Система подбора, расстановки, профессиональной подготовки и воспитания кадров советской милиции в 1930-е годы.//Ученые записки Санкт-Петербургского им.В.Б.Бобкова филиала Российской таможенной академии.
1997. №4. 1,5 п.л.
6.Ленинградская милиция в 1930-е годы. Историко-правовой аспект. //Правовед. Межвузовский научно-методический сборник. Вып.1. Новгород, Новгородский государственный университет, 1998. 0,5 п.л. (в соавторстве).
7.Реорганизация органов охраны порядка в 1930-е годы и ее воплощение в ленинградской милиции. Историко-правовой аспект. //Ученые записки Санкт-Петербургского им.В.Б.Бобкова филиала Российской таможенной академии.
1998. №1. 1,3 п.л.
8. Разрешительная служба ленинградской милиции в 1930-годы. Историко-правовой аспект.//МВД России - 200 лет. Материалы международной научно-практической конференции. СПб., Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998. 0,2 п.л.
9. Деятельность паспортной службы милиции Ленинграда в предвоенное десятилетие. Историко-правовой аспект.//История государства и права. 1998. №2. 0,8 п.л.
10. Правовая база реформирования органов НКВД в 1930-е годы и ее реализация в ленинградской милиции.//Клио. Межвузовский журнал для ученых. 1998,№5. 1,1 п.л.
11. Ленинградская милиция в предвоенное десятилетие: 1930-1941 годы. (Исторические и правовые аспекты). СПб.: ИНЭС, 1998. 8 п.л.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Крапивина, Надежда Сергеевна, Санкт-Петербург
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Предвоенное десятилетие вошло в историю страны как период осуществления принципиальных политических и социально-экономических изменений, разнообразно и полно проявившихся как тогда, так и на протяжении следующих исторических этапов. Известно, что резкие перемены основ общества чрезвычайно обостряют все общественные противоречия. Борьба за власть различных группировок, несовершенство законодательства переходного периода, спад производства, понижение уровня жизни большей части населения и напрямую связанное с этими процессами падение морали и нравственности сопровождаются значительным увеличением противоправных действий. Аналогичная ситуация прослеживается в России и в настоящее время. Очевидно, что это настоятельно требует усиления внимания к деятельности государственных органов охраны порядка и безопасности, способных успешно противостоять криминальной ситуации и справляться с нею. В современных условиях, когда роль органов внутренних дел в обеспечении общественной безопасности возрастает, остро необходимо использование позитивного опыта деятельности милиции в различных, в том числе и экстремальных, ситуациях, извлечение уроков из имевшихся ранее недостатков в решении схожих проблем. Отсюда с неизбежностью возникает потребность изучения и осмысления историко-правового опыта организации и функционирования правоохранительных органов в условиях смены концепции управления обществом.
В 1930-е годы в нашей стране была создана система общественных отношений в соответствии с воплощаемыми именно тогда принципами управления. В связи с этим значимые изменения происходили и в органах внутренних дел, ибо шел процесс формирования их как структуры, способной поддерживать победившую политическую группу - представителей новой концепции развития общества. На протяжении всего предвоенного десятилетия весьма четко прослеживается продуманная линия воплощения этой идеи строительства правоохранительных органов и создания правовой базы ее реализации, что позволяет не считать многочисленные и разнообразные реорганизации случайными и бессистемными.
История НКВД этого периода состоит из двух достаточно отчетливых этапов. Первый, подготовительный этап (до июня 1934 года) заключался в создании юридической основы для проведения серии мероприятий, направленных на формирование условий концентрации власти в руках управленцев нового направления. С этой целью велась подготовка общественного мнения к необходимым организационно-правовым переменам; параллельно осуществлялось практически тотальное изменение кадровой базы всех государственных институтов. Правоохранительные органы, будучи и орудием, и оружием политических группировок в борьбе за власть, претерпели столь же серьезные изменения. Принятые тогда нормативные документы, если рассматривать их целостно, показывают все особенности (явные и скрытые) осуществления политики создания системы органов внутренних дел, соответствующей задачам государственного строительства.
Соединение практически всех функций управления в Наркоматах внутренних дел союзных и автономных республик являлось подготовкой к концентрации власти в руках управленческой группировки. Но объединению республиканских НКВД в единый наркомат (что позволило бы решить и кадровые проблемы) препятствовало обострение борьбы за власть. В этих условиях наиболее целесообразным было юридически закрепленное чрезмерное увеличение и осложнение функций этой государственной структуры, лишавшее ее возможности качественно справляться с работой. Дискредитация органов НКВД в общественном мнении позволила достаточно легко провести их расформирование, серьезно изменив при этом кадровый состав, т.е. убрав и заменив неугодных. Естественным результатом такого подхода к решению кадровых вопросов стало значительное понижение уровня профессионализма сотрудников, что вызвало ухудшение криминальной обстановки в стране.
На этой основе, используя подготовленное определенным образом общественное мнение, власти смогли осуществить плавный переход к следующему этапу. Он начался с принятия законодательного акта, на основании которого в июне 1934 года был создан единый НКВД СССР вне контроля государственных и партийных органов. Это стало крупной, хотя и не окончательной, победой в борьбе за власть. На протяжении второго этапа создавалось правовое обеспечение структурного реформирования Наркомата внутренних дел СССР как части общегосударственной системы. Естественно, те же процессы происходили и в УРКМ.
В условиях внутрипартийной борьбы за власть постепенно формировалась и к концу рассматриваемого периода была создана нормативная база строительства и деятельности органов охраны порядка как единой и целостной системы. Планомерно проводя четкую линию воплощения правового обеспечения функционирования этой части государственного аппарата, руководство страны в результате получило действенную систему организации деятельности, профессиональной и идеологической подготовки кадрового аппарата органов внутренних дел, не только способных и готовых поддерживать существующий строй, но и имеющих для этого юридическую основу.
Именно тогда сложилась система кадровой политики, оказавшаяся в итоге способной дать осуществление единого подхода в подборе, специальном обучении, особом воспитании и расстановке кадров. Нормативно-правовые документы, принимаемые в то время, позволили осуществить переход к новым принципам управления милицейскими структурами.
