АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование формирования местных бюджетов Республики Казахстан»
сднкт - петербургский государственный университет
На правах рукописи
УДК 73
ТУСУПОВА Лязат Капасовна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ РЕСП У БЛИКИ КАЗАХСТАН
Специальность 12-00.02 - государственное право и управление;
советское строительства? адиинистра -тивное право; финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических начк
САНКТ - ПЕТЕРБУРГ 1993
Диссертация выполнена на кафедре государственного npai юридического Факультета Санкт-Петербургского университета Научный руководитель
Официальные оппоненты
Ведущая организация
Защита состоится ■■-'...•' " .'Г.^. - : .. . 1993 г- в "....." ча!
на зааеДании специализированного Совета Д- 063-57.04- по защи' диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических на' при Санкт-Петербургской государственной университете по адрес 199026, Санкт-Петербург, В-0-, 22 линия, д- 7.
С диссертацией «окно ознакомиться в научной библиотеке и: Д.Ц. Горького по адресу: Санкт-Петербург, В • О. , Университетск набережная, д. 7/9-
/шторечерат разослан ".-.. •..-- 1993 г-
кандидат юридических наук, доце! Т-С. Ермакова
доктор юридических наук, професо A.B. Зиновьев
кандидат юридических наук, доце! О.Н. Горбунова
Казахский государственный универс] тет им. Аль фараби
Лет?/¿егЛ*/ _ /■р ~
Ученый секретарь специализированного Совета доктор юридических наук У*
Л-Б- Тиуно
Конституционный закон Республики Казахстан, принятый 16 декабря 1991 года, "О государственной независимости Республики Казахстан" провозгласил, что Республика Казахстан является независимый, демократическим и правовым государством, обладающим самостоятельной экономической системой, соответствующей ее новому статусу- Верховный Совет республики принял целый ряд законов, заложивших основу перехода Казахстана к рыночной экономике.
Сложность стоячих перед республикой задач диктует необходи -пость выработки новых подходов в их решении как в теории, так и на практике- В этих условиях закономерен интерес к проблемам финансов, бюджета - Казахстаном выработана качественно новая бюджетная политика, обеспечивающая самостоятельность бюджетов и право использовать бюджетные средства по усмотрению Совета народных депутатов в пределах полномочий, определенных законами Республики Казахстан■
Вопросы укрепления материально-финансовой базы местных Советов народных депутатов всегда были одними из актуальных в Финансовой науке и обусловлены целым комплексом экономических, социальных, политических и юридических проблей- Их дальнейшая разработка с учетом социально-экономических преобразований служит целям развития и совершенствования нестного самоуправления -
Процесс создания необходимых условий для эффективной дея -тельности местных органов власти прежде всего связан с формиро ваниеи самостоятельных бюджетов. Первостепенное значение в этом смысле имеет бюджетное устройство, бюджетный процесс-
Бюджетное законодательство Республики Казахстан определило новое бюджетное устройство Казахстана. В связи с этим разработка вопросов правового регулирования формирования местных бюджетов республики приобретает особую актуальность, вызывает необходимость обобщения пока еще небольшой практики реализации нового бюджетного законодательства Республики Казахстан и внесения научно обоснованных предложений по его совершенствованию.
Изучение практических проблем Формирования местных бюджетов потребовало предварительного разрешения ряда теоретических воп -росов бюджетного права, что и обусловило выбор темы и структуры настоящего исследования.
ЦЕЛЬ ИССЛЕДОВАНИЯ состоит в комплексной анализе проблей. связанных с правовым регулированием Формирования местных 6юд*ето< Республики Казахстан в условиях рыночной экономики- Для достиже ния этой цели были поставлены следующие задачи:
- определить теоретические основы формирования бюджетов элементный состав понятия "бюджетное устройство"?
- раскрыть методы, формы и принципы формирования бюджетов?
- показать влияние процесса разделения власти на деятель ность представительной и исполнительной власти в области бюджета
- сформулировать бкджетные права органов местной власти!
- исследовать бюджетное устройство Республики Казахстан?
- дать характеристику правового механизма республики, обес печияаиниего поступление денежных средств в местные бюджеты?
- классифицировать доходы местных бюджетов, выявить особен кости каждой группы доходов?
