АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование доходов бюджета субъекта Российской Федерации»
На правах рукописи
ДЫШЕКОВА АРИЗА САГДУДИНОВНА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОХОДОВ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (на примере Карачаево-Черкесской Республика)
Специальность 12 00 14 -административное право, финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2008
003167692
Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАГС)
Научный руководитель
- доктор юридических наук, профессор Селюков Анатолий Дмитриевич
Официальные оппоненты
- доктор юридических наук, профессор Шепенко Роман Алексеевич
- кандидат юридических наук, доцент Бочкарева Екатерина Александровна
Ведущая организация
- Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты российской федерации (НИИ СП)
Защита состоится 24 апреля 2008 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д - 502 006 01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, г Москва, проспект Вернадского, 84, корп 1, ауд 3370
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Автореферат разослан 24 марта 2008 года
Ученый секретарь диссертационного совета
Е Ю Киреева
1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность темы исследования обусловлена проводимой бюджетной реформой, затрагивающей вопросы формирования доходов всех бюджетов бюджетной системы РФ Цель бюджетной реформы - переориентация бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами, что предполагает увеличение роли финансовых органов, применение новых критериев для оценки результативности бюджетных расходов Одновременно реформа затронула и бюджетную классификацию, в соответствии с которой все бюджеты начали работать с 1 января 2008 года На режим формирования доходов оказали влияние новый порядок трехлетнего бюджетного планирования, изменения бюджетного статуса государственных учреждений
Новым явлением в организационной основе осуществления бюджетной деятельности стал институт администрирования, который связан со всеми операциями в рамках исполнения бюджетов Прежде всего, речь идет о введении в систему бюджетного процесса понятия администратора поступлений в бюджетную систем) РФ (администратора доходов, администратора поступлений от привлечения источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов РФ) Большое значение имеет система мер по повышению прозрачности и степени подконтрольности механизма формирования доходов всех бюджетов бюджетной системы РФ
На состояние механизма поступления доходов в бюджеты оказывают большое влияние политика Правительства РФ по уменьшению доли бюджетов в структуре внутреннего валового продукта и, как следствие этого, принимаемые меры по оптимизации налоговой системы, снижению налогового бремени Как в целом для всех показателей бюджетов, так и для доходов имеет значение проблема определения принципов их формирования так, чтобы они способствовали активному экономическому росту страны, решению социальных и иных вопросов Важно, чтобы закон, а не отдельный чиновник решал вопрос об установлении определенных пропорций соотношения объема доходов консолидированного бюджета Российской Федерации и внутреннего валового продукта
На порядок формирования доходов бюджетов оказывает воздействие механизм предоставления налоговых льгот Перед органами власти всех уровней стоит одна и та же проб аема предоставить льготы с целью активизации инвестиций, но тем самым снизить на время объем получаемых
доходов в бюджет соответствующего уровня Решение этой проблемы возможно только с учетом всех экономических и правовых факторов, влияющих на порядок формирования бюджетных доходов
К числу наиболее нерешенных вопросов относится пробтема оптимизации межбюджетных отношений в плане влияния ее на доходы и расходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов Тот факт, что обновился порядок регулирования межбюджетных отношений, оказывающий значительное влияние на порядок формирования доходов региональных бюджетов, не означает снятие проблем с общего состояния межбюджетных отношений, включая их сегмент - межбюджетные трансферты Не определен порядок разграничения доходов консолидированного бюджета РФ между уровнями бюджетной системы РФ Нет четкого определения понятия «собственных доходов» бюджетов, вследствие чего не учитываются различия между формами поступления доходов в бюджеты Для целей укрепления самостоятельности бюджетов регионального и местного уровня значимую роль играет установление принципа обязательности по передаче финансовой помощи в бюджеты нижестоящего уровня
Продолжается перевод всех региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение бюджетов силами Федерального казначейства Несмотря на постоянный процесс совершенствования бюджетного законодательства, регулирующего порядок поступления доходов в бюджеты, продолжает оставаться ряд вопросов, связанных с участием органов казначейства в формировании доходов, сотрудничеством их с администраторами по доходам региональных бюджетов, определением ответственности за нарушение установленного порядка исполнения бюджетов по доходам
Следует также учитывать, что, в отличие от федерального уровня бюджетной системы, на ее региональном уровне существует значительно больше нерешенных вопросов с упорядочением доходов В структуре бюджетной системы они выполняют роль связующего звена с федеральным и местными бюджетами, в силу чего процесс формирования доходов региональных бюджетов нельзя отрывать от состояния доходов на вышестоящем и нижестоящем уровнях бюджетной системы Есть основания считать, что в России не задействован потенциал использования бюджетных возможностей регионального уровня
Выбор в качестве примера Карачаево-Черкесской Республики обусловлен тем, что она относится к числу типичных по специфике проблем формирования бюджетных доходов субъектов РФ Северного Кавказа, поэтому
поиск решения этих проблем будет иметь общую значимость для всего Южного федерального округа За последние годы активно развивается экономика Республики, что имеет прямое воздействие на состояние доходов республиканского и местных бюджетов Требует решения ряд вопросов организационно-правового характера исполнения бюджета Республики по доходам Имеет большую востребованность вопрос о реализации бюджетной реформы в части формирования бюджетных доходов на уровне отдельного субъекта РФ
Степень научной разработанности проблемы В науке бюджетного права за последние годы появилось достаточное количество работ, посвященных правовому анализу режима доходов бюджетов бюджетной системы РФ Многие важные вопросы правового обеспечения порядка формирования и поступления доходов в бюджеты освещаются в учебниках и учебных пособиях по финансовому и бюджетному праву В числе ученых, внесших определенный вклад в изучение финансово-правового режима доходов бюджетов, следует назвать Е М Ашмарину, О Ю Бакаеву, ЕАБочкареву, ОН Горбунову, ЕЮ Грачеву, ЮАДругову, М В Карасеву, А Н Козырина, Т В Конюхову, Ю А Крохину, М И Пискотина, А Д Селюкова, М А Тарасова, А А Тедеева, Н И Химичеву. С О Шохина и др
Несмотря на то, что тематика правового регулирования доходов бюджетов бюджетной системы не является новой в теории финансового права, следует отметить, что в целом проблема комплексного анализа правового обеспечения режима доходов отдельно взятого бюджета субъекта РФ не ставилась в науке финансового права отдельно как предмет самостоятельного анализа
Наиболее разработанными являются вопросы взимания налогов В трудах А В Брызгалина, Д В Винницкого, И И Кучерова, С Г Пепеляева, Г В Петровой, С Д Шаталова, Д М Щекина и др подробно анализируется порядок взимания налогов В то же время в имеющихся работах по налогам практически не затрагиваются проблема распределения налогов между бюджетами и порядок поступления налогов в бюджеты
Потребности учета бюджетной реформы в процессе формирования доходов бюджета субъекта РФ на примере одного из типичных регионов -Карачаево-Черкесской Республики, а также гармоничного и равномерного развития Российской Федерации на региональном уровне субъектов РФ обусловливают необходимость продолжения исследований финансово-
правового регулирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации Поскольку продолжаются случаи неполного поступления доходов в бюджеты, имеются споры между различными публично-территориальными образованиями по поводу распределения и перераспределения доходов между бюджетами, необходимо выявить причины организационно-правового характера, обуславливающие такие явления, и сформулировать предложения по их преодолению
Все сказанное предопределило актуальность тематики исследования, поднимаемые в нем проблемы и выбор путей их решения
Объектом научного исследования стали общественные правоотношения, складывающиеся в процессе формирования, распределения и поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации
Предметом научного исследования стали нормы финансового права, регулирующие правоотношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в ходе формирования, распределения и поступления доходов в бюджет субъекта РФ, а также судебная практика по проблемам правового обеспечения доходов бюджета субъекта РФ и концептуальные позиции ученых правоведов
Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исстедования финансово-правового регулирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации (на примере Карачаево-Черкесской Республики) в условиях проводимой бюджетной реформы, внедрения казначейского исполнения бюджетов регионального и местного уровней, становления межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления Задачи исследования:
- сформулировать понятие доходов бюджета субъекта Российской Федерации и определить его специфические признаки как объекта правового обеспечения,
- определить критерии и виды доходов бюджета субъекта Российской Федерации, показать отличие доходов бюджета от доходов бюджета государственного внебюджетного фонда,
- проанализирован. сравнительно-правовые аспекты финансово-правового регулирования отношений по поводу режима доходов бюджетов отдельных территорий в других странах,
исследовать специфику поступления налоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики, в том числе региональных и федеральных налогов,
- раскрыть порядок формирования неналоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики,
- провести анализ правового режима безвозмездных поступлений в доход бюджета Карачаево-Черкесской Республики
- выявить степень обусловленности режима формирования доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики состоянием межбюджетных отношений
Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе, диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания
Исследование базируется на основе общей теории государства и права, административного, финансового, гражданского права В процессе анализа правового режима доходов бюджета субъекта Российской Федерации использовалась практика судебных органов по делам, связанным с доходами бюджета Карачаево-Черкесской Республики
Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере финансово-правового регулирования, складывающихся в процессе формирования бюджетных доходов, а также по общей теории государства и права С С Алексеева, Г В Атаманчука, В В Бакушева, И Н Барцица, И Л Бачило, А В Васильева, Н В Витрука, В Г Вишнякова, Н М Казанцева,
А Ф Ноздрачева, И В Пановой, В А Прокошина, С Д Цыпкина и других
При проведении исследования автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов - П М Годме, И X Озерова, Н И Тургенева, И И Янжула и других
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок функционирования Федерального казначейства, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации,
постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения системного, комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института правового регулирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации, выявления проблем и недостатков правового обеспечения режима доходов региональных бюджетов и формулирования предложений по их устранению, построения правовой модели оптимизации правового регулирования доходов бюджета на примере Карачаево-Черкесской Республики
Выносятся на защиту следующие положения диссертации, являющиеся новыми или обладающие признаками новизны:
1 Сформулировано понятие доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, под которыми в диссертации понимается часть национального дохода, которую Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования получают в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с бюджетным законодательством от экономических субъектов и физических лиц, а также в результате применения мер ответственности и иных предусмотренных законодательством способов Показана взаимосвязь доходов бюджетов и доходов публичного характера, которые определяются как денежные средства, аккумулируемые в государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондах, которые направляются на финансирование задач и функций государства и муниципальных образований
2 Раскрыты неточности в определении понятия «собственные доходы», по поводу включения в их состав субвенций и финансовой помощи Предлагается считать особенностью собственных доходов только те доходы, в отношении которых вышестоящий орган власти не вправе проконтролировать направления их использования на уровне бюджетов нижестоящего уровня, даже если это касается, например, отчислений от федеральных налогов в региональный бюджет В отношении несобственных доходов бюджетов данное правило не должно применяться
3 Сделан вывод на основе анализа межбюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ, в том числе Карачаево-Черкесской Республикой, о сохранении большой зависимости бюджетов субъектов РФ от фе-
дерального уровня бюджетной системы Конкретно эта зависимость проявляется в отсутствии четких гарантий поступления в бюджеты субъектов РФ финансовой помощи, недостаточным финансированием объема выпадающих доходов и вновь возникших расходов по причине принятия соответствующих решений на федеральном уровне государственной власти Для преодоления названных недостатков предлагается закрепить на уровне Бюджетного кодекса РФ порядок разграничения на долговременной основе объема доходов консо тидированного бюджета Российской Федерации строго в соответствии с объемом закрепленных за уровнями власти расходных попномочий Обосновано предложение о внесении в Бюджетный кодекс РФ положения об обязательной передаче дотаций и субсидий до уровня бюджетной обеспеченности, поскольку они предназначены для обеспечения публичный функций, необходимых для жизнедеятельности нации В этой связи следует отказаться от каких-либо условий предоставления финансовой помощи до уровня бюджетной обеспеченности Сверх этого уровня можно ставить вопрос об условиях предоставления трансфертов в нижестоящие бюджеты
4 Обоснован вывод о влиянии на объем доходов республиканского бюджета состояния доходов бюджетов муниципальных образований, образованных на территории Карачаево-Черкесской Республики Фактически часть доходов республиканского бюджета изначально предназначена для передачи в бюджеты местного уровня Причем порядок передачи предопределен федеральным законодательством На основе чего сделан вывод о том, что органы государственной власти в отношении рассматриваемых доходов выступают в роли исполнителя, а на распорядителя
5 Сформулировано предложение о необходимости упорядочения статуса администратора поступлений в бюджет, порядка взаимодействия администраторов с другими органами государственной и муниципальной власти и, прежде всего, с органами казначейства, с банками С учетом иерархичности и соподчиненности во взаимоотношениях администраторов друг с другом внесено предложение о дополнении Бюджетного кодекса РФ положением о введении понятий «главный администратор поступлений доходов бюджета», «территориальный администратор доходов бюджета» что обеспечит порядок во взаимоотношениях администраторов, будет соответствовать реальному состоянию многоуровневое™ администрирования поступлений в бюджет Отмечается наличие противоречия с Бюджетным кодексом РФ в части перечня участников бюджетного процесса В республиканском
законе не упоминаются администраторы по доходам, нет также категории получателей средств из бюджета Предложено внести соответствующие изменения в Закон Карачаево-Черкесской Республики от 10 октября 2002 г. № 39-Р3 «О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике»
6 Обосновано предложение об установлении порядка безвозмездного обслуживания счетов региональных и местных бюджетов силами Федерального казначейства, поскольку действующий механизм обслуживания региональных и местных бюджетов установлен Федерацией, является в большинстве случаев обязательным для регионов и муниципальных образований Сформулировано предложение о необходимости включения в полномочия Контрольно-Счетной палаты Карачаево-Черкесской Республики функции по проверке законности формирования доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики, поскольку это входит в общую задачу контроля по исполнению бюджета, а в процесс исполнения входит также деятельность по формированию бюджетных доходов
7 Сформулирован вывод о том, чтобы акциз на водку зачислять только в федеральный бюджет, а на вино и другие слабоалкогольные напитки направлять исключительно в региональные и местные бюджеты, что будет способствовать повышению заинтересованности соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в развитии винодельческой продукции и другой высококачественной алкогольной продукции и изменению состава потребления алкогольной продукции в регионах
8 Внесено предложение о необходимости установления единого долговременного порядка распределения доходов от использования земель и иного имущества между бюджетами Подобное предложение позволит на долговременной основе решать вопросы планирования доходов от использования земли и другого имущества