Середина 30-х годов (первая половина второго этапа) характеризуется серьезной и успешной работой по созданию нового кадрового аппарата милиции на основе разработанной правовой базы. Практическим воплощением принятых правительством решений по воспитанию хорошо подготовленных милицейских кадров занимался специальный политический аппарат, эффективность работы которого (не касаясь вопроса о том, кому и зачем это было нужно) очевидна: в короткие сроки была создана четкая, продуманная и действенная система, давшая стране обученные и особым образом подготовленные кадры. Поскольку работа политаппаратов, как показал анализ, являлась весьма успешной, ее историко-правовой опыт может оказаться полезным в настоящее время.
Процесс формирования нормативной базы работы с кадрами свидетельствует о продуманности и целенаправленности этой деятельности: подбор, расстановка, использование, материальное обеспечение кадров были направлены на построение НКВД как единой системы с четким правовым статусом. Осуществляемая нормотворческая деятельность позволила к концу рассматриваемого периода завершить создание системы правового регулирования службы органов НКВД и конкретно милиции.
Проводимая в середине предвоенного десятилетия кадровая политика дала ощутимо положительные результаты: к 1937 году снизился уровень преступности, стабилизировался общественный порядок. Но завершающий момент борьбы в верхних эшелонах власти, пришедшийся на последнюю треть 30-х годов, породил новую замену основной части кадрового аппарата другим, более полно соответствующим требованиям окончательно победившей управленческой группировки. Связанная с этими процессами нестабильность общества привела в конце рассматриваемого периода к негативным явлениям в работе милиции, что с неизбежностью понизило уровень обеспечения общественной безопасности.
В столь сложный период милиция, несмотря на использование ее в политической игре, всегда сохраняла свою основную функцию - охраны порядка и безопасности граждан. На разных этапах рассматриваемого исторического периода перед РКМ вставали различные проблемы по самому широкому спектру, но при любых изменениях она практически решала двуединую задачу: борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Оперативное и административно-надзорное подразделения неукоснительно вели работу по основным направлениям: борьба с уголовными преступлениями, хищениями общественной собственности и спекуляцией, паспортная и разрешительная служба, охрана общественного порядка. Подобная широта задач с достаточной очевидностью свидетельствует о значительности деятельности этой части государственного аппарата в условиях перехода власти от одной политической группировки к другой.
Юридическое оформление статуса этих служб велось по нескольким направлениям. Принятые на протяжении рассматриваемого периода нормативные акты сформировали правовой статус службы участковых инспекторов и патрульно-постовой как одной из составляющих системы поддержки существующего строя и его защиты от «контрреволюционных выступлений». Проводимая руководством страны и местными органами власти работа по формированию и совершенствованию правового обеспечения паспортизации населения позволила к концу 1930-х годов создать достаточно целостную и действенную систему паспортного режима, позволившую взять под контроль и подчинить специальному регулированию практически все сферы жизни общества. В середине второго этапа получила правовое оформление структурная реорганизация уголовного розыска, из которого был выделен в качестве самостоятельной единицы ОБХСС. Его нормативная база формировалась параллельно с совершенствованием правового регулирования деятельности всего уголовного розыска.
Следует подчеркнуть, что проводимые организационно-правовые мероприятия, создавая достаточно сильную систему контроля, также способствовали выявлению уголовно-преступного элемента и повышению эффективности борьбы с ним. Однако, как показало исследование, политические и идеологические установки зачастую отрицательно сказывались на выполнении службами УНКВД своих непосредственных обязанностей.
Характер, эффективность и целенаправленность работы собственно ленинградской милиции зависели от конкретных условий, складывавшихся в городе, ставшем сначала плацдармом для различных структурных перестроек, а затем прифронтовым городом. Ленинград, как крупнейший город страны, первым (наряду с Москвой) принимал на себя все сложности структурно-правовой реорганизации НКВД. Анализ деятельности органов милиции показал, что от правильности выбора кадровой политики напрямую зависит профессионализм подразделений, а значит, и жизнеобеспечение города. Хотя сотрудники ленинградской милиции в любых условиях продолжали борьбу с преступностью, нарушениями общественного порядка и безопасности в городе, качество этой работы и ее результативность на различных этапах предвоенного десятилетия были разными. Одной из основных задач, стоявших перед милицией Ленинграда, являлось создание условий для предупреждения и предотвращения преступлений. Ее решению в значительной степени способствовала действенная профилактическая работа (в том числе и развитая агентурно-осведомительная сеть), проводимая сотрудниками милиции с привлечением общественности.
Роль общественности в поддержании порядка и безопасности была наиболее значимой в дни советско-финляндской войны. Этот период, до сих пор практически неизученный, занимает особое место в истории ленинградской милиции. Специфические условия требовали наибольшей четкости и организованности в деятельности милиции, на которую специальными нормативными актами возлагались новые, не свойственные ей в мирное время, обязанности. В условиях прифронтового города проявлялись военно-организационная и правоохранительная мобильность органов милиции. Но очевидно также и то, что работу ленинградской РКМ осложнили особенности кадровой политики, проводимой руководством страны и города. Поскольку тогда восполнить некомплект кадров в некоторой степени позволил набор подготовленной молодежи из Бригадмила, то, очевидно, что в экстремальных условиях особую значимость приобретает умелое и своевременное привлечение общественности к оказанию помощи милиции в сохранении порядка и безопасности.
Проведенный анализ документов позволяет сказать, что в начальный период Великой Отечественной войны уроки предыдущей войны не были учтены, хотя и тогда, и теперь очевидно, что изучение любого опыта действий органов милиции в экстремальных условиях всегда благотворно, ибо без знания и анализа уроков прошлого нет и не может быть грамотного решения проблем в настоящем.
Изучение и анализ процесса развития и правового обеспечения системы органов РКМ в 1930-е годы свидетельствуют об особой важности и значимости знания механизмов и способов ее формирования. Проводимая без учета историко-правового опыта, такого рода работа не может дать долгосрочных положительных результатов. Лишь при условии четко обозначенного концептуального подхода к формированию системы органов правопорядка как структурной единицы общей системы жизнедеятельности общества возможно создание условий полноценного функционирования всех служб, обеспечивающих общественный порядок и общественную безопасность.