- провести анализ налогового законодательства, реглаявити ряющега порядок: взимания, зачисления доходов в нестние бюджеты?
- разработать предложения по совершенствованию законода тельства в области бюджета, применению его в практической дея тельности-
МЕТОДОАОГНЧЕСКОИ ОСНОВОЙ работы являются нормативно-нриди ческий, сравнительно-правовой, логический, исторический методы Эмпирические данные получены в результате инфориационно-целевог анализа нормативных актов, изданных республиканскими, местный органами власти, а также изучения практики бюджетной деятельное!
НОРМАТИВНУЮ ВАЗИ работы составили Конституция Республиь Казахстан, законодательные акты, постановления местных Совете народных депутатов, решения глав местной администрации.
НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ БАЗОЙ диссертации являются исследсва ния ученых как юристов, так и экономистов дореволюционное союзного периодов, стран СНГ, Казахстана о финансах, налога: финансовом праве, отдельных институтов Финансового права.
Теоретическими источниками исследования являются рабоп И.Я. Озерова, М-А- Сиринова, А.И. Василькова, С-А- Котляревскоп U-Г Ироц:-.игJ, и.и. Янжуль, Н-И- Химичевой, М-И. Пискотина, В-В- Бесчеревных, А-К- Вороновой, О.Н. Горбуновой, А-И- Худяков С-Д. Цыпкин^ 1 ll.fi- Ширкевич, И-В- Гоц'ского, В.Г. Панскова-
Были использованы работы зарубежных авторов: П.И. Годне, К.Р- Макконнелла, С.Л- Брв, Э- Харлофа, Я- Корнай-
НАЧИНАЯ НОВИЗНА РАБОТЫ заключается в постановке и теорети -ческом обосновании вопросов, связанных с правовым регулированием формирования местных бюджетов в условиях рынка.
Диссертационное исследование представляет собой первую монографическую работу, рассматривающую бюджетное устройство Республики Казахстан как суверенного государства-
В диссертации выдвинуты и исследованы вопросы, ранее не яв -лявыиеся предметам специального изучения, а также возникшие в ходе социально-экономических преобразований, происходящих в об -мвстве. Излагается ряд новых теоретических суждений о понятии бюджета, бюджетной системе, высказывается и обосновывается мнение об элементном составе понятия "бюджетное устройство". Конструи -руется понятие "формирование бюджета".
Специальное внинание уделяется проблеме роли и значения бюджета как элемента механизма сдержек и противовесов во вэаипр -отношениях представительных и исполнительных органов.
Предложена и обоснована классификация доходов местных бюд -жетов, в основу которой положен правовой критерий.
Проведен анализ законодательных актов Республики Казахстан, обеспечивающих и регулирующих поступление доходов в местные бюд -жеты -
Высказывается ряд рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование бюджетного законодательства и правопримени -тельной деятельности -
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ проведенного исследования состоит в том, что сформулированные диссертантом выводы и предложения могут быть использованы при разработке проблем бмд«етного права, Финансового права, Финансовой политики, совершенствования бюд -жетного, конституционного законодательства Республики Казахстан-Материалы диссертации могут быть использованы при чтении курса лекций по Финансовому праву - Некоторые положения работы пред -ставляют определенный интерес для практических работников.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ работы состоялась в форме обсуждения диссертации на кафедре государственного права юридического фа -культета Санкт-Петербургского университета■ Ее сэсновные положения
нашли отражения и опубликованных диссертантом тезисах, в доклад на научно-практическом конкуренции профессорско-преподавательско га состава, научных работников, аспирантов ( Караганда, 19'Э1 г-) выступлениях на межвузовской научно-теоретической конференци С Караганда, 1992 г-)! использовались при проведении учебны занятии па курсу "Финансовое право"■
СТРШСТЧРА РАБОТЫI диссертация состоит из введения, двух гла приложения, списка использованной литературы.
ВО ВВЕДЕНИИ обосновывается актуальность избранной темь формулируются предмет и цель исследования, определяется степе! научной разработанности проблей бюджетного права, финансовог права в Республике Казахстан, теоретическая и практическая значимость работы.
Г1ЕРВЙЯ ГЛАВА "Основы Формирования бюджетов Республики Ка захстак" состоит из трех параграфов.
