СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кучера, Юлия Валентиновна, кандидата юридических наук
Введение.
ГЛАВА I. Сущность административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской
Федерации и ее правовые основы.
§ 1. Эволюция отечественной банковской деятельности и ее правовая регламентация.
§ 2. Понятие, формы и методы административно-правового регулирования банковской деятельности.
§ 3. Современное состояние банковской деятельности и некоторые тенденции ее правового регулирования в Российской Федерации.
ГЛАВА II. Контроль за банковской деятельностью и пути совершенствования ее административно-правового регулирования
§ 1. Центральный банк Российской Федерации как орган, осуществляющий контроль за банковской деятел ьн остью.
§ 2. Пути развития банковской системы и основные направления совершенствования административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской
Федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Радикальные социально-экономические реформы, затронувшие самые разнообразные стороны государственной и общественной жизни, не могли не коснуться и такой важной для государства сферы, как банковская деятельность. И это закономерно, поскольку с разрушением административно-командной системы, отказом государства от монопольного права на осуществление банковской деятельности началось энергичное построение ее новой концепции, основанной на правилах рынка и конкуренции. Однако развитие нор* мативной правовой базы, юридически обеспечивающей указанную сферу общественных отношений, шло не столь быстрыми темпами. Отставание правового регулирования от реальных условий деятельности банков стало причиной многочисленных нарушений со стороны банков, обмана вкладчиков, оттока капитала из России, а также во многом обусловило банковский кризис 1998 г.
0- Представляется, что банковская деятельность может быть цивилизованной только при наличии концептуальных основ ее правового регулирования. Подчеркнем, что банковская деятельность регламентируется нормами нескольких отраслей права, и важнейшую роль при этом играют нормы административного права. Являясь отраслью публичного права, административное право применительно к рассматриваемой сфере выступает средством регулирования не только кредитно-банковских отноше ний, но и управленческой деятельности всей банковской системы.
Изучением вопросов правового регулирования банковской деятельности в России занимались А.Ю.Викулин, ЯА.Гейвандов, С.Егоров, Л.Г.Ефимова, Р.М.Нуреев, О.М.Олейник, В.М.Столя-ренко, А.М.Торкановский, Г.А.Тосунян, В.Г.Юровицикий и др. Вместе с тем среди множества публикаций, посвященных проблемам правовой регламентации банковской деятельности, имеется лишь небольшое число исследований, касающихся административно-правового регулирования функционирования кредит-но-банковской системы. Законодательство, относящееся к указанной сфере, в необходимой степени не систематизировано. Научные исследования недостаточно отражают специфику и тенденции административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации, Многие вопросы остаются недостаточно разработанными.
Все изложенное обусловливает, на наш взгляд, актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка концепции административно-правового регулирования банковской деятельности в России на основе анализа основных тенденций и пробелов в правовом регулировании функционирования отечественной кредитно-банковской системы, обобщения и систематизации отечественных теоретических конструкций, исследований зарубежных правоведов, а также эмпирического материала.
Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач: изучение исторического опыта и построение периодизации развития кредитно-банковской системы России и правового регулирования ее деятельности; выявление зависимости эволюции банков от развития хозяйственных функций государства и взаимосвязей в механизмах государственного и рыночного регулирования финансово-кредитных отношений; установление наиболее актуальных проблем административно-правового регулирования банковской деятельности, основных направлений современного реформирования банковского законодательства; определение комплекса государственно-управленческих аспектов и государственных интересов в банковской деятельности; разработка рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации.
Методология и методика исследования. В основу методологии диссертационного исследования положены общенаучные методы познания: исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический и формально-логический. При работе над диссертацией использовался также такой частно-научный метод, как контент-анализ. Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных правоведов по проблемам банковской деятельности, теории права, международного, конституционного, административного, финансового, трудового, гражданского права, науки управления, экономики и иных научных дисциплин, относящихся к теме исследования. Использование, помимо правовых наук, других отраслей знаний позволило избежать узкоспециального подхода к проблеме.
Выводы работы базируются на теоретических материалах ученых-юристов, экономистов и материалах других отраслей научного знания, а также на эмпирических данных, полученных в ходе исследования практики банковской деятельности и деятельности соответствующих органов государственной власти.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом ^ исследования является система общественных отношений, складывающаяся в кредитно-банковской сфере России по поводу осуществления банками своих функций.
