Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов

Носков, Евгений Анатольевич

Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.06 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов»

На правах рукописи

НОСКОВ ЕВГЕНИЙ АНАТОЛЬЕВИЧ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЛЯМИ ГОРОДОВ

Специальность 12.00.06 — «Природоресурсное право, аграрное право, экологическое право»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва — 2003

Работа выполнена в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Научный руководитель: кандидат юридических наук Галинов-ская Е.А.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Устюкова В.В.

кандидат юридических наук Попов М.В.

Ведущая организация: Государственный Университет по Землеустройству.

Защита состоится 4 июня 2003 г. в 15 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д. 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу:

117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Автореферат разослан « ^ » 2003 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических нау] / Е.Г. Краюшкина

Актуальность и состояние разработанности темы диссертации.

Земли городов занимают относительно небольшую часть общей площади всех земель Российской Федерации. Вместе с тем, они служат местом жительства подавляющей части ее населения: в настоящее время в городах проживает около 73% населения России'. Земли городов играют роль территориально-пространственной основы для размещения данного типа поселений, наиболее важных с точки зрения экономического и демографического развития страны. Городские земли используются в различных целях — жилых, промышленных, административных, культурно-бытовых, рекреационных, сельскохозяйственных и иных, необходимых для проживания населения и развития городского хозяйства. Однако в связи с тем, что город является единым и сложным социально-экономическим образованием, различные направления использования его земель должны быть подчинены единой и основной цели — созданию наиболее благоприятных условий жизнедеятельности городских жителей, которое включает надлежащую охрану окружающей среды, обеспечение оптимальной застройки городских территорий различными объектами, развитие жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры, соответствующее потребностям населения и городского хозяйства, и т.д. Иными словами, земельные ресурсы городов представляют собой весьма важный фактор в формировании среды жизнедеятельности большинства населения России.

Кроме того, земельные ресурсы городов обладают, как правило, повышенной экономической ценностью (по сравнению с землями иных поселений и категорий), и являются наиболее привлекательными с инвестиционной точки зрения: в городах происходит обращение основной части всех финансовых капиталов, наиболее развита инженерная, транспортная, социальная инфраструктура, и т.д. Данные обстоятельства имеют место в условиях ограниченности (по площади) городских земельных ресурсов, что служит существенному возрастанию их стоимости. Земли городов могут также служить источником значительной части бюджетных доходов, обеспечивать приток финансовых инвестиций в экономику города.

Достижение вышеуказанных основных целей использования городских земель — обеспечение благоприятной среды жизнедеятель-

1 Таболин В.В., Корнев A.B. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: «Формула права», 2000. Стр. 11.

ности и экономического развития города — требует рационального и эффективного использования и охраны всех земельных участков, расположенных в черте города. В интересах этого субъекты публичной власти, обладающие соответствующими полномочиями по упорядочению земельных отношений в городах, осуществляют управление в сфере использования и охраны городских земель. Данная деятельность требует четкого правового обеспечения: необходимо законодательство, регулирующее пределы, содержание и порядок осуществления публичного (государственного и муниципального) управления земельными ресурсами в городах2, которое является важным элементом правового режима земель городов вообще. Таким образом, от качества правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов в значительной мере зависит уровень благосостояния и развития городов России.

В период современной земельной реформы вопросы правового регулирования публичного управления землями в городах приобрели особое значение в связи концептуальным изменением системы земельного права и смежных правовых отраслей, а также активным формированием новой кодифицированной отрасли — законодательства о градостроительстве. Образовалось немало теоретических и практических проблем в рассматриваемой сфере. Прежние теоретические модели построения земельных отношений в городах и публичного управления ими, выработанные советской правовой наукой, оказались в значительной мере устаревшими, поскольку строились на иных правовых и экономических основаниях, и в силу этого не могут в неизменном виде применяться в условиях постсоветской земельной реформы. На наш взгляд, достаточная теоретическая основа правового обеспечения государственного и муниципального управления, ориентированного на эффективное развитие земельных отноше-

1 Термин «управление землями», употребляемый в настоящей работе, условен в том смысле, что

объектом управления выступают, прежде всего, не земли как таковые, а их использование и охрана, т.е, по сути, общественные отношения, связанные с поведением физических, юридических лиц и иных субъектов в данной сфере. Поэтому более точным являлось бы понятие управления в сфере использования и охраны земель. Указание на данную понятийную проблему присутствует в юридической литературе как советского, так и современного периода. Однако одновременно в ней отстаивается та точка зрения, что понятия «управление землями (земельным фондом, земельными ресурсами)» и «управление использованием и охраной земель» могут быть признаны синонимами и имеют право на существование (См.: Общая теория советского земельного права (под ред. Аксе-ненка Г.А, Иконицкой И.А., Краснова Н.И.). М.: «Наука», 1983. Стр. 210; Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: «Юристь», 1999. Стр. 159,160). С учетом изложенного, в рамках настоящей работы мы в целях упрощения текста будем придерживаться именно термина «управление землями».

ний в городах в новых экономических условиях и учитывающего новые правовые принципы, не сформирована до сих пор.

Иными словами, по нашим оценкам, в современной правовой науке избранная нами тема исследования разработана не в достаточной мере. Начиная с 90-х годов прошлого столетия, проблемам публичного управления городскими землями в юридической литературе уделяется мало внимания. Монографии, либо иные фундаментальные исследования юридической направленности современного периода, специально посвященные исследованию института публичного управления городскими земельными ресурсами, отсутствуют.

Особую актуальность избранной теме исследования придает, по нашему мнению, сравнительно недавнее принятие и вступление в силу Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, а также ряда федеральных законов, содержание и практика применения которых требует теоретического исследования и научной оценки.

Предметом диссертационного исследования являются:

— законодательство дореволюционной России (начиная с XVII века) о землях городов и управлении ими;

— законодательство Советской России, Союза ССР, РСФСР о государственном управлении землями в городах, а также постсоветской России — о государственном и муниципальном управлении ими;

— действующее законодательство Российской Федерации, включая нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующее вопросы государственного и муниципального управления земельными ресурсами городов;

— научные труды советских и российских ученых, касающиеся рассматриваемой темы и являющиеся теоретической основой диссертации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью исследования, проводимого в рамках настоящей работы, является определение современного состояния правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов в России, выявление наиболее актуальных теоретических и практических проблем в данной сфере, а также возможных путей их решения, включая меры по совершенствованию действующего законодательства и корректировке правоприменительной практики. Данная цель диссертации достигается посредством решения нескольких задач:

— изучение системы действующего законодательства о государственном и муниципальном управлении землями в городах в целом, а также его отдельных институтов — законодательства о землях городов как об объекте публичного управления, и о функциях данного управления, с выработкой конкретных предложений по совершенствованию действующих правовых норм;

— анализ основных общетеоретических понятий и категорий, связанных с государственным и муниципальным управлением землями городов, и необходимых для исследования;

— выявление и исследование наиболее актуальных проблем правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов и практики применения законодательства в данной сфере;

— изучение истории развития правового регулирования управления городскими землями, начиная с середины-конца XVII века, и вплоть до 90-х годов XX века; выявление основных тенденций в законодательстве России, возникших в период земельной реформы (начиная с 1990 г.) и оказавших существенное влияние на состояние правового регулирования публичного управления землями в городах.