В первом параграфе диссертантов исследуются теоретическ: основы формирования бюджета« Расспагривается вопрос о поняти бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство.
В диссертации поддерживается и развивается существующее литературе суждение о принадлежности бюджета прежде всего нацио нально-государственным образованиям, административно-территори альнып единицам- Дается определение бюджета как Формы образован денежных средств национально-государственных, административна территориальных образований, утверждаемых . их представительны органами и являющихся Финансовой основой деятельности орган государственной власти, органов местного самоуправления -
По мнении диссертанта, составляющими частями бмдкетнс устройства являются понятия бюджетной системы и формирова! бюджета -
Под бюджетной системой понимается совокупность бюджете обусловленных национально-государственным, аднинистративно-те] риториальиым устройством, принципы построения которой определи! ся характером отношений между их представительными органами.
С общетеоретическом плане под системой принято понимать ш ластное множество взаимосвязанных элементов, где в первую очер! имеет значение характер связей и отношений между составляющими элементами. Между тем в Финансово-правовой науке принципы пос
роения бюджетной систеиы выносятся за ранки саного понятия бюд -«етиая система. Высказывается мнение об ошибочности такого поло -кения и предлагается рассматривать принципы бюджетной системы именно в рамках последней.
Термин "формирование бюджета" широко употребляется как в бюджетной практике, так и в Финансовой литературе. Однако в фи -нансовой науке сама понятие не выработано■ Диссертант связывает необходимость изучения вопроса понимания "формирование бюджета" с законодательным закреплением самостоятельности местных Советов, основанной на праве собственности, новой политике доходов и рас -ходов, методов их разделения между звеньями бюджетной системы.
В качестве основных элементов понятия выдвигаются! форма доходов бюджета, разграничение доходных источников, сбалансиро -ванность бюджета-
Форма доходов бюджета.
Эволюционное развитие государственных Финансов шло от низшей формы к высшей - от доходов от государственных предприятий и имущества к налоговой системе, родовыми признаками которой являются законный легальный характер, хозяйственная самостоятельность плательщиков- Основной Формой доходов в современном обществе являются налоги. А это требует особого внимания к налоговой системе, которая должна быть достаточно эффективной, чтобы изымать в пользу государства необходимые средства, и в свою очередь повышает требования к правовой регламентации данного процесса- Основной целью налога является финансирование государственных затрат.
Затрагивается проблема местного налогообложения- Местные Советы народных депутатов могут устанавливать налоги и сборы, находящиеся в полном ведении местных органов самоуправления-Введение того или иного местного налога или сбора зависит от инициативы местных органов власти и их компетенции- Однако налоги относятся к той категории отношений, где господствуют властность и подчиненность - Законодательные органы очерчивают границы мест -ного налогообложения, т-е. определяют единую налоговую политику. По мнению диссертанта, понимание единства налоговой политики как необходимость установления перечня возможных налогов и сборов несколько односторонне. Поддерживается предложение И-В. Горского о целесообразности создания механизма наблюдения за новыми нала -
- в -
гани через их регистрации в центральных налоговых инспекциях -
Разграничение доходных источников между бюджетами.