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового бюджетного законодательства, а также в практике формирования доходов региональных бюджетов Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание концептуальных положений в теории бюджетного права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке
Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблема-
тике бюджетного права, преподавания учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических и экономических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления
Апробация результатов исследования Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Основные положения и выводы диссертации отражены в работах диссертанта
Материалы диссертационного исследования были использованы в процессе судебной практики Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики
Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования, состоит из введения, двух глав, объемлющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ Во введении обоснована актуальность избранной темы, раскрыта степень ее научной разработанности, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, указаны теоретико-методологическая основа и методы исследования, раскрыты научная новизна и практическая значимость работы
В первой главе «Теоретико-правовые основы доходов бюджетов субъектов Российской Федерации» определено понятие доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, показано его отличие от сопредельных понятий, раскрыты виды доходов региональных бюджетов, выявлены критерии классификации видов доходов региональных бюджетов, выявлен механизм обусловленности доходов бюджета субъекта РФ состоянием межбюджетных отношений
Понятие «доходы бюджетов субъектов Российской Федерации» рассматривается как производное от понятия «доходы бюджета» По содержанию оно представляет собой часть совокупности бюджетных доходов бюджетной системы РФ и, одновременно, доходов государства, публичных
доходов как более широкого явления В этой связи дается подробный анализ недостаточно разработанного в теории финансового права понятия «публичные доходы» Содержится критика точки зрения о совпадении доходов государства и доходов бюджетов В работе выявлены недостатки в определении порядка учета некоторых видов доходов бюджета и источников финансирования дефицитов бюджета, предложены пути их устранения Также предложено ввести новое понятие для учета всех денежных поступлений в бюджет - «финансовая база бюджета», под которой понимаются доходы и источники финансирования дефицита бюджета
В исследовании определено, что публичные доходы являются частью публичных финансов и включают в себя доходы бюджетов государства и муниципальных образований, бюджетов государственных внебюджетных фондов, доходы иных внебюджетных фондов государства и муниципальных образований, доходы унитарных предприятий и государственных и муниципальных учреждений, доходы общественных организаций, предназначенные для обеспечения публичных функций Понятие «публичные доходы» соотносится с понятием «публичные субъекты», в состав которого помимо государства входят муниципальные образования и иные общественные структуры, предназначенные для выполнения публичных задач
В связи с тем, что прежняя редакция ст 6 Бюджетного кодекса РФ о понятии бюджетных доходов не отражала реальной ситуации, делается вывод о некорректности указания признака доходов бюджета в том, что они поступают в бюджет в безвозвратном порядке Так, в отношении кредитов, субвенции и субсидии возможна ситуация возврата поступивших в бюджет средств обратно в вышестоящий бюджет Субвенцию также нельзя считать безвозмездным доходом, поскольку она передается для финансового обеспечения делегированных (наделяемых) полномочий Нельзя признать также оптимальной и действующую редакцию понятия «доходы бюджета» как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета Поступившие и поступающие доходы имеют разный режим и результат Не все поступающие деньги в бюджет становятся его доходами
В работе также указано на то, что органы власти вправе распоряжаться доходами бюджета, но право собственности на них принадлежит в целом публично-территориальному образованию Выявляются различительные признаки между доходами бюджета и источниками финансирования
дефицита бюджета как двумя видами денежных поступлений в бюджет В этой связи предлагается ввести понятия «финансовые поступления в бюджет» и «финансовая база бюджета» Для целей исследования большое значение имеет вывод об отсутствии принципиальных отличий между доходами бюджетов государства и доходами бюджетов муниципальных образований, за исключением организационного их обособления и степени обобщения выполняемых задач
Доходы бюджетов рассмотрены в единой связи с расходами бюджетов как единый взаимосвязанный процесс движения бюджетных средств В этом аспекте доходы предопределены расходами, задачами и функциями государства на этапе обеспечения определенного минимума расходов Но что касается остальных расходов, то они должны быть зависимы от объема доходов, иначе будет нарушен баланс соотношения доходов и расходов бюджета В свою очередь объем доходов и расходов предопределен экономическими возможностями страны и политикой государства в деле использования бюджета как модели государственного управления, как инструмента воздействия на социально-экономические процессы в обществе
Доходы бюджета рассмотрены как денежные по материальному носителю Отмечено противоречие между Гражданским кодексом РФ и Бюджетным кодексом РФ, определяющими в различных вариантах вопрос о порядке оплаты (в том числе в бюджет) в денежной или натуральной форме арендных платежей Сделан вывод о приоритете бюджетных норм права в случаях осуществления платежей в бюджет Одним из неясных в бюджетном праве является вопрос о режиме доходов бюджетных учреждений в системе бюджетных доходов, поскольку они одновременно считаются доходами бюджета (ч 2 ст 42 БК РФ) и остаются в распоряжении учреждения
Большое научно-практическое значение имеет вопрос о бюджетной классификации видов доходов бюджетов Наряду с тем, что он обеспечивает единообразный порядок формирования доходов бюджетов, он также влияет на проблему единообразия режима поступления доходов в бюджеты на всех уровнях бюджетной системы РФ
На конкретных примерах показана специфика формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов в ряде субъектов Российской Федерации Показано позитивное влияние наличия расщепляющихся налогов для обеспечения взаимосвязи уровней бюджетной системы, повышения уровня доходов региональных и местных бюджетов Констатируется раз-
личие между налоговыми полномочиями субъектов РФ и органов местного самоуправления и правом региональных и местных органов власти получать налоговые поступления Второй вид прав относится к бюджетным полномочиям То, что региональные бюджеты во многом пополняются за счет отчислений от федеральных налогов, предопределяет пассивное поведение государственных органов власти субъектов РФ в пополнении доходов соответствующих бюджетов
Раскрыты также специфические черты доходов Карачаево-Черкесской Республики, названы их конкретные показатели и тенденции развития Применительно к законодательству в Карачаево-Черкесской Республике предложено привести его содержание в части понимания доходов в соответствие с федеральным законодательством Отмечен ряд позитивных мер, принимаемых в Республике в отношении политики по увеличению доходов, в том числе путем предоставления участникам инвестиционной деятельности льготного порядка природопользования и др
Указано, что факт включения в республиканское бюджетное законодательство финансового инструмента в виде баланса финансовых ресурсов Республики обеспечивает распространение публично-правового регулирования не только на поступления в бюджет, но и те денежные средства, которые принадлежат хозяйствующим субъектам, независимо от формы собственности
Существенное значение в работе придается обусловленности режима доходов бюджетов субъектов РФ состоянием межбюджетных отношений Базируясь на предложении об уточнении понятия «бюджетная система» как совокупности взаимодействующих элементов, в работе предлагается внести изменения по уточнению механизма межбюджетных отношений Предложено, в частности, разграничить отдельные режимы поступления доходов в бюджеты регионального и местного уровней, отделить формы поступления доходов в бюджеты, учитывающих основания их поступления в бюджеты, от видов, являющихся способом поступления таких доходов Доказано, что субъекты РФ не наделены правом самостоятельного определения видов доходов и объема доходов, поскольку это право фактически осуществляется на федеральном уровне государства
В диссертации рассмотрен порядок осуществления межбюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ, в том числе Карачаево-Черкесской Республикой, а также отношений на уровне самой Республики Обоснован вывод, что сохраняется большая зависимость бюджетов субъ-
