АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации»
X
На правах рукописи
Комягин Дмитрий Львович
Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации
Специальность 12.00.14 — Административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Работа выполнена на кафедре финансового права Государственного университета — Высшей школы экономики
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Козырин Александр Николаевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Гейвандов Ян Альбертович кандидат юридических наук, доцент Соколова Эльвира Дмитриевна
Ведущая организация: Академия бюджета и казначейства
Защита состоится и-^-ь-^г-хч^-ч-А 2005 г. в
на заседании диссертационного совета Д 212.048.04 при Государственном университете — Высшей школе экономики по адресу: 109017, Москва, ул. М.Ордынка, 17, аудитория 315
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета - Высшей школы экономики
Автореферат разослан » февраля 2005 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
Т.Н. Трошкина
ОБШДЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Бюджет, как основная форма осуществления финансовой деятельности государства, имеет первостепенное значение для всех сфер государственной жизни. В ходе осуществления любых государственных функций возникают вопросы: в каком объеме, когда и каким образом будут выделены средства и произойдут необходимые платежи для реализации публичных задач. Федеральный бюджет является крупнейшим по объему и первым по значению бюджетом бюджетной системы Российской Федерации. Исполнение федерального бюджета непосредственно отражается во всех сферах жизни государства, а также на исполнении иных нижестоящих бюджетов Российской Федерации, доходы которых зависят от правильности исполнения федерального бюджета.
Любое решение (как правовое, так и неправовое), принятое на стадии исполнения бюджета, влечет за собой конкретную операцию по перечислению денежных средств из бюджета либо в бюджет. Таким образом, правоотношения по исполнению бюджета, характеризуясь публичным методом правового регулирования, вплотную граничат с гражданскими правоотношениями. Именно на стадии исполнения бюджета происходит переход денежных средств из собственности (или, наоборот, в собственность) Российской Федерации.
Исполнение бюджета является неотъемлемой частью бюджетного процесса, одной из его стадий, без которой теряют смысл иные стадии: разработка проекта бюджета, его утверждение и составление отчета о его исполнении.
При разработке темы исследования учтено то обстоятельство, что общественные отношения по исполнению бюджетов, в отличие от любых иных, являются процессуальными. Общепринятой точкой зрения является то, что бюджетный процесс — это деятельность, регламентированная бюджетно-процессуальными нормами. В то же время ни в какой иной стадии бюджетного процесса правовое регулирование не проникает на такую глубину, как при исполнении бюджета. Отсутствие на сегодняшний день правовых исследований по теме исполнения бюджета как стадии бюджетного процесса приводит к такой ситуации, когда исполнение бюджета понимается в качестве только экономической категории, несмотря на то, что процессуальные вопросы всегда являлись предметом исследования юридических наук.
Еще одной чертой, характеризующей актуальность темы правового регулирования исполнения федерального бюджета, является то обстоятельство, что до последнего времени данное правовое регулирование характеризовалось незавершенностью. Однако в настоящее время значительные изменения в бюджетном законодательстве и принятие новых подзаконных актов позволяют говорить о правовом регулировании исполнения федерального бюджета как о целостной и подчиненной внутренней логике системе. В таком виде правовое регулирование исполнения федерального бюджета впервые подвергается научному анализу.
Состояние научной разработанности проблемы. При подготовке диссертационного исследования была использована научная и учебная литература по финансовому праву, а также по общей теории права и государства, гражданскому, конституционному (государственному), административному праву.
Теоретической основой работы являются труды отечественных и зарубежных ученых-правоведов. Из российских исследователей, работавших в дореволюционный, в советский и в новейший периоды истории, необходимо прежде всего выделить Л.К. Воронову, СИ. Иловайского, М.В. Карасеву, А.Н. Козырина, В.А Лебедева, Л.А Новоселову, И.Х Озерова, М.И. Пискотина, Е.А Ровинского, P.O. Халфину, Н.И. Химичеву, С.Д. Цыпкина, А.А. Ялбул-ганова. Из числа зарубежных исследователей следует назвать П.-М. Годме, Г. Еллинека, Г. Жеза, Р. Штурма.
Большое значение при разработке темы имели работы таких отечественных ученых-экономистов и государственных деятелей, как М.И. Боголепов, Э. Вайнштейн, С.С. Глезин, В.К. Зайцев, Т.Г. Нестеренко, М.М. Сперанский, К.К. Федяевский.
Кроме того, в ходе исследования принимались во внимание выводы и наблюдения ученых В.В. Бесчеревных, Ю.В. Друговой, А.В. Костина, А.Г. Пауля, Е.А. Суханова, Ю.В. Тютиной, В.Ф. Яковлева и др.
После распада Союза ССР и до недавнего времени какие-либо правовые научные исследования исполнения бюджетов в Российской Федерации отсутствовали. Что касается научного анализа правоотношений по исполнению бюджета с точки зрения устройства касс1, а также научного анализа правового
1 Последний раз такие исследования блестяще выполнялись около ста лет назад В А Лебедевым, И X Озеровым
регулирования исполнения федерального бюджета, то данные темы не исследовались правоведами до настоящего времени.
Тематика исполнения бюджета как стадии бюджетного процесса затрагивалась в работах ученых-экономистов, а также в учебной литературе по финансовому праву. В большинстве экономических исследований и в учебных пособиях имеет место механическое цитирование действующих законов и подзаконных актов, регулирующих исполнение бюджетов в Российской Федерации. В единственном на сегодняшний день научном исследовании в области правового регулирования исполнения бюджетов в Российской Федерации2, напротив, имеет место поверхностное знакомство с вышеуказанным массивом нормативных актов
Указанные недостатки научных исследований вызваны тем, что в нормативных актах по исполнению бюджетов, и особенно федерального бюджета, используется специфическая, уникальная терминология. Часто содержание термина, содержащегося в законе, полностью подменяется в подзаконном нормативном акте. Таким образом, для научного исследования необходимым является детальный анализ самого предмета исследования - реально существующих общественных отношений по исполнению бюджетов.
Объектом исследования является система правоотношений, возникающая при исполнении федерального бюджета Российской Федерации.
Предметом исследования выступает механизм правового регулирования исполнения федерального бюджета в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования исполнения федерального бюджета. Цель достигается через комплексное системное изучение нормативных правовых актов об исполнении государственного бюджета в дореволюционной России и в Союзе ССР, а также действующего законодательства и подзаконных нормативных правовых актов по исполнению федерального бюджета в Российской Федерации, их реализации и в формулировке соответствующих проблем правоприменения.