Разграничение доходов является необходимый эленентон Форми рования бюджетов, бюджетного устройства- Из существующих пя-методов местного обложения ( местные власти вводят налоги с над бавкой в пользу центрального правительства! налоги вводятся цен тральными властями с надбавками на местные нужды! источники дох! дов разделены: некоторые налоги используются на общегосударст венные, другие - на местные нужды! деление поступлений: дохо, собираются центральный правительством, но некоторая доля отчисл! ется местным союзам! система субвенций или пособий центрально! правительства местным союзам или наоборот) наиболее оптимальным целесообразным следует считать метод разграничения источник! доходов между государством и местами. Цель которой - обеспечен] бюджетов собственными источниками доходов. Каждому уровню местн( го самоуправления в соответствии с его компетенцией должны при надлежать определенные налоги или их часть и служить гарантш самостоятельности, самоуправления, т- е- законодателем долж] быть определены доходные источники каждого звена бюджетов - Внес1 с тем указывается, что строгого разграничения доходов между бюд жетами добиться невозможна, так как всегда существует потребное в перераспределении средств - Вышестоящие органы должны для это! иметь специальные фонды, используемые на строго правовых начала:
Сбалансированность бюджета-
Диссертант полагает, что основным принципом формирован! бюджета является его сбалансированность, под которой понимает! соотношение между доходами и расходами- Поскольку в финансов! правовой литературе союзного периода проблема сбалансированное' бюджетов рассматривалась в рамках бюджетного регулирования, поз воляпшего избежать бюджетного дефицита, то в ней отсутствова. теоретические разработки, связанные с понятием сбалансированное дефицита бюджета, причинами его порождающими, методами достижен: сбалансированности. В настоящее время появляются публикации, ос вешающие в той или иной мере названные вопросы и содержащие про тивп;<;-чивые мнения о сущности бюджетного дефицита- В этой связи работе приводятся зарубежные теории сбалансированности бюджет, традиционная теория равновесия, теория систематического дефицит
циклического бюджета, теория "Ожидания", новая теория равновесия-Указывается, что главным Фактором, определяющим их сущность, является отношение к бюджетному дефициту: от требования ежегодного балансирования бюджета до признания желательности дефицита-Делается вывод о целесообразности проведения идей, заключенных в современной теории равновесия, смысл которой заключается в том, что предоставленные казначейские займы покрываются либо безвоз -врзтными доходами, либо получаемыми за счет выпуска долгосрочных займов. При этом средства, полученные при выпуске долгосрочных займов, включаются в число ресурсов, суммы же погашения по ранее выданным займам Фиксируются в расходах.
Бюджетно-налоговая политика представляет собой целостное единство аккумулирования и использования средств бюджета, следо -вательно, эти два процесса должны быть взаимосогласованы и сба -лансированы как в качественном, так и в количественном отношении, так как они в равной мере являются проводниками государственной политики. Государственные органы не только должны, но и обязаны стремиться к Формированию сбалансированных бюджетов, нести ответственность - Сбалансированность бюджета должна достигаться не за счет перераспределения денежных средств, а путем увеличения соб -сгвешшх доходов, рационального ведения хозяйства, сокращения расходов. Ссылки на зарубежные примеры о тщетности усилий дости -кения финансового равновесия, по мнению диссертанта, не состоя -тельны■
ВО ВТОРОМ параграфе на основе разработанных теоретических положений исследуется бюджетное устройство Республики Казахстан.
Бюджетную систему Казахстана составляют самостоятельные республиканский бюджет Республики Казахстан и местные бюджеты, которые имеют свои доходные источники, покрывающие расходы каждого из них. Оба этих звена объединены в понятие "Государственный бюджет Республики Казахстан". Последний не утверждается в законодательном порядке, так как существует в виде статистического сводного бюджета. Существование государственного бюджета респуб -лики связано, по мнению диссертанта, с общепринятой атрибутикой оформления государственности.
Республиканский Закон "О бюджетной системе Республики Казахстан" не содержит в себе принципов построения бюджетной системы-
Диссертант, поучив соответствующим законодательный материал, счи тает, что построение бюджетной системы Казахстана основывается н следующих принципах: самостоятельности, определенности, равенств Дается характеристика всех указанных принципов.
В соответствии с Законом " О налоговой системе в Республик Казахстан" налоговая система включает в себя органы налогово службы! правовые нормы, регулирующие налоговые отношения и сово купность обязательных плате»еи в бюджетную система в виде налога сборов и пошлин.
Налоговая система Казахстана, как совокупность обязательна платежей в бюджетную систему» состоит из общегосударственных местных налогов и сборов. Такое наложение имеет принципиальна значение, поскольку вносит ясность, организованнасть в порядс установления налогов Верховный Советом и местными Советами наро^ ных депутатов - Диссертант выделяет 2 этапа становления налоговс системы республики, связывая начало каждого с принятием, соответ стиенно, Закона Каз- ССР " О налогах с предприятий, объединений организаций" и Закона "О налоговой системе в Республике Казахст; Отмечается наличие целого ряда недостатков: многоэтапности многоярусности, чрезмерного разнообразия налоговых льгот и став! а также отсутствие устойчивости, стабильности системы- Вместе теп указывается, что процесс становления налоговой системы, отр. жамщей многосекторность и иногоукладность экономики, возникающ! на основе многообразия форм собственности, требует еще некоторо1 времени- Казахстан только на пути к рынку - Формирует рыночю отношения, утверждает новые формы собственности и методы хозяйс вования- В силу чего, налогообложение будет характеризоваться в) сокой степенью динамичности, появлением новых налогов, колебани! ставок- На основе анализа действующего законодательства, bhocwhi в него изменении делается вывод о том, что развитие налоговой с темы республики идет по пути расширения налоговой базы, снижен общей ставки обложения посредством постепенного отказа от льго вычетов, яэиятий| т.е- в направлении создания наиболее благопри ятных и равных условии для свободной предпринимательской деятел нос.ги во ьссх сферах экономики.
