Доходы бюджетовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Доходы бюджетов»

иио018791

На правах рукописи

ПАУЛЬ АЛЕКСЕИ ГЕОРГИЕВИЧ

-/

ДОХОДЫ БЮДЖЕТОВ (БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание учёной степени доктора юридических наук

3 LU.il 2012

Воронеж-2012

005018791

Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Воронежский государственный университет"

Научный консультант - доктор юридических наук, профессор

Сенцова (Карасёва) Марина Валентиновна

Официальные оппоненты: Крохина Юлия Александровна,

доктор юридических наук, профессор, ФБУ "Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счётной палаты Российской Федерации", заместитель директора

Селюков Анатолий Дмитриевич,

доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО "Российский государственный торгово-экономический университет", заведующий кафедрой административного и финансового права

Матненко Александр Сергеевич,

доктор юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО "Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского", доцент кафедры государственного и муниципального права

Ведущая организация - ФГБОУ ВПО "Ставропольский государственный университет"

Защита состоится 24 мая 2012 года в 11 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ФГБОУ ВПО "Воронежский государственный университет" по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10-а, корпус 9, ауд. 610. I?

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО "Воронежский государственный университет".

Автореферат разослан апреля 2012 г.

Учёный секретарь ^

диссертационного совета в. А. Ефанова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Бюджет как фонд денежных средств имеет своим предназначением финансовое обеспечение задач и функций государства (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и муниципальных образований. За счёт бюджетных средств покрывается подавляющее большинство государственных и муниципальных расходных обязательств. В то же время осуществление расходов возможно лишь при условии полного и своевременного поступления в бюджет доходов. В связи с этим определяющая роль в стабильности бюджетных отношений отводится достоверному прогнозированию доходов бюджетов и их качественному администрированию. Это залог дальнейшего полного и своевременного осуществления расходов бюджетов и, как результат, бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований.

Проблема формирования доходов бюджетов охватывает и иной аспект. С юридической точки зрения в рамках отношений по формированию доходов бюджетов осуществляется взаимодействие бюджетного права с налоговым правом, институтом неналоговых доходов, нормами и институтами, регулирующими уплату безвозмездных поступлений. Надёжность и непротиворечивость "увязки" указанных подотраслей, качество регулирования складывающихся здесь отношений оказывают непосредственное влияние на права и обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов и плательщиков других доходов бюджетов. Наличие в данной сфере пробелов и нерешённых вопросов способно повлечь нестабильность во взаимоотношениях государства (муниципальных образований) и хозяйствующих субъектов, социальную напряжённость в обществе.

Федеративный характер Российского государства, а также самостоятельность местного самоуправления обуславливают всю сложность бюджетно-правового регулирования отношений по формированию доходов бюджетов. Требуется создание чётких и гибких механизмов эффективного распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Специфика распределения доходов в Российской Федерации связана с тем местом, которое занимает сама Федерация в этом процессе. С учётом существующего неравенства в экономическом и социальном развитии субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Российская Федерация вынуждена занять центральное место в перераспределении доходов между бюджетами. Необходимо соблюдение конституционных гарантий са-

мостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Важность изложенных вопросов подтверждается многочисленными программами, направленными на совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации, обсуждением соответствующих проблем на самом высоком государственном уровне.

Несмотря на значимость отношений по формированию доходов бюджетов, уровень их правовой регламентации не достаточно высок. Большинство положений, регулирующих эти отношения, закрепляются в подзаконных нормативных правовых актах. В Бюджетном кодексе РФ содержится лишь несколько норм, непосредственно определяющих механизмы движения бюджетных средств в процессе исполнения бюджетов по доходам.

Указанные обстоятельства свидетельствуют, с одной стороны, о значимости отношений по формированию доходов бюджетов, с другой - о существующих проблемах в их правовом регулировании. В связи с этим представляется целесообразным проведение комплексного исследования данных отношений с позиций теории бюджетного права.

Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы о доходах бюджетов в той или иной мере привлекали внимание учёных давно, ибо именно необходимость утверждения доходов бюджетов законодательными (представительными) органами стала причиной появления самого бюджета. Основные положения о доходах бюджетов начали формулироваться ещё в Англии.

Значительный вклад в развитие отечественной науки о доходах бюджетов внесли дореволюционные российские исследователи: А. В. Лебедев, И. X. Озеров, М. И. Сперанский, И. Т. Тарасов, И. И. Янжул, Л. Н. Яснополь-ский и др. В советские годы вопросами доходов бюджетов занимались В. В. Бесчеревных, М. И. Пискотин, С. Д. Цыпкин, Н. И. Химичева и др. Многие положения о доходах бюджетов, сформулированные этими учёными, продолжают оставаться актуальными и сегодня.

В современный период развития науки финансового права центр изучения отношений, связанных с поступлением доходов в бюджеты, смещён в сторону налогового права. Здесь имеется большое количество работ, посвященных как общим вопросам, так и особенностям исчисления и уплаты отдельных видов налогов и сборов. Однако бюджетно-правовому регулированию формирования доходов бюджетов уделяется значительно меньше внимания. Можно лишь отметить некоторые диссертационные исследования отдельных вопросов, связанных с доходами бюджетов, авторами которых яв-

ляются Е. М. Алексеев, А. Р. Батяева, С. Я. Боженок, В. А. Карасёв, А. Э. Лоскутов, Р. М. Мутушев, И. В. Петрова, Е. А. Федина,

К. Ю. Чуловский и др.

Тем не менее, комплексного рассмотрения бюджетно-правовых отношений по формированию доходов бюджетов не предпринималось. Тогда как в настоящее время - в связи с серьёзными изменениями в политической и экономической системе страны, появлением новых подходов в правовом регулировании общественных отношений - необходимы новые разработки, которые бы отвечали реалиям времени.

Объект диссертационного исследования составляет совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе формирования доходов бюджетов.

Предметом диссертационного исследования выступают:

- доктринальные положения науки финансового права, касающиеся доходов бюджетов;

- исторические тенденции развития положений о доходах бюджетов;

- закономерности в развитии отношений в сфере доходов бюджетов;

- нормативные правовые акты, регулирующие формирование доходов бюджетов;

- юридическая практика в области доходов бюджетов, в том числе правоприменительная;

- политические и экономические документы, отражающие тенденции развития отношений, связанных с доходами бюджетов.

В диссертации рассматриваются бюджетно-правовые вопросы, связанные с доходами бюджетов, причём внимание акцентируется на отношениях, составляющих предмет именно бюджетного права. Автор не проводит детального анализа налогово-правовых отношений, отношений, регулируемых институтом неналоговых доходов, а также связанных с уплатой безвозмездных поступлений. Кроме того, при проведении исследования учитывалось, что в настоящее время бюджетное право и институт государственных внебюджетных фондов - отдельные подразделения финансового права. Этим объясняется отсутствие в работе специальных положений, затрагивающих доходы государственных внебюджетных фондов.

Цель диссертационного исследования заключается в разработке новой научной концепции бюджетно-правового регулирования формирования доходов бюджетов, соответствующей современному развитию общественных

отношений, отвечающей экономическим и социальным потребностям государства и муниципальных образований.

Поставленная цель предопределила следующие задачи:

- сформулировать понятие доходов бюджетов;

- построить систему доходов бюджетов;

- проанализировать понятие и систему отношений, составляющих предмет бюджетно-правового регулирования;

- рассмотреть проявление положений о праве собственности на средства бюджетов в отношениях по формированию доходов бюджетов;

- провести анализ обязательственных отношения по формированию доходов бюджетов;

- раскрыть особенности неимущественных отношений по формированию доходов бюджетов, в том числе их материально-правовой и процессуальной составляющих;

- установить специфику понимания бюджета как правовой категории;

- выявить особенности составления проектов бюджетов по доходам;

- изучить порядок рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете по доходам;

- определить место и характер обязательственных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам;

- исследовать неимущественные (процессуальные) отношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам;

- разобрать особенности внесения изменений в бюджеты по доходам;

- подвергнуть анализу отношения, связанные с составлением, внешней проверкой, рассмотрением и утверждением годовых отчётов об исполнении бюджетов по доходам.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы научного познания: диалектико-материалистический метод, анализ и синтез, метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный и др.

Применение различных методов познания позволило всесторонне и комплексно изучить проблемы, связанные с доходами бюджетов, сделать теоретические выводы, сформулировать практические рекомендации относительно совершенствования действующего законодательства и практики его применения.

Теоретическую базу диссертационного исследования представляют труды отечественных и зарубежных учёных по общей теории государства и

права, а также работы специалистов по финансово-правовой и иным отраслям права.

В процессе изучения обозначенных вопросов автор опирался на положения общей теории права, сформулированные в трудах С. С. Алексеева, В. М. Горшенёва, Е. Г. Лукьяновой, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, А. В. Мицкевича, В. С. Нерсесянца, А. А. Павлушиной, В. М. Сырых, Р. О. Халфиной, В. Н. Хропанюк.

Научные выводы и предложения основываются на тезисах российских и зарубежных ученых-финансоведов, среди которых: А. С. Ангелов,

B. В. Бесчеревных, М. И. Пискотин, Е. А. Ровинский, С. Д. Цыпкин, а также Р. Е. Артюхин, Е. М. Ашмарина, Ю. Б. Бабкова, К. С. Вельский, Л. Л. Бобкова, О. В. Болтинова, А. В. Брызгалин, Д. В. Винницкий, Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачёва, В. В. Гриценко, Ю. В. Другова, С. В. Запольский, М. Ф. Ивлиева, М. В. Карасёва, А. Н. Козырин, Д. Л. Комягин, Ц. Косиковский, А. В. Красюков, Ю. А. Крохина, Г. 3. Крылов, В. Е. Кузнеченкова, М. В. Кустова, И. И. Кучеров, А. А. Мамедов, А. С. Матненко, О. Музыка-Стефанчук, А. А. Нечай, О. А. Ногина, Е. Г1. Орлюк, В. А. Парыгина, П. С. Пацуркивский, Г. В. Петрова, X. В. Пешкова, Е. В. Порохов, Е. Ружковский, И. В. Рукавишникова, А. Е. Самсонова, Н. А. Саттарова, А. Д. Селюков, Ю. Л. Смирникова, Э. Д. Соколова, А. А. Тедеев, Г. А. Тосунян, В. Тыч, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, И. А. Цинделиане, А. Т. Шаукенов, Н. А. Шевелёва, А. А. Ялбулганов, Г. Г. Ячменёв и др.

Кроме того, существенное влияние на выводы диссертанта оказали изыскания С. Ю. Витте, П. М. Годме, Г. Еллинека, Г. Жеза,

C. И. Иловайского, А. В. Лебедева, И. X. Озерова, М. Ю. Орлова, М. И. Сперанского, И. Т. Тарасова, И. И. Янжула, Л. Н. Яснопольского.