2 Кузьмина A.B. Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации, автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. — М., 2004. - 21 с.
Для достижения указанной цели решались следующие задачи:
- изучение организационно-правовых основ исполнения государственного бюджета в России до 1917 года;
- изучение правового регулирования исполнения государственного бюджета в советский период отечественной истории (до 1991 года);
- анализ современного состояния правового регулирования исполнения федерального бюджета в Российской Федерации;
- изучение зарубежного опыта правового регулирования исполнения бюджетов;
- разработка типологии исполнения бюджетов;
- определение типа исполнения федерального бюджета в Российской Федерации;
- анализ субъектного состава и групп полномочий при исполнении федерального бюджета;
- исследование принципа единства кассы и режима прозрачности, степени их реализации при исполнении федерального бюджета;
- исследование отдельных процедур при исполнении федерального бюджета;
- разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования исполнения федерального бюджета, определение направлений его развития.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов исследования: диалектический, системно-структурный, формально-юридический. Специфика предмета исследования диктует необходимость применения в первую очередь сравнительно-правового и историко-правового методов научного исследования.
Выводы и положения диссертации основываются также на анализе документальных материалов, нормативных и ненормативных правовых актов, принимаемых при исполнении федерального бюджета, материалах судебных дел с участием органов федерального казначейства и иных участников бюджетного процесса.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
- с точки зрения практики правоприменения исследуются современное кассовое устройство при исполнении федерального бюджета,
содержание и реализация принципов, подлежащих соблюдению при исполнении федерального бюджета;
- на основе метода системного анализа впервые разрабатывается типология исполнения бюджетов;
- на основе разработанной диссертантом типологии по-новому раскрывается содержание ряда общепринятых понятий;
- вводится понятие отдельных процедур при исполнении федерального бюджета;
- впервые осуществляется комплексное системное исследование всего массива нормативных актов, регламентирующих исполнение федерального бюджета, что позволяет с помощью научных методов классифицировать тип исполнения федерального бюджета Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. С экономической точки зрения бюджет выступает как централизованный фонд денежных средств, а с правовой — как форма осуществления финансовой деятельности публично-территориального образования, в связи с чем невозможно игнорировать экономическое либо юридическое содержание бюджета без ущерба для его целостного восприятия как явления. Однако с точки зрения отношений, связанных с исполнением федерального бюджета как стадии бюджетного процесса, бюджет выступает прежде всего как финансовый план-прогноз, имеющий обязательную силу для всех участников бюджетного процесса.
2. В настоящее время можно констатировать трансформацию финансовых потоков, существующих при исполнении бюджета, из денежных в информационные, то есть несущие информацию об обязательствах участников бюджетного процесса.
Во-первых, это означает, что бюджет может включать в себя любые активы, зафиксированные в их стоимостном выражении, что позволяет поставить задачу по учету при исполнении федерального бюджета не только денежных, а также и неденежных активов, то есть нераспределенной части государственной казны и имущества, находящегося в федеральной собственности.
Во-вторых, существует необходимость разграничения понятий «бюджетные средства» и «кассовые (денежные) средства»: бюджетные средства пред-
ставляют собой объем полномочий по распоряжению средствами бюджета, а имеющиеся на банковских счетах бюджета остатки следует именовать кассовыми средствами бюджетов.
3. Исполнение федерального бюджета в Российской Федерации относится к смешанному опосредованному типу исполнения бюджета с централизованным кассовым устройством. Термин «казначейское исполнение федерального бюджета» может употребляться как имя собственное, то есть как наименование той уникальной совокупности правоотношений, которую представляет собой действующее исполнение федерального бюджета в Российской Федерации, но не в качестве характеристики типа исполнения бюджета.
4. Эволюция законодательства об исполнении государственного бюджета России не является линейной и поступательной. Всю историю развития соответствующего законодательства можно условно разделить на три укрупненных и самостоятельных периода. Эти периоды характеризуются полной децентрализацией и отсутствием урегулированной нормативными правовыми актами процедуры исполнения бюджета на начальном этапе и реализованным, закрепленным в нормативных правовых актах принципом единства кассы при четко выраженной тенденции перевода всех средств государственного бюджета на хранение в государственный банк.
5. Практическую значимость имеет выделение отдельных процедур как при исполнении федерального бюджета по доходам, так и при исполнении федерального бюджета по расходам. Отдельные процедуры возникают в том случае, когда принципы бюджетного процесса сталкиваются с интересами участников бюджетного процесса.
6. Назрели изменения в бюджетном законодательстве с целью повышения ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета при использовании ими выделенных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования федерального бюджета. Этого можно достичь только с одновременным наделением их правом перемещения выделенных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по кодам бюджетной классификации и частичным свертыванием текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств.
7. Требует законодательных решений и утверждения необходимых подзаконных актов проблема управления средствами на счете федерального бюджета. Управление активами и пассивами на едином счете федерального бюджета
принципиально должно осуществляться не с целью извлечения прибыли, а для минимизации финансовых рисков, которые постоянно существуют объективно в силу процессов глобализации, произошедших в течение двух последних десятилетий в финансовой сфере.
Практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью поднятых в диссертации проблем, ориентированностью всей работы на совершенствование правового регулирования исполнения федерального бюджета. Решение отмеченных в работе проблем должно увеличить эффективность финансовой деятельности Российской Федерации, опосредованной в форме федерального бюджета.
