АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации»
На правах рукописи
Бородина Наталия Михайловна
Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации
Специальность 12.00.12 - финансовое право; бюджетное право; налоговое право; банковское право; валютно-правовое регулирование; выпуск и обращение ценных бумаг; правовые основы аудиторской деятельности
Автореферат
диссертации на соискание степени
кандидата юридических наук
САРАТОВ-2000
Диссертация выполнена на кафедре финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.
НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ:
доктор юридических наук, профессор,
академик Международной академии наук высшей школы,
Заслуженный работник высшей школы II.И. ХИМИЧЕВА
ОФИЦИАЛЬНЫЕ ОППОНЕНТЫ:
доктор юридических наук,
профессор Ю.Н. СТАРИЛОВ
кандидат юридических наук,
доцент О.И.ЮСТУС
ВЕДУЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ: Саратовский юридический институт
Министерства внутренних дел Российской Федерации
Зашита диссертации состоится »декабря 2000 г. в/^ час, на заседании диссертационного совета К - 063.82.03 в Саратовской государственной академии права по адресу: 410117, г. Саратов ул. Чернышевского, 104, ауд. №2.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СГАП. Автореферат разослан /г/ 2000 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент В. А. АБАЛДУЕВ
/К? *
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования
Территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации являются важнейшими структурными элементами системы Банка России, участвующими в проведении на местах государственной денежно-кредитной и валютной политики, укреплении региональных банковских систем, прогнозировании экономических процессов и важнейших показателей экономики регионов. Выполняя функции регулирования денежного обращения, кредитования коммерческих банков, участвуя в исполнении бюджетов всех уровней, организации безналичных расчетов, они прямо или косвенно содействуют повышению эффективности общественного воспроизводства, а, следовательно - и развитию экономики конкретных регионов и государства в целом.
В последнее десятилетие в связи с изменением роли Банка России в регулировании экономических процессов, происходящих в государстве, ему посвящено много исследований, множество дискуссий ведется вокруг спорных вопросов, возникающих в различных сферах деятельности Центрального банка Российской Федерации (далее - Центрального банка РФ), включая и правовое обеспечение его работы. Однако на фоне явного интереса современных ученых к деятельности Банка России в целом практически не находят себе места специальные исследования правовых проблем на уровне его территориальных учреждений (главных управлений и национальных банков). Между тем, подобного рода исследования необходимы, поскольку правовой режим деятельности главных управлений и национальных банков не идентичен правовому режиму деятельности Банка России в целом, имеет свои особенности и проблемы в правовом обеспечении.
Особую актуальность исследования в данной области приобретают в условиях резкого повышения в последнее время самостоятельности субъектов РФ, поскольку представительные органы власти некоторых из них принимают нормативные акты, не соответствующие положениям федерального законодательства, устанавливающим правовой статус территориальных учреждений Банка Рос-
сии. На практике это грозит обернуться ослаблением единства и вертикальной структуры управления системой Центрального банка РФ, поддержание которых так необходимо для полноценного выполнения им своих функций. Следует также учесть, что в настоящее время, ввиду перехода на казначейскую систему исполнения государственных и местных бюджетов в Российской Федерации, изменяется роль территориальных учреждений Банка России в обслуживании распорядителей и получателей средств бюджетов различных уровней.
Цели и задачи исследования. Основной целью настоящей работы является комплексное исследование правового регулирования деятельности территориальных учреждений Центрального банка РФ в условиях перехода к рыночным отношениям в экономике и формирования новых федеративных отношений.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:
- охарактеризовать правовой статус территориальных учреждений Центрального банка РФ и их место в системе Банка России;
- выявить содержание принципов их деятельности;
- раскрыть историческое развитие правового регулирования деятельности подразделений Центрального банка России;
- проанализировать нормативно-правовую базу осуществления территориальными учреждениями Банка России основных функций;
- провести разграничение понятий «регулирование», «надзор», «контроль», применительно к осуществлению главными управлениями и национальными банками своих полномочий;
- проанализировать взаимоотношения территориальных учреждений Банка России с органами государственной власти и местного самоуправления;
- выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования их деятельности.
Состояние научной разработанности темы. Предпринятое в данной работе комплексное исследование правового регулирования деятельности территори-
альных учреждений Банка России на монографическом уровне осуществляется впервые.
В дореволюционной и советской научной литературе специальных исследований правового регулирования деятельности местных контор Государственного банка не осуществлялось, однако характеристика их функционирования с экономических и правовых позиций встречается в работах, посвященных Государственному банку в целом. В дореволюционный период этим вопросам были посвящены труды Н.Х. Бунге, А.Н. Гурьева, A.C. Залшупина, Я.И. Печерина, В. Судейкина, Л.Н. Яснопольского и др. В советский период деятельность Госбанка была освещена в работах B.C. Алхимова, М.С. Атлас, С.Я. Борового, Л.В. Брич-ко, B.C. Геращенко, П.С. Гуревича, П.О. Лаврушина, В.Ф. Попова и др. В настоящее время также отсутствуют исследования, которые бы всесторонне освещали правовые вопросы, связанные с функционированием территориальных учреждений Банка России.
В данной диссертации использовались исследования следующих ученых в области финансового и банковского права: А.Ю. Викулина, Л.К. Вороновой. Я.А. Гейвандова, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.Ю. Ерпылевой, Л.Г. Ефимовой, М.В. Карасевой, М.Л. Когана, А.Н. Козырина, О.М. Олейник, E.B. I Iok;i-чаловой, Е.А. Ровинского, Э.Д. Соколовой, Ю.Н. Старилова, Г.А. Тосуняна, II.И. Химичевой и др.
Особое внимание было уделено трудам отечественных ученых в области общей теории государства и права, а также административного права, среди которых С.С. Алексеев, Ю.С. Адушкин, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, Ф.А. Григорьев,
B.Л. Кулапов, A.B. Малько, В.М. Манохин, Я.С. Михляк, В.И. Новоселов, Д.М. Овсянко, М.С. Студеникина, Ю.Г. Ткаченко, А.Д. Черкасов и др.
Помимо этого были широко использованы труды экономистов, посвященные исследованию правовых аспектов деятельности" как Центрального банка РФ в целом, так и его территориальных учреждений. Среди них В.В. Геращенко,
C.К. Дубинин, Ю.Б. Зеленский, В.В. Земсков, Л.И. Иванова, Р.Х. Марданов, B.C.
Минин, М.Ш. Сагитдинов, Т.А. Сазонов, C.B. Сорвин, Ю.В. Степанов, А.Х Ца-каев, К.Б. Шор и др.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования в настоящей работе являются теоретические и практические вопросы правового регулирования деятельности территориальных учреждений Центрального банка РФ. Предметом исследования выступает соответствующее законодательство, нормативные акты Банка России, теоретическая база правового регулирования деятельности Банка России и его территориальных учреждений, материалы практики.
Методологические основы исследования составляют общенаучные методы изучения: логический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др.
Работа основана на анализе положений Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ и подзаконных нормативных актов. В ней использованы также правовые акты методического характера (Банка России, Министерства финансов РФ, Прокуратуры РФ и др.), обобщается практика арбитражных дел с участием территориальных учреждений Центрального банка РФ.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в данной работе впервые предпринята попытка проанализировать содержание правового регулирования деятельности территориальных учреждений Центрального банка РФ, определить ее понятие и основные правовые принципы, разграничить регулирующую, надзорную и контрольную деятельность этих учреждений, проанализировать их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления РФ.
Основные положения, выносимые на защиту. В настоящей диссертации разработаны следующие основные положения и выводы, характеризующие ее научную новизну, которые выносятся на защиту:
1. Деятельность территориального учреждения Центрального банка РФ определяется как выполнение им части основных функций Банка России в денежно-кредитной, валютной сферах и сфере банковского регулирования и функций, имеющих обеспечивающий характер.
2. Формулируются специфические принципы, выражающие особенности деятельности территориальных учреждений Банка России.
3. Определяются правовые формы их участия в реализации денежно-кредитной политики государства, регулировании деятельности кредитных организаций, других юридических, а также физических лиц.
4. Обосновывается вывод об осуществлении главными управлениями и нацио-нальнми банками работы в режиме ограниченной самостоятельности, в условиях принятия большинства решений только на уровне центрального аппарата Банка России, а также о необходимости расширения их компетенции в некоторых сферах деятельности.
5. Раскрывается роль отчетности в деятельности территориальных учреждений Банка России и предлагается классификация видов их отчетности в зависимости от порядка, сроков и объемов ее предоставления в Центральный банк РФ.
6. Определяются понятия контроля и регулирования территориальными учреждениями деятельности юридических и физических лиц.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследовании имеет несколько аспектов: научный, правотворческий и учебный. что проявляется в следующем.
1. Основные положения и выводы, сделанные в настоящей работе, могут быть использованы в ходе дальнейшего исследования проблем правового обеспечения как деятельности главных управлений (национальных банков), так и Центрального банка РФ в целом.
2. Рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут найти применение при совершенствовании банковского законодательства и подзаконных актов.
3. Материалы исследования могут быть использованы при чтении курсов лекций и проведении практических занятий по финансовому и банковскому праву.
Апробация результатов настоящего диссертационного исследования осуществлена в следующих формах:
- прочтение лекций по банковскому праву в Саратовской государственной академии права и других высших учебных заведениях;
- проведение практических занятий по финансовому и банковскому праву;
- выступление с докладами на научно-практических конференциях;
- участие в разработке учебно-методического пособия по банковскому праву;
- публикация статей;
- рассмотрение и одобрение диссертации кафедрой финансового, банковского, таможенного права Саратовской государственной академии права.
Структура работы. Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяются цели, задачи и объект исследования, указывается методологическая база, научная новизна диссертации; формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость работы, сообщается об апробации ее результатов.
В первой главе «Общая характеристика правового положения и деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации» исследуются исходные положения, на основе которых функционируют территориальные учреждения Банка России; определяются их задачи, место в системе Центрального банка РФ, особенности правового положения, организации и деятельности в различные исторические периоды.
В параграфе первом главы первой дается общая характеристика правового статуса территориальных учреждений Центрального банка РФ, рассматриваются принципы, на основе которых они действуют. Автор отмечает, что территориальные учреждения Банка России являются его структурными подразделениями, действующими в субъектах Федерации. Они участвуют в реализации Центральным банком на местах государственной политики в сфере денежно-кредитного, валютного и банковского регулирования, выполняют основной объем функций Банка России, которые необходимо осуществлять в субъектах РФ.
По своей организационно-правовой форме территориальные учреждения не являются учреждениями в том значении, в котором этот термин используется в Гражданском кодексе РФ, поскольку не имеют статуса юридического лица, не вправе обременять себя какими-либо обязательствами без разрешения Банка России. Их имущественные права, с одной стороны, носят ограниченный характер, позволяя осуществлять самостоятельное распоряжение лишь движимым имуществом. С другой стороны, в отличие от территориальных подразделений других государственных органов, они обладают независимостью от Министерства финансов РФ и Министерства имущественных отношений РФ, поскольку, хоть и являются федеральными структурами, но принадлежат к системе, имущество которой, согласно ст. 2 Федрального закона «О Центральном банке РФ», полностью не контролируется государством, ввиду особого правового статуса Банка России, связанного с необходимостью качественного выполнения возложенных на него функций. В обоснование данного утверждения автор приводит примеры и! практики рассмотрения арбитражными судами РФ имущественных споров с участием территориальных учреждений Банка России.