При проведении исследования отдельных видов доходов бюджетов были использованы диссертации таких специалистов, как Е. М. Алексеев,

A. Б. Альжанова, А. Р. Батяева, В. В. Бехер, С. Я. Боженок, О. Ю. Горбачёва,

B. А. Карасёв, М. А. Клишина, А. Э. Лоскутов, Р. М. Мутушсв, И. В. Петрова, И. П. Рудовол, Е. В. Рябова, Д. Е. Фадеев, Е. А. Федина, К. Ю. Чуловский, Д. И. Яковлев и др.

Комплексный характер работе придало изучение идей специалистов в иных отраслях права, таких как: В. А. Белов, А. И. Беспалова, М. И. Брагинский, Е. В. Васьковский, А. В. Венедиктов, В. В. Витрянский, Д. М. Генкин, М. В. Демидов, В. А. Дозорцев, Н. Д. Егоров, Л. Г. Ефимова,

В. Д. Зорькин, А. В. Ильин, О. С. Иоффе, Л. А. Лунц, И. Б. Новицкий, Л. Новосёлова, И. В. Панова, А. П. Сергеев, К. И. Скловский, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой.

Нормативно-правовая основа диссертационного исследования представлена нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном, региональном и местном уровнях по вопросам правового регулирования отношений, связанных с доходами бюджетов. Кроме того, при написании работы использовались позиции, сформулированные в политических и экономических программных, документах, касающихся бюджетных отношений.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют данные практики Конституционного Суда РФ, Европейского суда по правам человека за 1996-2011 годы, а также материалы научно-практических конференций, периодической печати, Интернет-ресурсов. Выводы и предложения, сделанные в работе, иллюстрируются судебными актами арбитражных судов и судов общей юрисдикции за 2001-2011 годы.

Научная и практическая новизна диссертационной работы заключается в том, что это первое в современной науке финансового права комплексное исследование проблемы доходов бюджетов. Научная новизна предопределяется оригинальным подходом к анализу соответствующих отношений, а также особенностями выбора предмета исследования. Формирование доходов бюджетов рассматривается как система имущественных и неимущественных (материальных и процессуальных) отношений, с учётом современных положений науки финансового права. При этом автор охватывает практически все отношения, связанные с доходами бюджетов и складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса.

На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:

1. С учётом устоявшихся в науке финансового права подходов к пониманию бюджета предложено рассмотрение доходов бюджетов в рамках предмета бюджетного права в трёх смыслах: материальном, правовом и экономическом.

Доходы бюджетов в материальном смысле представляют собой денежные средства, поступающие в бюджет на условиях безвозвратности, а также возвращаемые (возмещаемые) излишне уплаченные (взысканные) суммы, невыясненные поступления и суммы процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы.

С правовой точки зрения доходы бюджетов - это бюджетные показатели, определяющие прогнозируемый объем доходов бюджетов, а также планируемые нормативы отчислений доходов в другие бюджеты и суммы поступающих межбюджетных трансфертов.

В экономическом значении доходы бюджетов выступают как совокупность экономических отношений, связанных с формированием финансовых ресурсов соответствующего бюджета на безвозвратной основе.

Поскольку центральное место в предмете бюджетно-правового регулирования отводится имущественным отношениям, основным является понимание доходов бюджетов в материальном смысле.

2. В настоящее время на основе положений теории бюджетного права и действующего бюджетного законодательства система доходов бюджетов может быть представлена в следующем виде:

I. Первичные (основные) доходы:

1) обязательные:

а) налоговые;

б) неналоговые;

2) добровольные (безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств).

II. Вторичные (производные) доходы:

1) нисходящие межбюджетные трансферты:

а) финансовая помощь:

— дотации;

- межбюджетные субсидии;

б) компенсации (субвенции);

2) восходящие (централизуемые) межбюджетные трансферты:

а) принудительно централизуемые;

б) добровольно централизуемые.

3. Безналичные деньги, выступающие с точки зрения объектов права правами требования, должны признаваться, в частности, объектами права собственности на средства бюджетов. В связи с этим положения о праве собственности могут распространяться на безналичные деньги.

4. Органы, выступающие от имени публично-правовых образований в рамках отношений собственности, можно поделить на две группы:

1) органы, формирующие волю относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, - в первую очередь, законодательные (представительные) органы;

2) органы, реализующие, а в отдельных случаях детализирующие волю относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, -исполнительные органы.

5. Владение средствами бюджета (безналичными деньгами) означает обладание статусом владельца счёта по договору банковского счёта, заключённому в отношении соответствующего счёта бюджета.

Правомочие владения в отношении бюджетных средств реализуется органами Федерального казначейства РФ.

6. Анализ актов Конституционного Суда РФ показал, что в бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе в правомочия пользования и распоряжения, не включается право на выбор банка (кредитной организации), который будет обслуживать счета соответствующего бюджета. Обслуживание счетов бюджетов и распоряжение средствами бюджетов - это разные понятия.

Осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов не предполагает реализацию правомочия распоряжения средствами бюджетов. В свою очередь, право собственности (правомочие распоряжения) не включает в себя кассовое обслуживание исполнения бюджетов.

7. Бюджетное законодательство не предоставляет исполнительным органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возможности самостоятельно осуществлять правомочия пользования и распоряжения в процессе исполнения бюджетов по доходам.

8. В сфере бюджетно-правового регулирования могут быть выделены обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов, под которыми следует понимать денежные отношения, складывающиеся между публично-правовыми образованиями по поводу распределения доходов между различными бюджетами.

9. Неимущественные отношения в бюджетном праве подразделяются на материально-правовые и процессуально-правовые. Процессуальные отношения чётко и определённо могут быть обнаружены только при осуществлении правоприменительной деятельности в связи с наличием правоприменителя как незаинтересованного субъекта, способствующего реализации материальных правоотношений и действующего в рамках процессуальных отношений.

10. Составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете осуществляются с помощью материальных неимущественных отношений, так как в этих отношениях нельзя выделить незаинтересованных субъектов, для оформления деятельности которых требовались бы процессуальные отношения.

11. Бюджетный процесс в целом не является юридическим процессом с точки зрения современной теории права. Он включает в себя как имущественные, так и неимущественные (материальные и процессуальные) отношения.

12. Необходимо разграничивать понятия бюджета и закона (решения) о бюджете. Бюджет как правовая категория представляет собой финансовый план-прогноз, охватывающий доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов с их детализацией по всем уровням бюджетной классификации, а также определяющий волю соответствующего публично-правового образования относительно осуществления права собственности на средства бюджетов.

Закон (решение) о бюджете есть смешанный правовой акт, содержащий нормативные и индивидуальные предписания, придающий основной части бюджета соответствующую правовую форму, а также закрепляющий предписания, необходимые для исполнения бюджета в течение соответствующего периода времени.

13. Требуется расширение круга показателей доходов, включаемых в закон (решение) о бюджете, путём их детализации в соответствии с классификацией доходов бюджетов.

Имеются основания для исключения из законов (решений) о бюджете норм, носящих бессрочный характер, и переноса их в соответствующие акты постоянного действия, в частности норм, регулирующих очерёдность списания средств по расчётным документам, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

14. Составление проектов бюджетов по содержанию представляет собой предварительный этап формирования воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, а по форме это этап правотворческого процесса, а именно реализация права правотворческой (бюджетной) инициативы.

15. Составление проектов бюджетов по доходам включает в себя разработку показателей нескольких видов: предписаний, которые носят характер прогноза, и предписаний с характером плана.

К первой группе показателей относится прогнозируемый объём доходов бюджетов. К показателям второй группы могут быть причислены, во-первых, нормативы распределения доходов между бюджетами, во-вторых, межбюджетные трансферты, поступающие в соответствующий бюджет.

16. Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете представляет собой формирование воли соответствующего публично-правового образования в лице его законодательных (представительных) органов относительно осуществления права собственности на средства бюджетов.

17. Направленность отношений по рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете на формирование воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, их влияние на имущественные финансовые отношения (отношения собственности) свидетельствуют о том, что они связаны с формированием, распределением и использованием публичных фондов денежных средств и складываются в сфере публичной финансовой деятельности. В связи с этим данные отношения являются предметом бюджетно-правового регулирования.

18. Непосредственно выработка воли относительно осуществления права собственности происходит применительно к утверждению нормативов отчислений в другие бюджеты, а также в отношении межбюджетных трансфертов. Иными словами, публично-правовое образование принимает решение передать часть бюджетных средств или доли своих доходов другому публично-правовому образованию. Утверждение объёма прогнозируемых доходов в законе (решении) о бюджете лишь означает, что, во-первых, публично-правовое образование подтверждает обоснованность расчётов доходов, сделанных исполнительными органами при составлении проектов бюджетов, а во-вторых, расчёт расходов и источников финансирования дефицитов осуществлялся, исходя из данной суммы доходов бюджетов.

19. Из выделяемых бюджетным законодательством отношений, связанных с исполнением бюджетов по доходам, к обязательственным можно отнести следующие отношения:

1) по зачислению на единый счёт бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, со счетов органов Федерального казначейства РФ и иных поступлений в бюджет;

2) по возврату излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

3) по перечислению Федеральным казначейством РФ средств, необходимых для осуществления возврата (зачёта) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства РФ, предназначенные для учёта поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

20. Бюджетно-правовые отношения по зачислению на единый счёт бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, со счетов органов Федерального казначейства РФ, начинаются с момента поступления средств на счета органов Федерального казначейства РФ, предназначенные для распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (счета № 40101).

21. Субъектами обязательственных отношений, связанных с исполнением бюджетов по доходам, являются публично-правовые образования в лице органов Федерального казначейства РФ.

22. Существует две группы норм, регулирующие обязательственные отношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам:

1) нормы, устанавливающие нормативы распределения доходов между бюджетами;

2) нормы, определяющие механизм перечисления средств в бюджеты конкретных публично-правовых образований в соответствии с установленными нормативами отчислений.

23. Неимущественные отношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам, относятся к группе процессуальных отношений. Данные отношения связаны с правоприменительной деятельностью органов Федерального казначейство РФ, которые принимают решения, обеспечивающие распределение доходов между бюджетами.

24. Процессуальные отношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам, возникают с момента получения органом Федерального казначейства РФ выписки банка по счёту № 40101 и завершаются решени-

ем по поводу распределения поступивших средств между бюджетами, которое представляет собой акт-действие.

25. В рамках процессуальных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам, Федеральное казначейство РФ является правоприменительным органом, имеющим не материальный, а процессуальный интерес в процессе исполнения бюджетов по доходам.

26. Изменение бюджетных показателей осуществляется в рамках материальных неимущественных отношений. Здесь происходит новая выработка (корректировка) воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов.

27. Основанием для корректировки показателей доходов бюджетов, носящих характер прогноза, выступают объективные обстоятельства. Изменение размеров процентных отчислений в другие бюджеты и сумм межбюджетных трансфертов напрямую зависит от воли субъектов, осуществляющих соответствующую корректировку.