ектов РФ от федерального уровня бюджетной системы, что проявляется в отсутствии четких гарантий поступления в бюджеты субъектов РФ финансовой помощи, недостаточном финансировании объема выпадающих доходов и вновь возникших расходов по причине принятия соответствующих решений на федеральном уровне государственной власти
Для преодоления названных недостатков предложено закрепить на уровне Бюджетного кодекса РФ порядок о гарантированном объеме предоставления финансовой помощи из федерального бюджета региональным бюджетам, о разграничении на долговременной основе объема доходов консолидированного бюджета Российской Федерации строго в соответствии с объемом закрепленных за уровнями власти расходных полномочий
На основе анализа межбюджетных отношений в Карачаево-Черкесской Республике сделан вывод о влиянии на объем доходов республиканского бюджета состояния доходов бюджетов муниципальных образований, образованных на территории Республики Фактически часть доходов республиканского бюджета изначально предназначена для передачи в бюджеты местного уровня Причем порядок передачи предопределен федеральным законодательством На основе чего сделан вывод о том, что органы государственной власти в отношении рассматриваемых доходов выступают преимущественно в роли исполнителя, а не распорядителя
Во второй главе «Правовые основы режима доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики» рассмотрены аспекты организационного обеспечения механизма формирования доходов Карачаево-Черкесской Республики, отдельно дается анализ налоговых, неналоговых, безвозмездных и безвозвратных поступлений в доход бюджета Карачаево-Черкесской Республики
Организационная основа поступления доходов в бюджеты предполагает применение управляющего воздействия, которое, в свою очередь, базируется на создании системы органов, обеспечивающих формирование и реализацию воли государства, а также применении правового регулирования указанных процессов В работе раскрыт механизм исполнения бюджета по доходам применительно к Карачаево-Черкесской Республике Особое внимание уделено характеристике участников бюджетного процесса на уровне Карачаево-Черкесской Республики Отмечено наличие противоречия с Бюджетным кодексом РФ в части перечня участников бюджетного процесса. В республиканском законе не упоминаются администраторы по доходам, нет также категории получателей средств из бюджета
Предложено внести соответствующие изменения в Закон Карачаево-Черкесской Республики от 10 октября 2002 г № 39-Р3 «О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике»
В работе отмечено, что в организации всего механизма поступления доходов в бюджеты регионального уровня не все вопросы решены в отношении механизма возврата из бюджета средств, излишне уплаченных или взысканных в бюджет Имеются неясности в вопросе об определении администратора поступлений в бюджет доходов от передачи в аренду имущества, являющихся дополнительным источником бюджетного финансирования для бюджетных учреждений
Рассматрена роль финансовых и контролирующих органов республиканского уровня в механизме формирования доходов республиканского бюджета На основе анализа роли территориальных подразделений федеральных органов исполнительных власти в организации бюджетного процесса в субъектах РФ сделан вывод о необходимости включения в состав участников бюджетного процесса территориальных органов Федерального казначейства Теоретической базой для такого подхода может служить точка зрения о единстве бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы, поскольку сами элементы бюджетной системы взаимосвязаны между собой и ряд территориальных структур федеральных органов исполнительной власти реализует ряд функций, которые закреплены за субъектами РФ Формально все то, что связано с бюджетным процессом на уровне отдельного публично-правового образования, должны осуществлять соответствующие органы власти данного публично-правового образования
С другой стороны, тот факт, что Федеральное казначейство устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, делает в определенной степени зависимыми субъекты РФ от Федерального казначейства Обосновано предложение об установлении порядка безвозмездного обслуживания счетов региональных и местных бюджетов силами Федерального казначейства, поскольку указанный порядок установлен Федерацией, является обязательным для регионов и муниципальных образований
На основе анализа функций Контрольно-Счетной палаты Карачаево-Черкесской Республики сделан вывод о необходимости включения в полномочия Контрольно-Счетной палаты Карачаево-Черкесской Республики функции по проверке законности формирования доходов бюджета Кара-
чаево-Черкесской Республики, поскольку это входит в общую задачу контроля по исполнению бюджета, а в процесс исполнения входит также деятельность по формированию бюджетных доходов
Кроме того, назван ряд других проблем организационного характера, в том числе вопросы взаимодействия администраторов доходов республиканского бюджета и Контрольно-счетной палаты Карачаево-Черкесской Республики, о наличии спорного порядка отчислений в адрес налоговых органов части процентов от взысканных сумм налогов, пеней и штрафов Не отработан механизм получения доходов от продаж объектов республиканского имущества и др
Как негативный момент оценен факт, что порядок учета доходов в бюджетную систему, а также их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации, указанным в расчетном документе на зачисление средств на счет, определяет Министерство финансов РФ Внесено предложение, что подобные вопросы относятся к компетенции самих публично-правовых образований, а не органа исполнительной власти, а также то, что такие вопросы должны решаться на уровне закона
Отмечено, что в Карачаево-Черкесской Республике, так же, как и на федеральном уровне власти, в пояснительной записке к прогнозу социально-экономического развития приводится обоснование параметров прогноза, в том числе их сопоставление с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений Таким образом, содержательная концепция бюджета и перспектив развития региона отражается не в самом прогнозе развития субъекта РФ или в законе о бюджете, а в прилагаемой записке, которая не подлежит утверждению на уровне закона Вносится предложение в Бюджетный кодекс РФ о необходимости отражения в ежегодно принимаемых законах (решениях) о бюджетах положений, определяющих цели и принципы содержания бюджета и его показателей
Обосновано предложение о том, чтобы проект среднесрочного плана утверждать в специальном законе об организации бюджетной деятельности в определенном субъекте РФ Все это будет способствовать повышению роли законодательных органов власти в осуществлении бюджетного процесса, поскольку наблюдается общая тенденция ее занижения В таком законе об организации бюджетной деятельности следует также определять принципы и структуру построения бюджета, поскольку в действующем
порядке наблюдается крайне нелогичная и сумбурная структура бюджета Это проявляется, например, в том, что многие важнейшие показатели бюджета указываются в приложении, тем самым снижая признак концептуального обеспечения организации текста закона о бюджете Тем более, это замечание касается полного отсутствия в тексте закона о бюджете основополагающих целей и принципов содержания бюджета на определенный период времени Вышеназванные прогнозные планы предлагается принимать законодательными органами власти на альтернативной основе из нескольких вариантов В таком случае будет возможность принятия не только реального, взвешенного плана, но, прежде всего, напряженного в плане стимулирующего воздействия на рост экономики
В организации бюджетного процесса Карачаево-Черкесской Республики отмечаются случаи подмены законодательного органа власти исполнительным, в части утверждения отчетов об исполнении бюджетов, что квалифицируется как нарушение конституционного принципа разделения ветвей государственной власти (ст 10 Конституции РФ)
В процессе анализа налоговых доходов отмечено, что налоговые доходы бюджета Карачаево-Черкесской Республики формируются за счет поступлений от федеральных налогов и сборов, а также налогов субъекта РФ - Карачаево-Черкесской Республики
Особое внимание уделено вопросу о сборах, которые законодательством подразделяются на налоговые и неналоговые Однако четких критериев для такого деления нет В работе предлагается решить на уровне Налогового кодекса РФ вопрос с упорядочением взимания сборов и их классификацией
Как положительное явление оценен факт зачисления в региональные бюджеты всей суммы региональных налогов, чего не было до недавнего времени Отмечается, что для целей формирования доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики имеет существенное значение то, что за-конодатетьный орган государственной власти этого субъекта РФ, согласно ст 380 НК РФ, вправе самостоятельно определять ставку по налогу на имущество организаций
Как нарушение федерального законодательства оценивается то, что органы исполнительной власти Карачаево-Черкесской Республики предоставляют отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет Карачаево-Черкесской Республики в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет Карачаево-