Теоретической основой диссертации являются научные труды советских и российских ученых: Г.А. Аксененка, Т.В. Афанасьевой, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, В.И. Васильева, A.A. Высоковского, Е.А. Галиновской, И.И. Дитятина, A.B. Дмитриева, И.И. Евтихиева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, A.A. Кассо, П.Л. Кованько, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, И.Ф. Панкратова, М.В. Попова, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Э.К. Трутнева, А.М. Туру-бинера, и других, работы которых указаны в библиографии.

Методологическую основу диссертации составляют различные научные методы познания: анализ, синтез, историко-прогностический и сравнительно-правовой методы, метод системного структурирования, иные общенаучные и научно-правовые методы исследования.

Научная новизна диссертации. Настоящая диссертация представляет собой первую современную попытку комплексного исследования проблем правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов России в условиях нового земельного законодательства и формирования новой отрасли — градостроительного законодательства, а также с учетом исторического опыта публичного управления городскими землями в России.

Основные теоретические положения, выносимые на защиту:

1. В целях обеспечения единства правоприменительной практики и устранения соответствующих «пробелов» законодательства, по мнению диссертанта, необходимо более четко определить ряд основных понятий, используемых в правовой теории и законодательстве о государственном и муниципальном управлении землями городов (а именно «управление землями городов», «земли городов», «функции управления землями городов», «пригородная зона», и т.д.). При этом в качестве основополагающего (базового) определения для уточнения соответствующих понятий предлагается использовать сформулированное диссертантом определение государственного и муниципального управления землями городов, которое представляет собой основанную на праве территориального верховенства исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, расположенных в пределах черты городов.

2. В ходе диссертационного исследования сделан вывод о том, что в ходе земельной реформы, существенным образом изменившей содержание правового регулирования публичного управления землями городов, возникли две новые функции управления землями городов, имеющие немаловажное значение: правовое зонирование и установление и прекращение публичных сервитутов. Необходимо дальнейшее развитие и существенное уточнение содержания правового регулирования данных функций, с целью их органичного внедрения в сложившуюся систему функций управления землями городов и определения их места и роли в установлении правового режима городских земель.

и прочно связанных с ними объектов. Вместе с тем, необходимо более четко разграничить предметы регулирования земельного и градостроительного законодательства в сфере управления землями городов, особенно в вопросах, связанных с порядком установления и изменения черты городов, пригородных зон, осуществлением правового зонирования. К примеру, регулирование правового зонирования должно осуществляться, по нашему мнению, земельным законодательством. Однако на сегодняшний день здесь имеет место «смешанное» регулирование земельным и градостроительным законодательством одновременно, без разграничения конкретных сфер регулирования, что порождает коллизии и дублирование правовых норм.

4. В диссертации обосновывается необходимость систематизировать действующие положения Земельного кодекса РФ об управлении землями, «разбросанные» по разным его разделам и регулирующие, в основном, лишь порядок осуществления функций управления, и дополнить их нормами общего характера, которые устанавливали бы четкий перечень видов функций управления и определяли бы субъектов, их осуществляющих, а также устанавливали бы основы разграничения полномочий между различными органами управления, требующие закрепления, по нашему мнению, именно на уровне федерального закона. Актуальность изложенного обусловлена отсутствием подобных норм в федеральном земельном законодательстве и существенной разрозненностью действующих правовых норм в сфере управления городскими землями, влекущей возникновение «пробелов» и коллизий в законодательстве, и осложняющих правоприменение.

ном уровне должного законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления по разработке правил землепользования и застройки (на фоне передачи данной сферы в ведение органов местного самоуправления, фактически лишающей субъекты Федерации права оказывать влияние на соответствующую деятельность), может привести, с одной стороны, к нарушению или необоснованному ограничению прав собственников и обладателей иных правовых титулов на земельные участки (в случае введения органами местного самоуправления «жестких» условий использования земельных участков и иных объектов недвижимости), и, с другой стороны, к ущемлению прав самих органов местного самоуправления по регулированию землепользования и застройки, например, со стороны субъектов Федерации. Федеральным законом, в частности, должен быть установлен исчерпывающий перечень видов возможных ограничений на использование земельных участков для осуществления градостроительной деятельности, минимальное количество видов разрешенного использования, устанавливаемых в пределах различных видов территориальных зон, введены иные положения, позволяющие гарантировать реализацию прав собственников и иных субъектов прав на земельные участки, а также определены полномочия субъектов Федерации по регулированию данной сферы отношений, и пределы такого регулирования.

6. С точки зрения диссертанта, необходимо уточнить правовой режим пригородных зон путем внесения существенных изменений и дополнений в Земельный,и Градостроительный кодексы РФ. На сегодняшний день вопросы управления землями пригородных зон и их использования урегулированы федеральным законодательством далеко не в достаточной мере. Однако, учитывая особое значение пригородных зон для существования и развития городов, и традиционную для российского законодательства специфику использования прилегающих к городам земель, соответствующие правовые нормы весьма необходимы. Так, требуется установление общих положений: об определении размеров, границ, а также правового режима пригородных зон, о полномочиях городских органов местного самоуправления по управлению землями пригородных зон, — в рамках которых субъекты Федерации могут осуществлять собственное правовое регулирование.

7. В диссертации предлагается незамедлительно предусмотреть в законодательстве (прежде всего, в Земельном кодексе РФ) переход-

ные положения, связанные с введением института правового зонирования и его базовых понятий — «разрешенное использование земельных участков», «градостроительные регламенты», «правила землепользования и застройки», которые согласно действующему законодательству стали основными для определения правового режима земель поселений. В результате введения положений градостроительного и земельного законодательства о правовом зонировании существенно изменен порядок установления правового режима земель городов, а также порядок приобретения прав на земельные участки и изменения объектов недвижимости, который теперь непосредственно связан с разрешенным использованием, определяемым при зонировании городских территорий. Однако данные положения законодательства не могут осуществляться в городах до разработки и принятия в них правил землепользования и застройки, что требует большой подготовительной работы. Данный переходный процесс не обеспечен соответствующими положениями законодательства, что приводит на практике к отсутствию должных правовых оснований для решения многих вопросов в сфере использования земельных участков и иной недвижимости в городах.

8. Диссертантом обосновывается преждевременность введения Земельным кодексом РФ положений, практически исключающих возможность отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, расположенных в городах и находящихся в государственной или муниципальной собственности, т.е. исключающих возможность их сохранения в публичной собственности. По мнению диссертанта, реализация указанных положений была бы целесообразна и возможна лишь в условиях надлежащего законодательного регулирования (отсутствующего, с точки зрения диссертанта, в настоящее время) публичных сервитутов, резервирования земель, изъятия земель, в том числе для государственных и муниципальных нужд, а также ряда некоторых иных сфер отношений. Осуществление же приватизации городских земель в существующих законодательных условиях может привести к неоправданному возникновению практических трудностей в жизнедеятельности и развитии городов.

ленности населения и т.д.), решение вопросов о возможности приватизации тех или иных земельных участков в городах, либо об отказе в их приватизации, с предоставлением земельных участков на иных правовых титулах, следует отнести законодательством к ведению органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных распоряжаться соответствующими земельными участками. При этом с развитием практического внедрения правового зонирования в городах основой для принятия указанных решений могли бы стать градостроительные регламенты и документы зонирования в составе городских правил землепользования и застройки.