Выводы диссертации могут быть использованы при разработке нормативных актов, регулирующих исполнение всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также при подготовке учебников и пособий по специальности «Финансовое право России» и курсу «Бюджетное право».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:
- опубликование основных тезисов диссертации в научных работах (комментариях, разделах в монографиях, научных и научно-практических статьях) общим объемом около 30 п. л.;
- чтение на протяжении ряда лет лекций по курсу «Бюджетное право» в Государственном университете - Высшей школе экономики (ГУ - ВШЭ);
- рассмотрение и одобрение диссертации на кафедре финансового права ГУ-ВШЭ;
- выступление с докладами на научно-теоретической конференции «Частное и публичное в праве», прошедшей в декабре 2002 г. на факультете права в ГУ-ВШЭ;
- в ходе участия диссертанта в подготовке Минфином России проектов изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в «Инструкцию о порядке открытия и ведения лицевых счетов получателей, распорядителей и главных распорядителей средств федерального бюджета»; при разработке «Порядка приостановления операций по лицевым счетам получателей, распорядителей и главных распорядителей бюджетных средств», «Порядка реализации органами федерального казначейства положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», «Порядка организации и проведения конкурсного отбора
кредитных организаций, привлекаемых органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации для предоставления услуг по осуществлению отдельных банковских операций», «Типового договора на предоставление Управлению (отделению) федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъекту Российской Федерации банковских услуг», «Положения о Федеральном казначействе», «Положения о территориальном органе Федерального казначейства», проекта ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год»; при участии в мероприятиях по образованию с 1 января 2005 г. Федерального казначейства (федеральной службы) в соответствии с планом-графиком, утвержденным директором Департамента-Главного управления федерального казначейства 13.09.2004;
- изложение в докладе «Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса: определение, классификация, проблемы правового регулирования» в рамках научно-практического семинара кафедры финансового права ГУ - ВШЭ 3 июня 2004 года.
Структура и объем диссертации. Структура диссертации обусловлена сформулированными целями и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы. Объем диссертации составляет 178 страниц машинописного текста.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, излагаются цели, задачи и методы исследования, раскрывается степень научной разработанности темы и ее практическая значимость, приводятся данные об апробации результатов исследования, а также формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава 1 «Сущность и содержание исполнения бюджета как стадии бюджетного процесса» состоит из трех параграфов. В первой главе формулируются основные теоретические положения, понятия и выводы, которые в дальнейшем служат основой для исследования правового регулирования исполнения федерального бюджета.
Параграф 1.1 посвящен последовательному раскрытию содержания понятий бюджета, бюджетного процесса, стадии бюджетного процесса и, наконец, стадии исполнения бюджета.
Подробно аргументируется многогранность и неоднозначность бюджета и дается его определение как явления, изучаемого и экономическими науками, и наукой финансового права.
В связи с характеристикой бюджета излагается смысл принципа ограничения содержания бюджета, согласно которому в соответствующий нормативный акт, утверждаемый представительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, не должны включаться нормы, не относящиеся к доходам и расходам бюджета.
В этой же связи формулируется принципиальное отличие бюджета как формы осуществления финансовой деятельности публично-территориального образования от фонда денежных средств частной корпорации. Разница заключается в том, что доходы публично-территориального образования должны определяться объемом его расходов, необходимых для решения публичных задач. При этом, в силу властной природы, публично-территориальное образование имеет возможность методами принуждения либо посредством нормотворчества обеспечить достаточное количество доходов бюджета. Для частных финансов, в отличие от публичных, планирование начинается с общего объема ожидаемых доходов, в пределах которых осуществляются расходы.
Далее исследуются моменты начала и окончания исполнения бюджета, как стадии бюджетного процесса. При этом делается вывод, что исполнение бюджета всегда начинается с началом финансового года, независимо от факта утверждения акта о бюджете представительной властью, а окончание исполнения бюджета может включать в себя льготный период, необходимый для завершения операций прошедшего года.
Первый параграф завершается определением и характеристикой этапов исполнения бюджета по расходам, которые делаются на основе анализа отечественной и зарубежной практики, действующего российского законодательства и рекомендаций международных финансовых организаций. Выделяются следующие наиболее общие этапы исполнения бюджетов по расходам: доведение объемов ассигнований до распорядителей бюджетных средств, принятие обязательств за счет бюджета, санкционирование обязательств и кассовый расход.
Параграф 1.2 посвящен анализу правоотношений по исполнению бюджета.
Формулируется цель правоотношений по исполнению бюджета, которая совпадает с целью финансовой деятельности публично-территориального образования и должна обеспечить реализацию публичных интересов.
Содержание метода правового регулирования отношений по исполнению бюджета раскрывается с той точки зрения, что несмотря на то, что финансовая деятельность государства характеризуется большинством исследователей как
3
«властно-организационная, властно-распорядительная деятельность», правоотношения по исполнению бюджета содержат минимальный объем властных предписаний и, напротив, значительное количество элементов диспозитивного регулирования.
При анализе правоотношений по исполнению бюджета подробно характеризуются их субъекты, которыми выступают: публично-территориальные образования; публично-правовые образования, не относящиеся к первой группе4, то есть органы власти; иные учреждения и организации, не относящиеся к органам власти и существующие в так называемом секторе государственного управления, то есть распоряжающиеся бюджетными средствами; центральный (государственный) банк и иные кредитные организации, в которых открываются счета по учету бюджетных средств.
Содержание правоотношений по исполнению бюджетов составляют распорядительные и кассовые полномочия, возникающие на различных основаниях у субъектов правоотношений по исполнению бюджетов.
Параграф 13 посвящен обоснованию и описанию разработанной автором комплексной системы классификации типов исполнения бюджета, совершаемой по трем основаниям. Кроме того, в данном параграфе проводится сравнительный анализ значительно отличающихся друг от друга современных кассовых устройств государственных бюджетов Франции, ФРГ, Японии и Австралийского Союза, по результатам которого формулируется содержание принципа единства кассы и режима прозрачности при исполнении бюджетов.
3 Пискотин М.И. Советское бюджетное право. - М: Юридическая литература, 1971. с. 47
4 По терминологии правоведов, работавших в дореволюционный период отечественной истории- юридические лица публичного права, которые часто не имеют гражданской правосубъектности.
В качестве базовой классификации, вслед за проф. И.Х. Озеровым,5 выделяются централизованное (на современном этапе более прогрессивное) и децентрализованное исполнения бюджетов. Основанием в данном случае выступает признак единства кассы. Централизованное кассовое устройство отличается реализованным принципом единства кассы, который характеризуется единым счетом бюджета и режимом прозрачности в отношении операций с бюджетными средствами. Децентрализованное кассовое устройство характерно для так называемых развивающихся государств, а также в качестве исторического прошлого для большинства западных стран.
Вторым основанием классификации типов исполнения бюджета является их дифференциация с точки зрения отношений собственности на средства бюджета. При этом исполнение бюджета (в том числе и централизованное) может быть трех типов, которые именуются в работе банковским, небанковским и смешанным. Смешанный тип является наиболее распространенным, в том числе и в странах с так называемой развитой рыночной экономикой (странах западного мира).