Центральным законом в системе законодательных актов по нал гам является Закон "О налоговой системе в Республике Казахстан
Диссертантом отмечается, что налоговая система как совокупность правовых норм, регулирующих налоговые отношения, проходит в нас -тоящее время процесс становления, своеобразной адаптации к осо -Ееннастаи Формирующегося рынка в Республике Казахстан-
Осабое внимание в диссертации уделяется вопросу разграниче -ния доходов между бюджетами- Указываются и характеризуются осо -бенности подхода в решении данной проблемы.
Разграничение доходов между бюджетами осуществляется на двух уровнях- Первый - между звеньями бюджетной системы, регламенти -руегтый Законом "О бюджетной системе Республики Казахстан" и Законом "О налоговом системе в Республике Казахстан"; второй - в системе местных бюджетов, конкретизируемый Законом "О местном само -управлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан" с учетом уровня бюджета•
Основу самостоятельности бюджетов в республике обеспечивают собственные и закрепленные доходы. Законодательные акты не дают прямого понятия "собственных" и "закрепленных" доходных источни -ков- Исследуются и раскрываются понятия собственных и закреплен -ных доходов -
Большое внимание в работе уделяется вопросу реализации принципа сбалансированности бюджета в Казахстане. Высказывается предложение о необходимости внесения в Конституцию Республики Казах -стан положения об обязанности и ответственности каждого Совета народных депутатов за сбалансированное составление бюджета и осуществление расходов в пределах поступающих доходов -
Диссертант полагает, что законодательное закрепление в ка -честве основных форм погашения бюджетного дефицита сокращение расходов и формирование государственной задолженности можно рас -ценивать как свидетельство приверженности республики идеям, зак -лючеиным в современной концепции равновесия.
На основе анализа различных мнений, бюджетной практики, вы -деляются три способа покрытия бюджетного дефицита! эмиссия, уве -личение налогов и выпуск займа. Наименее приемлемым способом яв -ляется печатание и расходование дополнительной массы денег■ Увеличение налогового бремени рассматривается как нежелательный, но возможный способ сокращения и ликвидации дефицита - Особое место занимает оайм. Признавая значение займа в привлечении до -
полнительяых денежных средств , необходимых для покрытия государ -ственных расходов, указывается, что необоснованный ежегодный егс выпуск может иметь отрицательные последствия - увеличение госу -дарственного долга.
В диссертации обосновывается положение о той, что не следует считать основной горной погашения бюджетного дефицита сокращение расходов - Последнее прежде всего выступает как один из методог балансирования бюджета. Котя при сравнительно небольших размера? бюджетного дефицита возможно его применение и в качестве способ« покрытия бюджетного дефицита. Сокращение расходов нельзя уорсклап и сводить к механическому уменьшению расходов, а следует понимат! как меры количественного и качественного порядка, реализуемые н; всех стадиях бюджетного процесса и имеющие известные ограниче -кия, где социально-гарантированный минимум - нижний предел, а государственные доходы - верхний- Предлагается механизм сокращен«! расходов- Обращается внимание на то, что отсутствие деления бюд »егоз в Казахстане на текущий бюдкет и бюджет развития значитель но снижает действенность предпринимаемых мер по сокращению расхо дое -
Основным правилом классического бюджетного права являете: правило единства бюджета- Соблюдение этого положения не только упрощает процесс рассмотрения и утверждения бюджета, но и позво ляет отражать реальное финансовое положение государства, админи стративно-территориальной единицы- Наряду с ним существует и про тивоположная концепция - множественности бюджетов - объединение группировка некоторых доходов и расходов в различных документах Дебюджетизация, как правило, находит свое применение в год финансовых затруднений, создавая возможность замаскировать разие государственных расходов и видимость сбалансированности бюджета
Приводятся Факты, позволяющие говорить о существовании республике тенденции множественности бюджетов■
Практика применения множественности бюджетов всегда вызывал лрцтипиречиоык оценки. Диссертант, признавая необходимость созда ния специальных фондов, вместе с тем полагает, что Формировани подобных Фондов должно осуыествлиться в рамках бюджета. Указыва ется, что понятия "внебюджетный" и "целевой" Фонды нуждаются уточнении -
В ТРЕТЬЕМ параграфе диссертантом исследуется проблема бюд -жетиых полномочий местных органов власти в Республике Казахстан, которая находится в тесной взаимосвязи с вопросами формирования бюджетов -
Обосновывается необходимость рассмотрения бюджета как одного из элементов механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях представительной и исполнительной власти- Раскрывается содержание деятельности этих органов в области бюджета- Ставится под сомне -ние возможность дальнейшего применения термина "бюджетные права местных Советов народных депутатов" в прежних значениях- Предла -гается и обосновывается употребление термина "бюджетные права местных органов власти Республики Казахстан ", в рамках которого выделяются бюджетные права местных Советов народных депутатов и глав местной администрации.