В качестве альтернативы приватизации городских земель предлагается использовать иные правовые титулы владения и пользования земельными участками, прежде всего, аренду. При этом необходимо усиление юридических гарантий прав землепользования, не основанных на праве собственности, широкое внедрение долгосрочного характера арендных прав, а также обеспечение свободного рыночного оборота прав аренды земельных участков.

Практическое значение диссертации заключается в том, что ее положения могут быть использованы при осуществлении правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях; в целях совершенствования практической деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по применению законодательства об управлении земельными ресурсами в городах; при проведении последующих научных исследований, связанных с рассматриваемой тематикой; а также в целях преподавания некоторых правовых дисциплин (в частности, земельного, градостроительного, экологического, гражданского, административного, муниципального и некоторых иных отраслей права) в высших и иных учебных заведениях.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта, а также в выступлениях на научно-практических конференциях. Материалы исследования использовались диссертантом в практической работе в области управления городскими землями в Префектуре Западного административного округа горо-

да Москвы, а также при участии в законопроектной и иной нор-мотворческой деятельности в указанной сфере, осуществляемой в данном субъекте Федерации.

Структура диссертации формируется в соответствии с задачами диссертационного исследования, и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, и библиографии.

Основное содержание диссертации.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы диссертации, указывается на состояние ее научной разработанности, определяются предмет и цель исследования, его теоретическая и методологическая основа, научная новизна диссертации и ее практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования, а также основные положения диссертации, выносимые на защиту.

Первая глава «Правовой институт государственного и муниципального управления землями городов» посвящена общей характеристике института публичного управления землями городов с правовой точки зрения, и состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Теоретические основы правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов» исследуются основные теоретические положения, раскрывающие научно-правовое содержание института государственного и муниципального управления землями городов в целом, а также его отдельных составляющих (элементов) — объекта, субъектов и функций управления. При этом отмечается, что в действующем законодательстве и юридической науке не проработано понятие самого города, отсутствует его единое правовое определение, что влечет за собой также и некоторые иные «пробелы» законодательства.

В качестве существенной понятийной проблемы, имеющей теоретическое и практическое значение, указывается на отсутствие научного определения понятия «государственного и муниципального управления землями городов», которое является основополагающим при изучении избранной темы. В связи с этим автором определяются и исследуются базовые характеристики (свойства) данного понятия, в качестве которых выявлены следующие. Во-первых, деятельность по управлению землями городов является исполнительно-распорядительной, т.е. носит подзаконный характер и осуществляется органами власти, наделенными исполнительно-распорядительными функциями (т.е. автор рассматривает управление в узком смысле).

Во-вторых, осуществление данной деятельности осуществляется не только государственными органами власти, как это имело место в советский период, но также и органами местного самоуправления, с чем связана существенная новизна правовой природы публичного управления городскими землями. В-третьих, управление землями городов основывается на праве территориального верховенства публичной (государственной или местной) власти и в силу этого осуществляется независимо от формы собственности на них. В-четвертых, основной целью управления землями городов является обеспечение их рационального использования и охраны. Исходя из данных положений, автором формулируется определение понятия государственного и муниципального управления землями городов, которое приведено в основных положениях, выносимых на защиту.

На основе анализа научной юридической литературы, а также соответствующих положений законодательства, автором определен перечень функций государственного и муниципального управления землями городов, в который включены как ранее известные функции, так и некоторые новые (например, правовое зонирование; установление и прекращение публичных сервитутов). Кроме того, обосновывается исключение из данного перечня отдельных видов деятельности, которые в литературе нередко включались (и включаются) в перечень функций управления — это, в частности, предоставление земельных участков и осуществление землеустройства.

Исследуя законодательные положения об управлении землями, основывающемся не на праве территориального верховенства, а на принадлежности земельных участков государству или муниципальным образованиям на праве собственности, автор приходит к выводу о существенных различиях в правовой природе данных двух видов управления, а также о необоснованности и некорректности использования в законодательстве, в частности, в статьях 9-11, 34 Земельного кодекса РФ, термина «управление и распоряжение» (применительно к управлению государственной или муниципальной земельной собственностью), влекущего немало неясностей при толковании норм законодательства и их применении на практике.

Параграф завершается краткой характеристикой понятия и видов субъектов управления землями городов.

Во втором параграфе «История правового регулирования управления землями городов в России» исследуется исторический аспект формирования системы публичного управления землями городов в России,

с середины XVII века и до начала земельной реформы 90-х годов XX века. Данный период «разбит» автором на два укрупненных этапа: 1) до Октябрьской революции 1917 года; 2) после революции 1917 года. Каждый из указанных этапов поделен на три периода.

Анализируя российское законодательство периода до 1785 года, т.е. до издания Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи (далее — Жалованной Грамоты городам), автор приходит к выводу, что законодательное выделение городов России в специфический тип поселений и, в связи с этим, в особые единицы управления, началось в конце XVII века, в эпоху правления Петра I, однако оно практически не повлияло на земельно-хозяйственное устройство городов. Правовая основа для обособления территорий городов и закрепления за субъектами управления отдельных функций в сфере управления городскими землями (а именно, территориального планирования и территориального землеустройства (межевания)) возникла лишь во второй половине XVIII века.

Период с 1785 г. по 1870 г. — период действия Жалованной Грамоты городам, и вплоть до издания Городового положения 1870 г. — охарактеризовался более четким и полным правовым регулированием формирования и обособления земельного фонда городов и его юридическим закреплением за последними. Кроме того, в данный период законодательством впервые было предусмотрено создание городских органов общественного управления, наделенных некоторыми полномочиями по управлению городскими делами, включая сферу земельных отношений. Возросло количество функций управления городскими землями (в частности, появились функции учета и описания недвижимости, контроля за использованием земель, разрешения земельных споров).

В последний из рассмотренных в диссертации периодов Российской Империи (1870 — 1917 г.г.) законодательство об управлении землями городов стало в значительной мере более полным и систематизированным. В результате осуществления городским обществом, наделенным некоторыми элементами самоуправления, немаловажных функций управления в земельно-правовой сфере, формировалась двухуровневая система управления землями городов: 1) государственное; 2) общественное (локальное) управление. Содержание все более развивающегося законодательства о функциях управления свидетельствовало об их публично-правовом начале, кроме функции по предоставлению земельных участков, в которой превалировал частно-

правовой элемент, обусловленный развитием правового регулирования внутригородского разграничения собственности на землю.

В качестве первого периода развития законодательства об управлении землями городов после Октябрьской революции, автор выделяет период с 1917 г. по 1922 г. Главной целью земельного законодательства данного периода являлось обеспечение национализа-• ции всех земель, включая городские, с включением их в состав

( единого земельного фонда, находящегося в исключительной соб-

ственности государства. Данное обстоятельство вело к формированию новой концепции управления землями, характерной для всего советского периода, в соответствии с которой полномочия государства по управлению земельным фондом признавались основанными, главным образом, на праве исключительной государственной собственности на землю. Вместе с тем, в указанный период вопросы управления землями городов были урегулированы лишь в самых общих чертах.