При раскрытии понятий банковского, небанковского и смешанного типов исполнения бюджетов аргументируется выносимый на защиту тезис о том, что при исполнении современных бюджетов разграничиваются понятия «бюджетные средства», которыми являются полномочиями по принятию обязательств за счет бюджета, и «кассовые средства», отраженные на банковских счетах по учету средств бюджета.
Диссертантом обосновывается тезис о том, что средства бюджета, находящиеся на банковском счете, имеют сложную структуру собственника, так как не являются собственностью ни банка, ни владельца счета — уполномоченного государственного органа.
С этой точки зрения при открытии банковского счета для учета средств бюджета государство не осуществляет правомочия собственника в отношении денежных средств на счете бюджета. Вместо вещных обязательств возникают обязательственные отношения между уполномоченным государственным (муниципальным) учреждением - владельцем счета и банком, отраженные в договоре банковского счета. И только в том случае, если государственные (муни-
3 Озеров И.Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете — Москва:
Типо-Лигография Г.И. Просгакова, 1905, с. 38
ципальные) учреждения самостоятельно, без использования безналичных расчетов осуществляют сбор доходов и совершение расходов бюджета, такую систему исполнения бюджета можно охарактеризовать как небанковское исполнение бюджета в чистом виде.
Еще один критерий, применяемый при классификации типов исполнения бюджетов, - это наличие предварительного или текущего контроля при совершении расхода бюджета. Введение текущего контроля достигается посредством полного разделения кассовых и распорядительных полномочий, когда субъект бюджетного процесса, обладающий распорядительными полномочиями, не имеет доступа к банковскому счету бюджета. По данному основанию выделяются опосредованный (при наличии текущего контроля) и непосредственный (при отсутствии текущего контроля) типы исполнения бюджета.
Глава 2 «Организационно-правовые основы исполнения федерального бюджета в Российской Федерации» включает в себя три параграфа.
Параграф 2.1 посвящен изложению и анализу эволюции правового регулирования исполнения государственного бюджета в России. Отмечается, что начало исполнения государственного бюджета в России неотделимо от создания централизованного государства, то есть возникает с вв. - времени укрепления Киевской Руси. При этом эволюция правового регулирования исполнения государственного бюджета в России не всегда была позитивной, будучи тесно связанной с историей российского государства.
Изложение темы параграфа ведется последовательно по периодам развития российского государства. Периодизация исполнения государственного бюджета в России, данная в заключение параграфа, осуществлена с точки зрения централизации либо децентрализации государственных касс.
В любом случае, вплоть до двенадцатого века (до распада древнерусского государства) государственный бюджет Руси идентичен частной казне государя. Особенными являются исполнение государственного бюджета в «приказную» эпоху, в период после реформы Петра Великого в области исполнения бюджета, а также с появлением и организацией казенных палат и казначейств.
Событием в области исполнения государственного бюджета России явилась «татариновская»6 реформа кассового устройства, в итоге которой в 1866 г. в России была установлена система единства касс.
Выделяются три условных этапа эволюции исполнения государственного бюджета в России. Начало первого этапа теряется в приказной системе государственного устройства, существовавшей до XVII века. После реформ 1802 и 1862 годов, в начале XXX века этот этап заканчивается совместным кассовым исполнением Государственным казначейством и Государственным банком государственного бюджета на основе принципа единства кассы, с закреплением распорядительных полномочий за министерствами и всеми иными государственными учреждениями. Кроме того, к окончанию первого этапа было принято решение о введении банковского исполнения государственного бюджета.
Начало следующего этапа датируется 1917 годом, когда первоначальный хаос при исполнении государственного бюджета в связи с разрушением государственной машины уже приблизительно через десять лет (1927-28 гг.) завершается решением о создании Государственного банка РСФСР, на который легли полномочия по кассовому исполнению государственного бюджета на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы последовательно реализовывался вплоть до начала 1990-х гг., когда завершается второй исторический этап эволюции законодательства об исполнении государственного бюджета.
Следующий этап длится с 1990 гг. по настоящее время. Характеризуется он тем, что много раз декларировавшийся законодательством СССР принцип единства кассы был полностью проигнорирован при принятии решения о возможности обслуживания счетов бюджетов коммерческими банками. Однако, опять спустя десять лет (2000-2002 гг.), вновь законодательно утвержден и реализован принцип единства кассы, завершается перевод счетов бюджетов в Центральный банк Российской Федерации (далее - ЦБ РФ), Федеральное казначейство при исполнении федерального бюджета по функциям все больше сближается с ЦБ РФ.
6 По имени В.А.Татаринова, отчет которого о командировке в Западную Европу в 1863 г. лег в основу «Правил о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений», действовавших вплоть до 1917 года.
Параграф 2.2 диссертации посвящен организационным особенностям исполнения федерального бюджета и характеристике его участников.
В параграфе описывается состояние правового регулирования единого счета федерального бюджета, а также разделение кассовых полномочий при исполнении федерального бюджета между Федеральным казначейством и ЦБ РФ.
Анализируется состав и полномочия участников исполнения федерального бюджета, которыми при исполнении федерального бюджета по расходам являются Федеральное казначейство, ЦБ РФ, главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета, а при исполнении федерального бюджета по доходам - Федеральное казначейство, ЦБ РФ и администраторы отдельных видов доходов федерального бюджета.
При характеристике участников исполнения федерального бюджета формулируются и анализируются проблемы наделения статусом главного распорядителя средств федерального бюджета, разработки и утверждения порядка ведения Реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета. Также рассматривается проблема надлежащей реализации принципа ведомственности при исполнении федерального бюджета по доходам. В этом случае каждый администратор по виду доходов федерального бюджета должен осуществлять свои функции согласно единому порядку.
Параграф 2.3 диссертации посвящен анализу источников исполнения федерального бюджета последовательно по доходам и по расходам. Также осуществляется последовательная характеристика сначала исполнения федерального бюджета по доходам, а затем процедур и этапов исполнения федерального бюджета по расходам, по ходу которой делается анализ существующих проблем правового регулирования. В параграфе впервые дана характеристика отдельных процедур при исполнении федерального бюджета.
Первой из поднятых проблем является вопрос открытия распорядителями и получателями средств федерального бюджета лицевых счетов в органе федерального казначейства. Это, по мнению диссертанта, ни в коем случае не может оформляться в виде договора между органом Федерального казначейства и владельцем лицевого счета, так как порядок ведения лицевых счетов не может быть предметом регулирования гражданского права.