Сегодня все большую тревогу вызывает неразборчивость в средствах теми, кто стремится к управлению обществом. Способы решения острых противоречий по-прежнему оформляются без учета уроков и анализа событий предшествующих периодов, без осознания того, какие причины привели нас к нынешнему состоянию. Осмысление в этой связи аналогичных процессов в недалеком прошлом, сопоставление схожих явлений, выявление причинно-следственных связей, обобщение выводов из историко-правового опыта становятся не просто целесообразными, но отчетливо необходимыми. Во-первых, это позволит понять глубинные причины и скрытые механизмы действия процесса подмены в прошлом одной концепции развития на другую, приведшие к краху всех попыток построения общества социальной справедливости. Во-вторых, даст возможность проследить и оценить влияние различных факторов на организационно-правовое построение и деятельность одной из важнейших систем государственного аппарата.
Поскольку сегодня одним из основных путей развития России является укрепление органов милиции, реальное повышение их роли в осуществлении эффективной государственной власти, обеспечении общественного порядка и безопасности в регионах, очевидно, что для успешного осуществления этого необходимо в полной мере учитывать исторический опыт. Было бы неправильно и даже опасно идеализировать, переоценивать роль и место органов милиции в государственной структуре общества на соответствующих этапах его истории. Но нельзя и недооценивать, искажать, в силу отсутствий фактологического материала, их деятельность, игнорировать ее многообразные уроки. Именно поэтому сегодня является насущно необходимым изучение историко-правовых аспектов деятельности милиции Ленинграда на всех этапах ее существования для выявления результатов осмысления и использования опыта работы (или отсутствия такового) в последующие периоды. Анализ этого может дать важный материал для понимания процесса формирования многих нынешних ситуаций, а значит, грамотного и безопасного их решения в будущем.
Состояние нашего общества сегодня представляет собой, как известно, результат целой цепи определенных событий как отечественной, так и мировой истории, следовательно, нужно ясно понимать, что положение нашей страны в настоящий момент не является чем-то неожиданно возникшим, случайно сложившимся. В современных сложных условиях, когда от понимания человеком причинно-следственных связей происходящих событий зависит его благополучие не только социальное, но, зачастую, и биологическое, особенно важным становится умение видеть единство причин и следствия, как бы далеко друг от друга во времени и пространстве они ни располагались. Сегодня же, в силу ряда различных причин, это оказывается далеко не всегда возможным. Отсюда с неизбежностью возникает отсутствие полноценного анализа правовых, политических, экономических, социальных ситуаций прошлого, хотя будущее, как известно, принадлежит именно тому, кто владеет прошлым.
Проведенное исследование, обобщения и выводы диссертационной работы позволяют сформулировать практические рекомендации:
1. Продолжить изучение истории правового обеспечения деятельности органов охраны общественного порядка Ленинграда на других этапах их существования для выявления результатов использования опыта работы в последующие периоды, ибо анализ этого является основой понимания процесса формирования многих нынешних ситуаций.
2. Осуществляя изучение процесса создания и реализации правовой базы деятельности органов внутренних дел, сделать комплексный анализ взаимодействия и приоритетности законов и подзаконных актов на разных исторических этапах нашей страны, т.к. понимание их соотношения в управлении жизнью общества позволит в определенной степени избежать накопления негативных явлений в осуществлении реорганизации государственного строительства.
3. В современных условиях реформирования общества целесообразно определить и юридически закрепить номенклатуру должностей в правоохранительных органах, замена которых невозможна без согласования с законодательной и исполнительной властью региона. Это позволит избежать неоправданных с точки зрения здравого смысла кадровых перестановок (зависящих в настоящий момент только от политического влияния той или иной группировки), а также сохранить профессиональные кадры, защитив их законодательно.
4. Разработать новую редакцию Закона о милиции на основе Концепции общественной безопасности России, поскольку очевидно, что создание правового обеспечения функционирования отдельной структуры общегосударственной системы вне общей концепции (или при ее отсутствии) развития страны - бесперспективно.
5.В целях всестороннего комплексного изучения и использования исто-рико-правового опыта организации органов правопорядка советского и постсоветского периодов создать при Санкт-Петербургском университете МВД России центр по обобщению результатов теоретических исследований и практического опыта деятельности служб и подразделений ОВД, выработки нормативной базы и конкретных рекомендаций действий в штатных и экстремальных условиях для всех подразделений МВД России.
6. Разработать и читать в рамках существующей социально-гуманитарной подготовки сотрудникам ГУВД Санкт-Петербурга и области методологический курс "Правовые основы управления и кадровой политики в органах внутренних дел Санкт-Петербурга (Ленинграда)", который позволит слушателям осмыслить и осознать историко-правовой опыт, четче понимать современные процессы - их причины и следствия.
7. Разработать и ввести в обязательную программу высших и средних учебных заведений системы МВД учебные и специальные курсы по изучению опыта правового регулирования деятельности в нештатных ситуациях подразделений органов милиции регионов страны в условиях ведения войн и вооруженных конфликтов советского и постсоветского периодов.
8. Разработать нормативно-правовую базу организации и функционирования при управлениях и отделах милиции занятий с населением, преимущественно молодежью, по специально разработанной программе обучения приемам и навыкам взаимодействия с сотрудниками милиции в различных, в том числе и экстремальных, ситуациях. Слушатели этих групп могут стать резервом и источником пополнения кадров как Ассоциации по охране общественного порядка, так и собственно милиции
9. В связи с 200-летием создания Министерства внутренних дел России издать коллективную монографию ученых Санкт-Петербурга по истории и правовому регулированию деятельности полиции и милиции города и области. Эта работа даст возможность ученым увидеть и осознать историю правоохранительных органов нашего города целостно и показать ее во взаимной связи и взаимной вложенности всех происходивших процессов; широкой аудитории позволит понять эту историю как единую цепь событий, соотнести с современностью и сделать соответствующие выводы.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование деятельности государственных органов по обеспечению общественного порядка в предвоенное десятилетие»
1. Центральный государственный архив Санкт-Петербурга (ЦГАСП). Фонд 1000, Д.д. 27, 28; Фонд 7384. Д.д. 19, 164, 299, 1209; Фонд 7179. Д.526; Фонд 4413. Д.151; Фонд 100. Д.д.8, 15; Фонд 103. Д.11; Фонд 148. Д.З; Фонд 151. Д.9; Фонд 2.Д.34; Фонд 47. Д.23.