В диссертации разработан также вопрос о принципах, на основе которых осуществляют свою деятельность территориальные учреждения Центрального банка. Предложено разделение их на три группы: общеправовые принципы (законности. единства финансовой системы и денежной политики и другие, свойственные финансовой деятельности всех органов, осуществляющих ее'), принципы, являющиеся общими для всей системы учреждений и подразделений Центрального банка (принцип организации его на основе федеральной собственности, принципы единства и централизации его системы и др.2), и, наконец, специфические принципы, обусловливающие особенности деятельности территориальных учреждений Центрального банка. К последним диссертант относит:
1 См.: Финансовое право. / Отв. ред. II.И. Химичева. - М.: 1999. С. 77-82 (автор главы Н.И. Химичева).
2 Подробнее о прннципач организации и деятельности Центрального банка в целом см.: Гейвандов Я.А. Центральный банк- Российской Федерации. - М.: Издательство Московского независимого института международного права. 1997. С. 40-51.
1. Принцип ограниченной самостоятельности в деятельности территориальных учреждений, в соответствии с которым они не могут принимать решения по большому количеству вопросов, возникающих в процессе осуществления своих полномочий (например, не могут самостоятельно принять решение о выдаче, либо отзыве у кредитной организации лицензии, выпуске денежных средств в обращение, и т.д.).
2. Принцип особого режима отчетности территориальных учреждений Центральному банку, согласно которому Банк России устанавливает сроки, объем и другие особенности представления ему сведений территориальными учреждениями,вправе запрашивать и получать оперативную информацию по любым интересующим работников центрального аппарата Банка России вопросам;
3. Принцип отсутствия горизонтального подчинения учреждений Центрального банка местным органам власти и управления, независимости от них. Так, территориальные учреждения не должны подчиняться и отчитываться даже представительным органам власти субъектов РФ и муниципальных образований (в этом отличие от принципа независимости Центрального банка в целом, который предоставляет отчеты Государственной Думе РФ);
4. Принцип, особого порядка взаимодействия Центрального банка с его территориальными учреждениями, которое осуществляется не только по линии: руководство Центрального банка - руководитель территориального учреждения - его подчиненные, но также по линии: департаменты центрального аппарата Банка России - соответствующие им по профилю деятельности подразделения в составе территориальных учреждений.
Па основании проведенных исследований автор определяет деятельность территориальных учреждений Центрального банка РФ как осуществление ими работы по выполнению, в пределах соответствующих территорий, части основных функций Центрального банка в денежно-кредитной и банковской сферах, а также работы по обеспечению качественного выполнения вышеуказанных функций, осуществляемой в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и правовыми актами Банка России.
Во втором параграфе первой главы проводится исследование и сравнительный анализ видов и структуры территориальных учреждений Центрального банка РФ, функционирующих в различных субъектах РФ.
Автор отмечает, что в настоящее время в структуру Центрального банка РФ входят два вида территориальных учреждений: национальные банки в республиках и главные территориальные управления в других субъе^ах Федерации, которые, согласно Положению о территориальных учреждениях Банка России1 выполняют идентичные функции. П. «ж» ст. 71 Конституции РФ, федеральное законодательство относят федеральные банки (которым является и Банк России с его территориальными учреждениями) к ведению Российской Федерации. Но, несмотря на это, в условиях резкого повышения в последнее десятилетие самостоятельности республик в составе РФ, представительные органы власти некоторых из них предпринимали попытки в разной степени закрепить в своих правовых актах независимость национальных банков, находящихся на их территориях, от Центрального банка РФ и подчинение их республиканским органам государственной власти, а также наделить их полномочиями, не свойственными территориальным подразделениям Банка России1. Автор высказывается о недопустимости такого положения. Без координации работы главных управлений и национапьных банков в таких сферах деятельности как осуществление денежной эмисии, установление ставок рефинансирования, величины резервных требований к банкам и объемов их кредитования невозможно будет осуществление единой денежно-кредитной политики в РФ, что рано или поздно неизбежно приведет к серьезным экономическим и финансовым потрясениям. По мнению диссертанта, чрезвычайно важное значение для качественного выполнения Центральным банком РФ своих функций в настоящих условиях имеет сохранение вертикальной структуры управления его системой, но это не означает, что территориальные учреждения Центрального банка РФ должны быть лишены любой самостоятельности. Угрозу экономической стабильности государства представляет не передача учреждениям Банка России некоторых полномочий, осуществление ко-
1 Утверждено Советом директоров Банка России 10. 04. 1998. См.: Правовая прграмма «Консультант Плюс».
торых, к тому же, невозможно без учета различных факторов и условий местного значения, и тем более - не отличия в их названиях, а отступление от единообразного выполнения тех функций, которые должны координироваться из одного центра в силу своей глобальности и важности для развития экономических процессов в рамках всего государства.
Однако автор считает, что при выполнении главными управлениями и национальными банками идентичных функций нецелесообразно сохранять различия в названиях территориальных учреждений Центрального банка РФ лишь для того, чтобы подчеркнуть особенности правового статуса республик РФ, поскольку различия в названиях должны предопределяться, прежде всего, различием в содержании осуществляемой ими деятельности. В дисертации предлагается ликвидировать разделение территориальных учреждений Центрального банка РФ на виды, назвав их все одним термином и внести соответствующие изменения в федеральное законодательство и нормативные акты Банка России.
Далее автор анализирует особенности структуры территориальных учреждений Центрального банка и факторы, оказывающие влияние на состав структурных подразделений конкретных главных управлений (национальных банков). В работе делается вывод, что, с одной стороны, состав подразделений территориальных учреждений Банка России зависит от целей, задач и функций главных управлений и национальных банков, объем которых у них сходен, с другой стороны - от того, в каких направлениях деятельности территориальные учреждения работают наиболее интенсивно, обслуживанием какой (развитой или не очень крупной) региональной банковской системы они занимаются. В диссертации приводятся примеры функционирования в различных территориальных учреждениях разных по названиям и составляющим их структуру подразделений. Причем, в наиболее крупных главных управлениях и национальных банках, как правило, создаются и более крупные структурные подразделения, которые могут включать в себя подсистемы двух уровней (например, управления, включающие отделы, в свою очередь состоящие из секторов). Исследуя организацию террито-
' См., например. Закон республики Саха (Якутия) «О Национальном банке республики Саха (Якутия)» Л'з963-Х1! от 28. 05. 1992.
риалъных учреждений, автор приходит к выводу, что структура территориальных учреждений периодически изменяется, находясь под влиянием изменений в составе департаментов центрального аппарата Банка России.
В диссертации отмечается, что в конце 1999 г. в составе центрального аппарата Центрального банка РФ был создан Департамент по работе с территориальными учреждениями Банка России, основными направлениями деятельности которого являются: совершенствование структуры и деятельности территориальных учреждений и содействие их взаимоотношениям с руководством и подразделениями центрального аппарата Банка России. Поскольку Департамент по работе с территориальными учреждениями Банка России возник недавно, схема его сотрудничества и руководства деятельностью главных управлений (национальных банков) еше не до конца отработана и нуждается в совершенствовании, однако проведение работы Департамента в указанном направлении уже показало свою необходимость и востребованность в плане совершенствования структуры и деятельности территориальных учреждений Центрального банка РФ.
В параграфе третьем главы первой автор отмечает, что углублению исследования правового регулирования деятельности территориальных учреждений Центрального банка РФ способствует изучение их правового положения, организации и деятельности в различные исторические периоды. Начать такое изучение необходимо с деятельности местных учреждений Государственного банка России, основанного I июля 1860 г., поскольку он стал первым в отечественной истории кредитным учреждением, приобретшим основные характерные черты центральных банков, существовавших в наиболее развитых государствах мира в тот период времени1.
Местными учреждениями Государственного банка России являлись конторы, открываемые в наиболее крупных экономических центрах страны, отделения в менее развитых торгово-промышленных центрах и агентства — упрощенный вид территориальных подразделений Банка, осуществлявшие простейшие банковские операции. Деятельность по надзору и контролю за работой коммерчес-
'См.: С.я. Боровой. Кредит и банки России (серед. 17 в.- 1861г.). М.: Госфиниэдат., 1958.С.280.
ких банков России в компетенцию территориальных учреждений Госбанка не входила, однако они активно взаимодействовали с местными казначействами в процессе выполнения за счет Государственного казначейства России ряда банковских операций1. Компетенция местных подразделений Госбанка включала права на осуществление значительного круга банковских операций как коммерческого характера, так и не направленных на извлечение прибыли и имеющих общегосударственное значение. Тем не менее, даже для принятия подчас незначительных решений, руководители местных учреждений должны были получать разрешение Правления банка, что негативно сказывалось на их работе.
На основе изучения правовых актов, регулирующих деятельность местных подразделений Госбанка в конце 19 - начале 20 веков, а также научной литратры того времени диссертант делает вывод о том, что в этот период развивалась практика постепенного предоставления местным учреждениям все больших прав, направленная на повышение оперативности их работы и увеличение размеров получаемой прибыли. Однако указанные преобразования в системе Банка были приостановлены с началом Первой мировой войны, а с победой Октябрьской революции деятельность Государственного банка была совсем прекращена.
После монополизации советским государством банковского дела был создан Народный банк РСФСР, преобразованный затем в Государственный банк СССР, и предприняты практические меры по превращению его в единый кредитный, расчетный и кассовый центр страны. Автор отмечает, что с годами Государственному банку передавались все большие полномочия в кредитно-банковской сфере, осуществлялось все более рациональное и плотное размещение его учреждений (контор, отделений, агентств, районных расчетных касс, приписных касс) по территории государства. В первые годы советской власти в компетенцию территориальных подразделений Госбанка входило достаточно много функций, не соответствующих статусу банковских учреждений, как, например, осуществление контроля частной торговли, хлебозаготовительных опе-
1 См., например, Гурьев А.Н. К реформе Государственного банка. СПб. 1893. С. 33. 34, Банковая энциклопедия. / Под ред. Яснопольского Л.Н. Киев. 1914. С. 333-336.
раций1. Однако к началу 30-х годов подобного рода операции в деятельности подразделений Госбанка были сокращены и он стал играть решающую роль в кредитной системе государства, приобретя в числе других и полномочия по кассовому исполнению бюджета, осуществлению эмиссии денежных знаков, кредитования производства и сельского хозяйства.
В годы Великой Отечественной войны система учреждений Госбанка СССР имела определяющее значение в организации военной экономики страны и одержании победы. Диссертант подчеркивает исключительно положительную роль для деятельности Госбанка в этот период наличия централизованной банковской системы, в условиях, когда банковские операции осуществлялись огромным количеством банковских учреждений, управляемых из одного центра, что помогло также организовать необходимое обслуживание возрождающихся предприятий и организаций в послевоенный период.
В течение 70 - 80-х годов в компетенции и правовом статусе местных учреждений Госбанка СССР не происходило особых изменений. Их особенностью, по сравнению с территориальными учреждениями центральных банков капиталистических государств, являлось то, что они одновременно осуществляли деятельность, характерную для эмиссионных, коммерческих, депозитных, инвестиционных, земельных, сберегательных и других банков2. Именно в этот период наиболее остро проявились такие недостатки их работы как бюрократизм, формализм, стремление приукрасить реальные показатели своей деятельности, приблизив их к плановым цифрам. На этом основании в диссертации делается вывод, что начавшееся в 1987 г. реформирование банковской системы, связанное с новыми явлениями в экономике РФ, было особенно востребованным и объективно необходимым. Указанные реформы привели к значительному изменению роли территориальных подразделений главного банка страны и кардинальному преобразованию всей нашей банковской системы, когда Госбанк СССР был пре-
' См.: Атлас М. Развитие Государственного банка СССР. / Под ред. Дьяченко В.П. - М.: Госфитшгат. 1958. С. 25, 32, 49, 52.