28. В процессе составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения годовых отчётов об исполнении бюджетов по доходам проверка общего объёма доходов проводится в целях определения отклонений в объёме полученных и запланированных доходов для оценки качества прогнозирования доходов. Анализ суммы предоставленных межбюджетных трансфертов имеет двоякий характер. Применительно к бюджету публично-правового образования, предоставившего межбюджетные трансферты, совершается проверка обоснованности и объёма их выделения. В этом случае контролируются правильность распоряжения соответствующей собственностью и, в определённой мере, целевое использование бюджетных средств. Публично-правовое образование, которое получило соответствующие средства, проверяет, выполнило ли то публично-правовое образование, которое запланировало предоставление ему межбюджетных трансфертов, свои обязанности.

29. Законодательные (представительные) органы при рассмотрении и утверждении законов (решений) об исполнении бюджетов должны от имени соответствующего публично-правового образования провести проверку выполнения плана-прогноза формирования доходов и осуществления расходов, утверждённого в законе (решении) о бюджете.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры финансового права юридического факультета ФГБОУ ВПО "Воронежский государственный университет". Основные научные и практические итоги диссертационного исследования нашли от-

ражение более чем в 50 публикациях, в том числе 11 публикациях в рецензируемых научных изданиях и 3 монографиях.

Результаты исследования были использованы при разработке учебно-методического комплекса по специальному курсу "Бюджетное право", преподаваемому в ФГБОУ ВПО "Воронежский государственный университет", глав учебника под редакцией М. В. Карасёвой "Финансовое право Российской Федерации" (М., 2012) и учебного пособия под редакцией М. В. Карасёвой "Бюджетное право" (М., 2010).

Полученные исследовательские результаты докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах в 2002-2011 годах:

- семинар "Проблемы правового обеспечения налоговой и бюджетной политики государства" (Украина, Ирпень, 22 ноября 2002 г.);

- Общероссийская научно-практическая конференция "Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития" (Москва, 1920 декабря 2002 г.);

- Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 45-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 14—15 ноября 2003 г.);

- Международная конференция "Финансовый механизм и его правовое регулирование" (Саратов, 24-25 апреля 2003 г.);

- Международная научно-практическая конференция "Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства" (Украина, Черновцы, 22-24 сентября 2003 г.);

- круглый стол (заседание Налогового клуба) "Конституция и налоги" (Москва, 2 октября 2003 г.);

- научная конференция "Российское правовое государства: итоги формирования и перспективы развития" (Воронеж, 14-15 ноября 2003 г.);

- Общероссийская научно-практическая конференция "Десять лет Конституции России в зеркале юридической науки и практики" (Москва, 18 декабря 2003 г.);

- Международная научно-практическая конференция "Вопросы налогового права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в 2003 году: российская практика и европейский опыт" (Москва, 2004 г.);

- научно-практическая конференция "Развитие финансового права в условиях рынка в XXI веке" (Москва, 2004 г.);

- IV Международная научно-практическая конференция "Налоговое право в решениях Конституционного Суда России 2006 года" (Москва, 1314 апреля 2007 г.);

- Международная научная конференция "Современные проблемы теории налогового права" (Воронеж, 4-6 сентября 2007 г.);

- Международная научно-практическая конференция, посвященная 50-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 14-15 ноября 2008 г.);

- конференция "Актуальные проблемы правового регулирования финансово-кредитных отношений в условиях кризиса: практика правоприменения и пути ее совершенствования" (Украина, Сумы, 4-5 июня 2010 г.);

- конференция "Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях") (Саратов, 2010 г.);

- конференция "Современные вопросы финансов и финансового права с позиций фискального и денежного стимулирования экономического роста в странах Центральной и Восточной Европы после 2010 года" (Current issues of finance and financial law from the viewpoint of fiscal and monetary promotion of economic growth in the countries of Central and Eastern Europe after 2010) (Чехия, Прага, 12-14 сентября 2010 г.);

- конференция "Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации" (Украина, Харьков, 15-16 апреля

2010 г.);

- Балтийская конференция по финансовому праву, посвященная 40-летию Гданьского университета (The Baltic Conference on Financial Law, dedicated to Gdansk University 40й anniversary) (Польша, Гданьск, 2010 г.);

- X научно-практическая конференция "Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов" (Петрозаводск, 2830 сентября 2011 г.).

Структура диссертации обусловлена поставленными задачами и отражает логику исследования. Работа состоит из введения, пяти глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Глава 1 "Понятие и система доходов бюджетов" содержит два параграфа.

Первый параграф "Понятие доходов бюджетов" рассматривает данную категорию в различных аспектах: для характеристики всех отношений, связанных с мобилизацией денежных средств в бюджеты; как составную часть категории "государственные и муниципальные доходы", т.е. как предмет регулирования налогового права, института неналоговых доходов; как предмет бюджетно-правового регулирования.

Предлагается использовать понятие доходов бюджетов исключительно в качестве бюджетно-правовой категории. Здесь доходы бюджетов могут анализироваться в материальном, правовом и экономическом смыслах. При этом центральным является понимание доходов в материальном смысле.

Во втором параграфе "Система доходов бюджетов" исследуются виды доходов бюджетов, научные и законодательные классификации доходов бюджетов, их развитие в науке финансового права и бюджетном законодательстве.

Автор выдвигает систему доходов бюджетов, учитывающую положения современного бюджетного законодательства, но устраняющую имеющиеся в нём противоречия. Основу классификации составляет деление всех доходов бюджетов на первичные и вторичные.

Первичные доходы бюджетов - это доходы, поступающие в соответствующий бюджет непосредственно от физических и юридических лиц, международных организаций, правительств иностранных государств. Эти доходы не являются расходами какого-либо публично-правового образования, чьи бюджеты включаются в бюджетную систему Российской Федерации, и не имеют по общему правилу целевого назначения. Их размер определяется бюджетным законодательством в процентах и, как правило, одинаков для всех публично-правовых образований соответствующего уровня.

Первичные доходы бюджетов, в зависимости от того, по чьей воле они уплачиваются, кто выступает инициатором уплаты, подразделяются на обязательные и добровольные доходы.

Среди обязательных доходов в зависимости от методов изъятия (методов установления) выделяют налоговые и неналоговые доходы бюджетов. В настоящее время основополагающий критерий выделения налоговых доходов - использование специальных методов (юридических конструкций) при

установлении налоговых доходов (установление с помощью определения элементов обложения). Включение пени по налогам и сборам в состав налоговых доходов бюджетов связано с её правовой природой, аналогичной природе налогов и сборов, а также направлением её в тот же бюджет, в который уплачивается сам налог или сбор. Отнесение штрафов по налогам и сборам к налоговым доходам не всегда оправдано. Есть основания для включения в налоговые доходы тех из них, которые зачисляются в тот же бюджет, куда направляются налоги или сборы.

К неналоговым доходам бюджетов следует причислить обязательные платежи, не включённые в налоговые доходы. Отличия между различными видами неналоговых доходов заключаются в том, что их обязательность может быть основана не только на законе (ином нормативном правовом акте), но и на договоре.

Безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств являются добровольными. Плательщик в данном случае самостоятельно принимает решение уплатить соответствующий доход, от него напрямую исходит инициатива в перечислении средств в бюджеты.

Вторичные доходы бюджетов — это доходы, поступающие в соответствующий бюджет из другого бюджета, выступающие расходами последнего и имеющие по общему правилу целевое назначение, размер которых определяется в твёрдой сумме, дифференцируемой в зависимости от обеспеченности получающего бюджета и других факторов. Вторичные доходы представляют собой межбюджетные трансферты. В зависимости от направленности движения денежных средств могут быть выделены межбюджетные трансферты, поступающие из вышестоящего бюджета в нижестоящий, и межбюджетные трансферты из нижестоящего бюджета в вышестоящий (централизуемые).

Межбюджетные трансферты, поступающие из вышестоящего бюджета в нижестоящий, в зависимости от целей, на которые поступают соответствующие средства, подразделяются на следующие виды:

а) финансовая помощь на решение вопросов, отнесённых к ведению соответствующего бюджета, куда относятся дотации и межбюджетные субсидии;

б) компенсации, представленные субвенциями.

Вторичные межбюджетные трансферты, поступающие в вышестоящие бюджеты из нижестоящих, могут быть принудительно централизуемыми и добровольно централизуемыми доходами.

В работе делается вывод, что содержание понятия "собственные доходы бюджетов", а также противоположных ему понятий менялось в процессе реформирования современного бюджетного законодательства. В настоящее время критерием деления доходов на собственные доходы и несобственные доходы (субвенции) является их направленность на финансирование соответствующих расходов. К собственным доходам относятся доходы, за счёт которых покрываются расходы, направленные на реализацию задач и функций, отнесённых к ведению соответствующего публично-правового образования. Несобственные доходы бюджетов (субвенции) направляются на финансирование реализации делегированных полномочий.

Важна классификация доходов бюджетов на доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и доходы местных бюджетов. Критерий этой классификации, в отличие от подобной, используемой в налоговом праве, - вид бюджета, в который поступает соответствующий доход.

Глава 2 "Общая характеристика отношений по формированию доходов бюджетов" включает четыре параграфа.

В первом параграфе "Понятие и система отношений, составляющих предмет бюджетно-правового регулирования" используются традиционные подходы, а также современный анализ бюджетных отношений.

Бюджетное право регулирует как имущественные, так и связанные с ними неимущественные отношения.

Основными бюджетными отношениями выступают имущественные отношения. Объект имущественных бюджетных отношений - деньги, которые существуют здесь в безналичной форме.

Имущественные (денежные) отношения подразделяются на отношения собственности и обязательственные отношения. Отношения собственности составляют сердцевину бюджетных имущественных отношений. Они обладают определёнными особенностями: опосредуют принадлежность материальных благ (денег) субъектам бюджетного права (публично-правовым образованиям); являются абсолютными отношениями; причисляются к группе пассивных отношений.

В работе делается вывод о том, что в настоящее время, как теория, так и практика идут по пути возможности признания безналичных денег объектами права собственности.

Отношения собственности выступают либо результатом, либо предпосылкой обязательственных отношений.

Обязательственные отношения, регулируемые бюджетным правом, обладают следующими особенностями: опосредуют перемещение денежных средств в бюджеты, а также из бюджетов; относятся к группе относительных отношений; носят активный характер; являются денежными обязательствами.

Среди бюджетных отношений могут быть названы обязательства, обеспечивающие формирование доходов бюджетов, и обязательства, связанные с расходованием бюджетных средств.

Возникновение и реализация имущественных отношений невозможны без неимущественных отношений. Они характеризуются следующими особенностями: их объектом не может быть имущество (денежные средства); носят вспомогательный характер по отношения к имущественным отношениям.

Неимущественные отношения в бюджетном праве подразделяются на материальные и процессуальные. Основной критерий такого деления заключается в том, что процессуальные отношения имеют своей целью оформление деятельности субъекта, осуществляющего правоприменительную деятельность.