Предметом исследования выступает деятельность банков, система нормативных правовых актов, административно-правовых норм, ее регламентирующих.
Научная новизна диссертации. Диссертация представляет со-• бой монографическое исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка концепции административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей различных дисциплин в рассмотрении вопросов административно-^ правового регулирования функционирования российской банковской системы. В этом контексте диссертация является одним из первых специальных комплексных исследований. Кроме того, предпринята попытка совершенствования правовой основы банковской деятельности путем внесения предложений о частичном изменении и дополнении действующих нормативно-правовых актов.
Элементы новизны присутствуют и в том, что впервые на монографическом уровне рассматриваются ранее не являвшиеся предметом научного анализа правовые и организационные проблемы банковской деятельности в Российской Федерации. Анализ проблемных ситуаций, имеющих место в практике банков* ской деятельности, подтверждает вывод о необходимости усовершенствования и повышения уровня ее правового обеспечения.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования: эволюция банковской деятельности в России на всем своем протяжении отличается недостаточным и непо
19) следовательным правовым регулированием. Для публично-правового регулирования деятельности банков в историческом аспекте характерны резкие перепады от огосударствления банковской системы и банковской деятельности до потери государством контроля над указанной сферой; административно-правовые методы регулирования банковской деятельности в Российской Федерации — это совокупность закрепленных в федеральном законодательстве приемов, средств, способов воздействия уполномоченных государственных органов исполнительной власти на порядок организации и осуществления банковской деятельности в Российской Федерации. формами административного воздействия на банковскую деятельность в Российской Федерации являются: а) нормотворчество, в процессе которого устанавливается порядок регистрации кредитных организаций, порядок лицензирования и осуществления банковской деятельности (операций) и порядок осуществления банковского надзора и контроля; б) регистрация и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, выдача разрешений на использование иностранного капитала при создании банков в Российской Федерации, открытие филиалов и представительств иностранных кредитных организаций; в) осуществление денежно-кредитного регулирования путем установления в нормативных актах обязательных экономических нормативов; г) осуществление государственного контроля и надзора за банковской деятельностью; д) принятие судами решений по вопросам банковской деятельности. предложения по совершенствованию административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, в частности, при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере банковской деятельности.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что внедрение разработанных в ходе исследования рекомендаций в деятельность банков позволит успешнее выполнять возложенные на них задачи. Основные положения диссертации могут быть использованы для углубленного изучения курсов административного, финансового и других отраслей права.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре административного права и административ-* ной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД
России. Ряд предложений и выводов, содержащихся в исследовании, были представлены соискателем на научных конференциях, научно-практических семинарах, проходивших в Омске (1998 г.) и Москве (1999 г.). Отдельные положения диссертационного исследования внедрены в практику работы подразделений органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями, а также используются в практической деятельности ряда банков Российской Федерации. Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Омской академии МВД России.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кучера, Юлия Валентиновна, Омск
Заключение
Проведенное исследование банковской деятельности и ее административно-правового регулирования в Российской Федерации позволяет сформулировать ряд теоретических выводов и предложений по совершенствованию правового регулирования, а также практических направлений кредитно-банковской системы.
1. В различных исторических условиях и экономической обстановке формировались многообразные по своей структуре и содержанию банковские учреждения, в той же мере характерные для каждого данного периода развития, в какой характерны для него другие правовые, политические и экономические институты. Между тем, при рассмотрении проблемы в исторической ретроспективе выявляются специфические черты развития банковской деятельности и банковской системы, элементы преемственности в правовом регулировании, схожие тенденции, некоторые противоречия. Нами предложена и обоснована периодизация развития банковской системы и банковской деятельности в России на основе семи исторических этапов:
- до 1817 г.;
- 1817-1873 гг.;
- 1873-1917 гг.;
- 1922-1925 гг.;
- 1925-1930 гг.;
- 1987-1994 гг.;
- с 1994 г. по настоящее время.