Второй по счету из затрагиваемых проблем является форма и содержание договора банковского счета между учреждением ЦБ РФ и органом Федерального казначейства по поводу открытия счетов федерального бюджета. Органы Федерального казначейства не вправе открывать счета где-либо помимо ЦБ РФ. Таким образом, учреждения ЦБ РФ имеют возможность принуждать органы Федерального казначейства к принятию выгодных для них условий, что и происходит на практике. Делается вывод, что необходимо утверждение единой общеобязательной формы договора на открытие счета бюджета в учреждениях ЦБ РФ.
Следующей проблемой, анализируемой при описании правового регулирования исполнения доходов федерального бюджета, является соотношение понятий налога и дохода бюджета. Показано, что исполнение федерального бюджета по доходам начинается с момента зачисления доходов федерального бюджета на единый счет федерального бюджета, несмотря на то, что сами доходы бюджета появляются уже с момента списания денежных средств с расчетного счета плательщика. То есть исполнение федерального бюджета по налоговым доходам регулируется налоговым законодательством вплоть до момента зачисления налогового дохода на счет Федерального казначейства.
В ходе последовательного описания этапов процедуры санкционирования расходов федерального бюджета ставится актуальная проблема, связанная с принятием получателями средств федерального бюджета денежных обязательств, подлежащих оплате из федерального бюджета. В ходе анализа показывается, что заключенный гражданско-правовой договор трансформируется в одно или несколько денежных обязательств, именно в отношении которых, а не договора непосредственно, начинают действовать нормы бюджетного законодательства.
Бюджетные учреждения, как юридические лица, выступают в гражданском обороте от собственного имени и не имеют ограничений при заключении сделок. При этом бюджетное учреждение принимает обязательства не за счет своих собственных средств, а за счет средств федерального бюджета. Российская Федерация в качестве собственника, на основании статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, несет субсидиарную ответственность по обязательствам своих учреждений. Для разрешения проблемы предлагается ограничить права бюджетных учреждений в части заключения гражданско-
правовых сделок за счет средств бюджета посредством внесения соответствующих изменений в их учредительные документы.
Далее в параграфе исследуется возможная форма принятия денежных обязательств за счет федерального бюджета. Как вытекает из содержания статей 71 и 72 БК РФ, такая форма не является произвольной, а при объеме обязательства свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда принимает вид государственного контракта, заключенного на конкурсной основе.
Заключительная часть параграфа посвящена определению и анализу отдельных процедур при исполнении федерального бюджета. Отдельные процедуры возникают в зоне конфликта интересов участников бюджетного процесса, то есть тогда, когда реально существующие отношения вступают в противоречие с вновь утвержденными принципами. В этом случае отдельные процедуры возникают с целью создания временного компромисса для предотвращения негативных социальных и экономических последствий.
Выделение отдельных процедур имеет как теоретическое, так и практическое значение. С точки зрения теории существование отдельных процедур позволяет дать объяснение многим бюджетно-правовым явлениям, а с точки зрения практики формулировка отдельных процедур является необходимой при составлении плана методологической работы, законопроектной и иной деятельности, связанной с разработкой нормативных правовых актов, регламентирующих исполнение федерального бюджета. При этом понимание временного характера отдельных процедур должно способствовать постоянному мониторингу соответствующих отношений. Состав отдельных процедур при исполнении федерального бюджета так или иначе ежегодно отражается федеральным законом о федеральном бюджете, ибо нормы, не относящиеся к цифровым показателям доходов и расходов бюджета, вызваны существованием отдельных процедур.
Диссертантом описываются при исполнении федерального бюджета следующие отдельные процедуры:
- открытие федеральными бюджетными учреждениями расчетных счетов в коммерческих банках или учреждениях ЦБ РФ на основании разрешений органов федерального казначейства;
- учет и осуществление операций по лицевым счетам от так называемой предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений;
- возврат в качестве рефинансирования образовательным, научным учреждениям, учреждениям культуры доходов от сдачи ими в аренду федерального недвижимого имущества, переданного на праве оперативного управления.
В Заключении подводятся итоги проведенного исследования и приводятся данные об апробации результатов исследования.
Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования исполнения федерального бюджета в Российской Федерации, в числе которых:
- отмена ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» с введением в БК РФ нормы, закрепляющей за Минфином России функции по разработке и утверждению бюджетной классификации;
- разработка изменений и дополнений в законодательство, устанавливающих обязанность органов государственной власти при создании бюджетных учреждений определять их ведомственную принадлежность, а также ограничивающих возможность заключения гражданско-правовых сделок требованиями бюджетного законодательства (с учетом утвержденных лимитов бюджетных обязательств, расходных обязательств на соответствующий год);
- принятие Правительством Российской Федерации нормативного акта, предусматривающего стандартизированный порядок взаимодействия и обмена информацией между администраторами доходов и органами федерального казначейства;
- изменения в порядке ведения лицевых счетов в органах федерального казначейства, утверждаемом Минфином России, с тем, чтобы, во-первых -ограничить тремя уровнями количество звеньев распорядителей средств федерального бюджета, во-вторых - запретить заключение договоров на ведение лицевого счета и, в-третьих — установить, что денежные обязательства принимаются получателями средств федерального бюджета в письменной форме, а при сумме, превышающей предел, установленный БК РФ - в форме государственного контракта, заключенного по результатам конкурса;
- разработка и утверждение Минфином России нормативного акта, устанавливающего порядок отказа органом федерального казначейства от подтверждения денежных обязательств. При этом должны быть установлены, во-первых, перечень таких оснований для отказа, которые исключают операцию по списанию средств федерального бюджета (отсутствие утвержденных лими-
тов бюджетных обязательств, доведенных объемов финансирования) и, во-вторых, перечень оснований для отказа, допускающих оплату под ответственность получателя средств федерального бюджета. При этом состоявшиеся факты оплаты неподтвержденных обязательств подлежат учету и доведению до контролирующих органов, которые в обязательном порядке включают их в план контрольной работы;
- утверждение Минфином России нормативного акта, устанавливающего порядок формирования и ведения Реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
- совместное утверждение Минфином России и ЦБ РФ формы договора на открытие счета федерального бюджета, исключающего любые условия, предусматривающие платность банковских услуг;
- исключение из оборота термина «средства бюджетных учреждений, получаемые от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» посредством внесения изменений в статьи 42, 161, 232, 242, 254, 264 БК РФ, использование вместо него такого понятия, как «средства, получаемые от оказания платных услуг или использования государственного (федерального) имущества», которые обязательно должны быть включены в состав доходов федерального бюджета.