Второй параграф "Право собственности на средства бюджетов и отношения по формированию доходов бюджетов" посвящен анализу влияния права собственности на средства бюджетов на отношения по формированию доходов бюджетов. Приобретение публично-правовыми образованиями права собственности на бюджетные средства составляет цель отношений по формированию доходов бюджетов.

В последнее время актуализировался вопрос об особенностях регулирования отношений собственности бюджетным правом.

Содержание права собственности в бюджетном праве так же, как и в иных отраслях права, включает правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом. С учётом того, что бюджетные средства входят в состав соответствующей казны, функции собственника в отношении них государство и муниципальные образования осуществляют непосредственно, выступая в лице своих органов.

Органы, действующие от имени публично-правовых образований в рамках отношений собственности, можно поделить на две группы: 1) формирующие волю относительно осуществления права собственности на средства бюджета, и 2) реализующие волю относительно осуществления права собственности на средства бюджета.

Формирование воли публично-правового образования относительно права собственности на средства бюджетов осуществляют в первую очередь законодательные (представительные) органы - в процессе рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете. Тем самым от имени публично-правовых образований они осуществляют правомочие распоряжения средствами бюджетов.

Применительно к доходам бюджетов законодательные (представительные) органы принимают решения о закреплении тех или иных доходов за соответствующими бюджетами, а также о разграничении доходов между бюджетами.

Определяющую роль в распределении доходов между бюджетами играет Российская Федерации в лице Федерального Собрания РФ. Бюджетные полномочия Российской Федерации могут быть поделены на две группы:

1) полномочия, касающиеся распоряжения доходами всех бюджетов бюджетной системы;

2) полномочия, касающиеся распоряжения доходами федерального бюджета, к которым относятся: а) определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; б) установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, на территории которых находятся другие муниципальные образования, также обладают определёнными полномочиями по распределению доходов между нижестоящими бюджетами. К их компетенции относится установление нормативов отчислений доходов в нижестоящие бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Реализацией воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, выработанной законодательными (представительными) органами, а в отдельных случаях и её детализацией, занимаются исполнительные органы. Одновременно исполнительные органы реализуют правомочия владения, пользования и распоряжения средствами бюджетов.

Владеть средствами бюджета (безналичными деньгами) - значит быть стороной (владельцем счёта) по договору банковского счёта, заключённому в отношении соответствующего счёта бюджета. Правомочие владения в отношении средств бюджетов всех уровней бюджетной системы России реализуется органами Федерального казначейства РФ. С учётом существующей модели кассового обслуживания исполнения бюджетов исполнительные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований фактически не могут самостоятельно реализовывать правомочие владения средствами своих бюджетов, в том числе в рамках отношений по формированию доходов бюджетов.

Осуществление правомочий пользования и распоряжения средствами бюджетов неразрывны в связи с тем, что извлекать полезные свойства непосредственно из денег, не распоряжаясь ими, нельзя, ибо таковые у них отсутствуют.

Пользование и распоряжение средствами бюджетов осуществляют в первую очередь органы Федерального казначейства РФ, которые реализуют кассовое обслуживание исполнения бюджетов. Данное обстоятельство породило судебные дела, в которых субъекты Российской Федерации и муниципальные образования пытались отстоять своё право самостоятельно осуществлять правомочия пользования и распоряжения средствами своих бюджетов. В результате Конституционный Суд РФ подтвердил существование у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований права собственности на средства соответствующих бюджетов. Было обращено внимание на то, что осуществление правомочия распоряжения средствами бюджетов является необходимым элементом реализации права собственности. При этом из анализа правовых позиций Конституционного Суда РФ следует, что в бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе в правомочия пользования и распоряжения, не включается право на выбор банка (кредитной организации), который будет обслуживать счета соответствующего бюджета.

В дальнейшем понимание содержания права собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований было дополнительно

скорректировано (уточнено). Фактически Конституционный Суд РФ обозначил, что право собственности (правомочие распоряжения) не включает в себя кассовое обслуживание исполнения бюджетов. Был сделан акцент на том, что правомочие распоряжения проявляется в определении направления расходования средств бюджетов, осуществлении санкционирования выплат с единого счёта бюджета.

Осуществление правомочий пользования и распоряжения в процессе формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы принадлежит, в первую очередь, Российской Федерации в лице органов Федерального казначейства РФ. Оно выражается в распределении доходов от налогов, сборов и иных поступлений, с учётом возвратов (зачётов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным Бюджетным кодексом РФ, законом (решением) о бюджете и иными нормативными правовыми актами, и их перечислении на единые счета соответствующих бюджетов. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют возможность осуществлять правомочия пользования и распоряжения только через администраторов доходов региональных и местных бюджетов.

В третьем параграфе "Обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов: понятие, особенности и виды" рассматривается сущность этих отношений, заключающаяся в перемещении денежных средств в собственность публично-правовых образований. Обязательственные отношения возникают при получении публично-правовым образованием как первичных, так и вторичных доходов (межбюджетных трансфертов).

Существует вопрос о том, каковы субъекты бюджетно-правовых обязательств по формированию доходов бюджетов и налоговых обязательств, а также иных обязательственных отношений, связанных с уплатой средств в бюджеты. В настоящее время действующее законодательство, позиции Конституционного Суда РФ, а также механизм исполнения обязанности по уплате налогов и сборов дают основания полагать, что кредитором в налоговом обязательстве признается только Российская Федерация. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования фактически не рассматриваются в качестве субъектов (кредиторов) налогового обязательства. При этом

с момента поступления налогов и сборов на счета органов Федерального казначейства РФ, предназначенные для учёта поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, налоговые отношения заканчиваются. Предмет регулирования бюджетного права -обеспечение поступления доходов в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В рамках бюджетного права осуществляется фактическое движение денежных средств в пользу публично-правовых образований, в бюджеты которых соответствующие доходы подлежат распределению в соответствии с нормами бюджетного права (нормативами распределения). Должником в этих отношениях является Российская Федерация, которая должна перечислить средства со своего счёта № 40101, предназначенного для распределения доходов между бюджетами, соответственно субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям (на счета их бюджетов).

В результате под обязательственными отношениями по формированию доходов бюджетов следует понимать регулируемые бюджетным правом денежные отношения, складывающиеся между публично-правовыми образованиями по поводу распределения доходов между различными бюджетами.

Необходимо выделить некоторые особенности обязательственных отношений по формированию доходов бюджетов: являются односторонними; возникают по общему правилу на основе нормативных правовых актов; призваны "связать" бюджетное право с налоговым правом и институтом неналоговых доходов, а также отраслями и институтами права, регулирующими уплату безвозмездных поступлений; имеют исключительно бюджетно-правовую принадлежность.

Современная наука финансового права, положения ныне действующего законодательства и судебная практика позволяют называть определённые виды обязательственных отношений по формированию доходов бюджетов.

Разновидности обязательственных отношений по формированию доходов бюджетов: а) обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов, в рамках которых Российская Федерация перечисляет средства со счета, предназначенного для распределения доходов между бюджетами, на единые счета бюджетов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований; б) обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов, в рамках которых происходит перечисление средств с единых счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на счёт Российской Федерации, предназначенный для распределения

доходов между бюджетами, в целях дальнейшего возврата излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы.

В четвертом параграфе "Неимущественные отношения по формированию доходов бюджетов: материально-правовая и процессуальная составляющие" анализируются отношения, играющие вспомогательную роль применительно к имущественным отношениям.

В бюджетном праве не всегда четко разграничиваются процессуальные и материальные неимущественные отношения. В работе предлагается использовать подход, в соответствии с которым процессуальные отношения возникают в том случае, если при реализации материального правоотношения появляется новый субъект, не имеющий собственного интереса в реализации материального правоотношения, но способствующий его реализации. Речь идёт о правоприменителе и правоприменении, где в качестве особенности называют наличие незаинтересованного субъекта, для урегулирования отношений с которым необходимы процессуальные нормы. Автор приводит аргументы против самостоятельного выделения учредительного и контрольного процесса в качестве самостоятельных видов процесса, так как эти виды деятельности не являются самостоятельными формами реализации права. Кроме того, обосновывается позиция о том, что правотворчество представляет собой совокупность материальных неимущественных отношений, в связи с тем, что здесь не требуется вмешательства каких-либо иных (незаинтересованных) субъектов, для регулирования деятельности которых требовались бы процессуальные нормы.

Особо анализируется понятие бюджетного процесса. Современное понимание бюджетного процесса включает в него как имущественные, так и неимущественные (материальные и процессуальные) отношения. Понятие бюджетного процесса призвано отразить не процессуальность соответствующих отношений, а их связь с продвижением бюджета.

Глава 3 "Составление, рассмотрение и утвервдение бюджетов по доходам" содержит три параграфа.

В первом параграфе "Бюджет как правовая категория" рассматривается бюджет как финансовый план-прогноз соответствующего публично-правового образования.

Представление о бюджете как финансовом плане со временем менялось. Изначально он фактически отождествлялся с актом о бюджете. В

настоящее время бюджет как финансовый план должен рассматриваться шире, с разбивкой по всем уровням бюджетной классификации.

Итак, с правовой точки зрения бюджет - финансовый план-прогноз, включающий в себя доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов с их детализацией по всем уровням бюджетной классификации, который определяет волю соответствующего публично-правового образования относительно осуществления права собственности на средства бюджетов. Бюджет не совпадает по содержанию с законом (решением) о бюджете, включающим в себя не все бюджетные показатели. В настоящее время это в первую очередь касается доходной части бюджетов (ст. 1841 БК РФ).

Показатели, которые не были утверждены законом (решением) о бюджете, не приобретают соответствующую юридическую силу этого закона (решения). При определении того, какие показатели должны утверждаться законом (решением) о бюджете, фактически речь идёт о разграничении компетенции между законодательными (представительными) и исполнительными органами по поводу формирования воли публично-правового образования относительно осуществления права собственности на средства бюджетов.

Закон (решение) о бюджете представляет собой смешанный правовой акт, содержащий как нормативные, так и индивидуальные предписания, придающий основной части бюджета соответствующую правовую форму, а также закрепляющий предписания, необходимые для исполнения бюджета в течение соответствующего периода времени.

Анализ действующего бюджетного законодательства свидетельствует о том, что необходимо расширение круга показателей доходов, включаемых в закон (решение) о бюджете, путём их детализации в соответствии с классификацией доходов бюджетов. Кроме того, имеются основания для исключения из законов (решений) о бюджете норм, носящих бессрочный характер, и переноса их в соответствующие акты постоянного действия, в частности норм, регулирующих очерёдность списания средств по расчётным документам, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Во втором параграфе "Составление проектов бюджетов по доходам" исследуются особенности планирования и прогнозирования доходов бюджетов.