Каждый этап характеризуется определенной спецификой: состоянием экономики и основными тенденциями в правовом регулировании банковской деятельности, генезисом, становлением и развитием кредитно-банковской системы, ее зависимостью от изменения функций государства и развития системы управления. Одной из основных особенностей развития российской финансово-банковской деятельности и банковской системы является активное вмешательство правительства в деятельность кредитных учреждений. Смысл вмешательства заключался в поддержке, ограничении либо запрещении деятельности кредитных учреждений при помощи специализированных правовых инструментов, имеющихся в руках правительства. Все это лишало кредитно-банковскую систему России подлинной независимости от правительства, полностью контролировавшего деятельность ее верхнего уровня, и тем самым существенно ограничивавшего возможность реализации коммерческими банками права на самоуправление.
Обосновывая общие элементы преемственности на фоне исторического анализа, мы пришли к выводу, что ход развития правительственной политики в отношении банков характеризуется схожими тенденциями.
Первый период представлен тремя различными в хронологическом смысле этапами — (1863-1873 гг.), (1922-1925 гг.), (19871994 гг.) — ускоренное создание кредитных учреждений на основе предоставления сравнительно широких возможностей для учредительства акционерных и других коммерческих банков.
Второй период - (1873-1917 гг.), (1925-1930 гг.), (1994 г. -по наше время) — запрещение, проведение политики торможения учредительства новых банков, всесторонняя помощь и поддержка существующих кредитных учреждений, помощь банкам-банкротам. Аналогичное сходство тенденций мы увидели в первом, третьем и пятом этапах.
2. В работе выявлена взаимосвязь тенденций становления законодательной базы с развитием банковского дела. Вследствие этого сила волны банкотворчества зависела от глубины и последовательности преобразований, относительно быстрое затухание этой волны — от ограниченности проведенных мероприятий. До финансовой реформы 1860 г. мы не найдем подлинного банковского реформирования. Принципы реформирования кредитно-банковской системы в 20-х, 30-х, 50-х и 60-х годах XX в. проводились непоследовательно. Затухание импульса, данного реформой, воспринималось как сигнал для усиления административного нажима, расширения волевых, бюрократических методов руководства банковской системой, которые лишь усиливали начавшееся торможение (кредитная реформа 1930 г. означала окончательную ликвидацию нэпа, в том числе — его кредитной системы, которая была стержнем экономического регулирования в 20-х годах), а в своих крайних формах способны были породить катастрофическую ситуацию (так было в течение десятилетия после 1873 г. и после революции 1917 г.).
Банковская деятельность в значительной степени зависит от развития функций государства и изменения системы управления, предпосылок экономического и политического развития.
Отсутствие этих элементов вызвало значительное отставание системы банковского кредитования России от концепций кредитования других европейских государств. Эти же процессы являлись причиной существенных недостатков тех преобразований, которые проводились в банковской сфере в дальнейшем. В результате ни одна из реформ кредитно-банковской системы России не была доведена до конца. Процесс становления кредитных учреждений России имеет свои национальные, исторические, социально-экономические особенности, что предопределило особый путь решения данных проблем при общей естественно-исторической эволюции рыночной экономики, воспроизводящей объективную необходимость кредитно-банковской системы, взаимосвязывающей интересы субъектов рыночного хозяйствования.
3. Для эффективного осуществления банковской деятельности необходимо детально регламентировать место Центрального банка в структурах государственной власти. Урегулирование этого аспекта нормами административного права позволит предоставить Банку России такие полномочия, которые дадут возможность наиболее эффективно выполнять свои функции и задачи независимо от сиюминутных политических целей правительства. Речь в данном случае идет о той степени независимости Центрального банка в вопросах денежной политики от правительства и парламента, которая освободит его от политического давления и обеспечит финансовую стабильность в стране при смене правительства или парламента.
Однако независимость Центрального банка от правительства носит относительный характер. Экономическая политика государства не может успешно осуществляться без четкого согласования с денежно-кредитной и финансовой политикой Центрального банка. Центральные банки могут быть на практике независимыми в большей или меньшей степени, чем это закреплено законом, могут иметь значительную автономию, но над ними потенциально может стоять правительство.
Аргументом в пользу независимости Центрального банка является то, что возможность проводить устойчивую денежно-кредитную политику и поддерживать долгосрочную стабильность цен с минимальными экономическими издержками возрастает, если формирование этой политики находится в руках достаточно независимых официальных лиц, которые способны видеть историческую перспективу.