С изданием Земельного кодекса РСФСР 1922 года связано начало следующего периода, выделенного автором. Отличительными чертами данного периода, который продлился до конца 1960-х годов, стали: первая в истории России кодификация земельного законодательства, которая, однако, пока не привела к достаточной систематизации законодательства о городских землях; окончательное закрепление принципа государственного управления землями городов и отсутствием правовых оснований для самоуправления в данной сфере; более четкое разграничение компетенции по управлению землями городов между государственными органами, включая вновь созданные органы межотраслевого управления (архитектуры и строительства, жилищно-коммунального хозяйства). Кроме того, автором установлено, что именно в этот период происходило активное развитие законодательства о территориальном планировании, ставшего своеобразным прообразом современного градостроительного законодательства. I Период с конца 1960-х до начала 1990-х годов, был «открыт» при-

нятием Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. и Земельного кодекса РСФСР 1970 г., благодаря которым была произведена более полная систематизация законодательства о землях городов и управлении ими. Помимо этого, законодательством была сохранена и усилена ведущая роль территориального планирования в вопросах управления землями городов и их ис-

пользования. Был существенно уточнен порядок осуществления довольно широкого круга функций управления, регулируемых законодательством данного периода.

В третьем параграфе «Правовое ре1улирование управления землями городов в условиях современной земельной реформы» автором проводится краткий анализ основных концептуальных изменений, произошедших в законодательстве в период земельной реформы (вплоть до 1998 года). В результате автор приходит к выводу о том, что с отменой монополии государственной собственности на землю, признанием права муниципальной и частной земельной собственности институт управления земельными ресурсами не утратил своей актуальности, но был наполнен качественно новым содержанием. Подавляющая часть функций управления землями городов не зависела теперь от наличия права публичной собственности на землю, и таким образом основывалась исключительно на праве территориального верховенства публичной власти, т.е. осуществлялась независимо от формы собственности на земельные участки.

На фоне общего реформирования земельных отношений, нормы конституционного и иных отраслей законодательства о федеративном устройстве России и о местном самоуправлении обусловили существенную реорганизацию системы субъектов управления городскими землями, которая фактически стала трехуровневой (уровень Российской Федерации, ее субъектов, местный уровень), равно как и система нормативно-правового регулирования вопросов управления землями городов.

Автором отмечается также тенденция к активному развитию законодательства, регулирующего вопросы градостроительства, и формированию градостроительного законодательства в качестве самостоятельной, кодифицированной отрасли. Данная тенденция привела к принятию в 1998 году Градостроительного кодекса РФ, и обусловила наиважнейшую роль градостроительного права в современном правовом регулировании управления землями городов.

Глава 2 «Законодательство Российской Федерации о государственном и муниципальном управлении землями городов» посвящена исследованию современного состояния законодательства России, регулирующего вопросы управления городскими землями, изучению его основных особенностей и тенденций развития. Данную главу составляют три параграфа.

Первый параграф «Общая характеристика законодательства о государственном и муниципальном управлении землями городов» направлен на изучение сложившейся системы законодательства об управлении землями городов в целом, прежде всего в разрезе отраслей законодательства и распределения правового регулирования по трем уровням — федеральному, субъектов Российской Федерации и местному, а также на определение наиболее общих тенденций в его развитии.

Автор приходит к выводу, что при сохранении основных принципов построения системы земельного и иных отраслей законодательства, возникших в ходе земельной реформы (трехуровневая система нормотворчества, в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий; иерархия нормативных правовых актов), внутреннее содержание законодательства об управлении землями городов существенно изменилось с принятием Градостроительного кодекса РФ 1998 г., Земельного кодекса 2001 г., а также ряда федеральных законов и иных нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение к исследуемой теме. С этим связаны следующие основные выводы, сделанные автором.

Во-первых, отмечается и исследуется теснейшая связь двух кодифицированных отраслей — земельного и градостроительного законодательства — в вопросах регулирования использования городских земель и управления ими. При этом, помимо прочего, кратко анализируются вопросы становления градостроительного законодательства в качестве самостоятельной, новой отрасли и его роли и места в регулировании публичного управления городскими землями. Вместе с тем, автор приходит к выводу об отсутствии четкого разграничения предметов регулирования указанных двух отраслей законодательства в вопросах управления землями городов, что приводит к ряду неблагоприятных последствий.

Во-вторых, отмечается произошедшее в 1998-2002 г.г. перемещение основного бремени правового регулирования управления землями городов с уровня подзаконных актов на уровень федеральных законов (что рассматривается автором в качестве весьма положительного момента). Кратко анализируется сложившаяся система последних, а также целесообразность и перспективы принятия некоторых федеральных законов. В результате автор приходит к выводу как о необходимости дополнения федеральной базы рядом федеральных законов (например, «О территориальном зонировании», «О резервировании земель»), так и о нецелесообразности принятия некоторых за-

конов, проекты которых разрабатываются в настоящее время (например, «О порядке изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность»).

В-третьих, автором обосновывается возникшая необходимость изменения и дальнейшего развития законодательства субъектов Федерации в рассматриваемой сфере, на основании анализа действующего законодательства и практики его применения в субъектах Федерации. В качестве наиболее актуальных направлений совершенствования законодательства субъектов Федерации в данной сфере является приведение нормативных актов в соответствие с принятыми федеральными законами, включая Градостроительный и Земельный кодексы РФ, а также расширение правового регулирования отдельных вопросов управления землями городов, особенно в случаях, когда действующее законодательство прямо предусматривает издание субъектами Федерации соответствующих нормативных актов.

В-четвертых, подчеркивается четко выраженная законодательная тенденция к существенному усилению роли нормативных правовых актов органов местного самоуправления в вопросах управления землями городов, что особенно проявляется при исследовании законодательства о правовом зонировании. Нормативным правовым актам органов местного самоуправления действующим законодательством, по сути, отведена ведущая роль в регулировании вопросов использования городских земель, установления их правового режима.

Во втором параграфе «Законодательство о землях городов как объекте государственного и муниципального управления» исследуются основные проблемы правового регулирования формирования земель городов как объекта управления, с целью четкого установления территориально-правовых пределов управления ими и распространения особого правового режима этих земель, отличающего порядок их использования от иных земель, а также выявления основных особенностей управления различными видами земель, входящих в состав городских.

На основании краткого изучения истории законодательства России в данной сфере, автор приходит к выводу о том, что на различных исторических этапах актуальность юридического обособления земель городов от иных земель имела место и была обусловлена интересами городов, связанными с обеспечением нужд городского населения — продовольственных, жилищных, производственных и т.д. При этом данные земли не всегда ограничивались городской

чертой (границей), в связи с чем юридическое значение черты города не всегда было столь существенным как на сегодняшний день. В области правового регулирования утверждения и изменения черты городов автором выявлен ряд значительных проблем, в частности, связанных с коллизией норм Земельного и Градостроительного кодексов РФ (например, в части регулирования порядка утверждения и изменения черты городов федерального значения), а также отсутствием разграничения предметов регулирования в данной сфере между земельным и градостроительным законодательством, что приводит к возникновению не только коллизионных норм, но также и большого числа дублирующих норм, равно как и «пробелов» законодательства. Автором вносятся конкретные предложения по решению данных проблем.