Основные положения диссертации изложены в следующих опубликованных работах:
1. Комягин Д.Л. Признаки и организационно-правовые формы бюджетных организаций // Бюджетные и некоммерческие организации. 1997. № 1 (0,3 п. л.)
2. Комягин Д.Л. Как определить бюджетную организацию // Финансы. 1997. №7 (0,3 п. л.)
3. Комягин Д.Л. Словарь бюджетных терминов // Бюджетные и некоммерческие организации. 1997. №№ 3, 4, 6, 8, 10, 11; 1998. № 2 (общий объем 4 п. л.)
4. Комягин Д.Л. Словарь бюджетных терминов // Право и экономика. 1997. №№ 21-22; 1998. №№ 1-4, 8,23-26; 1999. №№ 1, 6 (общ. объем 3,5 п. л.)
5. Комягин Д.Л. Правовой статус бюджетных организаций // Налоговый вестник. 1998. № 3 (0,4 п. л.)
6. Комягин Д.Л. Федеральное казначейство - из прошлого в будущее // Финансы, 1998 № 5 (0,2 п. л.)
7. Комягин Д.Л. О регистрации договоров поставок для государственных нужд в органах федерального казначейства // Налоговый вестник. 1998. № 5 (0,4 п. л.)
8. Комягин Д.Л. О регистрации договоров в органах федерального казначейства // Финансы. 1998. № 9 (0,5 п. л.)
9. Комягин ДЛ. О предварительной регистрации сделок в органах федерального казначейства // Право и экономика. 1998. № 11 (0,4 п. л.)
10. Комягин Д.Л. О собственнике средств, поступающих от сбора налогов и иных обязательных платежей // Право и экономика. 1999. № 8 (0,4 п. л.)
11. Комягин Д.Л. Участие государственной казны в судебном процессе // эж-Юрист. 1999. № 11 (0,3 п. л.)
12. Комягин Д.Л. Типовой устав бюджетного учреждения как вариант решения проблемы роста задолженности бюджета // Налоговый вестник. 2000. № 3 (0,4 п. л.)
13. Комягин Д.Л. О перечислении доходов бюджета // эж-Ваш партнер-консультант. 2000. № 18 (0,2 п. л.)
14. Комягин Д.Л. Когда налог можно считать доходом бюджета? // Налоговый вестник. 2000. № 4 (0,3 п. л.)
15. Комягин Д.Л. Органы, осуществляющие контроль за перечислением доходов бюджета // Право и экономика. 2000. № 3 (0,3 п. л.)
16. Комягин Д.Л. Органы, контролирующие перечисление доходов бюджета // Бюджетные учреждения. 2000. № 4 (0,3 п. л.)
17. Комягин Д.Л. Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета // Финансы. 2000. № 5 (0,4 п. л.)
18. Комягин Д.Л. Типовой устав бюджетного учреждения // Хозяйство и право. 2000. № 6 (0,5 п. л.)
19. Комягин Д.Л. О перечислении арендной платы за государственное имущество // эж-Юрист. 2000. № 36 (0,3 п. л.)
20. Комягин Д.Л. Проблемы определения бюджетных средств // Право и экономика. 2000. № 7 (0,4 п. л.)
21. Комягин Д.Л. Проблема разграничения предметов налогового и бюджетного права // Налоговое планирование. 2000. № 4 (0.3 п. л.)
22. Комягин Д.Л. Проблемы аренды государственной собственности // Управление собственностью. 2000. № 4 (0,2 п.л.)
23. Комягин Д.Л. Проблемы определения бюджетных средств // Налоговый вестник. 2000. № 10 (0,4 пл.)
24. Комягин Д.Л. Расчеты по исполнительным листам судов // Финансы. 2001. №8 (0,8 п. л.)
25. Комягин Д.Л. Плата за аренду федеральной недвижимости // Бюджетные учреждения. 2002. № 12 (0,3 п. л.)
26. Комягин Д.Л. Государственная казна в гражданском обороте // Интерес в публичном и частном праве: Сборник материалов научной конференции— М.: ГУ - ВШЭ, Факультет права. - 2002. (0,4 п. л.)
27. Комягин Д.Л. Административная ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Финансы. 2002. № 12 (0,3 п. л.)
28. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации постатейный / под редакцией проф. А.Н. Козырина. - Москва: Экар, 2002 (статьи 29, 31,71,158-163,168,215-234,239,245-251,255,257-261,267,281-306) (7 п. л.)
29. Комягин Д.Л. Казначейство: вопросы и ответы // Финансы. 2003. №№ 5-12; 2004. №№ 1-12 (общий объем 6 п. л.)
30. Комягин Д.Л. Новое содержание понятия нецелевого использования бюджетных средств // Финансы. 2004. № 10 (0,6 п. л.)
31. Комягин Д.Л. Организационно-правовые особенности реализации принципа единства кассы при исполнении бюджетов // Финансовое право зарубежных стран: исследования, рефераты, законодательные акты. — М.: Готика, 2005 (0,3 п. л.)
Изд. лиц. № 05322 от 09.07.2001 Подписано в печать 22.02.05. Формат 60x90/16 Бумага офсетная № 1. Гарнитура «Times». Объем 1,5 печ. л. Тираж 150 экз. Заказ № 32
Отпечатано в издательстве «Готика» Тел.: (095) 268-53-73 e-mail: gotika@rambler.ru
2 2 '7,? 27)5
ч
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Комягин, Дмитрий Львович, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1 Сущность и содержание исполнения бюджета как стадии бюджетного процесса
1.1. Понятие бюджетного процесса и его стадии
1.2 Особенности структуры правоотношений по исполнению бюджетаЗЗ
1.3 Типология исполнения бюджетов
Глава 2 Организационно-правовые основы исполнения Федерального бюджета в российской Федерации
2.1 Эволюция правового регулирования исполнения государственного бюджета в России
2.2 Исполнение Федерального бюджета, его организационные особенности и участники
2.3 Источники правового регулирования исполнения Федерального бюджета по доходам и расходам
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Бюджет, как основная форма осуществления финансовой деятельности государства, имеет первостепенное значение для всех сфер государственной жизни. В ходе осуществления любых государственных функций возникают вопросы: в каком объеме, когда и каким образом будут выделены средства, и произойдут необходимые платежи для реализации публичных задач? Федеральный бюджет является крупнейшим по объему и первым по значению бюджетом бюджетной системы Российской Федерации, и его исполнение непосредственно отражается во всех сферах жизни государства, а также на исполнении иных нижестоящих бюджетов Российской Федерации, доходы которых зависят от правильности исполнения федерального бюджета.