Если перед выборными политическими деятелями одновременно стоят цели снижения инфляции, повышения уровня занятости или роста производства, то иногда они вынуждены искать краткосрочные выгоды от увеличения производства или перераспределения доходов или поступлений и т. п., отказываясь от провозглашенной прежде неинфляционной политики.
4. Административное регулирование банковской деятельности выражается в принятии федеральными органами государственной власти законодательных актов, устанавливающих основы организации банковской системы, ее структуру и принципы функционирования, и в осуществлении Банком России от имени государства банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и т.д. Административно-правовое регулирование банковской деятельности осуществляется именно в правовой форме, через соответствующие законодательные и нормативные акты, принимаемые органами государственной власти. Административное регулирование кредитной системы осуществляется и через другие закрепленные законом виды деятельности уполномоченных государственных органов (надзор, контроль, лицензирование, применение специальных экономических методов воздействия на кредитную систему).
Административное регулирование банковской деятельности осуществляется на двух уровнях: а) регулирование макроэкономических процессов, связанных с денежно-кредитными отношениями. Здесь осуществляется воздействие государства на все структурные элементы кредитной системы, включая Центральный банк Российской Федерации. Регулирующее воздействие государства на упорядочение процессов в кредитной системе проявляется, например, в принятии соответствующими органами государственной власти федеральных законов и иных нормативных правовых актов; б) непосредственная регулирующая деятельность уполномоченных государственных органов по созданию, организации, регистрации, лицензированию и осуществлению банковской деятельности конкретных элементов кредитной системы.
5. Современное административно-правовое регулирование банковской деятельности в России отличается противоречивостью, непоследовательностью и нестабильностью. Оно подвергается частому изменению и дополнению в угоду конъюнктурным интересам внутренней политики. Это порождает многочисленные нарушения и злоупотребления в банковской сфере, что в конечном итоге отрицательно влияет на стабильность самой банковской системы Российской Федерации. Свидетельством тому отчасти являются августовские банковские кризисы 1995 и 1998 гг., когда крах ряда банков был обусловлен резким оттоком денежной массы из-за недоверия населения к банковским учреждениям и другими процессами.
6. Административно-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации необходимо совершенствовать, в первую очередь, в следующих основных направлениях: а) принятие принципиально нового комплекса нормативно-правовых актов по вопросам функционирования банковской системы и банковской деятельности; б) детальное определение правового положения Центрального банка Российской Федерации, предоставление ему политической и экономической независимости; в) разработка и принятие законодательного акта, регламентирующего создание и функционирование независимого надбан-ковского органа, обеспечивающего реальные интересы государства в банковской сфере, невзирая на политическую и иную конъюнктуру; г) усиление на законодательном уровне административной ответственности банковских учреждений за нарушение прав вкладчиков.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации»
1. Нормативно-правовые акты
2. Конституция Российской Федерации — М.: Юрид. лит., 1995. — 64 с.
3. Письмо Центрального банка Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 138 "Об отмене ограничений на осуществление валютных операций по счетам в иностранной валюте юридических лиц в уполномоченных банках"//Вестник Банка России. 1995. - № 2. - С. 23-24.
4. Письмо Центрального банка Российской Федерации от 16 января 1995 г. № 25 "Положение о порядке предоставления Банком России ломбардного кредита коммерческим бан-кам"//Вестник Банка России. — 1995. — № 2. — С. 28-32.
5. Письмо Центрального банка Российской Федерации от 18 мая 1991 г. № 15/949 "О вопросах регулирования деятельности филиалов коммерческих банков, их дочерних банков и представительств "//Вестник Банка России. — 1991. — № 6. — С. 14-18.
6. Письмо Центрального банка Российской Федерации от 21 ноября 1995 г. № 123-95 "План счетов бухгалтерского учета в банках и кредитных учреждениях Российской Федера-ции'У/Вестник Банка России. — 1995. — № 12. — С. 3-8.
7. Письмо Центрального банка Российской Федерации от 22 декабря 1994 г. № 132 "О публикуемой отчетности коммерческих банков"//Вестник Банка России. — 1995. — № 1. — С. 3-8.