формулируются основные бюджетные права местных органов власти в Республике Казахстан.
В ГЛАВЕ 2 "Правовое регулирование Формирования доходов местных бюджетов" акцент делается на порядок поступления денежных средств и местные бюджеты.
В ПЕРВОМ параграфе привадятся и оцениваются существовавшие в финансовой литературе союзного периода классификации доходов местных бюджетов- Поддерживается предложение ряда ученых о цеде -сообразности классификации доходов местных бюджетов по технике их образования (юридическое основание) на частноправовые, публично -правовые и средства, получаемые из вышестоящих бюджетов- Вместе с теп предлагается в ранках публично-правовых доходов рассматривать доходы, получаемые на основе установленных законом властных пол -нопочий органов местного самоуправления, а также доходы, получаемые на основе властных полномочий законодательных органов- Отме -чаются преимущества такой классификации, позволяющей получить более полное представление о составе доходов, об источниках, из которых они поступают, анализировать их, вести'контроль за поступлением денежных средств па каждой группе, выявить особенности правовой регламентации поступлений Финансовых ресурсов в тот или иной бюджет -
ВО ВТОРОМ параграфе рассматриваются доходы частноправового характера, под которыми понимаются доходы, поступающие от дея -
тельности органов местной власти в качестве самостоятельны субъектов гражданско-правовыых отношений.
Указываются в качестве основных предпосылок возможности осу шествления частноправовой деятельности! экономическое и юридичес кое оформление коммунальной собственности и статуса Совета как е владельца, распорядителя и пользователя (от имени населения адми нистративно-территориального образования), расширение экономичес ких Функций местной администрации- высказывается мнение о том что получение подобных доходов связано прежде всего с деятельно стьм исполнительных органов, поскольку представительные орган освобождены от бремени хозяйственной деятельности и занимайте вопросами социально-экономического развития территории-
Рассматривается процесс Формирования коммунальной собствен ности, его правовая регламентация-
Освещая вопрос получения частноправовых доходов, диссертан высказывается против утверждения, что генеральным направление является приватизация- Как основной аргумент выдвигается сужде ние, что главная цель разгосударствления и приватизации - созда ние условий для становления различных форм собственности, разви тия конкуренции и предпринимательства, эффективной, социальн ориентированной экономики. Продажа объектов коммунальной собст венностм не должна быть главным источником частноправовых дохода в финансовой науке продажа имущества всегда оценивались ка экстраординарная мера, к которой прибегали лишь в крайних случа м х -
В диссертационной работе отмечается, что наиболее приемлемы ми, нормальными доходами частноправового характера следует счи тать средства, получаемые от эксплуатации коммунальной собствен ности, местного хозяйства, являвшихся экономической осново местного самоуправления. Анализируется соотношение понятий мест ные бюджеты, коммунальная собственность, местное хозяйство.