! См. Госбанк и его роль в развитии экономики страны (1921 -1981). / Под ред. Алхнмова В С. - М.: Финансы и статистика. 1981. С. 14.
образован в Центральный банк РФ, а место контор, отделений, агентств заняли главные управления и национальные банки.
Глава вторая диссертации «Правовое регулирование основных направлений деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации» посвящена анализу полномочий, возложенных на главные управления и национальные банки Центрального банка РФ.
• В параграфе первом второй главы автор раскрывает основные функции, выполняемые территориальными учреждениями Банка России и предлагает их подразделение на две группы.
1. Функции, связанные с .выполнением территориальными учреждениями Центрального банка своей основной работы в области денежно-кредитного регулирования, организации денежного обращения, расчетов, регулирования, надзора и осуществления проверок работы кредитных организаций, в области санирования их деятельности и ликвидации и т.п. Это - функции профилирующего характера. Их содержание определяется функциями и предназначением Банка России в целом.
2. Функции, связанные с обеспечением качественного выполнения первой, основной группы функций, реализуемые территориальными учреждениями Центрального банка РФ в области финансовой и внутрихозяйственной деятельности, ведения учета и отчетности, внутреннего аудита, делопроизводства, в области организации деятельности их работников и т.п.
В диссертации анализируются особенности функций названных групп. Наиболее подробно автор освещает функции территориальных учреждений Центрального банка в области денежно-кредитного регулирования, валютного регулирования и валютного контроля, а также функции, связанные со статистическим сбором и экономическим анализом данных по соответствующим регионам, в том числе в рамках мониторинга предприятий.
Особое внимание автор уделяет функциям обеспечивающего характера, связанным с учетом и отчетностью, а также осуществлением внутреннего аудита территориальных учреждений Банка России. В диссертации указывается на важную роль
отчетности в деятельности территориальных учреждений поскольку без должной организации учета и отчетности главных управлений и национальных банков Центральный банк РФ не сможет координировать их деятельность на территории всей страны. На основании исследования нормативных актов Центрального банка, в зависимости от порядка, сроков и объемов предоставляемых данных, диссертантом предложена классификация отчетности территориальных учреждений Банка России. Необходимость предоставления указанных видов отчетности обусловливает и наличие у них соответствующих полномочий в рассматриваемой сфере.
Исследуя полномочия, предоставленные территориальным учреждениям, автор высказывает мнение, что в тех сферах деятельности, которые не требуют обязательного единообразного выполнения и координации из одного центра, они нуждаются в расширении. Это позволило бы главным управлениям и национальным банкам не только принимать решения, которые максимально будут учитывать местные экономические условия, но и повысило бы оперативность их принятия, что во многих ситуациях имеет определяющее значение. В работе отмечается, что руководство Центрального банка РФ в настоящее время начинает серьезные мероприятия, связанные с преобразованием устройства главных управлений и национальных банков', приводятся примеры проявления инициативы работниками конкретных территориальных учреждений, реализации ими разнообразных проектов, связанных с укреплением и развитием региональных банковских систем, практически подтверждающих эффективность подобного рода экспериментов.
Во втором параграфе второй главы автор поставил задачу исследовать теоретические основы и практику деятельности территориальных учреждений Цетраль-ного банка в области регулирования, надзора и контроля.
В диссертации отмечается, что функции территориальных учреждений в данной сфере распространяются не только на деятельность кредитных организаций, их филиалов и представительств, но и на лиц, ходатайствующих о получении банковской лицензии, лицензии на осуществление аудиторской деятельности в банковской системе, либо уже работающих в области баноковского аудита, на юридиче-
1 Об -»том см.. например, Геращенко В.В. Кризис внес жестокие коррективы, но не разрушительные. // Деньги и кредит. 2000. №4. С. 13.
ских и физических лиц, приобретающих более 20% акций кредитных организаций, а также осуществляющих некоторые операции в иностранной валюте.
Автор предпринимает попытку осуществить разграничение регулирующей, контрольной и надзорной деятельности, осуществляемой Центральным банком РФ. По его мнению, территориальные учреждения Банка России достаточно активно участвуют в правовом регулированиии деятельности кредитных организаций в РФ, принимая соответствующие индивидуально-правовые акты, участвуя в разработке и внесении предложений по изменению и дополнению соответствующих законодательных актов и нормативных актов Центрального банка. Однако этим их роль в регулированиии деятельности банков не ограничивается, если исходить из того, что понятие «регулирование» более широкое, чем понятие «правовое регулирование». Автор придерживается точки зрения, что регулирование представляет собой вид (форму) управления1. Соответственно этому можно выделить два вида государственного управления. Во-первых, управление как таковое (прямое государственное управление), которое имеет место при осуществлении государственными органами властных полномочий по отношению к государственным предприятиям, учреждениям, организациям в виде оперативного руководства их производственной и хозяйственной деятельностью путем осуществления предписаний и запретов, т.е. при преобладающем применении административных методов управления. Второй вид управления - государственное регулирование, проявляющееся в воздействии, осуществляемом путем применения более «мягких» управленческих методов по отношению к негосударственным предприятиям, учреждениям. Оно осуществляется, прежде всего, экономическими методами в виде установления нормативов деятельности управляемых субъектов, координации их деятельности, дачи им рекомендаций, оказания финансовой поддержки, которые при необходимости сочетаются с административными методами воздействия.
Поскольку регулирование является видом управленческой деятельности, а управление состоит из более простых видов организационной деятельности -
1 Об этом см.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаей 3-А. Российское административное право: учебник, - М.: Юристь. 1996. С. 10,11., Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. - М.: Дело. 1997. С. 29-36.
функций управления, в число которых входят, например, такие как функции прогнозирования, планирования, учета, оценки, контроля, надзора', то можно говорить о том, что регулирующая деятельность территориальных учреждений Банка России включает в себя и функции по контролю и надзору за их работой.
Что касается отличий контрольной деятельности от надзорной, то этот вопрос достаточно полно разработан в учебной и научной литературе по административному праву2. Так, если при осуществлении надзорной деятельности учреждения Банка России проверяют лишь законность действий конкретных объектов, то при осуществлении контроля они оценивают еще и их целесообразность. Кроме того, принимаемые по результатам контроля меры могут являться мерами оперативного характера, а надзор включает лишь меры, специально предусмотренные законодательством для определенных видов нарушений, и преследуют они одну цель -восстановить нарушенный закон.
В диссертации также исследуется и точка зрения, согласно которой Банк России непосредственно не осуществляет контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов, в том числе и за кредитными организациями^ Автор приходит к выводу, что действительно, Центральны и банк РФ, по общему правилу, не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, не осуществляет проверку целесообразности осуществляемых ими операций. Однако в соответствии со ст. 55 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и ч.2 ст.75 Федерального закона «О Центральном банке РФ» при реальной угрозе интересам кредиторов (вкладчиков), а также в случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении выявленных им нарушений, он вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций, назначив временную администрацию по управлению ей4. Более того, следует согласиться с мнением М.С. Сту-деникиной о том, что органов «чистого» административного надзора не существует и на практике наблюдается сочетание элементов внешнего контроля и администра-
1 См.. Бахрпх Д.П. Административное право. - М.: БЕК. 1993. С. 67, 68. См . например, Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. С. 17-23. Пахрах Д.Н. Указ
работа. С. 168.
' См., например. Финансовое право. / Отв. ред. Химичева Н.И. 1999. С. 553 (автор главы Соколова О.Д.).
4 См : ГсГтандов Я.А. Указ. работа. С. 33.
тивного надзора1. Не случайно в сответствующих нормативных актах2, а также в разделах учебников по финансовому праву, посвященных деятельности государственных органов, осуществляющих финансовый контроль в РФ, особое место отводится Центральному банку РФ3. На основании проведенных исследований в работе делается вывод, что территориальные учреждения, хоть и в меньшем объеме чем Центральный банк в целом, также имеют контрольные полномочия в отношении установленных законодательством субъектов, приводятся примеры осуществления ими такого рода полномочий в таких сферах их деятельности как кредитование, организация расчетно-кассового обслуживания.
Учитывая, что деятельность главных управлений и национальных банков по регулированию, контролю, надзору за деятельностью соответствующих субъектов тесно взаимосвязана и зачастую переплетается друг с другом, автор комплексно освещает полномочия территориальных учреждений в области регулирования, контроля, надзора, группируя их лишь по сферам, в которых они реализуются. В диссертации анализируются полномочия, приводятся примеры из практики работы главных управлений и национальных банков в таких сферах деятельности как регистрация, лицензирование кредитных организаций, текущее регулирование их деятельности, осуществление проверок их работы, применение к ним мер воздействия за нарушения банковского законодательства и нормативных актов Банка России, организация аудиторской службы на соответствующих территориях, а также организация банковского санирования и ликвидации кредитных организаций.
Автор считает, что для более четкой и отлаженной работы главных управлений и национальных банков необходимо закрепить понятия банковского регулирования и контроля на законодательном уровне, предлагает определение понятий регулирующей и контрольной функций, осуществляемых территориальными учреждениями Банка России. Так, функция регулирования, осуществляемая территориальными учреждениями Центрального банка РФ, по мнению диссертанта, представля-
' См.: Студеникина М.С. Указ. работа. С.18, 19.
2 См., например, п. 2 Указа Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля» от25. 07. 1996. № 1095. //СЗ РФ 1996. №3. Ст. 3692,2000. №31. Ст. 3252.
' См., например. Финансовое право. / Отв. ред. Химичева H.H. С. 128. (автор главы Химичева Н.И.), Финансовое право. / Под ред. Горбуновой. ОН. С. 58, 59 (автор главы Козырин А Н.).
ет собой исполнение ими полномочий по управлению деятельностью установленных федеральным законодательством и нормативными актами Банка России субъектов, путем использования экономических методов, в сочетании с императивными методами административного характера, осуществляемых под непосредственным руководством и контролем со стороны центрального аппарата Банка России.
В параграфе третьем главы второй диссертации рассматриваются формы взаимодействия территориальных учреждений Центрального банка с органами государственной власти и местного самоуправления.
Автор указывает, что в процессе осуществления своих функций территориальные учреждения Центрального банка, в целях наиболее полного, разностороннего и эффективного руководства и контроля за деятельностью установленных законодательством и нормативными актами Центрального банка РФ субъектов взаимодействуют с подразделениями на местах таких государственных органов как финансовые, налоговые, правоохранительные, антимонопольные органы, а также представительными и исполнительными органами власти соответствующих субъектов РФ.
В диссертации отмечается, что объем совместно проводимой работы главных управлений и национальных банков с указанными государственными органами различен (например, с Правительствами субъектов РФ, с териториальными подразделениями Федерального казначейства Министерства финансов РФ они взаимодействуют достаточно плотно, с представительными же органами соответствующих республик, краев областей такие контакты носят скорее фрагментарный характер), приводятся примеры непосредственной работы территориальных учреждений Банка России с представительными органами власти субъектов Федерации.