8. Письмо Центрального банка Российской Федерации от 24 февраля 1995 г. № 12-86 "О применении валютного законода-тельства'У/Вестник Банка России. — 1995. — № 3. — С. 12-15.
9. Письмо Центрального банка Российской Федерации от 28 июня 1995 г. № 80-95 "Об отчетности коммерческих бан-ков"//Вестник Банка России. — 1995. — №7. — С. 10.
10. Приказ Центрального Банка России от 16 декабря 1996 г. № 02457 "О структуре центрального аппарата Банка России иглавных территориальных управлений (национальных банков)".
11. Приказ Центрального банка Российской Федерации от 11 февраля 1994 г. № 75 "Инструкция о правилах выпуска и регистрации ценных бумаг коммерческими банками на территории Российской Федерации"//Вестник Банка России. — 1994. № 31. - С. 2-4.
12. Приказ Центрального банка Российской Федерации от 13 июня 1995 г. № 02-124 "Временный порядок бухгалтерского учета по операциям коммерческих банков с облигациями федеральных займов'У/Вестник Банка России. — 1995. — № 3.
13. Приказ Центрального банка Российской Федерации от 18 ноября 1994 г. № 02-162 "О введении в действие Положения о Центральной аттестационно-лицензионной аудиторской комиссии Банка России"//Вестник Банка России. — 1994. — N° 12. С. 22-24.
14. Приказ Центрального банка Российской Федерации от 30 января 1996 г. № 02-23 "О введении в действие Инструкции № 1 "О порядке регулирования деятельности кредитных орга-низаций'У/Вестник Банка России. — 1996. — № 2. — С. 5-8.
15. Приказ Центрального банка Российской Федерации от 31 сентября 1994 г. № 106 "Временное положение о временной администрации по управлению коммерческими банками и другими кредитными учреждениями" // Вестник Банка России. 1994. - N° 10. - С. 12-15.
16. Программа "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации". Одобрена Советом директоров
17. ЦБР и Президиумом Правительства России 17 и 21 ноября 1998 г.
18. Решение Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N9 40 "Порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации"//Вестник Банка России. — 1993. — № 10. — С. 68-70.
19. Телеграмма Центрального банка Российской Федерации от 14 апреля 1995 г. № 49-95 "О представлении коммерческими банками отчетов по операциям с казначейскими обязательст-вами"//Вестник Банка России. — 1995. — № 5. — С. 5-7.
20. Телеграмма Центрального банка Российской Федерации от 17 января 1995 г. № 13-59 "Нормы отчислений коммерческих банков в фонд обязательных резервов" // Вестник Банка России. 1995. - N° 2. - С. 35-38.
21. Телеграмма Центрального банка Российской Федерации от 22 декабря 1994 г. № 217-94 "Об упорядочении бухгалтерского учета в коммерческих банках" // Вестник Банка России. — 1995. № 1. - С. 15-17.
22. Указ Президента России от 15 августа 1994 г. № 1688 "О взаимном представительстве Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федера-ции"//Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. № 17. - Ст. 1951.
23. Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 7. — Ст. 696; 1995. — № 18. — Ст. 1640.
24. Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти "//Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. № 34. - Ст. 4081; № 35. - Ст. 4152; № 37. - Ст. 4264.
25. Указ Президента Российской Федерации от 18 октября 1994 г. № 2002 "О Национальном банковском совете"//Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 26. — Ст. 2791.
26. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2263 "Об аудиторской деятельности в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1993. — № 52. — Ст. 5069.
27. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 3. — Ст. 167.
28. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"//Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 3. — Ст. 145; 1998. — № 48. Ст. 5849; 1999. - № 28. - Ст. 3473.
29. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организа-ций"//Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. 4. Ст. 335.
30. Федеральный закон от 5 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 31. — Ст. 2990; 1999. № 8. - Ст. 974.
31. Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций"//Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — N° 29. — Ст. 1778.
32. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 51. Ст. 5712; 1998. - № 1. - Ст. 1.
33. Научная и справочная литература Монографии
34. Абалкин JT.H. Заметки о российском предпринимательстве. — М.: Прогресс-Академия, 1994.
35. Агарков М.М. Проблемы законодательного регулирования банковских операций. — М., 1926.49