Черкесской Республики Указывается, что объем отсрочек и рассрочек должен быть указан вначале в Законе Карачаево-Черкесской Республики о бюджете Внесено предложение о добавлении ст 7 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 10 октября 2002 г № 39-Р3 «О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике» словами о том, что предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов и иных обязательных платежей осуществляется в соответствии с Законом Карачаево-Черкесской Республики о бюджете на финансовый год
Учитывая, что доходы от нефти и газа неравномерно поступают в региональные бюджеты, предложено принять порядок, обеспечивающий равные возможности для субъектов РФ и муниципальных образований при получении налоговых доходов от расщепляющихся федеральных налогов В этом плане целесообразно увеличить долю налога на прибыль, налога на добавленную стоимость и других аналогичных налоговых поступлений, что позволит решить сразу две задачи увеличить долю собственных доходов всех региональных и местных бюджетов, а также поднять уровень доходов тех территорий, которые бедны своими нефтяными и газовыми запасами Предлагается акциз на водку зачислять только в федеральный бюджет, а на вино и другие слабоалкогольные напитки направлять исключительно в региональные и местные бюджеты, что будет способствовать повышению заинтересованности соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в развитии винодельческой продукции и другой высококачественной алкогольной продукции и изменению состава потребления алкогольной продукции
В работе показано общее состояние механизма получения неналоговых доходов региональных бюджетов, раскрыты его характерные недостатки и сформулированы пути их устранения Определен как недостаточно урегулированный порядок поступления в бюджеты субъектов РФ неналоговых доходов В этом плане имеются проблемы с определением порядка поступления арендных платежей по земле и другим имущественным объектам Нет стабильности в установлении нормативов по плате за негативное воздействие на окружающую среду, когда каждый год устанавливается другой уровень оплаты Имеются неясности с определением понятия «собственные доходы», включением в их состав субвенций и финансовой помощи Предложено считать собственными доходами только те доходы, в отношении которых вышестоящий орган власти не вправе проконтролировать направления их использования на уровне бюджетов нижестоящего
уровня, даже если это касается, например, отчислений от федеральных налогов в региональный бюджет В отношении несобственных доходов бюджетов данное правило не применяется
В диссертации дан полный перечень видов неналоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики в соответствии с бюджетной классификацией Республики Показана специфика правового обеспечения каждого из видов неналоговых доходов республиканского бюджета
При раскрытии порядка поступления в бюджет доходов из внебюджетных источников полученных бюджетными учреждениями, сделан вывод о том, что законодатель установил порядок изъятия всех внебюджетных доходов в бюджет, вместо прежнего порядка, позволявшего оставлять эти доходы в распоряжении бюджетного учреждения Как общий недостаток бюджетного законодательства называется то, что в число неналоговых доходов региональных бюджетов статья 57 БК РФ включает сбор за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции Однако этот сбор согласно ч 2 ст 8 Налогового кодекса РФ отнесен к категории сборов и должен быть включен в число налоговых доходов, поскольку обладает всеми признаками подобных сборов Он взимается в связи с осуществлением уполномоченными органами государства юридически значимых действий, имеет обязательную природу То же самое относится к декларационному платежу, а также плате за снятие запрета на реконструкцию, строительство зданий, строений, сооружений на земельном участке
В работе внесено предложение о необходимости установления единого долговременного порядка распределения доходов от использования земель и иного имущества между бюджетами Подобное предложение позволит на долговременной основе решать вопросы планирования доходов от использования земли и другого имущества
В исследовании дана критическая оценка определению безвозмездных поступлений в бюджеты как не отражающему их сущность Обосновывается предложение о выделении двух видов безвозмездных доходов региональных бюджетов, получаемых из федерального бюджета Одни безвозмездные доходы поступают для обеспечения собственных или совместных полномочий субъектов РФ Другие доходы в виде субвенций поступают в нижестоящие бюджеты для обеспечения делегированных субъектам РФ федеральных полномочий
Внесено также предложение об утверждении Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в объеме, доста-
точном для финансирования определенного минимума потребностей в недостающих доходах бюджетов регионального уровня Вместе с другим Федеральным фондом софинансирования социальных расходов они вместе должны в полном объеме обеспечивать недостающее финансирование, достаточное, чтобы каждый гражданин имел доходы не ниже определенных потребительской корзиной
В заключении изложены основные выводы, обобщающие итоги диссертационного исследования, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию механизма финансово-правового обеспечения доходов бюджета субъекта РФ (на примере Карачаево-Черкесской Республики)
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
1. Дышекова А С Федеральные налоги как источники формирования доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации Федеральный научно-практический журнал //Налоги - 2006 - №1 - С 19-25 (Журнал из списка, рекомендованного ВАК РФ)
2. Дышекова А С Роль межбюджетных отношений в формировании доходов бюджетов субъектов Российской Федерации //Бизнес в законе - 2008 - №1 - С 215-218 (Журнал из списка, рекомендованного ВАК РФ)
3. Дышекова А С Понятие доходов региональных бюджетов правовые аспекты //Сборник научных трудов по материалам межвузовской конференции «Право и экономика» Выпуск 4 Московский государственный университет им Ломоносова - М , 2005 - С 45-51
4. Дышекова А С Региональные налоги как доходы бюджетов субъектов Российской Федерации //Материалы 6 Чаяновских чтений Институциональные преобразования экономики России Проблемы и перспективы Российский государственный гуманитарный университет - М, 2006 - С 329-333
5. Дышекова А С Некоторые вопросы бюджетного федерализма на уровне субъектов Российской Федерации //Труды 14 Международной конференции Проблемы управления безопасностью сложных систем Российский государственный гуманитарный университет - М , 2006 - С 106109
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук ДЫШЕКОВА АРИЗА САГДУДИНОВНА
Тема диссертационного исследования ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОХОДОВ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(на примере Карачаево-Черкесской Республики)
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Селюков Анатолий Дмитриевич
Изготовление оригинал-макета Дышековой Аризой Сагдудиновной
Подписано в печать 21 03 2008 г Тираж 80 экз Уел пл 1,0
ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 103 119606, г Москва, пр Вернадского, 84
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Дышекова, Ариза Сагдудиновна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Теоретико-правовые основы доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
1.1. Понятие доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
1.2. Виды доходов региональных бюджетов по законодательству Российской Федерации.
1.3. Обусловленность режима доходов бюджетов субъектов РФ состоянием межбюджетных отношений.
Глава 2. Правовые основы режима доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики.
2.1. Организационная основа поступления доходов в бюджет Карачаево-Черкесской Республики.
2.2. Правовое регулирование налоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики.
2.3. Правовое регулирование неналоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики.
2.4. Правовые основы безвозмездных и безвозвратных поступлений в доход бюджета Карачаево-Черкесской Республики.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование доходов бюджета субъекта Российской Федерации"
Актуальность темы исследования обусловлена проводимой бюджетной реформой, затрагивающей вопросы формирования доходов всех бюджетов бюджетной системы РФ. Цель бюджетной реформы - переориентация бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами, что предполагает увеличение роли финансовых органов, применение новых критериев для оценки результативности бюджетных расходов. Одновременно реформа затронула и- бюджетную классификацию, в соответствии с которой все бюджеты начали работать с 1 января 2008 года. На режим формирования доходов оказали влияние новый порядок трехлетнего бюджетного планирования, изменения бюджетного статуса государственных учреждений.