2. Центральный государственный архив историко-политических документов Санкт-Петербурга (ЦГАИПД). Фонд 25. Д. 9, 66, 4689, 4808; Фонд 408. Д.51.
3. Архив Государственного музея истории Санкт-Петербурга. Рукописно-документальный фонд. КП-73568. Ш-Б-7752д.
4. Положение о рабоче-крестьянской милиции. Постановление СНК СССР от 25 мая 1931 года.//Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза Советских Социалистических Республик. 1931.N33.Ct.247.
5. Положение о городских Советах. Постановление ВЦИК РСФСР от 20января 1933 года. //Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза Советских Социалистических Республик. 1933, N 29. Ст. 103.
6. Об учреждении Прокуратуры Союза ССР. Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года.//Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза советских социалистических республик. 1933. N 40. Ст.239.
7. О постановке учета естественного движения населения. Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 21 сентября 1935 года.//Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза Советских Социалистических Республик. 1935. N53. Ст.432.
8. Об утверждении Положения о паспортах. Постановление СНК СССР 10 сентября 1940 года. //Собрание постановлений и распоряжений правительства СССР, 1940. №24. Ст.591.1.I. Сборники документов
9. Внутренние войска Советской республики. Документы и материалы (1917-1922гг.). М.: Юридическая литература, 1972. 709 с.
10. Действующие распоряжения по милиции. М.: НКВД, 1928. 501 с.
11. Дисциплинарный устав Рабоче-Крестьянской милиции. М.: ОГИЗ, 1931.29 с.
12. Из истории борьбы с пьянством, алкоголизмом, самогоноварением в советском государстве (197-1985 гг.). Сборник документов. М.: Академия МВД СССР, 1988. 111 с.
13. Из истории Всероссийской чрезвычайной комиссии. 1917-1921гг. Сборник документов. М.: изд. Политической литературы, 1958. 511 с.
14. Инструкция постовому милиционеру. М.: Государственное издательство "Советское законодательство", 1932. 48 с.
15. История Советской Конституции (в документах), 1917-1956. М.: Изд. АН СССР, 1956.551 с.
16. Желудкова Т.И., Хоботов А.Н. Из истории становления и развития паспортной системы в СССР (октябрь 1917 1974 гг.). /Учебно-методические материалы. Сборник документов/. М.: Академия МВД СССР, 1990. 164 с.
17. Нормативные акты о строительстве и деятельности советской милиции (1917-1920гг.). М.: ВНИИОПД968. 184 с.
18. ЗЛО.Отчет Ленинградского областного и городского комитетов ВКП/б/ к IV областной и городской партийной конференции. Л., 1932. 132 с.
19. Первые годы ленинградской милиции. 1917-1922. Сборник документов. Л.: УООП. 1967. 216 с.
20. Переписка Секретариата ЦК РСДРП(б) с местными партийными организациями. Сборник документов. 4.2. М.: Политиздат, 1957. 446 с.
21. Перечень приказов и приказаний за 1919-1924 г., изданных Губми-лицией, Уголовным розыском, Отделом управления и Административным отделом. Л.: АОЛГИ. 1924, 107 с.
22. Померанцев В.А., Любимов И.Л. Инструкция постовому милиционеру с постатейными к ней разъяснениями. Изд. 4-е, испр. и доп. М.: изд. НКВД РСФСР, 1930. 64 с.
23. Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции (1917-1934 гг.). М.: Госюриздат, 1957. 239 с.
24. Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза Советских Социалистических республик. 1930-1941гг.
25. Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства РСФСР. 1930-1941гг.
26. Становление и развитие в системе органов внутренних дел аппаратов по борьбе с преступностью в период строительства социализма (1917-1936гг). Сборник документов. М.: Академия МВД СССР. 1986. 154 с.
27. Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР. 1917-1952гт. М.: Госюриздат, 1953. 464 с.
28. Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции(1917-1934г.г.). М.: Госюриздат, 1957. 239 с.
29. Сборник приказов и циркуляров Главного Управления РК Милиции при СНК РСФСР. 1931. N6.
30. Сборник приказов и циркуляров ГУРКМ при СНК РСФСР. 1932. №10.
31. Сборник приказов и циркуляров Главного управления РК Милиции при СНК РСФСР. 1932. N25.
32. Сборник приказов и циркуляров Главного управления РК Милиции при СНК РСФСР. 1932. N34.
33. Справочник партийного работника. М.: Партийное издательство, 1934. Вып.8. 884 с.
34. Алянский ЮЛ. Пуля и микроскоп. (О работе ленинградской милиции). Л.: Лениздат, 1989. 252 с.
35. Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). Л: ЛГУ, 1985. 151 с.
36. Афоничев B.C. История российской милиции. М: Юридическая литература, 1994. 104 с.
37. Ахмадеев Ф.Х., Катаев Н.А., Хабибулин А.Г. Становление и развитие органов советской милиции и исправительно-трудовых учреждений. Учебное пособие. Уфа: УВШ МВД РФ, 1993. 214с.
38. Баранов В.М., Истинность норм советского права: проблемы теории и практики./Под ред. М.И.Байтина. Саратов: изд. Саратовского университета, 1989. 397 с.
39. Барышников В.Н. От прохладного мира к зимней войне: Восточная политика Финляндии в 1930-е годы. СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета, 1997. 351 с.
40. Баскин Ю.Я. Очерки философии права. Сыктывкар: АО «Комиреспуб-ликанская типография». 1996. 53 с.
41. Белозеров Б.П. Войска и органы НКВД в обороне Ленинграда. (Историко-правовой аспект). СПб.: СПб ВИ ВВ МВД России, 1996. 154 с.
42. Библия. Книга Екклесиаста или Проповедника. Петроград: Синодальная типография, 1916. С.764-773.