Взаимодействие территориальных учреждений Центрального банка с налоговыми и правоохранительными органами происходит в основном в форме обмена информацией, проведения совместных проверок кредитных организаций, за исключением органов Прокуратуры РФ, которые, кроме того, осуществляют общий надзор ¡а деятельностью главных управлений и национальных банков. С целью взаимодействия по укреплению законности в финансово-кредитной сфере руководители главных управлений (национальных банков) и прокуроры соответствующих
краев, областей, республик заключают соглашения, в которых регламентируется совместно осуществляемая указанными государственными органами деятельность, связанная с проведением ревизий и проверок работы кредитных организаций, оговаривается их сотрудничество при обмене информацией, разработке совместных методических рекомендаций и указаний по вопросам текущей работы, принятии совместных мер по единообразному применению банковского законодательства.
Автор придает большое значение взаимоотношениям территориальных учреждений Центрального банка РФ с исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований, без поддержки которых многие мероприятия, проводимые ими, были бы гораздо менее эффективны. В свою очередь, органы исполнительной власти, имея заинтересованность в укреплении региональных банковских систем, испытывают необходимость в тесном сотрудничестве с территориальными учреждениями Банка России. Кроме того, происходит взаимодействие испонительных органов власти и главных управлений (национальных банков), действующих на соответствующих территориях, по повод)' разработки и реализации мероприятий, имеющих отношение и к работе учреждений, предприятий, организаций, не являющихся кредитными организациями, а также по поводу реализации различных экономических и социально-экономических программ субъектов РФ.
Взаимоотношения подобного рода оформляются различными правовыми актами региональных органов государственной власти (постановлениями правительств, распоряжениями глав администраций и губернаторов различных субъектов и т.п.). Со стороны же территориальных учреждений Центрального банка РФ подобное сотрудничество часто не имеет соответствующего правового сопровождения. В этих условиях диссертант предлагает осуществить общее урегулирование вопросов сотрудничества территориальных учреждений с указанными государственными органами на уровне нормативных актов Центрального банка РФ в целом.
Особое место в деятельности территориальных учреждений Центрального банка занимает их взаимодействие с территориальными подразделениями Федерального казначейства Министерства финансов РФ. В работе делается вывод о том,
что в условиях перехода на казначейскую систему исполнения бюджета в РФ роль главных управлений и национальных банков в его исполнении значительно изменилась. С одной стороны, объем их участия в данном процессе уменьшился, т.к. часть функций в указанной сфере, ранее принадлежавших главным управлениям и национальным банкам, выполняются теперь органами федерального казначейства. Но с другой стороны, на территориальные подразделения Банка России возложена обязанность вести практически все федеральные бюджетные счета и счета по учету средств бюджетов субъектов РФ, поскольку коммерческие банки теперь вовлекаются в процесс исполнения бюджета лишь в случаях, когда на соответствующих территориях отсутствуют подразделения Банка России. Автор считает, что органы федерального казначейства являются как бы промежуточным звеном между распорядителями и получателями бюджетных средств, с одной стороны, и учреждениями Центрального банка - с другой. При этом оганизационные и контрольные функции в сфере исполнения бюджета принадлежат органам федерального казначейства, а территориальные учреждения Банка России осуществляют расчетно-кассовое обслуживание бюджетополучателей.
Переход на обслуживание органами федерального казначейства в нашей стране (за исключением Башкирии, Татарстана, Чеченской республики) осуществился в основном с января 1998 г. В диссертации отмечается, что существуют особенности перехода на казначейскую систему исполнения государственного и местного бюджетов в республике Татарстан. Так, если во всех других регионах России работу по исполнению бюджета осуществляют территориальные отделения Федерального казначейства РФ, то в Татарстане этим занимается недавно образованное республиканское казначейство'. Для этих целей Кабинетом Министров Республики Татарстан образован Департамент казначейства Министерства финансов Республики Татарстан2, который участвует в исполнении бюджета не совместно с подразделе-
1 См.: Через республиканское казначейство (по материалам ТАТАР - ИНФОРМ). / Казанские ведомосш. 01. 04. 2000. №71
- См.. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан «О переходе на казначейскую систему исполнения бюджета Республики Татарстан» от 15 01.1999. № 3 (в ред. Постановления от 15.04.1999 г. № 209), Положение «О Департаменте казначейства Министерства финансов Республики Татарстан» от 15.01.1999. № 3. Правовая программа «Консультант Плюс». Выпуск «Татарстан».
ниями Центрального банка РФ, а вместе с «уполномоченным банком Кабинета Министров Республики Татарстан, его учреждениями на местах и иными банками»'.
Несмотря на то, что осуществление перехода на казначейскую систему исполнения бюджета было начато еще в начале 90-х годов, нормативные акты, регулирующие данную сферу деятельности, до настоящего времени имеют некоторые недоработки. Это обстоятельство негативно сказывается на деятельности не только служащих территориальных учреждений Центрального банка РФ, других государственных органов, осуществляющих полномочия по исполнению бюджета, но и на деятельности всех предприятий, учреждений, организаций, являющихся распорядителями и получателями бюджетных средств. Диссертант отмечает необходимость детального урегулирования всех совершаемых в указанных государственных органах операций, которое, по его мнению, должно быть осуществлено не в Бюджетном кодексе РФ и подобных ему законодательных актах, а скорее - в подзаконных нормативных актах Банка России. Министерства финансов РФ, Министерства по налогам и сборам РФ и др. заинтересованных органов при условии скоординированности их действий в данном направлении.
В целом же автор считает, что несмотря на указанные недостатки в правовом обеспечении реформирования системы исполнения бюджетов разных уровней, перевод счетов по учету средств федерального бюджета в учреждения Банка России, а также возвращение к казначейской системе исполнения бюджета в Российской Федерации дают реальный шанс добиться, наконец, снижения задолжности организаций, финансируемых за государственный счет, обеспечения целевого расходования средств федерального бюджета, а в конечном итоге - достижения экономической стабильности в рамках всего государства.
В заключении подводятся итоги диссертационной работы, обобщаются выводы, полученные в процессе проведенных исследований, указываются наиболее важные теоретические и практические проблемы, возникающие при осуществлении территориальными учреждениями Центрального банка РФ своей деятельности, формулируются предложения по их решению.
1 См.: Подпункт «а» пункта 11 указанного Положения.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Переход на казначейскую систему кассового исполнения федерального бюджета и изменение роли территориальных учреждении Банка России в его исполнении. // Сборник научных статей по финансовому праву. Харьков. 1999. 0,5 п.л.
2. Деятельность территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации по исполнению бюджета. // Вестник Саратовской государственной академии права. 1999. №2. 0,5 п.л.
3. Банковское право РФ: Учебно-методическое пособие. / Сост. Новоселов В.И., Тимакова Т.Г., Бородина Н.М., Пастушенко E.H. - Саратов. СГАП. 2000. 8 п.л.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Бородина, Наталия Михайловна, кандидата юридических наук
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика правового положения и деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации
1.1. Особенности правового статуса территориальных учреждений Банка России, содержание и принципы их деятельности
1.2. Виды и структура территоральных учреждений
Центрального банка Российской Федерации
1.3. Особенности исторического развития деятельности местных учреждений Государственного банка в России
ГЛАВА 2. Правовое регулирование основных направлений деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации
2.1 Функции территориальных учреждений Банка
России
2.2. Правовые основы деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области банковского регулирования, надзора, контроля
2.3. Взаимодействие территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации с органами государственной власти и местного самоуправления
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации"
Территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации являются важнейшими структурными элементами системы Банка России, участвующими в проведении на местах государственной денежно-кредитной и валютной политики, укреплении региональных банковских систем, прогнозировании экономических процессов и важнейших показателей экономики регионов. Выполняя функции регулирования денежного обращения, кредитования коммерческих банков, участвуя в исполнении бюджетов всех уровней, организации безналичных расчетов, они прямо или косвенно содействуют повышению эффективности общественного воспроизводства, а, следовательно - и развитию экономики конкретных регионов и государства в целом.
В последнее десятилетие в связи с изменением роли Банка России в регулировании экономических процессов, происходящих в государстве, ему посвящено много исследований, множество дискуссий ведется вокруг спорных вопросов, возникающих в различных сферах деятельности Центрального банка Российской Федерации, включая и правовое обеспечение его работы. Однако на фоне явного интереса современных ученых к деятельности Банка России в целом практически не находят себе места специальные исследования правовых проблем данного государственного органа на уровне его территориальных учреждений. Некоторым вопросам деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в последнее время посвящены лишь работы экономистов, не охватывающие, как правило, проблем правового обеспечения их деятельности. Между тем, подобного рода исследования необходимы, поскольку правовой режим деятельности главных управлений и национальных банков не идентичен правовому режиму деятельности Банка России в целом, имеет свои особенности и проблемы в правовом регулировании.
Особую актуальность исследования в данной области приобретают в условиях резкого повышения в последнее время самостоятельности субъектов Российской Федерации, что на практике иногда грозит обернуться потерей единства и вертикальной структуры управления системой Банка России, поддержание которой так необходимо для полноценного выполнения им своих функций в денежно-кредитной сфере и сфере регулирования банковской деятельности в Российской Федерации, а также в условиях перехода в последние годы на казначейскую систему исполнения государственных и местных бюджетов, в связи с чем изменяется и роль территориальных учреждений Банка России в обслуживании распорядителей и получателей средств бюджетов различных уровней.
Основной целью настоящей работы является комплексное исследование правового регулирования деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в условиях развития рыночных отношений в экономике и формирования новых федеративных отношений. t
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:
- охарактеризовать правовой статус территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации и их место в системе Банка России;
- выявить содержание принципов их деятельности;
- осветить историческое развитие правового регулирования в отношении подразделений Центрального банка Российской Федерации;
- проанализировать нормативно-правовую базу осуществления территориальными учреждениями Банка России основных функций;
- провести разграничение понятий «регулирование», «надзор», «контроль», применительно к осуществлению главными управлениями и национальными банками полномочий по отношению к кредитным организациям, другим юридическим, а также физическим лицам, деятельность которых охватывается их компетенцией;
- проанализировать взаимоотношения территориальных учреждений Банка России с органами государственной власти и местного самоуправления;
- выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности главных управлений и национальных банков Центрального банка Российской Федерации.
Предпринятое в данной работе комплексное исследование правового регулирования деятельности территориальных учреждений Банка России на монографическом уровне осуществляется впервые.
В дореволюционной и советской научной литературе специальных исследований правового регулирования деятельности местных контор Государственного банка не осуществлялось, однако анализ их функционирования с экономических и правовых позиций встречается в работах, посвященных Государственному банку в целом. Такие сведения можно встретить в трудах дореволюционного периода времени, написанных Н.Х. Бунге, А.Н. Гурьевым, А.С. Залщупиным, Я.И. Печериным, В. Судейкиным, Л.Н. Яснопольским и др. В советский период деятельности Госбанка СССР были посвящены работы B.C. Алхимова., М.С. Атлас, С.Я. Борового, Л.В. Бричко, B.C. Геращенко, П.С. Гуревича, П.О. Лавруши-на, В.Ф. Попова и др.