Составление проектов бюджетов по содержанию представляет собой в целом предварительный этап формирования воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, а по форме - этап право-

творческого процесса, а именно реализацию права правотворческой (бюджетной) инициативы.

Составление проектов бюджетов по доходам включает в себя разработку показателей нескольких видов. К первой группе относится прогнозируемый объём доходов бюджетов, при определении которого нет прямого предварительного формирования воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов. К показателям второй группы доходов бюджетов, имеющих характер финансового плана, могут быть отнесены, во-первых, нормативы распределения доходов между бюджетами и, во-вторых, межбюджетные трансферты, поступающие в соответствующий бюджет. При определении указанных показателей осуществляется непосредственное предварительное формирование воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов. Помимо указанных видов бюджетных показателей разрабатываются также нормы, которые включаются в закон (решение) о бюджете, но не входят в понятие бюджета в собственном смысле слова (размеры индексаций ставок отдельных платежей, правила, определяющие особенности администрирования доходов в соответствующем финансовом году).

Действующее бюджетное законодательство позволяет рассматривать составление проектов бюджетов по доходам в узком и широком смыслах. В узком смысле сюда входит разработка показателей, непосредственно включаемых в бюджет, т.е. определение общего объёма доходов, нормативов распределения доходов между бюджетами, межбюджетных трансфертов. При широком понимании к составлению проектов бюджетов по доходам относятся также отношения, связанные с разработкой исходных данных, необходимых для составления бюджетных показателей. В настоящее время преобладает широкий подход к этому процессу, охватывающий ещё и разработку прогноза социально-экономического развития.

Составление проектов бюджетов завершается рассмотрением проектов законов (решений) о бюджете исполнительным органом общей компетенции.

Традиционно субъектами права на составление проектов бюджетов признаются исполнительные органы, так как в этом случае ими не реализуются суверенные (исключительные) права и непосредственно не предопределяется осуществление права собственности относительно средств бюджетов.

Субъектами, которые отвечают за результат составления проектов бюджетов, представляют этот результат на рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете в законодательные (представительные) органы,

являются исполнительные органы общей компетенции. Остальные органы — субъекты отношений, складывающихся "внутри" стадии составления проектов бюджетов.

Анализ прав и обязанностей участников отношений по составлению проектов бюджетов может проводиться с различных позиций. Составление проектов бюджетов есть не только право, но и обязанность соответствующих органов. В связи с этим одно и то же правомочие в рамках одного правоотношения может являться обязанностью органа, составляющего проект бюджета, а в рамках другого — его правом. С одной стороны, данные отношения абсолютны и развиваются за счёт активных действий управомоченных лиц, составляющих проекты бюджетов. С другой стороны, органы, составляющие проекты бюджетов, могут рассматриваться как обязанные субъекты в отношениях с публично-правовыми образованиями, которые их образовали для выполнения установленных полномочий.

Составление проектов бюджетов имеет сложное правовое регулирование. Наименее урегулирована эта стадия на законодательном уровне. Основную роль в регулировании процедуры составления проектов бюджетов играют подзаконные нормативные правовые акты.

Существуют различия в правовом регулировании составления предписаний, имеющих характер прогноза, и предписаний, имеющих плановый характер. Подробные методики прогнозирования доходов бюджетов не закреплены на федеральном уровне, что подвергается критике со стороны контрольно-счётных органов. При разработке показателей доходов, имеющих плановый характер (нормативов отчислений в другие бюджеты и межбюджетных трансфертов), должны учитываться те положения, которые определяют особенности осуществления права государственной или муниципальной собственности на средства бюджетов (положения разд. 2 и гл. 16 БК РФ, позиции Конституционного Суда РФ).

Особыми источниками регулирования отношений по планированию и прогнозированию доходов бюджетов являются законы (решения) о бюджете, хотя в настоящее время Бюджетный кодекс РФ не совсем чётко определяет значение утверждённых законом (решением) о бюджете показателей доходов бюджетов для составления проектов бюджетов на следующий период. В бюджетном законодательстве должны быть более чётко прописаны их значение и возможность (основания) отклонения от них.

В третьем параграфе "Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете по доходам " анализируется порядок одобрения пока-

зателей доходов бюджетов законодательными (представительными) органами.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете осуществляются в рамках неимущественных отношений. Здесь происходит окончательное формирование воли соответствующего публично-правового образования в лице его законодательных (представительных) органов относительно осуществления права собственности на средства бюджета. Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете реализуются в форме правотворческой деятельности. В то же время направленность указанных отношений на формирование воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, связь с имущественными финансовыми отношениями (отношениями собственности) свидетельствуют о том, что они складываются в сфере публичной финансовой деятельности и включаются в предмет финансового, а не конституционного права.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете имеет различные цели в зависимости от характера утверждаемых показателей. Непосредственно выработка воли относительно осуществления права собственности происходит применительно к утверждению нормативов отчислений в другие бюджеты, а также в отношении межбюджетных трансфертов. Утверждение объёма прогнозируемых доходов в законе (решении) о бюджете лишь означает, что публично-правовое образование подтверждает обоснованность расчётов доходов, сделанных исполнительными органами при составлении проектов бюджетов, а также, что расчёт расходов и источников финансирования дефицитов осуществлялся, исходя из данной суммы доходов бюджетов. Устанавливая размеры индексации ставок отдельных видов платежей, а также особенности администрирования доходов, публично-правовые образования осуществляют правовое регулирование соответствующих отношений, необходимое для беспрепятственного исполнения бюджетов.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете начинается с момента внесения соответствующих документов в законодательные (представительные) органы, а оканчивается обнародованием этих актов.

В финансовом праве общепризнано, что субъекты права на рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете - публично-правовые образования, так как в данном случае реализуются суверенные (исключительные) права и окончательно формируется воля относительно осуществления права собственности на средства бюджетов.

Публично-правовые образования при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете выступают в лице своих законодательных (представительных) органов.

Ведущую роль при рассмотрении и утверждении федерального закона о федеральном бюджете играет Государственная Дума РФ.

Право на рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете является абсолютным правом в рамках правоотношений пассивного типа. При рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете публично-правовые образования в лице своих органов совершают активные действия по окончательному формированию воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов. При этом другие субъекты права не должны вмешиваться в данный процесс и препятствовать ему.

С учётом значимости рассматриваемых отношений основные ориентиры их регулирования заложены в Конституции РФ. Подробная регламентация рассмотрения и утверждения законов (решений) о бюджете осуществляется актами бюджетного законодательства. Попытки регулирования рассматриваемых отношений исполнительными органами судами оценивается как превышение их полномочий.

Особое значение при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете играет закон (решение) о бюджете, который был утверждён в предыдущем году. В соответствии с п. 2 ст. 192 БК РФ проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период предусматриваются уточнение показателей утверждённого федерального бюджета планового периода и утверждение показателей второго года планового периода составляемого бюджета.

Глава 4 "Исполнение бюджетов по доходам" включает два параграфа.

Первый параграф "Обязательственные отношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам" посвящён отношениям, в рамках которых происходят фактическое поступление средств в бюджеты различных публично-правовых образований, формирование их собственности на средства бюджетов.

Бюджетное законодательство подробно не регулирует данные отношения. В ст. 218 БК РФ указывается круг отношений, составляющих исполнение бюджетов по доходам. Из них к обязательственным отношениям можно отнести следующие:

1) отношения по зачислению на единый счёт бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Рос-

сийской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, со счетов органов Федерального казначейства РФ и иных поступлений в бюджет;

2) отношения по возврату излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

3) отношения по перечислению Федеральным казначейством РФ средств, необходимых для осуществления возврата (зачёта) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства РФ, предназначенные для учёта поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Вышеуказанные отношения связаны с перемещением денежных средств, являются относительными, имеют активный характер, а также обладают другими признаками обязательственных отношений.

Обязательственные отношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам, тесно связаны с налоговыми обязательствами, обязательствами по уплате и перечислению неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. Бюджетные обязательственные отношения по зачислению на единый счёт соответствующего бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, со счетов органов Федерального казначейства РФ и иных поступлений в бюджет, начинаются с момента поступления средств на счета органов Федерального казначейства РФ, предназначенные для распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (счета №40101). Оканчиваются данные отношения в момент поступления средств на единые счета соответствующих бюджетов (счёт федерального бюджета №40105), счета региональных бюджетов (счета №40201) и счета местных бюджетов (счета № 40204).

Обязательственные отношения, обеспечивающие возврат (возмещение) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, возникают в момент списания средств с единого счета соответствующего бюджета (именно с единых счетов

осуществляется возврат (возмещение) излишне уплаченных (взысканных) сумм и невыясненных поступлений). Оканчиваются эти обязательственные отношения в момент поступления возвращаемых (возмещаемых) средств на корреспондентский счёт банка, в котором открыт счёт плательщика соответствующего дохода.

Субъектами имущественных бюджетных отношений традиционно признаются публично-правовые образования. Именно они обладают правом собственности на бюджетные средства. В связи с этим субъектами обязательственных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам, являются, в первую очередь, публично-правовые образования. Распределение средств осуществляется со счёта № 40101, который является счётом федерального бюджета. В связи с этим в рамках обязательственных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам, Российская Федерация должна перечислить доходы соответствующему публично-правовому образованию (субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию).

Выступают публично-правовые образования в обязательственных отношениях, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам, с учетом существующих принципов кассового исполнения бюджетов, в лице органов Федерального казначейства РФ.

Субъектами обязательственных отношения по перечислению Федеральным казначейством РФ средств, необходимых для осуществления возврата (зачёта) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства РФ, предназначенные для учёта поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, также являются публично-правовые образования. С одной стороны, это будет субъект Российской Федерации или муниципальное образование, с единого счёта бюджета которого списываются средства, необходимые для возврата (возмещения). С другой стороны, субъектом здесь выступит Российская Федерация, на счёт которой (счёт №40101) поступают средства с единых счетов региональных и местных бюджетов для дальнейшего перечисления налогоплательщикам, плательщикам сборов или плательщикам других доходов.

Субъектами обязательственных отношений по возврату излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, следует признать Российскую Федерацию и плательщиков сумм, которые подлежат возврату. Российская Федерация обязана при наличии оснований возвратить (возместить) уплаченные суммы со счёта федерального бюджета (счёта № 40101), а плательщики вправе требовать такого возврата (возмещения).

Содержание обязательственных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам, включает в себя права и обязанности их участников. В настоящее время механизм перечисления доходов построен таким образом, что распределение доходов осуществляется органами Федерального казначейства РФ со счетов федерального бюджета (счетов № 40101). В связи с этим основной обязанностью в рамках исполнения бюджетов по доходам является обязанность Российской Федерации в лице органов Федерального казначейства РФ перечислить причитающиеся денежные средства (доходы) на единый счёт соответствующего бюджета. Поэтому субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют право требования такого перечисления.