Исследуя вопросы внутренней структуры городских земель (с кратким экскурсом по данному вопросу в историю российского законодательства), автор делает вывод о том, что принцип внутригородского разделения земель на категории по целевому назначению сформировался в советское время, и просуществовал вплоть до принятия Градостроительного кодекса РФ 1998 года и Земельного кодекса РФ 2001 года. Данные федеральные законы предусмотрели новый принцип использования городских земель — в соответствии с зонированием их территорий. В результате введения данного принципа, сохраненное в земельном законодательстве понятие «целевое назначение» не применимо к внутригородской структуре земель, т.к. теперь имеет отношение лишь к подразделению земель Российской Федерации на семь категорий (ст. 7 Земельного кодекса РФ). Применительно же к внутригородскому делению земель и их конкретному использованию употребляется новое понятие — «разрешенное использование земель», которое непосредственно связано с такой функцией управления землями городов, как правовое зонирование. Таким образом, правовой режим конкретного земельного участка, расположенного в пределах черты города, определяется двумя факторами: во-первых, принадлежностью данного участка по целевому назначению к категории земель поселений, и, во-вторых, его разрешенным использованием, вытекающим из его включения в состав той или иной зоны в результате правового зонирования территории города.

Кроме того, значительное место в параграфе уделяется исследованию проблем законодательства о пригородных зонах и управлении землями, расположенными в их пределах. Автор обосновывает свой

вывод о крайней недостаточности норм действующего законодательства в регулировании соответствующих вопросов, о смешанном и не-разграниченном регулировании данной области отношений земельным и градостроительным законодательством, приводящем к правовым коллизиям, «пробелам» и дублированию норм. Кроме того, излагаются конкретные предложения по существенному усилению правового регулирования на федеральном уровне правового режима пригородных зон и управления ими, некоторые из которых обозначены в основных положениях, выносимых на защиту.

Третий параграф «Правовое закрепление функций государственного и муниципального управления землями городов» направлен на изучение системы действующего законодательства, посвященного функциям публичного управления землями городов.

Автор приходит к выводу, что весьма значительная часть актов действующего законодательства, касающихся вопросов управления землями городов, включая несколько федеральных законов, посвящена именно функциям управления. Вместе с тем, многие из них нуждаются в приведении в соответствие с Земельным кодексом РФ. Сам Кодекс содержит основные положения, касающиеся большей части функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, однако, во-первых, в нем отсутствуют общие нормы о функциях управления землями, которые определяли бы четкий перечень видов функций управления, определяли бы субъектов, их осуществляющих, и т.п.; во-вторых, существующие положения Кодекса о функциях управления землями не систематизированы, а «разбросаны» по разным его разделам, что существенно затрудняет исследование соответствующих норм, а также их применение на практике.

Исходя из соответствующих положений Земельного кодекса РФ, делается вывод о необходимости дополнения действующего законодательства о функциях государственного и муниципального управления землями городов рядом нормативных правовых актов, включая федеральные законы (в частности, федеральным законом «О территориальном зонировании»), а также внесения изменений и дополнений в Земельный кодекс РФ (например, в части правового регулирования вопросов изъятия земельных участков, в том числе для государственных или муниципальных нужд).

Кроме этого, автором исследуется вопрос о распределении функций управления землями в городах между государственным и муни-

ципальным уровнями власти, сложившемся на сегодняшний день согласно действующему законодательству. В зависимости от вида субъектов, осуществляющих функции управления, автор разделяет последние на три группы:

— государственные функции, на осуществление которых уполномочены лишь государственные органы (например, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ведение государственного земельного кадастра);

— муниципальные функции, право осуществления которых принадлежит органам местного самоуправления (правовое зонирование);

— «смешанные» функции, которые реализуются в соответствии с законодательством как органами государства, так и органами местного самоуправления (к примеру, земельный контроль, изъятие земель).

Анализируя правовые основания, по которым функции управления отнесены к тому или иному виду публичного управления, либо сразу к обоим, автор приходит к выводу о том, что на сегодняшний день обоснованность данного распределения функций (с точки зрения интересов эффективного управления землями городов) не может быть оценена объективно и полно. Основными причинами этого, по мнению автора, являются, во-первых, отсутствие достаточного опыта реализации функций управления городскими землями на муниципальном уровне, который позволял бы сделать обоснованные выводы о целесообразности наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, а во-вторых, отсутствие концепции публичного управления земельными ресурсами, в силу которого научно обоснованное, целенаправленное и последовательное распределение функций по уровням управления практически невозможно. Решению проблемы повышения эффективности управления городскими землями может способствовать дальнейшая апробация возможностей муниципальной власти, в том числе путем экспериментального делегирования на местный уровень отдельных государственных полномочий в сфере управления землями в городах (например, в области осуществления государственного земельного контроля). Однако, по мнению автора, наиболее актуальным является вопрос о концепции публичного управления землями в целом, т.к. независимо от распределения функций управления земельными ресурсами по уровням публичного управления, данные функции тесно взаимосвязаны, не могут осуществляться изолированно друг от друга, и направлены на достижение единых целей.

В завершение параграфа рассматриваются некоторые проблемы правового регулирования содержания отдельных функций управления землями городов.

Глава 3 «Основные проблемы правового ре1улирования управления землями городов» посвящена исследованию наиболее актуальных, с точки зрения автора, вопросов изучаемой темы, и включает два параграфа.

В первом параграфе «Правовое зонирование в городах: сущность, актуальные проблемы» рассматривается и анализируется правовое регулирование новой функции управления землями городов — правового зонирования.

Правовое зонирование является новым для российского законодательства правовым понятием, впервые введенным Градостроительным кодексом РФ. С институтом правового зонирования непосредственно связан ряд новых важных правовых категорий, закрепленных в российском законодательстве: «правила землепользования и застройки», «градостроительный регламент» и «разрешенное использование земельных участков». В результате введения в законодательство данных понятий существенно меняются принципы и порядок использования городских земель, установления их правового режима.

Правовое зонирование в городах и представляет собой деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил землепользования и застройки территорий городов. Наиважнейшее значение данных местных нормативных правовых актов заключается в том, что, согласно действующему законодательству, именно ими регулируется использование и изменения всех объектов недвижимости, включая земельные участки в пределах города, посредством введения градостроительных регламентов. Последние, в свою очередь, представляют собой совокупность установленных правилами землепользования и застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны, на которые делится территория города. Градостроительный регламент содержит перечень видов разрешенного использования объектов недвижимости в пределах соответствующей территориальной зоны. Таким образом, осуществляя

правовое зонирование, органы местного самоуправления, по сути, определяют правовой режим земельных участков и иных объектов недвижимости в городах.

Вместе с тем, несмотря на столь большое значение правового зонирования, придаваемое ему действующим законодательством, данная функция в настоящее время осуществляется в полной мере лишь в нескольких городах России. В тех городах, где правила землепользования и застройки еще не разработаны и не реализуются (и в связи с отсутствием в законодательстве переходных положений на период внедрения в городах правового зонирования), сохраняется, как правило, прежняя практика определения правового режима земельных участков, основанная на закреплении уполномоченными органами власти за земельным участком единственного целевого назначения, с обязанностью субъекта права на участок использовать его в строгом соответствии с данным назначением и разрешительным порядком изменения последнего. Однако с точки зрения действующего земельного законодательства такая практика является неправомерной.

Учитывая обязательную юридическую силу городских правил землепользования и застройки, их содержание может оказать существенное влияние на права и обязанности субъектов прав на земельные участки, в том числе привести к необоснованному ограничению или нарушению их прав по использованию участков. В связи с этим автором даются предложения по существенному усилению регулирования на федеральном уровне деятельности органов местного самоуправления в области правового зонирования.