В настоящее время также отсутствуют исследования, которые бы всесторонне освещали правовые вопросы, связанные с функционированием территориальных учреждений Банка России. Отдельные проблемы правового регулирования их деятельности рассматриваются в работах, посвященных Центральному банку Российской Федерации как единому государственному органу, а также в информационных сообщениях и статьях журналов, выпускаемых им.
В данной диссертации использовались исследования ученых в области банковского и финансового права: А.Ю. Викулина, Л.К. Вороновой, Я.А. Гей-вандова, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.Ю. Ерпылевой, Л.Г. Ефимовой, М.В. Карасевой, М.Л. Когана, А.Н. Козырина, О.М. Олейник, Е.В. Покачаловой, Е.А. Ровинского, Э.Д. Соколовой, Ю.Н. Старилова, Г.А. Тосуняна, Н.И. Химиче-вой и др.
Особое внимание было уделено трудам отечественных ученых в области общей теории государства и права, а также административного права, среди которых С.С. Алексеев, Ю.С. Адушкин, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, Ф.А. Григорьев, В.Л. Кулапов, А.В. Малько, В.М. Манохин, Я.С. Михляк, В.И. Новоселов, Д.М. Овсянко, М.С. Студеникина, Ю.Г. Ткаченко, А.Д. Черкасов и др.
Помимо этого были широко использованы труды экономистов, посвященные исследованию правовых аспектов деятельности как Центрального банка РФ в целом, так и его территориальных учреждений. Среди них В.В. Геращенко, С.К. Дубинин, Ю.Б. Зеленский, В.В. Земсков, Л.И. Иванова, Р.Х. Мар-данов, М.Ш. Сагитдинов, Т.А. Сазонов, С.В. Сорвин, Ю.В. Степанов, А.Х Цака-ев, К.Б. Шор и др.
Объектом исследования в настоящей работе являются теоретические и практические вопросы правового регулирования деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации.
Методологические основы данной диссертации составляют общенаучные методы изучения: логический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др.
Работа основана на анализе положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов РФ и подзаконных нормативных актов различных уровней. В ней использованы также правовые акты методического характера (Банка России, Министерства финансов РФ, Прокуратуры РФ и др.), обобщается практика рассмотрения арбитражными судами споров с участием территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в данной работе впервые предпринята попытка проанализировать содержание правового регулирования деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации, определить понятие и основные правовые принципы их работы, разграничить между собой регулирующую, надзорную и контрольную деятельность, осуществляемую ими, проанализировать их взаимодействие с территориальными подразделениями органов государственной власти и местного самоуправления РФ.
В настоящей диссертации разработаны следующие основные положения и выводы, характеризующие ее научную новизну, которые выносятся на защиту: 1. Деятельность территориального учреждения Центрального банка Российской Федерации определяется как выполнение им части основных функций Банка
России в денежно-кредитной, валютной сфере, сфере банковской деятельности и функций, имеющих обеспечивающий характер.
2. Формулируются спецйфические принципы, обусловливающие особенности деятельности территориальных учреждений Банка России.
3. Определяются правовые формы их участия в реализации денежно-кредитной политики государства, регулировании деятельности кредитных организаций, других юридических, а также физических лиц, осуществляющих соответствующую деятельность на подведомственных им территориях.
4. Обосновывается вывод о том, что работа главных управлений и национальных банков происходит в режиме ограниченной самостоятельности, в условиях принятия большинства решений на уровне центрального аппарата Банка России, а также о необходимости расширения их компетенции в некоторых сферах деятельности.
5. Раскрывается роль отчетности в деятельности территориальных учреждений Банка России и предлагается классификация видов отчетности главных управлений и национальных банков, в зависимости от порядка, сроков и объемов ее предоставления в Центральный банк Российской Федерации.
6. Определяется понятие регулирования территориальными учреждениями деятельности юридических и физических лиц, находящихся на подведомственных им территориях.
Теоретическая и практическая значимость данного диссертационного исследования имеет несколько аспектов: научный, правотворческий и учебный, что проявляется в следующем.
1. Основные положения и выводы, сделанные в настоящей работе, могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки и исследования проблем правового обеспечения как деятельности главных управлений (национальных банков), так и Центрального банка Российской Федерации в целом.
2. Рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут найти применение при совершенствовании законодательных и подзаконных актов, действующих в указанной сфере.
3. Материалы настоящего исследования могут быть использованы при чтении курсов лекций и проведении практических занятий по финансовому и банковскому праву.
Апробация результатов настоящего диссертационного исследования осуществлена в следующих формах:
- прочтение лекций по банковскому праву в Саратовской государственной академии права и других высших учебных заведениях;
- проведение практических занятий по финансовому и банковскому праву;
- выступление с докладами на научно-практических конференциях;
- участие в разработке учебно-методического пособия по банковскому праву;
- публикация статей;
- рассмотрение и одобрение диссертации на заседании кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Финансовое право; бюджетное право; налоговое право; банковское право; валютно-правовое регулирование; правовое регулирование выпуска и обращения ценных бумаг; правовые основы аудиторской деятельности", Бородина, Наталия Михайловна, Саратов
В ходе проведения настоящего исследования диссертант пришел к сле дующим выводам: Территориальные учреждения (главные управления и национальные банки) Центрального банка Российской Федерации представляют собой обособленные подразделения последнего, реализующие его политику на соответствующих тер риториях. По своей организационно-правовой форме они не являются учрежде ниями в том значении, в котором этот термин используется в Гражданском ко дексе РФ, поскольку не имеют статуса юридического лица, не вправе обременять себя какими-либо обязательствами без разрешения Банка России.Имущественные права главных управлений и национальных банков, с од ной стороны, имеют ограниченный характер, поскольку они практически явля ются филиалами Центрального банка РФ, а потому имеют право распоряжаться самостоятельно лишь движимым имуществом. Распоряжение объектами недви жимости территориальные учреждения могут осуществлять только по согласо ванию с Банком России. С другой стороны, в отличие от территориальных под разделений других государственных органов, они обладают независимостью от Министерства финансов и Министерства имущественных отношений РФ, по скольку, хоть и являются федеральными структурами, но принадлежат к системе, имущество которой, согласно ст. 2 ФЗ «О Центральном банке РФ», полностью не контролируется государством, ввиду особого правового статуса Банка России, связанного с необходимостью качественного выполнения возложенных на него функций.В диссертации разработан вопрос о принципах, на основе которых осуще ствляют свою деятельность территориальные учреждения Центрального банка и формулируется их содержание. Предложено разделение их на три группы: обще правовые (принципы законности, единства финансовой политики и денежной системы и т.д.), принципы, являющиеся общими для всей системы учреждений и подразделений Центрального банка (принцип вертикальной структуры управления системой Банка России, принципы единства и централизации его системы и др.), и, наконец, специфические принципы, обусловливающие особенности деятельности территориальных учреждений Центрального банка РФ. К послед ним диссертант относит:
1) принцип ограниченной самостоятельности деятельности главных управлений и национальных банков;
2) принцип особого режима отчетности территориальных учреждений Цен тральному банку;
3) принцип отсутствия горизонтального подчинения главных управлений (на циональных банков) оранам представительной и исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления;
4) принцип особого порядка взаимодействия Центрального банка с его террито риальными учреждениями.В диссертации предлагается следующее определение понятия «деятельность территориальных учреждений Банка России». Деятельность территориальных учреждений Центрального банка РФ - это работа главных управлений и нацио нальных банков по осуществлению ими, в пределах соответствующих террито рий, части основных функций Центрального банка в денежно-кредитной, валют ной сферах и в сфере банковской деятельности, а также работа по обеспечению качественного выполнения выщеперечисленных функций, осуществляемая в со ответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и нормативны ми актами Банка России.В настоящее время в стуктуре Центрального банка функциониует 2 вида территориальных учреждений: главные управления и национальные банки, кото рые создаются на территории субъектов РФ, но могут создаваться и по экономи ческим районам, объединяющим территории нескольких ее субъектов. В услови ях резкого повышения в последнее десятилетие самостоятельности республик РФ представительные органы власти некоторых из них предпринимают попытки закрепить в своих правовых актах независимость их национальных банков от Центрального банка РФ и подчинение их только республиканским органам госу дарственной власти. Однако, ввиду противоречия этих положений федеральному законодательству, а также экономической реальности (в т.ч. и практике зарубежных государств) национальные банки республик все же сохра нили, как и главные управления в других субъектах Федерации, свой статус тер риториальных подразделений Банка России. Причем, это не означает, что терри ториальные учреждения Центрального банка лишены любой самостоятельности.Ведь угрозу экономической стабильности государства представляет не передача его учреждениям некоторых полномочий, осуществление которых к тому же не возможно без учета различных факторов и условий местного значения, и тем бо лее - не отличия в их названиях, а осуществление данными структурными под разделениями Центрального банка тех функций (функций осуществления денеж ной эмиссии, установление ставок рефинансирования и т.п.), которые предпола гают единообразное выполнение их на территории всей страны и координацию из одного центра в силу своей глобальности и важности для развития экономиче ских процессов в рамках всего государства. Тем не менее, учитывая, что главные управления и национальныые банки осуществляют идентичные функции, а Банк России предполагает в дальнейшем проводить политику по достижению больше го единообразия в их деятельности, диссертант предполагает ликвидировать раз граничение территориальных учреждений Ценгтрального банка РФ на разные виды, используя в отношении всех них единые наименования и внести соответ ствующие изменения в ФЗ «О Центральном банке РФ».В диссертации анализируется структура территориальных учреждений Центрального банка и их особенности в разных регионах РФ, а также факторы, влияющие на нее. С одной стороны, структурный состав территориальных учре ждений зависит от целей, задач и функций главных управлений и национальных банков, объем которорых у них одинаковый, с другой стороны - от того, в каких направлениях деятельности территориальные учреждения работают наиболее интенсивно, обслуживанием какой (развитой или не очень крупной) региональ ной банковской системы они занимаются. Поэтому в различных территориаль ных учреждениях функционируют разные по названиям и составляюпщм их структуру подразделения. В наиболее крупных главных управлениях и нацио нальных банках Центрального банка создаются и более крупные структурные подразделения, которые могут включать в себя подсистемы двух уровней (например, управления, включающие отделы, в свою очередь состоящие из секторов).Структура территориальных учреждений периодически изменяется, нахо дясь под влиянием изменений в составе департаментов центрального аппарата Банка России. Инициатива создания, ликвидации, либо реорганизации их может исходить как от руководства Банка России, так и от служащих главных управле ний (национальных банков). В последнем случае решение о таком изменении в структурном составе территориального учреждения принимает его начальник
(председатель), согласовав его с руководителями соответствующего данному структурному подразделению по профилю его деятельности департамента Банка России.В конце 1999 г. в составе центрального аппарата Центрального банка РФ создан Департамент по работе с территориальными учреждениями Банка России, в который теперь работники всех главных управлений (национальных банков) также должны представлять необходимые документы и сведения. Основными направлениями деятельности указанного Департамента являются: совершенство вание структуры и деятельности территориальных учреждений и содействие их взаимоотношениям с руководством и подразделениями центрального аппарата Банка России. Поскольку Департамент по работе с территориальными учрежде ниями Банка России возник недавно, схема его сотрудничества и руководства деятельностью главных управлений (национальных банков) еще не до конца от работана и нуждается в совершенствовании, однако проведение работы Депар тамента в указанном направлении уже показало свою необходимость и восстре бованность в плане совершенствования структуры и деятельности территориаль ных учреждений Центрального банка РФ.