43. Биленко С.В. Советская милиция России. Организация советской рабоче-крестьянской милиции РСФСР и ее деятельность по охране революционного порядка (1917-1920гг.). М.: Академия МВД СССР, 1976. 96 с.
44. Биленко С.В. Советская милиция на защите социалистического Отечества (1941-1945 гг.), М., Знание, 1986. 62 с.
45. Блатная музыка. Словарь жаргона преступников./Сост. С.М.Потапов. М.: Изд.Упр.Угол.Розыска, 1923. 196 с.4Д6.Борисов А.В., Дугин А.Н., Малыгин А.Я. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. М.: Наука, 1995. 318 с.
46. Бугаев Д.А. На службе милицейской: История милиции Красноярского края. (1917-1925гг.). Кн.1. 4.1. Красноярск: Красноярское книжное изд-во, 1993. 348 с.
47. Бычков В.Ф. Закона и порядка верный щит: очерки истории советской милиции Мордовии. Саранск: Мордовское кн.изд.,1982.151с.
48. Вехи трудных будней. Саратов: Приволжское кн.издат.,1967. 181 с.
49. Власенков В.В., Малыгин А .Я. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка в первые годы Советской власти (1917-1920). /Под ред. И.А.Кондаурова. М.: Академия МВД СССР, 1981. 29 с.
50. Воробьев Р.А. Советская милиция Приамурья. (1917-1925гг.). Хабаровск: Хабаровская ВШ МВД СССР, 1989. 90 с.
51. Гальперин Г.Б., Королев А.И. Методологические и теоретические вопросы науки истории государства и права СССР. JI.: ЛГУ, 1974.103 с.
52. Гимпельсон Е.М. Из истории строительства Советов (ноябрь 1917 -июль 1918г.). М.: Госюриздат, 1958. 179 с.
53. Городецкий Е.Н. Рождение советского государства. 1917-1918.2-е изд. испр. и доп. М.: Наука, 1965. 349 с.
54. Государственная дисциплина и ответственность./Под ред. Л.И.Антоновой и Б.И.Кожохина. Л.: ЛГУ, 1990. 152 с.
55. Грачев А.Ф. Объявлен розыск.: Краткий очерк истории ярославскоймилиции. Ярославль: Верхневолжское кн.изд. 1988. 95 с.
56. Гриднев В.П. Историография обороны Ленинграда(1941-1944). СПб.: ВАС, 1995. 201 с.
57. Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. Л.: ЛГУ, 1981. 83 с.
58. Гревцов Ю.И. Очерки теории и социологии права. СПб.: С-Петербургская организация общества «Знание» России, 1996. 263 с.
59. Дела и люди ленинградской милиции. Очерки истории. /Сост. Ски-лягин А.Т. Л.: Лениздат, 1967. 376 с.
60. Дементьев Н.В. Участие трудящихся в охране общественного порядка. М.: ВШ МВД РСФСР, 1960. 32 с.
61. Джалилов Т.А. Верные отчизне. Ташкент: Узбекистан, 1968. 160 с.
62. Дзенискевич А.Р. Накануне и в дни испытаний. Ленинградские рабочие в 1938-1945 гг. Л.: Наука, 1990. 197 с.
63. Дороги и люди. Сборник: К 75-летию транспортной мили-ции./Сост.Романов А.В. и др. М.: Б.и.,1993. 225 с.
64. Дьячков В.П., Меркушев В.В., Щаблов Н.Н., Питеркин И.В. Подвиг сотрудников органов внутренних дел при обороне Ленинграда 1941-1944. СПб.: ГУВД СПб. 1995. 115с.
65. Ежов М.В. История государственного управления России СПб.: СПУЭФД996. 104 с.
66. Еропкин М.И. Развитие органов милиции в Советском государстве. М.: ВШ МООП СССР, 1967. 67с.
67. Еропкин. М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Юрид.лит., 1965. 72 с.
68. Еропкин М.И., Попов J1.J1. Административно-правовая охрана общественного порядка, Л.: Лениздат, 1973. 328 с.
69. Ерыкалов Е.Н. Красная гвардия в борьбе за власть Советов. М.: Госкомиздат, 19 57.110 с. 4.27.Желудкова Т.И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка. М.: Академия МВД СССР, 1979. 56 с.
70. Завадская Л.Н. Механизм реализации права. М.: Наука, 1992. 287 с.
71. История советской милиции. Т.т.1,11. /Под ред. Щелокова. М.: МВД СССР, 1977. 338, 349 с.
72. Калинин Е.В. Эта нелегкая служба: Очерки из истории сахалинской милиции. Ю.-Сахалинск: Дальневосточное кн.изд., 1984. 80 с.
73. Канн П.Я. Революционный держите шаг!. Л.: Знание, 1987. 31с.
74. Кизилов И.И. Народный комиссариат внутренних дел РСФСР. (19171930гг.) М.: ВШ МВД СССР, 1969. 160 с.
75. Козлихин И.Ю. Идея правового государства: История и современность. СПб.: СПбГУ, 1993. 150 с.
76. Королев А.И. Государственная власть и рабочий класс СССР: история и современность. Л.: ЛГУ, 1980. 187 с.
77. Крыленко Н.В., Яхонтов В.И. Статьи о революционной законности. М.: НКВД, 1926. 123 е.
78. Кузнецов Э.В. Философия права в России. М.: Юридическая литература, 1989. 205 с.
79. Кузнецов Э.В, Сальников В.П., Асеев И.В. Теория государства и права. Л.: Б.и., 1979. 146 с.
80. Курицын В.М. Развитие прав и свобод в Советском государстве. М.: Наука, 1983.280 с.
81. Курицын В.М. Становление социалистической законности. М.: Наука, 1983. 193 с.
82. Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940 гг. М.: Международные отношения, 1998. 232 с.
83. Курицын В.М. История государства и права России. СПб.: ЮИМВД России, 1994.53 с.
84. Лазарев В.В. Теория государства и права. (Актуальные проблемы). М.: Академия МВД РФ, 1992. 182 с.
85. Ленинградская Краснознаменная. К 70-летию советской милиции. 1917-1987. Сборник./Сост. В.А.Еронин. Л.: Лениздат, 1987. 218 с.