В параграфе рассматриваются также и иные проблемы, связанные с осуществлением правового зонирования в городах, включая вопросы о том, в предмет регулирования какой отрасли законодательства — земельного или градостроительного должно входить правовое зонирование, насколько обоснованно отнесение законодательством данной функции управления на местный уровень, и другие.

Второй параграф «Правовое ре1улирование управления землями городов, находящимися в государственной или муниципальной собственности» посвящен проблемам законодательства об управлении земельными участками, расположенными в городах и находящимися в государственной или муниципальной собственности, т.е. вопросам управления, основанного на праве собственности публичных образований на землю. Автор подчеркивает, что управление земельной собст-

венностью государства или муниципальных образований не следует включать в понятие государственного и муниципального управления земельными ресурсами в городах, поскольку оно основано не на праве территориального верховенства публичной власти, а на полномочиях указанных публичных образований, вытекающих из принадлежности им земель на праве собственности. Вместе с тем, поскольку от управления публичной земельной собственностью городах, составляющей на сегодняшний день основной удельный вес в земельном фонде городов России, в значительной мере зависит рациональность и эффективность использования городских земель в целом, а также учитывая публично-правовые элементы деятельности по управлению указанной собственностью, автор считает возможным и необходимым рассмотреть наиболее актуальные проблемы законодательства и правоприменительной практики в данной сфере, выделяя в числе наиболее актуальных следующие.

Во-первых, это проблема правового регулирования разграничения государственной собственности на землю в городах. Анализируя действующее законодательство в данной сфере, автор приходит к выводу том, что сложность и длительность предусмотренной в нем процедуры разграничения, а также неизбежность соответствующих споров между органами власти, не позволит в ближайшее время завершить разграничение городских земель, не находящихся в частной собственности, по видам публичной собственности, и может «затянуть» данный процесс на несколько лет. В таких условиях в городах возникает немалое количество земельно-правовых споров с участием органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, вопросы разграничения государственной собственности на землю по-прежнему нередко регулируются законодательством субъектов Федерации, зачастую вступающим в противоречие с федеральными законами. В связи с этим отмечается необходимость приведения законодательства субъектов Федерации в данной сфере в соответствие с актами федерального законодательства.

Далее, автор обосновывает необходимость четкого законодательного разграничения (на федеральном, субъектов Федерации и местном уровне) полномочий по управлению публичной земельной собственностью между различными органами власти.

Не исследуя подробно положения действующего законодательства о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, автор, вместе с тем, отмеча-

ет ряд недостатков Земельного кодекса РФ в сфере регулирования данного вопроса и вносит предложения по изменению и дополнению Кодекса (в частности, статьи 34).

В качестве одного из наиболее актуальных и важных в параграфе анализируется вопрос о необходимости и целесообразности приватизации государственных или муниципальных городских земель, а также о ее пределах, в современных правовых условиях. В результате исследования нововведений Земельного кодекса РФ в данной сфере, а также анализа правовых и практических последствий приватизации городских земель, с одной стороны, и их сохранения преимущественно в публичной собственности, с другой стороны, автор приходит к выводу о том, что в условиях действующего законодательства сохранение городских земель в публичной собственности, с использованием при предоставлении земельных участков правовых титулов, отличных от права частной собственности, может являться наиболее предпочтительным с точки зрения обеспечения рационального и эффективного использования земель городов и экономического развития последних. В связи с этим, по мнению автора, введение Земельным кодексом РФ норм, практически исключающих возможность отказа в приватизации земель городов, является преждевременным.

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора:

1. «Полномочия органов местного самоуправления городов в области охраны земель». Проблемы предупреждения экологических правонарушений. «Научные труды МНЭПУ». Выпуск 2. Серия: «Работы молодых ученых и студентов». — М.: Изд-во МНЭПУ, 2000. Стр. 136-140.

2. «Соотношение гражданского и земельного законодательства в регулировании аренды земельных участков». Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Роль договора в регулировании общественных отношений»: (Саранск, 25-26 апр. 2000 г.) / Инт законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве РФ, МГУ им. Н.П. Огарева, Мордов. гуманитар, ин-т; Сост.: СЛ. Боголюбов, В.В. Никишин. — Саранск: Тип. «Крас. Окт.», 2000.

3. «Права дипломатических представительств иностранных государств на земельные участки в городе Москве». Законодательство и экономика. 2001 г. № 3. Стр. 61 — 71.

4. «Виды прав на землю по законодательству города Москвы». Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конфе-

ренции). Экологическое и природоресурсное право, трудовое право, предпринимательское право. М.: ИГП РАН, 2001 г. Стр. 125-132.

5. «Особенности правового регулирования земельных отношений в г. Москве и их роль в обеспечении экономического развития города». Материалы научно-практической конференции «Единое российское пространство: проблемы земельной реформы»: (Саранск, 26-27 апр. 2001 г.)/ ИЗиСП при Правительстве РФ, МГУ им. Н.П. Огарева; Сост.: С.А. Боголюбов, В.В. Никишин. — Саранск: Тип. «Крас. Okt.», 2001. Стр. 80-82.

6. «Новое пособие по аграрному праву». Журнал российского права. 2001 г. № 8. Стр. 171-173.

7. «Зонирование территорий и его роль в использовании земель поселений». Сборник докладов научно-практической конференции «Проблемы применения нового Земельного кодекса России». — М.: Изд-во «Наука и кооперативное образование», 2002. Стр. 106-108.

8. «Судебная защита прав граждан при застройке земель юродских поселений». Судебная защита прав граждан и юридических лиц. Материалы научной конференции. М., ИЗиСП, 2002. Стр. 87-90.

¿оо 5 -

е е7 7б

Отпечатано в ГУЛ «Созидание-3000» Тираж 150 экз. Формат 148,5 х 210

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Носков, Евгений Анатольевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Правовой институт государственного и муниципального управления землями городов.

§ 1. Теоретические основы правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов.

§ 2. История правового регулирования управления землями городов в России.

§ 3. Правовое регулирование управления землями городов в условиях современной земельной реформы.

Глава 2. Законодательство Российской Федерации о государственном и муниципальном управлении землями городов.

§ 1. Общая характеристика законодательства о государственном и муниципальном управлении землями городов.

§ 2. Законодательство о землях городов как объекте государственного и муниципального управления.

§ 3. Правовое закрепление функций государственного и муниципального управления землями городов.

Глава 3. Основные проблемы правового регулирования управления землями городов.

§ 1. Правовое зонирование в городах: сущность, актуальные проблемы.