3. Углублению исследования правового регулирования деятельности террито риальных учреждений Центрального банка РФ способствует изучение их право вого положения, организации и деятельности в различные исторические перио ды. Целесообразно обратиться к деятельности местных учреждений Государст венного банка России, основанного 1 июля 1860 г., поскольку он стал первым в отечественной истории кредитным учреждением, приобретшим основные характерные черты центральных банков, существовавших в наиболее развитых государствах мира в тот период времени.Местными учреждениями Государственного банка России являлись конто ры, открываемые в наиболее крупных экономических центрах страны, отделения в менее развитых торгово-промышленных центрах и агентства - упрощенный вид территориальных подразделений Банка, осуществлявшие простейшие бан ковские операции. Деятельность по надзору и контролю за работой коммерче ских банков России в компетенцию территориальных учреждений Госбанка не входила, зато они активно взаимодействовали с местными казначействами в процессе выполнения за счет Государственного казначейства России ряда бан ковских операций. Местные казначейства, в свою очередь, на территориях, где отсутствовали подразделения Банка, имели право на осуществление простейших банковских операций, оставаясь при этом исключительно в подчинении выше стоящих по отношению к ним казенных палат. В диссертации отмечается, что такое положение лишало Государственный банк России возможности руково дить работой казначейств, связанной с осуществлением банковской деятельно сти, хотя необходимость в этом была очевидна.Компетенция местных подразделений Госбанка включала права на осуще ствление значительного круга банковских операций как коммерческого характе ра, так и не направленных на извлечение прибыли и имеющих общегосударст венное значение. Тем не менее, даже для принятия подчас незначительных ре шений, руководители местных учреждений должны были получать разрешение Правления банка, что негативно сказывалось на их работе.На основе изучения деятельности местных подразделений Госбанка в кон це 19 - начале 20 веков диссертант делает вывод о том, что в этот период разви валась практика постепенного предоставления местным учреждениям все боль ших прав, направленная на повышение оперативности их работы и увеличение размеров получаемой прибыли. Однако указанные преобразования в системе Банка были приостановлены с началом Первой Мировой войны, а с победой Октябрьской революции деятельность Государственного банка России была совсем прекращена.После монополизации советским государством банковского дела был соз дан Народный банк РСФСР, преобразованный затем в Государственный банк СССР, и предприняты практические меры по превращению его в единый кредит ный, расчетный и кассовый центр страны, для чего с годами ему передавались все большие полномочия в кредитно-банковской сфере, осуществлялось все бо лее рациональное и плотное размещение его учреждений (контор, отделений, агентств, районных расчетных касс, приписных касс) по территории государства.В первые годы советской власти в компетенцию территориальных подраз делений Госбанка входило достаточно много функций, не соответствующих ста тусу банковских учреждений, как, например, осуществление контроля над част ной торговлей, хлебозаготовительных операций. Однако к началу 30-х годов по добного рода операции в деятельности подразделений Госбанка были сокращены и он стал играть решающую роль в кредитной системе государства, приобретя в числе других и полномочия по кассовому исполнению бюджета, осуществлению эмиссии денежных знаков, кредитования отраслей народного хозяйства.В годы Великой Отечественной войны система учреждений Госбанка СССР имела определяющее значение в организации военной экономики страны и одержании победы. Диссертант подчеркивает, что исключительно положи тельную роль для деятельности Госбанка в этот период сыграло наличие центра лизованной банковской системы, в условиях, когда банковские операции осуще ствлялись огромным количеством размещенных по стране банковских учрежде ний, управляемых их одного центра, что помогло также организовать необходи мое обслуживание возрождающихся быстрыми темпами предприятий и органи заций в послевоенный период.В течение 70 - первой половины 80-х годов в компетенции и правовом ста тусе местных учреждений Госбанка СССР практически не происходило особых изменений. Их особенностью, по сравнению с территориальными учреждениями центральных банков капиталистических государств мира, являлось то, что они одновременно осуществляли деятельность, характерную для эмиссионных, коммерческих, депозитных, инвестиционных, земельных, сберегательных и других банков. Именно в этот период наиболее остро прояви лись такие недостатки их работы как бюрократизм, формализм, излишняя запла нированность сверху и стремление приукрасить реальные показатели своей дея тельности, приблизив их к плановым цифрам. На этом основании в диссертации делается вывод о том, что начавшееся в 1987 г. реформирование банковской сис темы РФ, связанное с переходом к рыночным отношениям в государстве, было особенно востребованным и объективно необходимым.4. Деятельность территориальных учреждений Центрального банка РФ по суще ству состоит из выполнения возложенных на них законодательством РФ функций, которые можно разделить на две больших группы. Первая из них направлена на осуществление ими своей основной работы, для которой они и были организованы.Функции второй группы направлены на обеспечение качественного выполнения ими функций первой, основной группы (осуществления учета и отчетности о своей деятельности, делопроизводства, организации деятельности их служащих и т.п.). В диссертации анализируются особенности функций названных групп.Так называемые основные функции территориальных учреждений Цен трального банка РФ действуют в области денежно-кредитного регулирования, организации денежного обращения, расчетов, регулирования, надзора, контроля за деятельностью кредитных организаций. В рамках выполнения функций денежно кредитного регулирования территориальные учреждения могут использовать как методы рыночного характера (рефинансирование кредтных организаций, депозит ные операции с банками), так и административного характера (регулирование раз меров обязательных резервов). В диссертации делается вывод о том, что при реали зации рыночных методов воздействия на денежное обращение полномочия главных управлений (национальных банков) носят ограниченный характер, а принятие решений об их применении к конкретным кредитным организациям зачастую осу ществляется на уровне центрального аппарата Банка России.Функции территориальных учреждений Центрального банка РФ в области ва лютного регулирования и валютного контроля наиболее обширны, поскольку они вправе самостоятельно принимать решения о выдаче (либо отказе в выдаче) разрешений на осуществление определенного Банком России перечня валютных операций, решения о регистрации пунктов обмена валюты уполномоченных банков и их филиалов, проводить проверки их операций и рассмотрение ходатайств кре дитных орагнизаций о выдаче им лицензий на осуществление банковских операций в иностранной валюте.Важное место в деятельности территориальных учреждений Центрального банка РФ занимают функции, связанные со статистическим сбором и экономиче ским анализом данных по соответствующим регионам, в том числе в рамках мони торинга предприятий, с обеспечением и защитой информации, а также их полномо чия в правовой области.Тем не менее, полномочия территориальных учреждений Банка России по реализации названных функций, по мнению диссертанта, нуждаются в расширении, что позволило бы главным управлениям и национальным банкам не только прини мать решения, которые будут максимально учитывать местные экономические условия, но и значительно повысит оперативность их принятия, что во многих ситуациях имеет определяющее значение. Руководство Центрального банка РФ в настоящее время начинает серьезные мероприятия, по преобразованию устройства территориальных учреждений, работники которых также проявляют инициативу, реализуют разнообразные проекты, связанные с укреплением и развитием регио нальных банковских систем, на практике доказывая самостоятельность своих идей и эффективность подобного рода экспериментов.5. Одними из наиболее важных и объемных в ряду возложенных на террито риальные учреждения Центрального банка РФ полномочиий являются их полномо чия в сфере регулирования, надзора и контроля за деятельностью установленных законодательством и нормативными актами Банка России субъектов. По мнению диссертанта, регулирование, являющееся видом (формой) управления включает в себя, помимо других составляющих, также понятия «контроль» и «надзор». Извест но, что различие между контролем и надзором заключается прежде всего в объеме проверяемой деятельности какого-либо субъекта: при осуществлении надзорной деятельности проверяющие органы не вправе вмешиваться в оперативную деятель ность проверяемого лица и оценивать они могут лишь законность его деятельности.а при осуществлении контроля проверяется и ее целесообразность.Кроме того, принимаемые по результатам контроля меры могут быть мерами опера тивного характера, а надзор включает лишь меры, специально предусмотренные законодательством для определенных видов правонарушений. Это дает некоторым исследователям деятельности Центрального банка РФ основание заявлять, что он вообще не имеет контрольных полномочий, а лишь осуществляет надзор за соответ ствующими субъектами. Однако в некоторых случаях Центральный банк РФ все же вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций и назна чать, например, временную администрацию по управлению ими. В работе приво дятся примеры осуществления территориальными учреждениями контрольных функций. Диссертант соглашается с мнением о том, что органов «чистого» админи стративного надзора не существует (за исключением, пожалуй, органов Прокурату ры РФ) и на практике всегда наблюдается сочетание элементов внешнего контроля и административного надзора и делает заключение о том, что территориальные учреждения Центрального банка выполняют некоторые контрольные функции в отношении установленных законодательством субъектов, находящихся на подве домственной им территории, подтверждая его соответствующими примерами.Учитывая специфику осуществляемых Центральным банком РФ функций в области регулирования и контроля, диссертант предлагает на законодательном уровне за крепить значение соответствующих понятий.На основании проведенных исследований делает вывод о том, что функция регулирования, осуществляемая территориальными учреждениями Банка России, выражается в осуществлении ими управления деятельностью установленных феде ральным законодательством и нормативными актами Центрального банка РФ субъ ектов, путем использования экономических (рыночных) методов воздействия в отношении них, в сочетании с императивными (распорядительными) методами административного характера, применяемыми под непосредственным руководством и контролем со стороны Центрального банка РФ.