Значительные финансовые ресурсы могут поступать в местны бюджеты посредством арендных отношений- Отмечая промежуточность переходность такой Формы хозяйствования как аренда, диссертан полагает, что развитие их позволяет создавать качественно новы экономические Формы, базирующиеся на непосредственной реализаци отношений собствености• Арендная плата - Форма Финансового учас
тия предприятия в экономическом и социальном развитии административно - территориальной единицы- Указывается 1 что она может слу -жить финансовым источником для создания новых и реконструкции действующих производств в рамках местного хозяйства -
Обращается внимание на то, что в настоящий момент частно -правовая деятельность местных органов власти только начинает развиваться- Называются возможные направления! создание муници -пальных финансовых организаций, акционерных обществ, предостав -ление ссуд, проведение аукционов, местных займов, лотерей-
ТРЕТИЙ параграф посвящен рассмотрению доходов лублично-пра-воэого характера к которым отнесены доходы, получаемые на основе властных полномочий государства- Сказываются основные формы по -лучения подобных доходов: налоги, сборы, пошлина- Предпринимается попытка разграничения этих категорий - Выдвигаются критерии, позволяющие различать эти понятия! возиездность, степень возмезднос-ти, степень аккумуляции, платежные возможности- С этих позиций Формулируются определения налогов, сборов, пошлин.
Предлагается в Законе "О налоговой системе в Республике Ка -захстан " дать определения налога, сбора и пошлины! пересмотреть названия некоторых составляющих элементов налоговой системы рее -публики, так как законодатель зачастую смешивает вышеуказанные категории.
Налоговая система Республики Казахстан подразделяется на три группы: налоги и сборы, регламентируемые в централизованном по -рядке (общегосударственные налоги); налоги и сборы, вводимые за -конадательными органами, конкретные ставки которых определяются местными Советами народных депутатов, если иное не предусмотрено законодательством республики (общеобязательные местные налоги и сборы); налоги и сборы, устанавливаемые местными Советами народ -ных депутатов в соответствии с правами, делегируемыми Верховным Советом Республики Казахстан (местные налоги и сборы)-
Публично-правовые доходы, получаемые на основе установленных законом властных полномочий органов местного самоуправления, включают общеобязательные местные налоги и сборы, местные налоги и сборы-
В диссертации раскрывается порядок взимания общеобязательных местных налогов и сборов - земельного налога, налога на имущество
физических лиц, сбора за регистрацию предпринимательской деятельности, сбора за государственную регистрацию юридических -лиц, сбора с лиц, не зарегистрированных в качестве субъектов предпри -нимательской деятельности} порядок зачисления их в местные бюджеты ■
С ходе рассмотрения общеобязательных местных налогов и сбо -ров делаются предложения по совершенствованию налогового, бюджетного законодательства■ Так, по мнению диссертанта, следовало бы отнести регистрационные сборы к общегосударственный налогам и сборам, предварительно проведя работу по систематизации взимания этого сбора, выработке каких-то единых принципов порядка регист -рации, ответственности должностных лиц, осуществляющих регистра -цию ■
Особое внимание уделяется анализу временных положений, ут -вержденных местными Советами народных депутатов, определяющих порядок взимания местных налогов и сборов, находящихся в полном ведении местных органов самоуправления- Отмечается, что отсутствие опыта местного налогообложения влечет за собой ряд негативны) последствий- Приводятся случаи утверждения временных положенш решениями глав местной администрации, зачисления средств, посту -пающих от местных налогов и сборов, во внебюджетные фонды- Указывается необходимость проведения специальных исследований вопросо! местного налогообложения, обозначается круг проблем-
Доходы публично-правового характера, установленные законода тельными органами, в зависимости от механизма зачисления в мест ные бюджеты подразделяются на налоги, сборы и пошлины, полносты зачисляемые в местные бюджеты; отчисления от государственных на логов. Подчеркивается, что первые относятся к собственным дохода а вторые к закрепленным (первый уровень).