§ 2. Правовое регулирование управления землями городов, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов"

Земли городов занимают относительно небольшую часть общей площади всех земель Российской Федерации. Вместе с тем, они служат местом жительства подавляющей части её населения: в настоящее время в городах проживает почти 73 % населения России1. Земли городов играют роль территориально-пространственной основы для размещения данного типа поселений, наиболее важных с точки зрения экономического и демографического развития страны. Городские земли используются в различных целях. Большая их часть используется для строительства и эксплуатации (использования) разнообразных объектов недвижимости, необходимых для проживания населения и развития городского хозяйства (жилых, промышленных, административных, культурно-бытовых, и многих других). Кроме того, значительную часть городских территорий занимают земли, используемые в рекреационных, сельскохозяйственных, экологических и иных целях. Однако в связи с тем, что город является единым и сложным социально-экономическим образованием, различное использование его земель должно быть подчинено единой и основной цели - созданию наиболее благоприятных условий жизнедеятельности городских жителей, которое включает надлежащую охрану окружающей среды, соответствующее потребностям населения и городского хозяйства развитие жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечение оптимальной застройки городских территорий различными объектами, и т.д. Иными словами, земельные ресурсы городов представляют собой весьма важный фактор в формировании среды жизнедеятельности большинства населения России, и «от состояния этой среды, от того, насколько она благоприятна для жизни человека, зависят условия проживания миллионов людей»2.

Земельные ресурсы городов, будучи достаточно ограниченными по площади, обладают повышенной экономической ценностью по сравнению с землями иных категорий, являются наиболее привлекательными с инвестиционной точки зрения: в городах происходит обращение основной части всех финансовых капиталов, «работающих» в экономическом пространстве России, наиболее развита инженерная,

1 Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: «Формула права», 2000. Стр. 11.

2 Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: «Юристъ», 2001. Стр.11. транспортная, социальная и т.д. инфраструктура, что ведёт к стремлению различных хозяйствующих субъектов размещать своё производство и иные объекты именно на городских землях. Данные обстоятельства имеют место в условиях ограниченности (по площади) городских земельных ресурсов, что служит существенному возрастанию их стоимости. Земли городов могут также служить источником значительной части бюджетных доходов, обеспечивать приток финансовых инвестиций в экономику города.

Очевидно, что достижение вышеуказанных основных целей использования городских земель - обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности и экономического развития - требует создания и сохранения системы рационального и эффективного использования и охраны земельных участков, расположенных в черте города. В интересах этого, субъекты публичной власти, основанной на праве территориального верховенства государства, обладающие необходимыми полномочиями по упорядочению земельных отношений в городах, должны осуществлять управление в сфере использования и охраны городских земель. На сегодняшний день в России такими субъектами являются государство (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) и муниципальные образования. Соответственно, с учётом реалий экономического и социального развития городов России, и, прежде всего, в общественных интересах, должно развиваться законодательство, регулирующее пределы, содержание и порядок осуществления публичного (государственного и муниципального) управления земельными ресурсами в городах, которое является важным элементом правового режима земель городов вообще.

Таким образом, от качества правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов в значительной мере зависит уровень благосостояния и развития городов России. По нашему мнению, актуальность избранной темы исследования обусловлена, главным образом, данным обстоятельством. Кроме того, на протяжении последнего десятилетия вопросы правового регулирования публичного управления землями в городах приобрели особое значение в связи с проведением в России земельной реформы и концептуальным изменением системы земельного права и смежных правовых отраслей, а также активным формированием новой кодифицированной отрасли законодательства - законодательства о градостроительстве. В новых экономических и правовых условиях, существенным образом изменивших содержание земельных отношений в городах, образовалось немало теоретических и практических проблем в рассматриваемой сфере. В значительной мере это объясняется тем, что в ходе земельной реформы земельное законодательство развивалось, главным образом, в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Правовое регулирование использования и охраны земель населённых пунктов (поселений), в том числе городов, имело немалое количество «пробелов», осуществлялось при отсутствии концепции государственного и муниципального управления городскими землями. Прежние теоретические модели построения земельных отношений в городах и публичного управления ими, выработанные советской правовой наукой, оказались в значительной мере уста-^ ревшими, поскольку строились на иных правовых и экономических основаниях, и в силу этого не могут в неизменном виде применяться в условиях постсоветской земельной реформы. Кроме того, хотя в советское время вопросы управления землями городов и изучались учёными-правоведами при исследовании правового режима городских земель, однако количество монографических работ, посвященных данной тематике, всё же было немногочисленным3. Таким образом, отсутствовала и, на наш взгляд, не сформирована до сих пор достаточная теоретическая основа правового обеспечения государственного и муниципального управления городскими землями, ориентированного на эффективное развитие земельных отношений в городах в новых экономических условиях и учитывающего новые правовые принципы в системе действующего законодательства России.

Иными словами, по нашим оценкам, в современной правовой науке избранная нами тема исследования разработана не в достаточной мере. Начиная с 90-х годов прошлого столетия, проблемам публичного управления городскими землями в юридической литературе уделяется мало внимания. Общетеоретические положения, касающиеся института управления землями в целом, несомненно, в определённой мере применимы и к управлению городскими землями, однако не учитывают специфику земельно-правовых отношений в городах, в связи с чем не представляют собой достаточную теоретическую основу для правового регулирования

3 См.: Евтихиев И.И. Управление в области планировки и застройки городов. М., «Госюриздат», 1958. Бале) зин В.П. Правовой режим земель городской застройки. М., «Госюриздат», 1963. Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., «Юридическая литература», 1976. Балезин В.П. Правовой режим земель населённых пунктов. М., «Юридическая литература», 1980. публичного управления в данной сфере. Кроме того, рассмотрение вопросов государственного управления землями в указанных источниках обычно является сравнительно кратким (обзорным); правовые аспекты муниципального управления землями городов рассматриваются крайне редко. Монографии, либо иные фундаментальные исследования юридической направленности современного периода, специально посвященные исследованию института публичного управления городскими земельными ресурсами, отсутствуют; исследования по данной теме имеют место лишь в экономической и некоторых иных научных отраслях4. Практическое отсутствие актуальных научных работ по избранной нами теме исследования в современный период обусловлено также сравнительно недавним принятием и вступлением в силу некоторых важных нормативных актов, регулирующих данную сферу, - прежде всего, Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, а также ряда федеральных законов, содержание и практика применения которых требует теоретического исследования и научной оценки.

Следует отметить, что в научных публикациях последних лет, содержание которых связано с использованием и охраной городских земель, а также комментариях законодательства, затрагиваются, главным образом, лишь отдельные, иногда достаточно «узкие» аспекты управления городскими земельными ресурсами. Вместе с тем, в изученной нами юридической литературе не приводится определение понятия государственного и (или) муниципального управления землями городов, отсутствует анализ основных элементов, составляющих его содержание; не анализируется состояние системы действующего законодательства (включая региональное и местное) об управлении землями городов; различаются, порой весьма существенно, перечни функций публичного управления земельными ресурсами; далеко не всегда придаётся значение различению функций управления, основанных на праве территориального верховенства публичной власти, от функций, вытекающих из права государственной и муниципальной собственности на землю и, соответственно, не выявляются различия правовых оснований и содержания данных функций; недостаточно изучаются земельно-правовые и иные нормы градострои

4 См., например: Нагаев P.T. Управление земельными ресурсами в городах Республики Татарстан: теория, методика, практика. Диссертация на соискание учёной степени доктора экономических наук. М., 2000; Попов A.M. Совершенствование методов управления земельными ресурсами городов: на примере г. Тюмени. Диссертация на соискание учёной степени кандидата технических наук. Тюмень, 1999; Руднев А.В. Управление земельными ресурсами городов: учебное пособие. М., «ГУУ», 1998. тельного законодательства, роль последнего в управлении землями городов, и его связь в этой области с земельным законодательством; почти не рассматриваются некоторые иные немаловажные аспекты правового регулирования в данной сфере; исторический аспект проблемы почти не изучен.