Любое решение (как правовое, так и неправовое), принятое на стадии исполнения бюджета, влечет за собой конкретную операцию по перечислению денежных средств из бюджета либо в бюджет. Таким образом, правоотношения по исполнению бюджета, характеризуясь публичным методом правового регулирования, вплотную граничат с гражданскими правоотношениями. Именно на стадии исполнения бюджета осуществляется переход денежных средств из собственности (или, наоборот, в собственность) Российской Федерации.
Исполнение бюджета является неотъемлемой частью бюджетного процесса, одной из его стадий, без которой теряют смысл иные его стадии: разработка проекта бюджета, его утверждение и составление отчета о его исполнении.
При разработке темы исследования учтено то обстоятельство, что общественные отношения по исполнению бюджетов, в отличие от любых иных, являются процессуальными. Общепринятой тонкой зрения является то, что бюджетный процесс - это деятельность, регламентированная бюджетно-процессуальными нормами. В то же время ни в какой иной стадии бюджетного процесса правовое регулирование не проникает на такую глубину, как при исполнении бюджета. Отсутствие на сегодняшний день правовых исследований по теме исполнения бюджета как стадии бюджетного процесса приводит к такой ситуации, когда исполнение бюджета понимается в качестве только экономической категории, несмотря на то, что процессуальные вопросы всегда являлись предметом исследования юридических наук.
Еще одной чертой, характеризующей актуальность темы правового регулирования исполнения федерального бюджета, является то обстоятельство, что до последнего времени данное правовое регулирование характеризовалось незавершенностью. Однако, в настоящее время значительные изменения в бюджетном законодательстве и принятие новых подзаконных актов позволяют говорить о правовом регулировании исполнения федерального бюджета как о целостной и подчиненной внутренней логике системе. В таком виде правовое регулирование исполнения федерального бюджета впервые подвергается научному анализу.
Состояние научной разработанности проблемы. При подготовке диссертационного исследования была использована научная и учебная литература по финансовому праву, а также по общей теории права и государства, гражданскому, конституционному (государственному), административному праву.
Теоретической основой работы являются труды отечественных и зарубежных ученых-правоведов. Из российских исследователей, работавших в дореволюционный, в советский и в новейший периоды истории, необходимо прежде всего выделить Л.К.Воронову, С.И.Иловайского, М.В.Карасеву, А.Н.Козырина, В.АЛебедева, Л.А.Новоселову, И.Х.Озерова, М.И.Пискотина, Е.А.Ровинского, Ю.А.Тихомирова, Р.О.Халфину, Н.И.Химичеву, С.Д.Цыпкина, А.А.Ялбулганова. Из числа зарубежных исследователей следует назвать П-М Годме, Г.Еллинека, Г.Жеза, Р.Штурма.
Большое значение при разработке темы имели работы таких отечественных ученых-экономистов и государственных деятелей как М.И.Боголепова, Э.Вайнштейна, С.С.Глезина, В.К.Зайцева, Т.Г.Нестеренко, М.М.Сперанского, К.К.Федяевского.
Кроме того, в ходе исследования принимались во внимание выводы и наблюдения ученых В.В.Бесчеревных, Ю.В.Друговой, А.В.Костина, А.Г.Пауля, Е.А.Суханова, Ю.В.Тютиной, В.Ф.Яковлева и др.
После распада Союза ССР и до недавнего времени какие-либо правовые научные исследования исполнения бюджетов в Российской Федерации отсутствовали. Что касается научного анализа правоотношений по исполнению бюджета с точки зрения устройства касс1, а также научного анализа правового регулирования исполнения федерального бюджета, то данные темы не исследовались правоведами до настоящего времени.
Тематика исполнения бюджета как стадии бюджетного процесса затрагивалась в работах ученых-экономистов, а также в учебной литературе по финансовому праву. В большинстве экономических исследований и в учебных пособиях имеет место механическое цитирование действующих законов и подзаконных актов, регулирующих исполнение бюджетов в Российской Федерации. В единственном на сегодняшний день научном исследовании в области правового регулирования исполнения бюджетов в Российской Федерации2, напротив, имеет место поверхностное знакомство с вышеуказанным массивом нормативных актов
Указанные недостатки научных исследований вызваны тем, что в нормативных актах по исполнению бюджетов, и, особенно, федерального
1 Последний раз такие исследования блестяще выполнялись около ста лет назад В.А.Лебедевым, ИХОзеровым,
2 Кузьмина A.B. Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации, автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук - М.: 2004.21с. бюджета, используется специфическая, уникальная терминология. Часто содержание термина, содержащегося в законе, полностью подменяется в подзаконном нормативном акте. Таким образом, для научного исследования необходимым является детальный анализ самого предмета исследования -реально существующих общественных отношений по исполнению бюджетов.
Объектом исследования является система правоотношений, возникающая при исполнении федерального бюджета Российской Федерации.
Предметом исследования выступает механизм правового регулирования исполнения федерального бюджета в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования исполнения федерального бюджета. Цель достигается через комплексное системное изучение нормативных правовых актов об исполнении государственного бюджета в дореволюционной России и в Союзе ССР, а также действующего законодательства и подзаконных нормативных правовых актов по исполнению федерального бюджета в Российской Федерации, их реализации и в формулировке соответствующих проблем правоприменения.
Для достижения указанной цели решались следующие задачи:
- изучение организационно-правовых основ исполнения государственного бюджета в России до 1917 года;
- изучение правового регулирования исполнения государственного бюджета в советский период отечественной истории (до 1991 года);
- анализ современного состояния правового регулирования исполнения федерального бюджета в Российской Федерации;
- изучение зарубежного опыта правового регулирования исполнения бюджетов;
- разработка типологии исполнения бюджетов;
- определение типа исполнения федерального бюджета в Российской Федерации;
- анализ субъектного состава и групп полномочий при исполнении федерального бюджета;
- исследование принципа единства кассы и режима прозрачности, степени их реализации при исполнении федерального бюджета;
- исследование отдельных процедур при исполнении федерального бюджета;
- разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования исполнения федерального бюджета, определение направлений его развития.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов исследования: диалектический, системно-структурный, формально-юридический. Специфика предмета исследования диктует необходимость применения в первую очередь сравнительно-правового и историко-правового методов научного исследования.