86. Ленинградские рабочие в борьбе за социализм. 1926-1937. Л., Лениздат, 1965. 296 с.
87. Луковская Д.И., Политические и правовые учения: историко-теоретический аспект. Л.: ЛГУ, 1985. 161 с.
88. Лукьяненко М.М. Воспитательная функция советской милиции в условиях развитого социализма. Ташкент: Знание УзССР, 1981. 37 с.
89. Малыгин А .Я., Мулукаев Р.С. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. М.: Академия МВД СССР. 1978. 40 С.
90. Михеев П.П. Тактика боя уголовно-розыскной милиции. /Под ред. Н.А.Николаевского. М.: НКВД, 1928. 36 с.
91. Морозов Б.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. Ноябрь 1917 март 1919 гг. М.: Госполитиздат, 1957. 216 с.
92. Московская Краснознаменная милиция: страницы истории. /Отв.ред.
93. П.С.Богданов. М.: Академия МВД СССР, 1988. 222 с.
94. Московская Краснознаменная милиция: Страницы истории. /Отв.ред. Ю.А.Томашев. М.: ВЮЗШ МВД РФ, 1992. 269 с.
95. Московская милиция: Материалы к лекциям по курсу "Социально-политическая история XX в." /Ред. А.М.Беда, С.И.Янаев. М.: Б.и., 1991. 51 с.
96. Мулукаев Р.С. Советская милиция и исправительно-трудовые учреждения. М.: Высшая школа МООП РСФСР, 1965. 46 с.
97. Мулукаев Р.С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920 гг.). М.: Издательство Академии МВД СССР, 1975. 108 с.
98. Мулукаев Р.С., Желудкова Т.И. Развитие деятельности органов внутренних дел по охране социалистической собственности. М.: Академия МВД СССР, 1979. 41 с.
99. Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я. Советская милиция: этапы развития. /Под ред. А.П. Косицына. М.: Академия МВД СССР, 1985. 149 с.
100. Мулукаев Р.С., Суслов В.М. Функции советской милиции по предупреждению преступлений (1917-1934гг.). М.: Академия МВД РСФСР, 1991. 96 с.
101. Неймарк В.А. Годы становления. Документальный очерк по истории Костромской милиции. Кострома: б.и., 1987. 87 с.
102. Некрасов В.Ф. Тринадцать "железных" наркомов. М.: Версты. 1995. 416 с.
103. Николаев П.Ф. Омская милиция в первые годы Советской власти^ 17-1923). Омск: УВД, 1959. 119 с.
104. Николаев П.Ф. Омская милиция в первые годы Советской власти (1917-1923). Омск: Б.и., 1959. 119 с.
105. Николаев П.Ф. Советская милиция Сибири (1917-1922). Омск: Б.и., 1967. 116 с.
106. Николаев П.Ф. Подготовка командных кадров милиции в СССР (1917-1929гг.). Краткий очерк. Омск: Омская ВШ МВД СССР, 1969. 108 с.
107. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М.: Объединенная редакция МВД России, 1996. 462 с.
108. Павлов B.C., Сидоров С.А. История России. СПб.: СПВШ МВД РФ, 1995. 149 с.
109. Павлюченков С.А. Военный коммунизм в России: власть и массы. М.: Б.и., 1997. 118 с.
110. Партийное руководство патриотическим воспитанием сотрудников милиции в современных условиях. М.: Академия МВД СССР, Моск.ф-ал юрид. заочн. обуч. НИО и РИО, 1986. 92 с.
111. Пирожков Г.П. СССР в 1928-1941 годах: от диктатуры партии к диктатуре вождя. Тамбов: МИНЦ, 1994. 57 с.
112. Покровский И.Ф. Формирование правосознания личности. (Вопросы теории и практики). Л.: ЛГУ, 1972. 152 с.
113. Полубинский В.И. На службе народу, на страже порядка. Краткий очерк истории советской милиции. М.: Знание, 1971. 79 с.
114. Полубинский В.И. Из истории советской милиции. М.: Знание, 1987. 64 с.
115. Преступный мир Москвы. Сборник статей./Под ред. М.Н.Гернета. М.: Б.и., 1924. 248 с.
116. Сальников В.П. Правовая культура сотрудников милиции. Л.: ВПУ МВД СССР, 1983. 72 с.
117. Сальников В.П., Степашин С.В., Янгол Н.Г. Органы внутренних дел Северо-Западного региона СССР в годы Великой отечественной войны (19411945гг.). СПб.: СПб.Академия МВД России, 1997.
118. Санакоев М.П. Из истории Юго-Осетинской областной милиции(1921-1945). Цхинвали: Иристон, 1987. 131 с.
119. Советская милиция: история и современность. 1917-1987. /Под ред. А.В.Власова. М.: Юрид.лит., 1987. 335 с.
120. Соколов Ю.А. Участие трудящихся в охране общественного порядка. М.: Госкомиздат, 1962. 170 с.
121. V. Сборники статей и научных трудов
122. Безопасность человека и преступность. Международная научно-практическая конференция. 23-25 ноября 1994 года. Санкт-Петербургский юридический институт МВД России. СПб., 1994. 128 с.
123. Вопросы политической работы в органах внутренних дел в современных условиях. Сборник научных трудов. /Под ред. К.В.Мазняк.Л.: ВПУ МВД СССР, 1983. 143 с.
124. Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Материалы межвузовской научно-практической конференции. 27-28 мая 1993 год. Часть 3. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт МВД России. 1995. 292 с.
125. Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Материалы межвузовской научно-практической конференции. 27-28 мая 1993 год. Часть 4. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт МВД России. 1995. 208 с.
126. Историческая психология сталинизма и ее судьба. Тезисы международной научной междисциплинарной конференции. 19-21 мая 1998 года. СПб.: Минерва 2, 1998.119 с.
127. Исторический опыт и современность. Труды Академии МВД СССР. М.: Академия МВД СССР, 1990. 133 с.
128. МВД России — 200 лет. Программа международной научно-практической конференции. 28-29 мая 1998 года. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России. 1998. 95 с.
129. На посту. Юбилейный сборник. Пг.: Политсекретариат Петроградской губернской советской рабоче-крестьянской милиции, 1922. 48 с.