6. В процессе осуществления своих функций территориальные учреждения Центрального банка в целях наиболее полного, разностороннего и эффективного регулирования и контроля за деятельностью установленных законодательством и нориативными актами Центрального банка РФ субъектов взаимодействуют с подразделениями на местах таких государственных органов как финансовые, налоговые, правоохранительные, антимонопольные органы, а также исполнитель ными и представительными органами власти соответствующих субъектов РФ. В диссертации отмечается, что объем совместно проводимой работы главных управлений и национальных банков с указанными государственными органами различен. Например, с правительствами субъектов РФ, с териториальными подраз делениями Федерального казначейства Министерства финансов РФ они взаимодей ствуют достаточно плотно, с представительными же органами соответствующих республик, краев областей такие контакты носят скорее фрагментарный характер.Взаимодействие территориальных учреждений Центрального банка РФ с налоговыми и правоохранительными органами происходит в основном в форме обмена информацией и проведения совместных проверок кредитных организаций, за исключением органов Прокуратуры РФ, которые, кроме того, осуществляют общий надзор за деятельностью главных управлений и национальных банков.Большое значение имеют взаимоотношения территориальных учреждений Центрального банка РФ с исполнительными органами власти соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований, без поддержки которых многие меро приятия, проводимые ими, были бы гораздо менее эффективны. В свою очередь, соответствующие органы исполнительной власти, имея несомненную заинтересо ванность в укреплении региональных банковских систем, испытывают необходи мость в тесном сотрудничестве с территориальными учреждениями Банка России.Кроме того, происходит взаимодействие правительств (администраций) субъектов РФ, органов местного самоуправления и главных управлений (национальных бан ков), действующих на соответствующих территориях, по поводу разработки и реа лизации мероприятий, имеющих отношение и к работе учреждений, предприятий, организаций, не являющихся кредитными организациями, а также реализации раз личных социально-экономических программ субъектов РФ. Взаимоотношения подобного рода оформляются различными правовыми актами региональных органов государственной власти (постановлениями прави тельств, распоряжениями глав администраций и губернаторов различных субъектов И Т.П.). Со стороны же территориальных учреждений Центрального банка РФ по добное сотрудничество часто не имеет соответствующего правового оформления, т.к. не по всем вопросам, решаемым при сотрудничестве с территориальными под разделениями органов государственной власти РФ, заключаются соответствующие соглашения и принимаются правовые акты главных управлений и национальных банков. В этих условиях диссертант предлагает осуществить общее урегулирование вопросов сотрудничества территориальных учреждений с указанными государст венными органами на уровне нормативных актов Центрального банка РФ в целом.Особое место в деятельности территориальных учреждений Центрального банка занимает их взаимодействие с территориальными подразделениями Феде рального казначейства Министерства финансов РФ. В диссертации делается вывод о том, что в условиях перехода на казначейскую систему исполнения бюджета в РФ роль главных управлений и национальных банков в его исполнении значительно изменилась. С одной стороны, объем их участия в данном процессе уменьшился, т.к. часть функций в указанной сфере, ранее принадлежавших главным управлениям и национальным банкам, выполняются теперь органами федерального казначейства, но с другой стороны, на территориальные подразделения Банка России сейчас возлагается обязанность вести практически все федеральные бюджетные счета и счета по учету средств бюджетов субъектов РФ, поскольку коммерческие банки теперь вовлекаются в процесс исполнения бюджета лишь в исключительных случа ях, когда на соответствующих территориях отсутствуют подразделения Банка Рос сии. Диссертант считает, что органы, федерального казначейства являются как бы промежуточным звеном между распорядителями и получателями бюджетных средств, с одной стороны, и учреждениями Центрального банка - с другой. При этом оганизационные и контрольные функции в сфере исполнения бюджета при надлежат органам Федерального казначейства, а территориальные учреждения Банка России осуществляют расчетно-кассовое обслуживание бюджетополучателей.Несмотря на то, что осуществление перехода на казначейскую систему исполне ния бюджета было начато еще в начале 90-х годов, нормативные акты, регулирую пще данную сферу деятельности, до настоящего времени имеют некоторые недора ботки. Это обстоятельство негативно сказывается на деятельности не только служащих территориальных учреждений Центрального банка РФ, других государственных органов, осуществляющих полномочия по исполнению бюджета, но и на деятельности всех предприятий, учреждений, организаций, являющихся распорядителями и получателями бюджетных средств. Диссертант отмечает необ ходимость детального урегулирования всех совершаемых в указанных государст венных органах операций. Однако такого рода урегулирование должно быть осуще ствлено не в Бюджетном кодексе РФ и подобных ему законодательных актах, а скорее - в подзаконных нормативных актах Банка России, Министерства финансов РФ, Министерства по налогам и сборам РФ и др. заинтересованных органов при условии скоординированности их действий в данном направлении.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации»
1. Федеральные нормативные акты.
2. Конституция РФ. / Российская газета. 25. 12. 1993.
3. Гражданский кодекс РФ. (Часть I). Принят Федеральным законом от 30. 11. 1994. №51-ФЗ (с изм. и доп. на 08. 07. 1999). // СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3301.
4. Бюджетный кодекс РФ. Принят Федеральным законом от 31. 07. 1998. №145- ФЗ (с изм. и доп. на 05. 08. 2000) // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823, 2000. №32. Ст. 3339.
5. Арбитражный поцессуальный кодекс РФ. Принят Федеральным законом от 05. 05. 1995. №70-ФЗ. // СЗ РФ. 1995. №19. Ст. 1709.
6. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 02. 12. 1990. №394-1 (в ред. ФЗ 26. 04. 1995. №65-ФЗ, с изм. и доп. на 08. 07. 1999). // СЗ РФ. 1995. №18. Ст. 1593., 12. 07. 1999., №28. Ст. 3472.
7. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 02. 12. 1990. №395-1 (в ред. ФЗ от 03. 02. 1996. №17-ФЗ, с изм. и доп. на 08. 07. 1999.). // СЗ РФ. 1996. №6. Ст. 492., 1999. №28. Ст. 3469.
8. Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 09. 10. 1992. №3615-1. (с изм. и доп. на 05. 07. 1999). // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №45. Ст. 2542., СЗ РФ. 1999. №28. Ст. 3461.
9. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22. 04. 1996. №39-Ф3 (с изм. и доп. на 08. 07. 1999). // СЗ РФ. 1996. №17. Ст.1918., 1999. №28. Ст. 3472.
10. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 08. 01. 1998. №6- ФЗ. (с изм. и доп. на 02. 01. 2000). // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №9. Ст. 1097, 2000. №2. Ст. 127.
11. Федеральный закон «О плате за землю» от 11. 10. 1991. №1738-1. (с изм. и доп. на 29. 12. 1998). // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. №44. Ст. 1424., СЗ РФ. 1999. №1. Ст. 1.
12. Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17. 01. 1992. №2202-1. (в ред. ФЗ от 17. 11. 1995. №168-ФЗ., с изм. и доп. на 02. 01. 2000). // СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4472., 2000. №2. Ст. 140.
13. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 10. 09. 1997. №126-ФЗ. (с изм. и доп. на 09. 07. 1999)./РГ. 30. 09. 1997., 14. 07. 1999.
14. Федеральный закон «О государственной тайне» от 21. 07. 1993. №5485-1 (с изм. и доп. на 06. 10. 1997). / РГ. 21. 09. 1993., СЗ РФ. 13. 10. 1997. №41. Ст. 8220.
15. Указ Президента РФ «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» от 03. 03. 1998. №224 (с изм. и доп. на 25. 07. 2000). //СЗ РФ 1998. №10. Ст. 1159, 2000. 331. Ст. 3252.
16. Постановление Правительства РФ «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета» от 28. 08. 1997. №1082 (с изм. и доп. на 02. 08. 1999). // СЗ РФ. 1997. №36. Ст. 4170., 1999. №32. Ст. 4095.
17. Постановление Правительства РФ «О проведении на территориях субъектов Российской Федерации взаимных зачетов задолженностей предприятий» от 09. 09. 1994. №907 (с изм. и доп. на 04. 06. 1997). // СЗ РФ. 1994. №6. Ст. 1912., 1997. №23. Ст. 2696.
18. Положение о Федеральном казначействе Росийской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ 27. 08. 1993. №864. (с изм. и доп. на 28. 01. 1997). // САПП РФ. 1993. №35. Ст. 3320., СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 696.
19. Приказ Министерства финансов РФ «О внесении изменений в пункт 2 Положения «О порядке завершения в 1999 году операций по обязательствам, принятым в рамках исполнения федерального бюджета на 1999 год» от 17. 12. 1999. №96-н. / РГ. 02. 02. 2000.
20. Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утв. Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 18. 08. 1997. (с изм. и доп. на 19. 09. 1997.). / Финансовая газета. 1997. №36.
21. Приказ Центрального банка РФ «О порядке заключения договоров (контрактов) от имени Центрального банка Российской Федерации» от 14. 03. 1995. №02-67. //Банковский бюллетень. 1995. №23.
22. Гисьмо Центрального банка РФ «Об отчетности коммерческих банков, предоставляемой Банку России в рамках надзора» от 07. 03. 1996. №35-96. (с изм. и доп. на 27. 08. 1996). // Вестник Банка России. 1996. №11,43.
23. Письмо Центрального банка РФ «О порядке выдачи лицензий на осуществление операций с драгоценными металлами» от 03. 12. 1996. №36. (с изм. и доп. на от 26. 01. 2000). // Вестник Банка России. 11. 12. 1996. №7., 04. 02. 2000. №6.
24. Письмо Центрального банка РФ «О порядке сверки отчетных данных по доходам, поступившим в бюджетную систему» от 29. 01. 1997. №401. // Нормативные акты по банковской деятельности. 1997. №7.
25. Письмо Центрального банка РФ «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций» от 28. 02. 1997. №419. (с изм. и доп. на 05. 07. 1999). // Вестник Банка России. 1997. №15, 1999. №41.
26. Письмо Центрального банка РФ «Об организации работы в области банковского аудита» от 26. 02. 1999. №76-Т. Правовая программа «Консультант Плюс».
27. Письмо Национального банка Республики Татарстан от 25. 11. 1998. №61/15-
28. Правовая программа «Консультант Плюс». Выпуск «Татарстан».
29. Письмо Национального банка Республики Татарстан от 25. П. 1997. №61/15-
30. Правовая программа «Консультант Плюс». Выпуск «Татарстан».
31. Инструкция Госбанка СССР «О работе расчетных касс Госбанка» от 16. 03. 1933. №1447. (не действует). М.: Издательство Госбанка СССР. 1933.
32. Инструкция Госбанка СССР по производству документарных ревизий учреждений Госбанка от 30.10. 1959. №212. (не действует). М.: Госбанк. 1960.
33. Устав Госбанка СССР. // СП СССР. 1960. №18. Ст. 160.
34. Инструкция Банка России «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномочеными представителями Центрального банка Российской Федерации» от 19. 02. 1996. №36. // Вестник Банка России. 02.04.1996. №14.
35. Инструкция Банка России «О порядке регулирования деятельности банков» от 01. 10. 1997. №1. (в ред. Указаний от 27. 05. 1999. №56-У, с изм. и доп. на 12. 05. 2000.). // Вестник Банка России. 02. 06. 1999. №33., 2000. №26.
36. Нормативные акты субъектов Российской Федерации.
37. Закон республики Саха (Якутия) «О Национальном банке республики Саха (Якутия)» от 28. 05. 1992. №963-х11. 62.3акон республики Башкортостан «О банках и банковской деятельности в республике Башкортостан» от 08. 05. 1998 №160-з.
38. Постановление Правительства Саратовской области «О стабилизации денежного обращения в Саратовской области» от 04. 03. 1999. №14-П. // СЗ Саратовской области. 1999. №3. Ст. 253.
39. Постановление Губернатора Саратовской области «Об образовании коллегии при Губернаторе Саратовской области» от 08. 04. 1999. №45. // СЗ Саратовской области. 1999. №4. Ст. 283.
40. Распоряжение Правительства Саратовской области «О некоторых мерах по развитию ипотечного жилищного кредитования от 19. 01. 2000. №17-Пр. // СЗ Саратовской области. 2000. №1. Ст. 103. Специальная литература. 41. Монографии, учебники, брошюры:
42. Административное принуждение и административная ответственность: Сборник нормативных актов. / Составитель и автор вступительной статьи Стари-ЛОВЮ.Н.-М.: БЕК. 1998.
43. Алексеев С. Государство и право. Начальный курс. - М.: Юрид. лит. 1996.
44. Алексеев С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. - М.: Юрид. лит. 1966.
45. Атлас М. Развитие государственного банка СССР. / Под ред. Дьяченко В.П. - М.: Госфиниздат. 1958.
46. Банк и управление экономикой. / под редКоробовой Г.Г.. - Саратов.: Издательство Саратовского университета. 1983.
47. Банковский надзор и аудит: учебное пособие. / Под ред. Мамоновой И.К. - М.: ИНФРА-М. 1995.
48. Батюшков Д.Д. Банки: их значение и операции, историческое развитие и счетоводство. - Владикавказ. 1904.
49. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть обшая. - М.: БЕК. 1993.;
50. Госбанк и его роль в развитии экономики страны (1921-1981). / Под ред. Ал- химова B.C. - М.: Финансы и статистика. 1981.
51. Грачева Е.Ю, Соколова Э.Д. Финансовое право: Вопросы и ответы. - М. Юриспруденция. 2000.