Выводы и положения диссертации основываются также на анализе документальных материалов, нормативных и ненормативных правовых актов, принимаемых при исполнении федерального бюджета, материалах судебных дел с участием органов федерального казначейства и иных участников бюджетного процесса.
Научная новизна исследования заключается в том, что: J
- с точки зрения практики правоприменения исследуются современное кассовое устройство при исполнении федерального бюджета, содержание и реализация принципов, подлежащих соблюдению при исполнении федерального бюджета;
- на основе метода системного анализа впервые разрабатывается типология исполнения бюджетов;
- на основе разработанной диссертантом типологии по-новому раскрывается содержание ряда общепринятых понятий;
- вводится понятие отдельных процедур при исполнении федерального бюджета;
- впервые осуществляется комплексное системное исследование всего массива нормативных актов, регламентирующих исполнение федерального бюджета, что позволяет с помощью научных методов классифицировать тип исполнения федерального бюджета Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. С экономической точки зрения бюджет выступает как централизованный фонд денежных средств, а с правовой - как форма осуществления финансовой деятельности публично-территориального образования, в связи с чем невозможно игнорировать экономическое либо юридическое содержание бюджета без ущерба для его целостного восприятия как явления. Однако, с точки зрения отношений, связанных с исполнением федерального бюджета как стадии бюджетного процесса, бюджет выступает как финансовый план-прогноз, имеющий обязательную силу для всех участников бюджетного процесса.
2. В настоящее время можно констатировать трансформацию финансовых потоков, существующих при исполнении бюджета, из денежных в информационные, то есть несущие информацию об обязательствах участников бюджетного процесса.
Во-первых, это означает, что бюджет может включать в себя любые активы, зафиксированные в их стоимостном выражении, что позволяет поставить задачу по учету при исполнении федерального бюджета не только денежных, а также и неденежных активов, то есть нераспределенной части государственной казны и имущества, находящегося в федеральной собственности.
Во-вторых, существует необходимость разграничения понятий «бюджетные средства» и «кассовые (денежные) средства»: бюджетные средства представляют собой объем полномочий по распоряжению средствами бюджета, а имеющиеся на банковских счетах бюджета остатки следует именовать кассовыми средствами бюджетов.
3. Исполнение федерального бюджета в Российской Федерации относится к смешанному опосредованному типу исполнения бюджета с централизованным кассовым устройством. Термин «казначейское исполнение федерального бюджета» может употребляться как имя собственное, то есть как наименование той уникальной совокупности правоотношений, которую представляет собой действующее исполнение федерального бюджета в Российской Федерации, но не в качестве характеристики типа исполнения бюджета.
4. Эволюция законодательства об исполнении государственного бюджета России не является линейной и поступательной. Всю историю развития соответствующего законодательства можно условно разделить на три укрупненных и самостоятельных периода. Эти периоды характеризуются полной децентрализацией и отсутствием урегулированной нормативными правовыми актами системы на начальном этапе и реализованным, закрепленным в нормативных правовых актах, принципом единства кассы при четко выраженной тенденции перевода всех средств государственного бюджета на хранение в У государственный банк.
5. Практическую значимость имеет выделение отдельных процедур как при исполнении федерального бюджета по доходам, так и при исполнении 9 федерального бюджета по расходам. Отдельные процедуры возникают в том случае, когда обязательные для участников бюджетного процесса принципы сталкиваются с интересами участников бюджетного процесса.
6. Назрели изменения в бюджетном законодательстве с целью повышения ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета при использовании ими выделенных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования федерального бюджета. Этого можно достичь только с одновременным наделением их правом перемещения выделенных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по кодам бюджетной классификации и частичным свертыванием предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств.
7. Требует законодательных решений и утверждения необходимых подзаконных актов проблема управления средствами на счете федерального бюджета. Управление активами и пассивами на едином счете федерального бюджета принципиально должно осуществляться не с целью извлечения прибыли, а для минимизации финансовых рисков, которые постоянно существуют объективно в силу процессов глобализации, произошедших в течение двух последних десятилетий в финансовой сфере.
Практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью поднятых в диссертации проблем, ориентированностью всей работы на совершенствование правового регулирования исполнения федерального бюджета. Решение отмеченных в работе проблем должно увеличить эффективность финансовой деятельности Российской Федерации, опосредованной в форме федерального бюджета.
Выводы диссертации могут быть использованы при разработке нормативных актов, регулирующих исполнение всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также при подготовке учебников и пособий по специальности «Финансовое право России» и курсу «Бюджетное право».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:
- через опубликование основных тезисов диссертации в научных работах (комментариях, разделах в монографиях, научных и научно-практических статьях) общим объемом около 30 п.л.;
- чтение на протяжении ряда лет лекций по курсу «Бюджетное право» в Государственном университете - Высшая школа экономики;
- через рассмотрение и одобрение диссертации на Кафедре финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики;
- выступление с докладами на научно-теоретической конференции «Частное и публичное в праве», прошедшей в декабре 2002 г. на базе Государственного университета - Высшей школы экономики;
- в ходе участия диссертанта в подготовке Минфином России проектов изменений в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в «Инструкции о порядке открытия и ведения лицевых счетов получателей, распорядителей и главных распорядителей средств федерального бюджета»; при разработке «Порядка приостановления операций по лицевым счетам получателей, распорядителей и главных распорядителей бюджетных средств», «Порядка реализации органами федерального казначейства положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»; «Порядка организации и проведения конкурсного отбора кредитных организаций, привлекаемых органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации для предоставления услуг по осуществлению отдельных банковских операций», «Типового договора на предоставление Управлению (отделению) федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъекту Российской Федерации банковских услуг»; «Положения о Федеральном казначействе», «Положения о территориальном органе Федерального казначейства», участия в мероприятиях по образованию с 1 января 2005 г.
11
Федерального казначейства (федеральной службы) в соответствии с планом-графиком, утвержденным Директором департамента - Главного управления федерального казначейства 13.09.2004;
- изложены в докладе «Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса: определение, классификация, проблемы правового регулирования» в рамках научно-практического семинара кафедры финансового права ГУ ВШЭ 3 июня 2004 года.
- использованы при участии в работе по подготовке Минфином России проекта ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год».
Структура и объем диссертации. Структура и объем диссертации обусловлены сформулированными целями и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