Рассмотрение механизма зачисления публично-правовых доходов установленных законодательными органами, диссертант начинает перзой группы, а именно подоходного налога с граждан Республик Казахстан, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Подоходный налог с населения является одним из наиболее ус тойчивых и быстрорастущих доходов, поэтому размер и стабильност поступлений зависит от четкой правовой регламентации. Излагаете порядок взимания налога, установленного в Казахстане. Выявляйте
особенности неханики зачисления поступлений в местные бюджеты. Подоходный налог с населения при разграничении доходов между звеньями бюджетной системы законодательством республики отнесен к собственным доходам местных бюджетов- В системе же местных бюджетов он выступает в качестве закрепленного и зачисляется в соот -зетствуюцие бюджеты по стабильным долговременным нормативам, ут -вержденным вышестоящим Советом в пределах, установленных Законом "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан"- Обращается внимание, что в местные бюджеты разных уровней полностью зачисляется подоходный налог с доходов от предпринимательской деятельности и других доходов, не связан -них с выполнением трудовых обязанностей. Сродства же, поступающие от подоходного налога, удерживаемого с граждан предприятиями, учреждениями, организациями распределяются между местными бюджетами.
Диссертантом поддерживается точка зрения ученых, высказыва -ющихся об ошибочности практики зачисления в полном объеме подо -ходного налога с населения в местные бюджеты - Поскольку государство реализует интересы всего народа, суммы подоходного налога должны быть разделены между звеньями бюджетной системы. В общегосударственных расходах на оборону, науку, социальные, экономические нужды, управление и международные дела должны участвовать все работающие граждане республики -
Большое внимание уделяется рассмотрению такого доходного источника местных бюджетов как отчисления от общегосударственных налогов- от налога на добавленную стоимость, от налога на прибыль, от акциза. В диссертации показана специфика зачисления части об -чдагосударственных налогов в местные бюджеты- Исследуются проблемы, связанные как с техникой обложения, так и распределения между местными бюджетами- Подчеркивается, что казахстанский законода -тель, сохранив отчисления как источник доходов, в отличии от прежней практики трактует его в качестве закрепленного дохода, а не регулирующего- Указывается, что перечень закрепленных источников может изменяться ежегодно принимаемыми законами о бюджете только в сторону увеличения- Сокращения же таких источников должно расцениваться как нарушение Закона "О бюджетной системе Рес -публики Казахстан" и Закона "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан"■
В ЧЕТВЕРТОМ параграфе рассмотрению подвергаются средства, получаемые из вышестоящих бюджетов -
Оказание Финансовой помощи в Форме дотаций! субвенций, суб -сидии является обычной бюджетной практикой во всем мире- В недавнем прошлом Финансовая помощь нижестоящим бюджетам оказывалась только в форме дотацмй-
Внсказывается мнение, что выделение средств из вышестоящие бюджетов должно рассматриваться не как способ обеспечения сбалансированности бюджетов, а как стремление обеспечить население социально-гарантированным минимумом -
В условиях становления новых бюджетных отношении, по мнении диссертанта, принципиальное значение приобретает форма оказания Финансовой помощи- Наиболее предпочтительными Формами оказания финансовой помощи являются Формы целенаправленного выделения де -нежных средств на осуществление конкретных общегосударственных и региональных программ. Предлагается принять во внимание практику создания субвеиционных Фондов в 20-е года-
Диссертант полагает, что отдавая известный приоритет субвенциям и субсидиям , неверным было бы полностью отвергать возмож -ность применения дотации- В Казахстане должна быть выработана единая концепция оказания финансовой помощи, предусматривающая использование всех Форм пособий- Подчеркивается, что в республике все еще не разработан механизм оказания помощи нижестоящим бюджетам -
В диссертации сформулированы предложения, определяющие механизм предоставления пособий с учетом уровня местного бюджета -
Обосновывается необходимость принятия законодательного акта, определяющего понятия и Формы пособий, правовые основы их предоставления, условия предоставления и использования той или иной Формы пособий, ответственность за несоблюдение таковых.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах :
1 - Некоторые проблемы бюджетного устройства СССР // Тезисы докладов научно-практической конференции профессорско-преподава -тельского состава, научных работников, аспирантов и студентов-1&-21 апреля 1991. Караганда.
2- К вопроса о налоговой системе Республики Казахстан // Тезисы докладов межвузовской научно-теоретической конференции "Проблемы государственной власти и совершенствование республиканского законодательства в условиях перехода к рыночным отношениям". 2мая 1992- Караганда.
К вопросу а бюджетном законодательстве Республики Казах -стан // Тезисы докладов межвузовской научно-практической конфе -ренции "Проблемы государственной власти и совершенствование рес -публиканокаго законодательства в условиях перехода к рыночным отношениям"- 27-29 мая 19'52. Караганда. В соавт.