При возврате (возмещении) излишне уплаченных (взысканных) сумм и невыясненных поступлений права и обязанности распределены несколько по-иному. Публично-правовое образование, чей доход подлежит возврату (возмещению), обязано передать соответствующие средства Российской Федерации для их последующего возврата (возмещения) плательщикам. Указанные средства поступают с единых счетов региональных и местных бюджетов на счёт федерального бюджета №40101. В дальнейшем Российская Федерация должна перечислить соответствующие суммы их плательщикам.

Правовое регулирование обязательственных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам, должно учитывать специфику этих отношений. В настоящее время с учётом особенностей предмета бюджетно-правового регулирования имеется две группы норм, регулирующих обязательственные отношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам: нормы, устанавливающие нормативы распределения доходов между бюджетами (например, ст. 50, 51, 56, 57, 61, 61612, 62 БК РФ), и нормы, определяющие механизм перечисления средств в бюджеты конкретных публично-правовых образований в соответствии с установленными нормативами отчислений (например, ст. 40 БК РФ).

Во втором параграфе "Неимущественные (процессуальные) отношения, складывающиеся при исполнении бюджетов по доходам"

анализируются отношения, обеспечивающие реализацию соответствующих обязательственных отношений, т.е. создающие условия для распределения доходов бюджетов между различными уровнями бюджетной системы и поступления их в соответствующие бюджеты.

Данные отношения связаны с правоприменительной деятельностью органов Федерального казначейства РФ, которые принимают решения, обеспечивающие распределение доходов между бюджетами. Органы Федерального казначейства РФ при поступлении денежных средств на счета Российской Федерации, предназначенные для учёта поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, оценивают правовую природу поступивших доходов и в соответствии с бюджетным законодательством принимают решения, в какой бюджет указанные средства должны быть направлены.

Анализируемые отношения возникают с момента получения органом Федерального казначейства РФ выписки банка по счёту № 40101, а завершаются вынесением правоприменительного акта, в котором фиксируется принятое решение по поводу распределения поступивших средств между бюджетами. В настоящее время в качестве правоприменительного акта в процессе исполнения бюджетов по доходам выступают акты-действия, а не акты-документы. Иными словами, указанные отношения оканчиваются в момент, когда орган Федерального казначейства РФ установил, в какие бюджеты подлежат направлению поступившие доходы и из каких бюджетов необходимо перечислить средства для возврата (возмещения).

В финансовом праве субъектами отношений, связанных с исполнением бюджетов, традиционно признаются исполнительные органы, причём действуют они от своего собственного имени, а не от имени публично-правовых образований, поскольку процессуальные права не имеют суверенного (исключительного) характера. При современной системе исполнения бюджетов, с учётом принципа кассового исполнения всех бюджетов через Федеральное казначейство РФ (ст. 2151 БК РФ), основными субъектами процессуальных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам, являются органы Федерального казначейства РФ. Именно Федеральное казначейство РФ, будучи правоприменительным органом, принимает решения и совершает действия, обеспечивающие исполнение бюджетов по доходам.

В настоящее время процесс исполнения бюджетов по доходам построен таким образом, что публично-правовые образования (субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) не могут оказывать влияния на правоприменительную деятельность органов Федерального казначейства РФ при распределении доходов между соответствующими бюджетами. Однако в случае возникновения споров по поводу правильности их распределения публично-правовые образования в лице соответствующих органов могут оспорить действия (бездействие) или решения органов Федерального казначейства РФ, принятые в рамках процессуальных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам.

Определённое место в данных отношениях занимают администраторы доходов бюджетов. Они не имеют материального (имущественного) интереса в тех решениях, которые принимают органы Федерального казначейства РФ. Их интерес можно назвать процессуальным.

Иные лица (плательщики налогов, сборов, иных обязательных платежей и т.д.) не могут быть признаны субъектами процессуальных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам.

Содержание процессуальных отношений, складывающихся при исполнении бюджетов по доходам, составляют права и обязанности их участников.

Федеральное казначейство РФ производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учётом возвратов (зачётов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным Бюджетным кодексом РФ, законом (решением) о бюджете и иными нормативными правовыми актами. Деятельность Федерального казначейства РФ носит активный характер. Осуществление указанных действий является одновременно правом и обязанностью органов Федерального казначейства РФ.

С одной стороны, Федеральное казначейство РФ является субъектом абсолютного правоотношения, и остальные субъекты не должны препятствовать его правоприменительной деятельности. С другой стороны, Федеральное казначейство РФ имеет обязанности по отношению к Российской Федерации, создавшей этот орган и имеющей право требовать, чтобы он надлежаще осуществлял свои задачи. Кроме того, органы Федерального казначейства РФ обязаны правильно распределять доходы в отношении всех публич-

но-правовых образований, которые вправе требовать такого распределения доходов с целью получения соответствующих бюджетных средств.

В настоящее время правовое регулирование анализируемых процессуальных отношений реализуется преимущественно на федеральном уровне. Основой соответствующих отношений является абз. 2 п. 1 ст. 40 БК РФ, который закрепляет, что органы Федерального казначейства РФ осуществляют в установленном Министерством финансов РФ порядке учёт доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации, указанным в расчётном документе, а в случае возврата (зачёта, уточнения) платежа соответствующим администратором доходов бюджета - согласно представленному им поручению (уведомлению).

Кроме того, в ст. 218 БК РФ перечисляются отношения, включаемые в исполнение бюджетов по доходам. Процессуальное значение ст. 218 БК РФ заключается в том, что на её основе должно строиться соответствующее процессуальное регулирование. Законодатель должен создать процессуальное обеспечение всем обязательственным отношениям, перечисленным в ст. 218 БК РФ.

Глава 5 "Иные отношения, связанные с доходами бюджетов" содержит два параграфа.

В первом параграфе "Внесение изменений в бюджеты по доходам"

рассматривается порядок корректировки доходов бюджетов.

Изменение бюджетных показателей осуществляется в рамках неимущественных отношений. Фактически происходит новая выработка (корректировка) воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов.

По времени возникновения (существования) данные отношения совпадают со стадией исполнения бюджетов. В то же время по характеру внесение изменений в бюджеты ближе к составлению проектов бюджетов, рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете.

Корректировка бюджетов может осуществляться как путём внесения изменений в закон (решение) о бюджете (гл. 23 БК РФ), так и без внесения таких изменений (п. 3 ст. 217, ст. 232 БК РФ). Выбор способа корректировки бюджетных показателей зависит от причин и размера предполагаемых изменений.

Формирование воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов производится в рамках правотворческого процесса.

При корректировке бюджетных показателей, которая не влечёт изменения законов (решений) о бюджете, имеет место делегированное правотворчество, при котором решения о корректировке принимаются исполнительными органами.

Показатели доходов, носящие характер прогноза, изменяются под воздействием объективных обстоятельств. Задача заключается в том, чтобы отразить в бюджете уже произошедшие изменения, а также спрогнозировать дальнейшие изменения общего объёма доходов бюджетов.

Размеры процентных отчислений в другие бюджеты и суммы межбюджетных трансфертов обладают не прогнозным, а плановым характером. Их изменение напрямую зависит от воли субъектов, осуществляющих соответствующую корректировку. При их изменении имеет место формирование воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов.

Внесение изменений в бюджеты по времени должно совпадать со стадией исполнения бюджетов. В связи с этим корректировка бюджетных показателей должна осуществляться только в течение соответствующего финансового года.

При внесении изменений в закон (решение) о бюджете момент начала отношений по изменению бюджетных показателей схож с моментом начала составления проектов бюджетов. Заканчивается корректировка закона (решения) о бюджете в момент опубликования закона (решения) о внесении соответствующих изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете.

Субъектный состав внесения изменений в бюджеты по доходам предопределяется тем, что здесь имеет место формирование (корректировка) воли относительно осуществления права собственности.

Основным субъектом, уполномоченным предлагать изменения в бюджеты, являются исполнительные органы. Помимо исполнительных органов, правом инициирования изменения бюджетов обладают другие субъекты права законодательной инициативы. Однако они могут вносить проекты изменений в бюджеты лишь в прямо предусмотренных законом случаях и только тогда, когда исполнительные органы самостоятельно не подготовят проект изменений в бюджеты.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) о внесении изменений в законы (решения) о бюджете осуществляются законодательными (представительными) органами, выступающими от имени соответствующих публично-правовых образований. Если корректировка доходов происходит без изменения закона (решения) о бюджете, субъектами отношений являются соот-

ветствующие исполнительные органы.

Содержание отношений по изменению бюджетов по доходам зависит от вида и размера корректировки показателей доходов бюджетов.

Право на инициирование изменений в бюджеты - абсолютное право исполнительных органов. Другие субъекты не должны препятствовать осуществлению данного права. В то же время инициирование изменений в бюджеты следует признать одновременно обязанностью исполнительных органов. Причина тому - необходимость представления проектов изменений законов (решений) о бюджете на утверждение законодательных (представительных) органов. Определённой гарантией того, что изменения в бюджеты будут вноситься в законодательные (представительные) органы, служит право иных субъектов права законодательной инициативы вносить проекты законов (решений) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете в тех случаях, когда исполнительные органы в установленный срок не инициировали корректировку бюджета.

В установленных бюджетным законодательством случаях исполнительные органы могут использовать полученные доходы без внесения изменений в закон (решение) о бюджете. В настоящее время нет чёткости в регулировании отношений, которые возникают при необходимости использования дополнительных доходов бюджетов. Как представляется, в целях соблюдения правил об утверждении законов (решений) о бюджете законодательными (представительными) органами необходимо установить в ст. 232 БК РФ предел самостоятельного расходования дополнительных доходов в размере 10 %. Такое уточнение позволит увязать данные нормы с положениями ст. 212 БК РФ.

Правовое регулирование внесения изменений в бюджеты по доходам по характеру близко к регулированию отношений, связанных с составлением проектов бюджетов и рассмотрением и утверждением законов (решений) о бюджете.

Важнейшими нормами, регулирующими внесение изменений в бюджеты по доходам, являются правила, гарантирующие корректировку бюджетов через законодательные (представительные) органы. Нормы, закрепляющие исключения из общего правила о внесении изменений в бюджеты законодательными (представительными) органами и уполномочивающие исполнительные органы на самостоятельную корректировку бюджетов, включаются, как правило, в те главы актов бюджетного законодательства, которые регулируют исполнение бюджетов. При их формулировании должна соблюдаться

максимальная чёткость, как и применительно ко всем исключениям из правил.

Второй параграф "Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение годовых отчётов об исполнении бюджетов по доходам" по-свящён стадии, в результате прохождения которой бюджет приобретает статус исполненного (или неисполненного).

Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение годовых отчётов об исполнении бюджетов осуществляются в рамках неимущественных отношений. Складывающиеся здесь отношения близки к отношениям по составлению проектов бюджетов, а также рассмотрению и утверждению законов (решений) о бюджете. Указанную стадию можно представить как правотворческий (законотворческий) процесс. При этом закон (решение) об исполнении бюджета практически не содержит нормативных предписаний.