130. Права человека и статус правоохранительных органов. Материалы международного симпозиума (3-4 марта 1994 года). В 5-ти частях. 4.1./Под общ.ред. С.Ф.Зыбина и В.П.Сальникова. СПб.: СПЮИ МВД России, 1995. 201с.
131. Правовое государство и деятельность органов внутренних дел по борьбе с преступностью. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып. 2. СПб ЮИ МВД РФ, 1993. 222 с.
132. Правоохранительная деятельность и правовое государство. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып.З. СПб ЮИ МВД РФ,1994. 267с.
133. Труды высшей школы МООП РСФСР, вып.8. М., 1963. 298 с.
134. Труды высшей школы МООП РСФСР, вып.Ю. М., 1964. 304 с.
135. VI. Авторефераты диссертаций бЛ.Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности ОВД (государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изучения, оценки, проектирования). Автореф.канд.юрид.наук. М., 1998.
136. Агафонов Ю.А. Организационно-правовые основы деятельности органов государственной безопасности в предвоенные годы (Историко-правовой аспект). Автореф.канд.юрид.наук. СПб., 1997.
137. Алексеенков А.Е. Участие внутренних войск в героической обороне Ленинграда (1941-1944г.г.). Автореферат дисс. .канд. ист.наук. Л., 1985.
138. Алексеенков А.Е. Внутренние войска в Великой Отечественной войне 1941-1945гг.: историко-политический аспект. Автореферат дисс. .докт. ист.наук. СПб., 1995.
139. Баранов В.В. Организационно-правовые основы деятельности народной милиции Временного правительства России в 1917 году. Автореферат дисс. .канд. юрид. наук. М., 1993.
140. Беда A.M. Партийно-политическая работа с кадрами милиции г.Москвы (1945-1960 гг.). Автореферат дисс. .канд. ист. наук. М., 1990.
141. Белозеров Б.П. Войска и органы НКВД в обороне Ленинграда (июнь 1941-январь 1944гг.). Историко-правовой аспект. Автореферат дисс. .канд. юрид. наук. СПб., 1996.
142. Биленко С.В. Создание советской рабоче-крестьянской милиции РСФСР и ее деятельность по охране революционного порядка (1917-1920 гг.) Автореферат дисс. .канд. юрид. наук. М., 1971.
143. Быстрюкова Н.И. Деятельность советской милиции по защите личных и имущественных прав граждан. 1917-1937гг. Автореф.дисс.,.канд. юрид. наук. М.,1981.
144. Горожанин А.В. Кадровое обеспечение органов внутренних дел (теоретический и организационно-правовой анализ). Автореферат дисс.канд. юрид.наук. СП6Д997.
145. Гутман М.Ю. Петроградская рабоче-крестьянская милиция в годы иностранной военной интервенции и гражданской войны.(1918-1920 гг.). Автореферат дисс. .канд. ист. наук. Л., 1975.
146. Дугин А.Н. Органы Московской городской милиции в 1917-1930 гг. Автореферат дисс. .канд. ист. наук. М., 1988.
147. Ерпылев В.П. Руководство коммунистической партии органами рабоче-крестьянской милиции в первые годы советской власти. Октябрь 19171920 гг. (На материалах Нижнего Поволжья). Автореферат дисс. .канд. ист. наук. М., 1984.
148. Жаркой М.Э. Милиция Ленинграда в послевоенный период (19451956 гг.). Исторические уроки организации и деятельности. Автореферат дисс. .канд. ист. наук. СПб., 1995.
149. Кисурин А.С. Идейно-политическое воспитание работников милиции в условиях развитого социализма. Автореферат дисс.канд.филос. наук. М., 1984.
150. Литвинов Н.Д. Становление рабоче-крестьянской железнодорожной милиции в РСФСР в 1917-1921гг. Автореферат дисс.канд.юрид.наук. М.,1982.
151. Лукьяненко М.М. Воспитательная функция советской милиции в условиях развитого социализма. Автореферат дисс.канд. юрид.наук. Ташкент, 1981.
152. Малыгин А.Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы). Автореферат дисс. .докт. юрид. наук. М., 1992.
153. Мулукаев Р.С. Организационно-правовые проблемы становления советской милиции (1917-1920гг.). Автореферат дисс.докт. юрид.наук. М., 1979.
154. Нарбутов Р.В. Полиция российской империи. (1862-1917гг.). Историко-политический аспект. Автореферат дисс.канд.юрид.наук. М., 1992.
155. Николаев П.Ф. Организация и деятельность советской милиции Сибири в период военного коммунизма и перехода к новой экономической политике (август 1919-декабрь 1922). Автореферат дисс.канд. ист. наук. Томск, 1965.
156. Павлов А.Н. Петроградская милиция: ее развитие и деятельность в условиях НЭПа (1921-1925). Автореф.дисс.канд. юрид.наук. СПб., 1995.
157. Питеркин И.В. Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге(Ленинграде) в XVIII-первой трети XX вв. Историко-правовой аспект. Автореферат дисс.канд.юрид.наук. СПб,1997.
158. Рассказов В.П. ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД в механизме формирования и функционирования политической системы советского общества (19171941гг.). Автореферат дисс. .докт. юрид.наук. СПб., 1995.
159. Резниченко Г.И. Становление и развитие милиции в условиях формирования политической монополии партии большевиков на власть (19171921гг.). Автореферат дисс. .канд. ист. наук. СПб.,1994,
160. Смирнова Н.В. Деятельность органов НКВД-МВД в борьбе с безнадзорностью несовершеннолетних в Ленинграде и Ленинградской области (1941-1949гг.) (историко-правовой аспект). Автореферат дисс.канд. юрид. наук. СПб., 1997.
161. Степанов А.В. Организационно-правовые аспекты кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел (на материале Санкт-Петербурга и Ленинградской области). Автореферат дисс.канд.юрид.наук. СПб, 1997.
162. Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации. Автореферат дисс. .докт. юрид.наук. СПб., 1994
163. Ткачев П.А. Формирование кадров системы МВД в условиях реформирования российского общества (теоретико-правовой аспект). Автореферат дисс.канд.юрид.наук. СП6Д997.