52. Гурьев А.Н. К реформе Государственного банка. - СПб. 1883.
53. З.Гурьев А.Н. Очерк развития кредитных учреждений в России. СПб. 1904.
54. Дела и люди Госбанка. - Уфа.: Башкирское книжное издательство. 1976. П.Ефимова Л.Г. Банковское право. Учебник. - М.: БЕК. 1994.
55. Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право. Учебн. Пособие. - М.: РШФРА-М. 1998. 19.3ахаров B.C. Банковская система и ее роль в управлении экономикой. М. 1984.
56. Информация о результатах ревизии отделений Госбанка, подотчетных Татарской республиканской конторе, проведенной в IV квартале 1937 г. - Казань. 1938.
57. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. - М.: Юрист. 1999.
58. Ленин В.И. Поли. Собр. соч. Издание 5. - М.: Издательство политической литературы. 1974. Т. 34,35.
59. Манохин В.М., Адушкин Ю.С, Багишаев З.А. Российское административное право: учебник. - М.: Юрист. 1996. 24.0всянко Д.М. Административное право. Учебник. - М.: Юрист. 1996. 25.0лейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. - М.: Юрист. 1997.
60. Печерин Я.И. Исторический обзор правительственных, общественных и частных кредитных установлений в России. Спб. 1904.
61. Попов В.Ф. Роль Государственного банка в народном хозяйстве СССР. М.: Госфиниздат. 1956.
62. РОВИНСКИЙ Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. Го- сюриздат. 1960.
63. Список контор, отделений, агентств Государственного банка и касс НКФ СССР, приписанных к учреждениям Госбанка. - М.: Издание Госбанка СССР. 1930. ЗО.Советское административное право. Учебник. / Под ред. Манохина В.М. - М.: Юрид. лит. 1977.
64. Советское административное право. Учебник. / Под ред. Козлова Ю.М. - М.:Юрид. лит. 1985.
65. Советское административное право. Учебник. / Под ред. Василенкова П.Т. - М.: Юрид. лит. 1990.
66. Советское финансовое право: Учебник. Отв. ред. Воронова Л.К., Химичева Н.И. - М.: Юрид. лит. 1987.
67. Старилов Ю.Н. Ответственность за нарушения налогового законодательства (пособие по спецкурсу). Финансовое право. Отв. ред. Химичева Н.И. - М.: БЕК. 1995.
68. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. - М.: Юрид. лит. 1994. Зб.Судейкин В. Государственный банк (исследование его устройства). - СПб. 1891.
69. Судейкин В. Операции Государственного банка. - СПб. 1888.
70. Теория государства и права. Курс лекций. / Под ред. Матузова Н.И. и Малько А.В.-М.:Юристъ. 1997.
71. Теория государства и права. / Под ред. Денисова А.И. - М.: Юрид. лит. 1980.
72. Теория государства и права: Учебник. / Под ред. Васильева A.M. - М.: Юрид. лит. 1983.
73. Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело ЛТД. 1995. 42,Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. - М.: Дело ЛТД. 1997.
74. Тосунян Г.А. Опыт построения и правового регулирования банковских систем: Россия, Германия, Франция, США. М.: Дело ЛТД. 1994.
75. Устав Государственного банка. Составитель Арефа Н.И. - СПб. 1904.
76. Устав кредитный. - СПб. 1913.
77. Финансовое право: учебник. / Отв. ред. Химичева Н. И. М.: Юристъ. 1999.
78. Финансовое право. Учебник. Отв. ред. Химичева Н.И. - М.: БЕК. 1995.
79. Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. Горбуновой О.Н. - М.: Юристъ. 1996.
80. Цакаев А.Х. Государственное регулирование экономики национально-территориальных образований. - М.: АНХ при Правительстве РФ. 1998.
81. Абдулатипов Р. Так уж усроена многоязыкая Россия. / Российская газета. 26. 01. 1999.
82. Актуальные проблемы банковской системы в 1999 году (интервью с Геращенко В.В.). // Деньги и кредит. 1999. №1. 3-9
83. Антипова О.Н. Роль банковского надзора в борьбе с отмыванием «грязных» денег. //Банковское дело. 1997. №10. 38-41
84. Белых В., Скуратовский М. Гражданский кодекс и банковское законодательство. // Хозяйство и право. 1997. №4. 60-72.
85. Бричко Л.В. Правосубъектность Государственного банка СССР и его учреждений, их роль в хозяйственной реформе. // Правовые вопросы хозяйственного управления. Саратов. 1969. 74-88.
86. Бусыгина И. Особый статус республик: больной вопрос федерализма? // Российские регионы. 1998. №2. 9-11.
87. Викторов И. Исполнение законов и борьба с экономической преступностью. // Законность. 1998. № 11. 4-10.
88. Викулин А.Ю. Категории «банковская тайна» и «коммерческая тайна банка», их соотношение. // Банковское дело. 1997. №12. 36-40.
89. ВИШНЯКОВ В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений. // Государство и право. 1998. №12. 20-28.
90. В полевых условиях.(По материалам ИТАР-ТАСС). / Российская газета. 30. 05. 2000. бО.Ганеев Р.Ш. Реструктуризация банков: региональный опыт. // Банковское дело. 1999. №1. 35, 36.
91. Геращенко В.В. Кризис внес жестокие коррективы, но не разрушительные. // Деньги и кредит. 2000. №4. 11-15.
92. Гетьман В.Г. Ведение отчетности о деятельности аудиторов. // Деньги' и кредит. 1999. №6. 40-42.
93. Государственная региональная банковская система должна играть ведущую роль в восстановлении экономики Российской Федерации. // Банковское дело. 1999. №2. 40-42.
94. Иванова Л.И. Проблемы банковской статистики. // Деньги и кредит. 1995. №б. 64-67.
95. Копшева О., Елесина О.. О чем думаем? / Саратовские вести по понедельникам. 03. 03. 2000. №11.
96. Коломнец А.Г. На переломе: государственные финансы России во второй половине XVIII столетия. // Финансы. 1997. №11. 58-60, № 12. 63-66.
97. Королев А.Н., Бобылева М.П., Гуськов В.А.. Оценка деятельности делопроизводственных служб учреждений Банка России. // Деньги и кредит. 1999. №10. 59-62.
98. Лахтиков А.И. Проблемы обеспечения информационной безопасности в системе Банка России. // Банковское дело. 1997. №9. 6-9.
99. Лубенченко К.Ф. Правовые вопросы регулирования деятельности Банка России. // Вестник Банка России. 19. 03. 1998. №16. 3-6.
100. Минин B.C. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации. // Деньги и кредит. 1999. №11. 25-27.
101. Мовсесян А.Г., Журавлев В.В., Как остановить «бегство» капитала. // Банковское дело. 1999. №3. 15.
102. Надзорная деятельность Банка России. (Материалы, подготовленные надзорным управлением Банка России). // Деньги и кредит. 1996. №1. 55-62
103. Новости от «Ведомостей». Раздел «В Республике». / Казанские ведомости. 04. 05.2000. №907.
104. Платежная система России (материал, подготовленный Департаментом методологии и организации расчетов Центрального банка Российской Федерации). // Вестник Банка России. 28. 10. 1998. №74. 10-13.
105. Показатели деятельности банков Астраханской области на 1 января 2000 года. / Астраханские ведомости. 2000. №914 (9).
106. Примаков Е.Г. Семь критериев здоровой Федерации. / Российская газета. 27. 01. 1999.
107. Проблемы деятельности банков в регионах. (По материалам совещания в Воронеже в марте 1998). // Деньги икредит. 1998. №5. 44-48.
108. Проблемы создания системы мониторинга предприятий в Банке России..// Деньги и кредит. 1998. №4. 24-27.
109. Процесс пошел, но в обратную сторону (рубрика «События и факты»). / Российская газета. 24. 03. 2000.
110. Региональная автоматизированная банковская система. // Деньги и кредит. 1998. №10. 24-28.
111. РОССИЯ день за днем. // Российские регионы. 1998. №5. 24.
112. Сагитдинов М.Ш., Марданов Р.Х. Методические подходы к планированию развития территориальных учреждений Банка России. // Деньги и кредит. 1999. №4. 22-26;
113. Сагитдинов М.Ш. Оценка эффективности работы персонала. // Деньги и кредит. 1998. №6. 27-34;
114. Сагитдинов М.Ш., Тарасенко Л.Я., Марданов Р.Х., Кацегулова И.Р. Методические подходы к решению проблемы платежного кризиса в Республике Башкартостан. Деньги и кредит. 1995. №11. 59-63.
115. Сазонов Т.А. Опыт организации аналитической работы на региональном уровне. // Деньги и кредит. 1995. №11. 64-67.
116. Сводный балланс коммерческих банков по Астраханской области на 1 января 2000 года. / Астраханские ведомости. 2000. №9 (419).
117. Семенов А. Центральный банк снизит количество нормативов. / Коммерсант. 14. 03. 2000. №42.
118. Сорвин СВ. Управление банковскими рисками - региональный аспект. // Деньги и кредит. 1999. №6. 11-14.
119. Степанов Ю.В. Вопросы организации и мониторинга предприятий в системе Банка России. // Деньги и кредит. 1999. №2. 8-11.
120. Султанов Р. Республики в составе Российской Федерации: правовой статус и права граждан. // Российские регионы. 1998. №4. С 10,11.
121. ФКЦБ будет взаимодействовать с Центральным банком. (По материалам АФИ) / Коммерсант. 27. 04. 2000.
122. Хананова Г. Башкиры хотят жить как немцы с американцами. / Коммерсант. 07.04.2000.
123. Хнычкин Ю. Госбанкам - декларации, олигархам - деньги? / Российская газета. 16. 02. 1999.
124. Центральный банк взялся за реальный сектор. / Коммерсант. 28. 03. 2000;
125. Через республиканское казначейство. (По материалам ТАТАР-ИНФОРМ). / Казанские ведомости. 01. 04. 2000. №71.
126. Чиркин Калмыкия: охоты на финансовых «ведьм» нет и не будет. / Российская газета. 27. 02. 1999.
127. Шаймиев М. Договору Татарстана с Россией 5 лет. Что дальше? / Российская газета. 13.02.1999. \05 ШаИМухаметов к.к. Вопросы устойчивости региональной банковской системы. // Деньги и кредит. 1997. №2. 26-28.
128. Шор К.Б. Банковский сектор столицы в свете юбилея. // Деньги и кредит. 1997. №9. 24-27. Диссертационные исследования.
129. Гафаров Р.А. Государственно-правовое регулирование банковской деятельности в субъектах Российской Федерации. Канд. дисс. М. 1996.
130. Олейник О.М. Теоретические основы банковского права. Автореф. докт. дисс. М. 1998. Справочные издания.
131. Банковая энциклопедия. / Под общ. ред. Яснопольского Л.М. Киев. 1914.
132. Додонов В.Н., Крылова М.А., Шестаков А.В. Финансовое и банковское право. Словарь-справочник. / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: 1ШФРА-М. 1997.
133. Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азбуковник. 1999.
134. Финансово-кредитный словарь. / Под ред. Газбузова В.Ф. М.: Финансы и статистика. 1984. Т. 1.
135. Энциклопедия банковаго дела. Сост. и обработ. Залщупиным А.С., Гессеном М.И./ Под ред. Залщупина А.С. СПб. Печатное искусство. 1907.