По содержанию, своему значению эти отношения представляют собой подготовку и осуществление последующего финансового контроля за исполнением бюджетов. В процессе рассмотрения и утверждения годовых отчётов об исполнении бюджетов происходит сопоставление полученных результатов исполнения бюджетов с запланированными показателями.

Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение годовых отчётов об исполнении бюджетов по доходам обладают определённой спецификой.

Проверка общего объёма доходов осуществляется в целях определения отклонений в объёме полученных доходов и запланированных. Здесь контролирующие органы выявляют причины, по которым доходы бюджета оказались больше или меньше указанных в законе (решении) о бюджете, проводят анализ этих причин, тем самым осуществляя проверку качества прогнозирования доходов.

Анализ предоставленных межбюджетных трансфертов имеет целью проверку, с одной стороны, правильности и объёма их выделения, а с другой - выполнения публично-правовым образованием, которое запланировало предоставление межбюджетных трансфертов, своих обязанностей.

Основной задачей данной стадии является проверка правильности использования государственной (муниципальной) собственности (бюджетных средств).

Отношения по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению годовых отчётов об исполнении бюджетов начинаются с под-

готовки отчёта об исполнении бюджета. Проекты годовых отчётов по доходам первоначально составляются администраторами доходов бюджетов.

Завершаются рассматриваемые отношения окончанием правотворческого (законотворческого) процесса, т.е. опубликованием принятого закона (решения).

Отношения по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению годовых отчётов об исполнении бюджетов имеют неоднородный субъектный состав.

В составлении отчётов об исполнении бюджетов участвуют практически все органы, которые осуществляют расходы или участвуют в формировании доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. При этом выступают они от своего собственного имени.

Рассмотрение и утверждение законов (решений) об исполнении бюджетов осуществляются законодательными (представительными) органами, действующими не от своего имени, а от имени соответствующих публично-правовых образований. В подобном случае публично-правовое образование как собственник контролирует, была ли реализована его воля, выраженная в законе (решении) о бюджете в процессе его исполнения.

Содержание отношений по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению годовых отчётов об исполнении бюджетов составляют права и обязанности их участников.

С одной стороны, как исполнительные, так и представительные органы обладают абсолютными правами при составлении, внешней проверке, рассмотрении и утверждении годовых отчётов об исполнении бюджетов. Они имеют право самостоятельно подготавливать отчёты об исполнении бюджета, проверять их и т.д. С другой стороны, органы, осуществляющие составление отчётов об исполнении бюджетов, а также органы, осуществляющие другие полномочия на обозначенной стадии бюджетного процесса, несут ответственность перед создавшим их публично-правовым образованием за своевременное и качественное выполнение возложенных на них задач.

Основная задача органов, осуществляющих составление годовых отчётов об исполнении бюджетов, заключается в том, чтобы составленный отчёт правильно отражал фактические результаты исполнения бюджета.

Законодательные (представительные) органы при рассмотрении и утверждении законов (решений) о бюджете должны от имени соответствующего публично-правового образования осуществить проверку выполнения плана формирования доходов и осуществления расходов, утверждённого в

законе (решении) о бюджете. Ценность рассмотрения и утверждения законов (решений) об исполнении бюджета заключается не в том, чтобы утвердить или не утвердить соответствующий акт, а именно в выявлении отклонений при исполнении бюджета от запланированных показателей. В связи с этим было бы целесообразно закрепить в бюджетном законодательстве отсылочные нормы, которые бы обозначали возможность применения определённых мер реагирования при неправильном исполнении бюджета.

Место правовых норм, регулирующих процесс составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения годовых отчётов об исполнении бюджетов, изменялось в процессе совершенствования бюджетного законодательства. В первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ соответствующие нормы были включены в раздел, посвященный государственному и муниципальному финансовому контролю, что отражало сущность данных отношений, направленных на осуществление контроля со стороны собственника за правильностью использования бюджетных средств. Выделение же указанных правовых норм в настоящее время в отдельный раздел означает, что соответствующие отношения представляют собой отдельную стадию в бюджетном процессе.

Заключение диссертации представляет итоги проведенного исследования, общие выводы, полученные в результате проделанной работы.

ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

I. Монографии

1. Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права : монография / А. Г. Пауль ; под ред. М. В. Карасёвой. - СПб.: Питер, 2003. - 208 с. (13,0 ал.).

2. Пауль А. Г. Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджетов : монография / А. Г. Пауль ; Воронежский государственный университет. — Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та., 2011. - 116 с. (7,25 п.л.).

3. Бюджетное и налоговое правовое регулирование : единство и дифференциация : монография / коллектив авторов ; под общ. ред. М. В. Карасевой. - М. : КноРус, 2012. - 160 с. (А. Г. Пауль. - § 1.1, 1.2 Гл. 1; §1.3 Гл. 1 (совм. с М. В. Карасёвой) (общий объём - 10,0 п.л., авт. -2,5 п.л.).

II. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях

4. Пауль А. Г. Правовое регулирование расходов бюджетов / А. Г. Пауль // Вестник Воронежского государственного университета. Сер. : Право. - 2008. - № 1 (4). - С. 243-250 (0,4 п.л.).

5. Пауль А. Г Имущественные отношения по формированию доходов бюджетов : (бюджетно-правовой аспект) / А. Г. Пауль // Вестник Воронежского государственного университета. Сер. : Право. - 2010. - № 2. -С. 260-270 (0,5 п.л.).

6. Пауль А. Г. К вопросу о бюджетно-правовом понятии доходов бюджета / А.Г.Пауль // Финансовое право. - 2011. - № 2. - С. 20-23 (0,2 п.л.).

7. Пау, 7ь А. Г. Система доходов бюджетов / А. Г. Пауль // Вестник Воронежского государственного университета. Сер. : Право. - 2011. - № 2. -С. 370-380 (0,5 п.л.).

8. Пауль А. Г. Процессуальные отношения, обеспечивающие исполнения бюджетов по доходам / А. Г. Пауль // Финансовое право. - 2011. - № 6. -С. 14-18(0,2 п.л.).

9. Пауль А. Г. К вопросу о юридическом значении законов (решений) о бюджете / А. Г. Пауль // Налоги и финансовое право. - 2011. - № 10. -С. 151-157 (0,4 п.л.).

10. Пауль А. Г. Рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете по доходам / А. Г. Пауль // Финансовое право. - 2012. - № 3. - С. 21-25 (0,3 пл.).

11. Пауль А. Г. Исполнение судебных актов по требованиям к публично-правовым образованиям и государственным (муниципальным) учреждениям / А. Г. Пауль // Адвокат. - 2012. - № 2. - С. 12-20 (0,4 п.л.).

12. Пауль А. Г. Неимущественные отношения по формированию доходов бюджетов : материально-правовая и процессуальная составляющие / А. Г. Пауль // Вестник Воронежского государственного университета. Сер. : Право. - 2012. - № 1. - С. 145-155 (0,45 п.л.).

13. Пауль А. Г. Бюджет и акт о бюджете : соотношение понятий / А. Г. Пауль // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 3. - С. 2027 (0,4 п.л.).

III. Научные статьи, опубликованные в материалах международных, всероссийских и межрегиональных конференций

14. Пауль А. Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности на бюджетные средства / А. Г. Пауль // Финансовый механизм и его правовое регулирование : материалы Междунар. науч.-практ. конф. : в 2 ч. / под ред. Е. В. Покачаловой, О. Ю. Бакаевой. - Саратов : Издат центр СГСЭУ, 2003. - Ч. 2. - С. 57-60 (0,2 п.л.).

15. Пауль А. Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности на бюджетные средства / А. Г. Пауль // Финансовый механизм и его правовое регулирование : тезисы докладов Междунар. науч.-практ. конф. - Саратов : Изд-во СГСЭУ, 2003. - С. 99-100 (0,1 пл.).

16. Пауль А. Г Налоговое право и право собственности / А. Г. Пауль // Современные проблемы теории налогового права (The Modem Problems of Tax Law Theoiy) : материалы Междунар. науч. конф. (Воронеж, 4-6 сентября 2007 г.) / под ред. М. В. Карасёвой. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та 2007. - С. 73-77 (0,25 п.л.).

17. Paul A. Russian Budget Law and Globalization / A.Paul // Gospodarka I Finanse W Warunkach Globalizacji, torn 2. - Torun : Wyzsza Szkola Bankowa, 2008. - P. 65-70 (0,25 п.л.).

18. Пауль А. Г. Бюджетное право : итоги формирования и перспективы развития / А. Г. Пауль // Правовые реформы в современной России : значение, результаты, перспективы : материалы науч.-практ. конф., посвященной 50-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 20-21 ноября 2008 г.). - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2009. - Вып. 5, ч. 3 : Финансовое право. Сер. : Юбилеи, конференции, форумы. - С. 149-156 (0,4 п.л.).

19. Пауль А. Г. Роль бюджетного права в системе финансового права / А. Г. Пауль // Система фінансового права : матеріали міжнародної наук,-практ. конф. (27-28 травня 2009 р., Одеська національна юридична академія). - Одеса : Фенікс, 2009. - С. 208-212 (0,2 п.л.).

20. Paul A. G. Budget Expenditure Regulation in Russia : Evolution and Nowadays Reforms / A.G.Paul // System Finansow Publicznych. Prawo Finansowe Wobec Wyzwan XXI Wieku. - Warszawa : CeDeWu Sp. Z.o.o, 2010 -P. 179-183 (0,2 п.л.).

21. Paul A. G. Russian Budget Law and Financial Crisis / A. G. Paul // Public Finance and Financial Law in the Context of Financial Crisis in Central and Eastern Europe. - Bialystok-Lwow, 2010. - P. 131-135 (0,2 п.л.).

22. Пауль А. Г. Реформирование бюджетного законодательства России и международный финансовый кризис / А. Г. Пауль // Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних видносин в умовах кризи : практика правозастосування і шляхи іі вдосконалення : збірник тез доповідей за матеріалами Міжнародноі наук.-практ. конф. (4—5 червня 2010 p.). - Суми : ДВНЗ "УАБС НБУ", 2010. - С. 189-192 (0,2 п.л.).

23. ПаульА.Г. Исполнение бюджетов : проблемы понимания / А. Г. Пауль // Системообразующие категории в финансовом праве : состояние и перспективы трансформации : материалы Междунар. науч.-практ. конф. (г. Харьков, 15-16 апреля 2010 г.). - Харьков : НИИ гос. стр-ва и мест, самоупр., 2010.-С. 135-136(0,1 п.л.).

24. Paul A. G. Russian Budget Law and Promotion of Economic Growth / A. G. Paul // Актуальные проблемы финансов и финансового права с точки зрения фискального и монетарного поощрения хозяйственного роста в странах средней и восточной Европы : сб. материалов Междунар. науч. конф. -Прага, 2010. - С. 519-524 (0,25 п.л.).