Новым явлением в организационной основе осуществления бюджетной деятельности стал институт администрирования, который связан со всеми операциями в рамках исполнения бюджетов. Прежде всего, речь идет о введении в систему бюджетного процесса понятия администратора поступлений в бюджетную систему.РФ (администратора доходов, администратора поступлений от привлечения источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов РФ). Большое значение имеет система мер по повышению прозрачности и степени подконтрольности механизма формирования доходов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
На состояние механизма поступления доходов в бюджеты оказывают большое влияние политика Правительства РФ по уменьшению доли бюджетов в структуре внутреннего валового продукта и, как следствие этого, принимаемые меры по оптимизации налоговой системы, снижению налогового бремени. Как в целом для всех показателей бюджетов, так и для доходов имеет значение проблема определения принципов их формирования так, чтобы они способствовали активному экономическому росту страны, решению социальных и иных вопросов. Важно, чтобы закон, а не отдельный чиновник решал вопрос об установлении определенных пропорций соотношения объема доходов консолидированного бюджета Российской Федерации и внутреннего валового продукта.
На порядок формирования доходов бюджетов оказывает воздействие механизм предоставления налоговых льгот. Перед органами власти всех уровней стоит одна и та же проблема: предоставить льготы с целью активизации инвестиций, но тем самым снизить на время объем получаемых доходов в бюджет соответствующего уровня. Решение этой проблемы возможно только с учетом всех экономических и правовых факторов, влияющих на порядок формирования бюджетных доходов.
К числу наиболее нерешенных вопросов относится проблема оптимизации межбюджетных отношений в плане влияния ее на доходы и расходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Тот факт, что обновился порядок регулирования межбюджетных отношений, оказывающий значительное влияние на порядок формирования доходов региональных бюджетов, не означает решение проблем общего состояния межбюджетных отношений, включая их сегмент — межбюджетные трансферты. Не определен порядок разграничения доходов консолидированного бюджета РФ между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Нет четкого определения понятия «собственных доходов» бюджетов, вследствие чего не учитываются различия между формами поступления доходов в бюджеты. Для целей укрепления' самостоятельности бюджетов регионального и местного уровня значимую роль играет установление принципа обязательности по передаче финансовой помощи в бюджеты нижестоящего уровня.
Продолжается перевод всех региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение бюджетов силами Федерального казначейства. Несмотря на постоянный процесс совершенствования бюджетного законодательства, регулирующего порядок поступления доходов в бюджеты, продолжает оставаться ряд вопросов, связанных с участием органов казначейства в формировании доходов, сотрудничеством их с администраторами по доходам региональных бюджетов, определением ответственности за нарушение установленного порядка исполнения бюджетов по доходам.
Следует также учитывать, что в отличие от федерального уровня бюджетной системы, на ее региональном уровне существует значительно больше нерешенных вопросов с упорядочением доходов. В структуре бюджетной системы они выполняют роль связующего звена с федеральным и местными бюджетами, в силу чего процесс формирования доходов региональных бюджетов нельзя отрывать от состояния доходов на вышестоящем и нижестоящем уровнях бюджетной системы. Есть основания считать, что в России не задействован потенциал использования бюджетных возможностей регионального уровня.
Выбор в качестве примера Карачаево-Черкесской Республики обусловлен тем, что она относится к числу типичных по специфике проблем формирования бюджетных доходов субъектов Российской Федерации Северного Кавказа, поэтому поиск решения этих проблем будет иметь общую значимость для всего Южного федерального округа. За последние годы активно развивается экономика Республики, что имеет прямое воздействие на состояние доходов республиканского и местных бюджетов. Требует решения ряд вопросов ор ганизационно-правового характера исполнения бюджета Республики по доходам. Имеет большую востребованность вопрос о реализации бюджетной реформы в части формирования бюджетных доходов на уровне отдельного субъекта Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. В науке бюджетного права за последние годы появилось достаточное количество работ, посвященных правовому анализу режима доходов бюджетов бюджетной системы РФ. Многие важные вопросы правового обеспечения порядка формирования и поступления доходов в бюджеты освещаются в учебниках и учебных пособиях по финансовому и бюджетному праву. В числе ученых, внесших определенный вклад в изучение финансово-правового режима доходов бюджетов, следует назвать: Е.М.Ашмарину, О.Ю.Бакаеву, Е.А.Бочкареву, О.Н.Горбунову, Е.Ю.Грачеву, Ю.А.Другову, М.В.Карасеву, А.Н.Козырина, Т.В.Конюхову, Ю.А.Крохину, М.И.Пискотина, А.Д.Селюкова, М.А.Тарасова, А.А.Тедеева, Н.И.Химичеву, С.О.Шохина и др.
Несмотря на то, что тематика правового регулирования доходов бюджетов бюджетной системы не является новой в теории финансового права, следует отметить, что в целом проблема комплексного анализа правового обеспечения режима доходов отдельно взятого бюджета субъекта Российской Федерации не ставилась в науке финансового права отдельно как предмет самостоятельного анализа.
Наиболее разработанными являются вопросы взимания налогов. В трудах А.В.Брызгалина, Д.В.Винницкого, И.И.Кучерова, С.Г.Пепеляева, Г.В.Петровой, С.Д.Шаталова, Д.М.Щекина и др. подробно анализируется порядок взимания налогов. В то же время в имеющихся работах по налогам практически не затрагиваются проблема распределения налогов между бюджетами и порядок поступления налогов в бюджеты.
Потребности учета бюджетной реформы в процессе формирования доходов бюджета субъекта РФ на примере одного из типичных регионов - Карачаево-Черкесской Республики, а также гармоничного и равномерного развития Российской Федерации на региональном уровне субъектов РФ обусловливают необходимость продолжения исследований финансово-правового регулирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации. Поскольку продолжаются случаи неполного поступления доходов в бюджеты, имеются споры между различными публично-территориальными образованиями по поводу распределения и перераспределения доходов между бюджетами, необходимо выявить причины организационно-правового характера, обуславливающие такие явления, и сформулировать предложения по их преодолению.
Все сказанное предопределило актуальность тематики исследования, поднимаемые в нем проблемы и выбор путей их решения.
Объектом научного исследования стали общественные правоотношения, складывающиеся в процессе формирования, распределения и поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации.
Предметом научного исследования стали нормы финансового права, регулирующие правоотношения, которые возникают, изменяются,и прекращаются в ходе формирования, распределения и поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации, а также судебная практика по проблемам правового обеспечения доходов бюджета субъекта Российской Федерации и концептуальные позиции ученых правоведов.
Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исследования финансово-правового регулирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации (на примере Карачаево-Черкесской Республики) в условиях проводимой бюджетной реформы, внедрения казначейского исполнения бюджетов регионального и местного уровней, становления межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления.
Задачи исследования: - сформулировать понятие доходов бюджета субъекта Российской Федерации и определить его специфические признаки как объекта правового обеспечения;
- определить критерии и виды доходов бюджета субъекта Российской Федерации, показать отличие доходов бюджета от доходов бюджета государственного внебюджетного фонда;
- проанализировать сравнительно-правовые аспекты финансово-правового регулирования отношений по поводу режима доходов бюджетов отдельных территорий в других странах; исследовать специфику поступления налоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики, в том числе региональных и федеральных налогов;
- раскрыть порядок формирования неналоговых доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики;
- провести анализ правового режима безвозмездных поступлений в доход бюджета Карачаево-Черкесской Республики.
- выявить степень обусловленности режима формирования доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики состоянием межбюджетных отношений.
Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе, диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.
Исследование базируется на основе общей теории государства и права, административного, финансового, гражданского права. В процессе анализа правового режима доходов бюджета субъекта Российской Федерации использовалась практика судебных органов по делам, связанным с доходами бюджета Карачаево-Черкесской Республики.
Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере финансово-правового регулирования, складывающихся в процессе формирования бюджетных доходов, а также по общей теории государства и права: С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, В.В.Бакушева, И.Н.Барцица, И.Л.Бачило, А.В.Васильева, Н.В.Витрука, В.Г.Вишнякова, Н.М.Казанцева, А.Ф.Ноздрачева,
И.В.Пановой, В.А.Прокошина, С.Д.Цыпкина и других.
При проведении исследования автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов - П.М.Годме, И.Х.Озерова, Н.И.Тургенева, И.И.Янжула и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок функционирования Федерального казначейства, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего 'Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения системного, комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института правового регулирования доходов бюджета субъекта Российской Федерации, выявления проблем и недостатков правового обеспечения-режима доходов региональных бюджетов и формулирования предложений по их устранению, построения правовой модели оптимизации правового регулирования доходов бюджета на примере Карачаево-Черкесской Республики.
Выносятся на защиту следующие положения, диссертации, являющиеся новыми или обладающие признаками новизны:
1. Сформулировано понятие доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, под которыми в диссертации, понимается часть доходов всей бюджетной системы, часть национального дохода, которую получает региональный бюджет в распоряжение органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством, а также в результате применения мер ответственности и иных, установленных законом способов.
Показана взаимосвязь доходов бюджетов и доходов публичного характера, которые определяются как денежные средства, аккумулируемые в государственных и муниципальных централизованных и децентрализованных денежных фондах, которые направляются на финансирование задач и функций государства и муниципальных образований.
2. Раскрыты неточности в определении понятия «собственные доходы», по поводу включения в их состав субвенций и финансовой помощи. Предлагается считать особенностью собственных доходов только те доходы, в отношении которых вышестоящий орган власти не'вправе проконтролировать направления их использования на уровне бюджетов-нижестоящего уровня, даже если это касается, например, отчислений от федеральных налогов в региональный бюджет. В отношении несобственных доходов бюджетов данное правило не должно применяться.
3. Сделан вывод на основе анализа межбюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ, в том числе Карачаево-Черкесской Республикой, о-сохранении большой, зависимости бюджетов субъектов РФ от федерального уровня бюджетной системы. Конкретно эта зависимость проявляется в отсутствии четких гарантий поступления в бюджеты субъектов РФ финансовой помощи, недостаточным финансированием объема выпадающих доходов и вновь возникших расходов по причине принятия соответствующих решений на федеральном уровне государственной власти. Для преодоления названных недостатков предлагается закрепить на уровне Бюджетного кодекса РФ порядок разграничения на долговременной основе объема доходов консолидированного бюджета Российской Федерации строго в соответствии с объемом закрепленных за уровнями власти расходных полномочий. Обосновано предложение о внесении в Бюджетный кодекс РФ положения об обязательной передаче дотаций и субсидий до уровня бюджетной обеспеченности, поскольку они предназначены для обеспечения публичных функций, необходимых для жизнедеятельности нации. В этой связи следует отказаться от каких-либо условий предоставления финансовой помощи до уровня бюджетной обеспеченности. Сверх этого уровня можно ставить вопрос об условиях предоставления трансфертов в нижестоящие бюджеты.
4. Обоснован вывод о влиянии на объем доходов республиканского бюджета состояния доходов бюджетов муниципальных образований, образованных на территории Карачаево-Черкесской Республики. Фактически часть доходов республиканского бюджета изначально предназначена для передачи в бюджеты местного уровня. Причем порядок передачи предопределен федеральным законодательством. На основе чего сделан вывод о том, что органы государственной власти в отношении рассматриваемых доходов выступают в роли исполнителя, а не распорядителя.
5. Сформулировано предложение о необходимости упорядочения статуса администратора поступлений в бюджет, порядка взаимодействия администраторов с другими органами государственной и муниципальной власти и, прежде всего, с органами казначейства, с банками. С учетом иерархичности и соподчиненности во взаимоотношениях администраторов друг с другом внесено предложение о дополнении Бюджетного кодекса РФ положением о введении понятий: «главный администратор поступлений доходов бюджета», «территориальный администратор доходов бюджета», что обеспечит порядок во взаимоотношениях администраторов, будет соответствовать реальному состоянию многоуровневости администрирования поступлений в бюджет. Отмечается наличие противоречия с Бюджетным кодексом РФ в части перечня участииков бюджетного процесса. В республиканском законе не упоминаются администраторы по доходам, нет также категорий получателей средств из бюджета. Предложено внести соответствующие изменения в Закон Карачаево-Черкесской Республики от 10 октября 2002 г. № 39-Р3 «О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике».
6. Обосновано предложение об установлении порядка безвозмездного обслуживания счетов региональных и местных бюджетов силами Федерального казначейства, поскольку действующий механизм обслуживания региональных и местных бюджетов установлен Федерацией, является в большинстве случаев обязательным для регионов и муниципальных образований. Сформулировано предложение о необходимости включения в полномочия Контрольно-Счетной палаты Карачаево-Черкесской Республики функции по проверке законности формирования доходов бюджета Карачаево-Черкесской Республики, поскольку это входит в общую задачу контроля по исполнению бюджета, а в процесс исполнения входит также деятельность по формированию бюджетных доходов.
7. Сформулирован вывод о том, чтобы акциз на водку зачислять только в федеральный бюджет, а на вино и другие слабоалкогольные напитки направлять исключительно в региональные и местные бюджеты, что будет способствовать повышению заинтересованности соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в развитии винодельческой продукции и другой высококачественной алкогольной продукции и изменению состава потребления алкогольной продукции в регионах.
8. Внесено предложение о необходимости установления единого долговременного порядка распределения доходов от использования земель и иного имущества между бюджетами. Подобное предложение позволит на долговременной основе решать вопросы планирования доходов от использования земли и другого имущества.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового бюджетного законодательства, а также в практике формирования доходов региональных бюджетов. Результаты диссертационного исследования позволят обогатить содержание концептуальных положений в теории бюджетного права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.
Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблематике бюджетного права, преподавания учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических и экономических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации отражены в работах диссертанта.
Материалы диссертационного исследования были использованы в процессе судебной практики Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики.
Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования, состоит из введения, двух глав, объемлющих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование доходов бюджета субъекта Российской Федерации»
1. Алексеев С.С. Теория права. - М.: 1995.
2. Акперов И.Г., Коноплева И.А., Головач С.П. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Финансы и статистика, 2002.
3. Алещеев И. Тождественны ли термины "казна" и "бюджет" в контексте привлечения государства к субсидиарной ответственности по обязательствам государственных учреждений?// эж-ЮРИСТ. № 7. 2003.
4. Алпатов Ю.М. Особенности межбюджетных отношений в Москве и Санкт-Петербурге // Законодательство и экономика. 2007. №11.
5. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно- функциональные вопросы): Учебное пособие. М., НПО «Экономика», 2000.
6. Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М.: «Полиграф ОПТ», 2002.
7. Бадмаев С.Х. Налог на игорный бизнес как доходный источник региональных бюджетов // Налоговая политика и практика. 2007. № 1.
8. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и Сервис. 2000.
9. Бобоев М.Р., Мамбеталиев Н.Т., Тютюрюков H.H., Налоговые системы зарубежных стран: Содружество Независимых Государств: Учебное пособие. М.: Гелиос АРВ. 2002. с.624.
10. Бюджетная система России / под ред. проф. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ -ДАНА, 2003.
11. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублев-ской и М.В. Романовского. М.: Юрайт -Издат., 2003.
12. Волков В.В. Проблемы и перспективы финансового обеспечения реформы местного самоуправления из федерального и региональных бюджетов. Бюджет. 2007. № 4.
13. Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. Издательство РАГС. 2002.
14. Господарчук Г.Г. Анализ бюджетной системы: проблемы укрепления местных и региональных бюджетов / Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 3.
15. Дитятковский М.Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права.-2007. № 11.
16. Джефферсон Т. Автобиография. Д., 1990.
17. Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект./ Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.: 1999.
18. Евсеев П.И., Ялбулганов A.A., Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права, № 2, 2005 г.
19. Жданов А.Ф. Состояние и перспективы правового регулирования заключения соглашений о взаимном делегировании полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти // Журнал российского права. 2007. № 9.
20. Завьялов Д. Ю. Вопросы местного значения: методологический аспект/ Бюджет. № 4, апрель 2007.
21. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М: Норма-Инфра М., 2001.
22. Карасева М.В. Новое в бюджетном законодательстве и бюджетно-правовая теория // Законодательство и экономика. 2007. № 9.
23. Климанов В. Реформирование региональных финансов и стратегии развития субъектов РФ / Бюджет, № 9, сентябрь 2007 г.
24. Клишина М. Потребности в изменении норм регионального законодательства в связи с изменением Бюджетного кодекса РФ/ Бюджет. № 8, август 2007.
25. Клишина М.А. Актуальные проблемы составления региональных бюджетов. Ежегодник "Публично-правовые исследования", 2006. Том 1.
26. Климанов В. Реформирование региональных финансов и стратегии развития субъектов РФ // Бюджет. 2007. № 9.
27. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2001.
28. Комягин Д.Л. Государственная казна в гражданском обороте/ Интерес в публичном и частном праве. М.: ГУ-ВШЭ, 2002.
29. Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М.: 2002.
30. Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. -М.: Ось-89, 1998.
31. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. — М.: Норма, 2004.
32. Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность/ «Журнал российского права», 2002, № 2.
33. Крохина Ю.А. Влияние публичных и частных интересов на методологию бюджетного права/ Интерес в публичном и частном праве. М.: ГУ-ВШЭ, 2002.
34. Крохина Ю.А. Контроль за расходованием субвенций// эж-ЮРИСТ. 2006. № 32.
35. Кулешов Е.В. Финансово-бюджетное обеспечение исполнения субъектами Российской Федерации собственных полномочий // Законодательство и экономика. 2005. № 12.
36. Кустова М.В. Баланс имущественных интересов частных лиц и публичного субъекта в свете новой бюджетно-правовой концепции/ Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб.: Питер, 2002.
37. Лавров A.M. Бюджетная реформа 2001 2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. - 2005. - № 9.
38. Лазовой Г.Н Современные проблемы налогового администрирования.// Финансы. 2007. №4.
39. Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права России»), 2000. Том. 2. С. 139.
40. Науменко A.M., Пазюкова Н.В. Система финансового хозяйства Рос- • сии/ История финансового законодательства России: Учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2003.
41. Нестеренко Т.Г. Федеральное казначейство: пять лет работы // Финансы. 1998, №3.
42. Никитин А. Развивая инфраструктуру субъектов РФ и муниципалитетов/ Бюджет, № 9, сентябрь 2007 г.
43. Новиков Д.В. Отдельные вопросы применения Бюджетной классификации Российской Федерации /Бюджетный учет. № 9, сентябрь 2007 г.
44. Общая теория государства и права: Учебник/ Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994. С. 37.
45. Ожегов С.И. Словарь русского языка. Под. ред. Н.Ю. Шведовой. М.: 1991.
46. Парыгина В.А., Тедеев A.A. Финансовое право: Учебник. Изд. 2-е. — М.: Изд-во Эксмо, 2006.
47. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. Основные вопросы. М., 1973.
48. Постановления Конституционного Суда РФ за декабрь 2006 г. январь 2007 г. // Арбитражное правосудие в России, 2007, № 3.
49. Потапов А.П. Бюджетный контроль в субъектах Российской Федерации СПС Гарант.• 54.Прокофьев С.Е. Федеральное казначейство России на рубеже веков: региональный аспект (на примере Саратовской области). Саратов: Издательский центр СГСЭУ, 2001.
50. Преображенский Б.Г. О развитии бюджетного законодательства в Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5. С. 36-38; Игудин А.Г. К межбюджетным отношениям в субъектах Федерации // Финансы. 2004. № 7.
51. Родионова В.М. О бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации// Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 2.
52. Рукавишникова И.В. Метод финансового права. М.: Юристъ, 2006.
53. Симонян Г.Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов,государственной власти// Журнал российского права 2006. № 3. ¿ "
54. Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит: правовое обеспечение М., Право и закон, 2000. 3
55. Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления. Проблемы правового регулирования. М.: Национальный институт бизнеса, 2003.
56. Селюков А.Д. «Правовое обеспечение оптимизации межбюджетных отношений в Российской Федерации»//Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2003.
57. Смирникова Ю.Л. Соотношение частных и публичных интересов в финансовой деятельности/ Интерес в публичном и частном праве. М.: ГУ-ВШЭ, 2002.
58. Солдатова В.И. О понятии "финансовые обязательства государства / Право и экономика. 2007. № 2.
59. Сорокин А.Н. Юридическая база административного и бухгалтерского исполнения бюджета во Франции/ Финансы, 2003, № 5.
60. Сперанский М.М. План финансов/ У истоков финансового права. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права»), 1998. Том 1.
61. Степашин C.B. Пути совершенствования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации в условиях стратегического и среднесрочного бюджетного планирования. // Бюджет. 2007. № 6.
62. Степашин C.B. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки // Журнал российского права. 2007. № 3.
63. Теребиленко Б.Н. Федеральное казначейство и его роль в улучшении исполнения бюджета // Финансы в системе факторов экономического роста / Под. ред. A.B. Бачурина, А.Т. Спицына. М: Издательство РАГС, 1998.
64. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Издательство БЕК, 1995.
65. Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право. Сравнительно-правовое исследование. -М.: Издательство НОРМА, 2001. с. 336.
66. Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. У источников финансового права. -М.: 1998. под ред. А.Н. Козырина.
67. Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. М.: Юридическая литература, 1973.
68. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2007.
69. Финансовое право для экономических специальностей: учебник / кол. авт.; под общ. ред. С.О. Шохина. -М.: КНОРУС, 2006.
70. Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопя-тенко. М.: ООО «ТК Велби», 2007.
71. Финансовое право для экономических специальностей: учебник / кол. авт.; под общ. ред. С.О. Шохина. М.: КНОРУС, 2006.
72. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. — 3-е изд. М.: Юристъ, 2005.
73. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд. - М.: Юрисгь, 2006.
74. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право. Учебно-методический комплекс/ Отв. ред. д.ю.н., проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005.
75. Шамхалова Ф.С. Налоговое регулирование внебюджетной деятельности ВУЗов. // Финансы.- 2007. № 9.8¡.Шаталов. С.Д. Развитие налоговой системы России: проблемы, пути решения и перспективы. М.: МЦФЭР. 2000. с. 176.
76. Шепенко P.A. Налоговое право Гонконга М.: Вузовская книга. 2003. с.470.
77. Яндиев М. От перестановки слагаемых многое меняется/ Финансы. 2004. №2.
78. Ялбулганов A.A. Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации «О плате за землю». М.: Спарк, 2003.