164. Тимофеев В.Г. Органы милиции, суда и прокуратуры Чувашии в борьбе за укрепление власти Советов (1917-1928гг.) Автореферат дисс. .канд. ист. наук. Горький, 1976.
165. Уваров И.А. Развитие организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения российской милиции: (1917-1931гг.). Автореферат дисс. .канд. юрид. наук. М., 1993.
166. Числов А.И. Профессиональная деятельность сотрудников милиции (теоретико-правовой аспект). Автореферат дисс.канд.юрид.наук. СПб, 1996.
167. Шипилов И.А. Организация и деятельность Народного Комиссариата внутренних дел. Октябрь 1917-1920гг. Автореферат дисс. .канд. юрид. наук. М., 1980.
168. VII. Статьи из книг и сборников научных трудов
169. Бортневский В.Г. Ленинградское пролетарское спортивное общество "Динамо" в 1924-1937 гг.//Добровольные общества в Петрограде-Ленинграде в 1917-1937гг. Сборник статей.Л.Д989.С.145-151.
170. Городинец Ф.М. Некоторые вопросы профессиональной подготовки кадров милиции России в 1930-е годы.//Правовое государство и деятельность ОВД по борьбе с преступностью. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып.2.СПб., СПб ЮИ МВД РФ, 1993.
171. Городинец Ф.М. Проблемы комплектования и подготовки кадровых аппаратов милиции в 30-е годы.//Правоохранительная деятельность и правовое государство. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып. 3. СПб., СПб ЮИ МВД РФ, 1994.
172. Литвинов Н.Д. МВД России: историческая правда и современ-ность.//МВД России 200 лет. Программа международной научно-практической конференции. 28-29 мая 1998 года. Санкт-Петербургская академия МВД России. СПб., 1998. С. 10.
173. Привалов В.В. Молодежь и преступность в годы НЭ-Па.//Безопасность человека и преступность. Международная научно-практическая конференция. 23-25 ноября 1994 года. Санкт-Петербургский юридический институт МВД России. СПб., 1994. С.99.
174. Проценко Е.Д. «Сталинский стиль» кадровой работы в НКВД в предвоенные годы. //Историческая психология сталинизма и ее судьба. Тезисы международной научной междисциплинарной конференции. 19-21 мая 1998 года. СПб., 1998. С.43-45.
175. Розин Л.М. Решения местных Советов по охране общественного по-рядка.//Труды Высшей школы МООП РСФСР, вып. 10. М., 1964. С.57-58.
176. Серегин А.В. К вопросу о понятии общественного порядка в Советском общенародном государстве/ЛГруды высшей школы МООП РСФСР, вып.8. М., 1963. С.246-260.
177. Дьячков В.П., Питеркин И.В. Из истории госавтоинспекции. (ГАИ Ленинграда в 1938-1939 годах). //За культуру и безопасность движения. 1984. N2. С.17.
178. Комал Ф.Б. Ленинград: конец ЗО-х годов.//Ленинградская панорама. 1990. N1. С.18-19.
179. Смородин Д. Открытый процесс не состоялся.(Год 1937-й).//Диалог. 1989. N28, 29.
180. Уголовная преступность и борьба с нею за пятилетний период (1917-1922г.г).//Рабоче-Крестьянская милиция. 1922. N1. С.56-57.
181. Шачин С. Как нас ставили на колени. (1930-е в Ленинграде).//Сельская молодежь. 1989. N 10. С.6-11, 63.1.. Статьи из газет 9.1 .Активизировать работу с бригадмилом.//Пост революции, 1938, 23 апреля.
182. Богуславский М. Обязательные постановления уездных и волостных исполкомов./ЯЗласть Советов. 1925. N 30. С,29-30.
183. Больше внимания общеобразовательным школам.//Пост революции,1939, 7 апреля.
184. Бригадмил включился в сев .//Пост революции, 1933,27 апреля.
185. Бригадмилу повседневное руководство.//Пост революции, 1933,10 июня.
186. Бригадмил показал пример работы.//Пост революции, 1933,8марта.
187. Бригадмил предоставлен сам себе.//Пост революции, 1933, 20 января.
188. Возглавить растущую активность бригадмильцев.//Пост революции,1940, 28 декабря.
189. Еще раз о разводах и бригадмильских постах.//Пост революции, 1936, 9 марта.
190. Использовать момент комплектования рядов милиции.// На посту, 1931, 11 октября.911 .Лучших ударников вербуем в члены бригадмила.//Пост революции, 1934, 9 августа.
191. Лучшая часть советской общественности бригадмил, требует повседневного конкретного руководства.//Пост революции, 1937, 9 апреля.
192. Меры наказания за подделку партийных документов.//Правда. 1932, 14 ноября.914.0 революционной законности.//Пост революции. 1932, 29 июня. 9.15 .Постовые спят посты открыты.// На посту. 1931, 19 июля.
193. Рашевский П. Тридцатые годы: утверждение системы. //Ленинградская правда, 1989, 31 августа.
194. Так ли надо работать с бригадмилом.//Пост революции, 1935, 3 января.
195. Тридцатые годы. //Ленинградская правда, 1989, 1 октября, 1 ноября. 9.19.Число бригадмильцев увеличилось в два раза. //Пост революции,1934, 10 июня.
196. X. Периодическая печать, а. Журналы.
197. Бюллетень Народного Комиссариата внутренних дел РСФСР. 1930. №41.
198. Бюллетень Ленинградского Совета Рабочих, Крестьянских и Красноармейских депутатов. 1939. N24. С. 10.
199. Бюллетень Ленинградского Совета Рабочих, Крестьянских и Красноармейских депутатов. 1940. N11. С.2-3.
200. Бюллетень Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся. 1940. N13-14. С.12.
201. Власть Советов. Орган НКВД РСФСР. 1925. N 30.
202. Диалог. Журнал идеологических отделов Ленинградского обкома и горкома КПСС. 1989 г.
203. Ленинградская панорама. Ежемесячный журнал Ленинградских городского и областного Советов народных депутатов. 1990 г.
204. Постановления и распоряжения Ленсовета и его отделов. 1933. N6.