25. Пауль А. Г. Обращение взыскания на средства бюджетов при исполнении судебных актов о возврате (возмещении) излишне уплаченных (взысканных) сумм / А. Г. Пауль // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов : материалы X науч.-практ. конф. (28-30 сентября 2011 г.). - Петрозаводск : Изд-во ПетрГУ, 2011. - С. 149-152 (0,2 п.л.).

IV. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях

26. Пауль А. Г. Понятие и значение процессуальных норм в финансово-правовом регулировании / А. Г. Пауль II Трибуна молодых ученых : сб. науч. трудов аспирантов и соискателей юридического факультета / под ред. Ю. Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2000. - Вып. 1. -С. 124-136(0,5 п.л.).

27. Пауль А. Г. Бюджетно-процессуальные нормы отдельных стадий бюджетного процесса / А. Г. Пауль // Юридические записки / под ред. Ю. Н. Старилова. - Воронеж, 2001. - Вып. 14 : Единое правовое пространство России : материальные и процессуальные проблемы обеспечения и защиты. - С. 72-88 (0,75 п.л.).

28. Пауль А. Г. Бюджетно-процессуальные производства и процедуры / А. Г. Пауль // Финансовое право. - 2001. - № 2. - С. 16-20 (0,25 п.л.).

29. Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права / А. Г. Пауль // Право и политика. - 2001. - № 5. - С. 35-41 (0,3 пл.).

30. Пауль А. Г. Некоторые результаты деятельности Конституционного Суда РФ в области налогообложения и их значение для теории и практики финансового права / А. Г. Пауль // Ваш налоговый адвокат. - 2003. -№4.-С. 86-91 (0,3 п.л.).

31. Пауль А. Г. Основные подходы к исследованию структуры бюджетного процесса / А. Г. Пауль // Научные труды РАЮН. Вып. 3 : в 3 т. - М. : Юрист, 2003. - Т. 3. - С. 540-545 (0,3 п.л.).

32. Пауль А. Г. Положения Постановления Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 года в теории и практике финансового права / А. Г. Пауль // Ваш налоговый адвокат. - 2003. - № 4. - С. 91-93 (0,15 п.л.).

33. Пауль А. Г. Понятие доходов бюджета / А. Г. Пауль // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. - Черновцы : Рута,

2003. - Вып. 2. - С. 121-134 (0,6 п.л.).

34. Пауль А. Г. Практика, формирующая право / А. Г. Пауль // ЭЖ-Юрист. -2003. - Декабрь (№ 49). - С. 10 (0,05 п.л.).

35. Пауль А. Г. Виды доходов бюджета / А. Г. Пауль // Юридические записки / под ред. Ю. Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та,

2004. - Вып. 17 : Государственная власть в России : проблемы осуществления и развития. - С. 150-161 (0,5 п.л.).

36. Пауль А. Г. К вопросу о понятии доходов бюджета / А. Г. Пауль // Финансовое право. - 2004. - № 3. - С. 25-28 (0,2 п.л.).

37. Пауль А. Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности / А. Г. Пауль // Журнал российского права. - 2004. - № 1. - С. 2130 (0,45 п.л,).

38. Пауль А. Г. Расходы бюджетов : понятие и особенности правового регулирования / А. Г. Пауль // Научные труды РАЮН. Вып. 5 : в 3 т. - М.: Юрист, 2005. - Т. 1. - С. 672-675 (0,2 п.л.).

39. Пауль А. Г. Обязательственные имущественные отношения, обеспечивающие формирование доходов бюджетов : (бюджетно-правовое исследование) / А. Г. Пауль // Финансовое право. - 2006. - № 9. - С. 14-17 (0,2 п.л.).

40. Paul A. Finanse samorzadu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej / A. Paul // Wladza i Finanse Lokalne w Polsce i Krajach Osciennych / pod redakcia Eugeniusza Ruskowskiego i Bogdana Dolnickiego. - Bydgoszcz - Bialystok -Katowice : Oficyna Wydawnicza BRANTA, 2007. - P. 273-287 (0,7 п.л.).

41. Пауль А. Г. Бюджет - ось бюджетно-правового регулирования / А. Г. Пауль // Финансовое право. - 2007. - № 11. - С. 7-10 (0,2 п.л.).

42. Пауль А. Г. Бюджетно-правовые обязательства по формированию доходов бюджетов (доходно-бюджетные обязательства) : понятие и общая характеристика / А. Г. Пауль // Профессор и научная школа : к юбилею д-ра юрид. наук М. В. Карасёвой. Сер. : Юбилеи, конференции, форумы / отв. ред. Ю. Н. Старилов. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2007. - Вып. 3. -С. 107-117(0,5 п.л.).

43. Пауль А. Г. Правовое регулирование расходов бюджетов / А. Г. Пауль // Вестник Воронежского государственного университета. Сер. : Право. - 2008. - № 1 (4). - С. 243-250 (0,4 п.л.).

44. Paul A. Basic Questions of Russian Budget Law Reform / A. Paul I I Bialostockie studia prawnicze, zeszyt 5. - Bialystok, 2009. - P. 177-184 (0,4 п.л.).

45. Пауль А. Г. Эволюция бюджетно-правового регулирования права собственности в решениях Конституционного Суда Российской Федерации / А. Г. Пауль // Публичные финансы и налоговое право : ежегодник / под ред. М. В. Карасёвой (Сенцовой). - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та., 2011. — Вып. 2 : Бюджетные и налоговые реформы в странах Центральной и восточной Европы. - С. 50-60 (0,5 п.л.).

V. Главы в учебниках и учебных пособиях

46. Пауль А. Г. Бюджетный процесс // Финансовое право Российской Федерации : учебник / отв. ред. М. В. Карасёва. - М.: Юристъ, 2006. - Гл. 11. -С. 232-256(1,0 п.л.).

47. Пауль А. Г. Правовое регулирование расходов бюджетов // Финансовое право Российской Федерации : учебник / отв. ред. М. В. Карасёва. -М.: Юрисгь, 2006. - Гл. 31. - С. 512-523 (0,5 пл.).

48. Пауль А. Г. Правовой режим расходов бюджетов // Финансовое право Российской Федерации : учебник / отв. ред. М. В. Карасёва. - М. : Юристь, 2009. - Гл. 12. - С. 217-228 (0,5 п.л.).

49. Пауль А. Г: Правовое регулирование межбюджетных отношений И Финансовое право Российской Федерации : учебник / отв. ред. М. В. Карасёва. - М. : Юрисгь, 2009. - Гл. 13. § 1,2. - С. 229-233 (0,25 п.л.).

50. Пауль А. Г. Бюджетный процесс // Финансовое право Российской Федерации : учебник / отв. ред. М. В. Карасёва. - М.: Юристъ, 2009. - Гл. 14. -С. 256-278 (1,0 п.л.).

51. Пауль А. Г. Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации // Финансовое право Российской Федерации : учебник / отв. ред. М. В. Карасёва. - М. : Юристь, 2009.

- Гл. 15. - С. 279-283 (0,25 п.л.).

52. Пауль А. Г. Правовой режим расходов бюджетов // Финансовое право России : учеб. пособие / отв. ред. М. В. Карасёва. - М.: Юрайт, 2009. — Гл. 7.-С. 164-176 (0,5 п.л.).

53. Пауль А. Г. Бюджетный процесс // Финансовое право России : учеб. пособие / отв. ред. М. В. Карасёва. - М. : Юрайт, 2009. - Гл. 8. §1-6. -С. 177-195 (0,8 пл.).

54. Пауль А. Г. Источники бюджетного права // Бюджетное право : учеб. пособие / под ред. М. В. Карасёвой. - М. : Эксмо, 2010. - Гл. 3. § 3. -С. 58-63 (0,25 пл.).

55. Пауль А. Г. Правовой режим расходов бюджетов // Бюджетное право : учеб. пособие / под ред. М. В. Карасёвой. - М. : Эксмо, 2010. - Гл. 6. -С. 140-153 (0,6 пл.).

56. Пауль А. Г. Правовое регулирование межбюджетных отношений // Бюджетное право : учеб. пособие / под ред. М. В. Карасёвой. - М. : Эксмо, 2010. - Гл. 7. § 1,2. - С. 153-158 (0,25 пл.).

57. Пауль А. Г. Общая характеристика бюджетного процесса и его структура // Бюджетное право : учеб. пособие / под ред. М. В. Карасёвой. -М.: Эксмо, 2010. - Гл. 9. - С. 192-209 (0,75 пл.).

58. Пауль А. Г. Правовой режим составления проектов бюджетов // Бюджетное право : учеб. пособие / под ред. М. В. Карасёвой. - М. : Эксмо, 2010. - Гл. 10. § 1, 2. - С. 209-216 (0,3 пл.).

59. Пауль А. Г. Правовой режим рассмотрения и утверждения проектов бюджетов // Бюджетное право : учеб. пособие / под ред. М. В. Карасёвой.

- М.: Эксмо, 2010. - Гл. 11. § 1,2. - С. 233-236 (0,2 пл.).

60. Пауль А. Г. Правовой режим исполнения бюджетов // Бюджетное право : учеб. пособие / под ред. М. В. Карасёвой. - М.: Эксмо, 2010. - Гл. 12. § 1,4. - С. 245-261 (0,75 пл.).

61. Пауль А. Г. Бюджетная отчётность // Бюджетное право : учеб. пособие / под ред. М. В. Карасёвой. - М. : Эксмо, 2010. - Гл. 1. - С. 281-282 (0,1 пл.).

62. Пауль А. Г. Бюджетный процесс // Финансовое право Российской Федерации : учебник / под ред. М. В. Карасёвой. - М.: КноРус, 2012. - Гл. 6. -С. 95-112(0,75 пл.).

63. Пауль А. Г. Правовой режим расходов бюджетов // Финансовое право Российской Федерации : учебник / под ред. М. В. Карасёвой. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: КноРус, 2012. - Гл. 12. - С. 203-213 (0,5 пл.).

64. Пауль А. Г. Правовое регулирование межбюджетных отношений // Финансовое право Российской Федерации : учебник / под ред. М. В. Карасёвой. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: КноРус, 2012. - Гл. 13. § 1, 2.-С. 214-218 (0,2 пл.).

65. Пауль А. Г. Бюджетный процесс // Финансовое право Российской Федерации : учебник / под ред. М. В. Карасёвой. - 4-е изд., перераб. и доп. -М.: КноРус, 2012. - Гл. 14. - С. 241-265 (1,0 пл.).

66. Пауль А. Г. Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации // Финансовое право Российской Федерации : учебник / под ред. М. В. Карасёвой. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. : КноРус, 2012. - Гл. 15. - С. 265-270 (0,25 пл.).

Подписано в печать 17.04.12. Формат 60x84 '/]6. Усл. печ. л. 2,8. Тираж 100 экз. Заказ 387.

Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Иідатсльско-полнграфнческого центра Воронежского государственного университета. 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3