Основной целью диссертационного исследования, проводимого в рамках настоящей работы, является определение состояния (качества) современного правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов в России, выявление наиболее актуальных теоретических и практических проблем в данной сфере, а также возможных путей их решения, включая меры по совершенствованию действующего законодательства и корректировке правоприменительной практики. Данная цель диссертации достигается посредством решения нескольких задач:

- изучение системы действующего законодательства о государственном и муниципальном управлении землями в городах в целом, а также его отдельных институтов - законодательства о землях городов как об объекте публичного управления, и о функциях данного управления, с выработкой конкретных предложений по совершенствованию действующих правовых норм;

- анализ основных общетеоретических понятий и категорий, связанных с государственным и муниципальным управлением землями городов, и необходимых для исследования;

- выявление и исследование наиболее актуальных проблем правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов и практики применения законодательства в данной сфере;

- изучение истории развития правового регулирования управления городскими землями в России, начиная с середины-конца XVII века, и до 90- х годов XX века; выявление основных тенденций в законодательстве России, возникших в период земельной реформы (начиная с 1990 г.) и оказавших существенное влияние на состояние правового регулирования публичного управления землями в городах.

В соответствии с указанными задачами формируется структура диссертации.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что некоторые вопросы, связанные с избранной темой диссертации, не вошли в предмет настоящего исследования по объективным причинам (например, подробный анализ правового регулирования всех функций управления землями в городах, компетенции конкретных органов управления в данной сфере; углублённое изучение административно-правового аспекта затрагиваемых проблем, и т.д.).

Исходя из поставленных задач, предметом исследования в рамках настоящей работы являются:

- законодательство дореволюционной России (начиная с XVII века) о землях городов и управлении ими;

- законодательство Советской России, Союза ССР, РСФСР, постсоветской России о государственном управлении землями в городах;

- действующее законодательство Российской Федерации, включая нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующее вопросы государственного и муниципального управления земельными ресурсами городов;

- научные труды советских и российских (как дореволюционных, так и современных) учёных, касающиеся рассматриваемой темы и являющиеся теоретической основой диссертации. Это, в частности, работы Г.А. Аксененка, Т.В. Афанасьевой, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, В.И. Васильева, А.А. Высоковского, Е.А. Галиновской, И.И. Дитятина, А.В. Дмитриева, И.И. Евтихиева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, А.А. Кассо, П.Л. Кованько, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, И.Ф. Панкратова, М.В. Попова, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Э.К. Трутнева, A.M. Турубинера, и других учёных, работы которых указаны в библиографии.

Настоящая диссертация представляет собой первую современную попытку комплексного исследования проблем правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов России в условиях нового земельного законодательства и формирования новой отрасли - градостроительного законодательства, а также с учётом исторического опыта публичного управления городскими землями в России. Этим обусловлена её научная новизна.

Практическое значение настоящего исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы при осуществлении правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях; в целях совершенствования практической деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по применению законодательства об управлении земельными ресурсами в городах; при проведении последующих научных исследований, связанных с рассматриваемой тематикой; а также в целях преподавания некоторых правовых дисциплин (в частности, земельного, градостроительного, экологического, гражданского, административного, муниципального права) в высших и иных учебных заведениях.

Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта, а также в выступлениях на научно-практических конференциях. Материалы исследования использовались диссертантом в практической работе в области управления городскими землями в Префектуре Западного административного округа города Москвы, а также при участии в законопроектной и иной нормотворческой деятельности в указанной сфере, осуществляемой в данном субъекте Федерации.

На защиту выносятся следующие основные теоретические положения:

1. В целях обеспечения единства правоприменительной практики и устранения соответствующих «пробелов» законодательства, по мнению диссертанта, необходимо более чётко определить ряд основных понятий, используемых в правовой теории и законодательстве о государственном и муниципальном управлении землями городов (а именно «управление землями городов», «земли городов», «функции управления землями городов», «пригородная зона», и т.д.). При этом в качестве основополагающего (базового) определения для уточнения соответствующих понятий предлагается использовать сформулированное диссертантом определение государственного и муниципального управления землями городов, которое представляет собой основанную на праве территориального верховенства исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, расположенных в пределах черты городов.

3. В качестве одной из наиболее важных особенностей правового регулирования в рассматриваемой сфере, отражающих новую тенденцию в российском законодательстве, диссертантом выявлена тесная связь земельного и градостроительного законодательства по вопросам регулирования управления землями городов и их использования. Данная связь обусловлена тем, что на большей части городских земель, как правило, осуществляется градостроительная деятельность, и выражается, прежде всего, посредством закреплённых в законодательстве принципов единства правового режима земельных участков, равно как и всех расположенных над и под поверхностью этих участков объектов недвижимости, и единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Вместе с тем, необходимо более чётко разграничить предметы регулирования земельного и градостроительного законодательства в сфере управления землями городов, особенно в вопросах, связанных с порядком установления и изменения черты городов, пригородных зон, осуществлением правового зонирования. К примеру, регулирование правового зонирования должно осуществляться, по нашему мнению, земельным законодательством. Однако на сегодняшний день здесь имеет место «смешанное» регулирование земельным и градостроительным законодательством одновременно, без разграничения конкретных сфер регулирования, что порождает коллизии и дублирование правовых норм.

4. В диссертации обосновывается необходимость систематизировать действующие положения Земельного кодекса РФ об управлении землями, «разбросанные» по разным его разделам (и регулирующие, в основном, лишь порядок осуществления функций управления), и дополнить их нормами общего характера, которые устанавливали бы чёткий перечень видов функций управления и определяли бы субъектов, их осуществляющих, а также устанавливали бы основы разграничения полномочий между различными органами управления, требующие закрепления, по нашему мнению, именно на уровне федерального закона. Актуальность изложенного обусловлена отсутствием подобных норм в федеральном земельном законодательстве и существенной разрозненностью действующих правовых норм в сфере управления городскими землями, влекущей возникновение «пробелов» и коллизий в законодательстве, и осложняющих правоприменение.

5. Предлагается осуществлять значительно более полное регулирование на уровне федеральных законов (прежде всего, в Земельном кодексе РФ), тех наиболее важных сфер управления городскими землями, в регулировании которых действующим законодательством предоставлена почти полная самостоятельность органам местного самоуправления. По мнению диссертанта, в условиях отсутствия у органов местного самоуправления достаточного опыта осуществления функций управления землями, представляется необходимым обеспечивать передаваемые на местный уровень функции управления надлежащим (как минимум, «рамочным») федеральным правовым регулированием, прежде всего, в интересах защиты права собственности, иных вещных и обязательственных прав на земельные участки, а также обеспечения и защиты полномочий самих органов местного самоуправления. Так, например, имеющее место отсутствие на федеральном уровне должного законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления по разработке правил землепользования и застройки (на фоне передачи данной сферы в ведение органов местного самоуправления, фактически лишающей субъекты Федерации права оказывать влияние на соответствующую деятельность), может привести, с одной стороны, к нарушению или необоснованному ограничению прав собственников и обладателей иных правовых титулов на земельные участки (в случае введения органами местного самоуправления «жёстких» условий использования земельных участков и иных объектов недвижимости), и, с другой стороны, к ущемлению прав самих органов местного самоуправления по регулированию землепользования и застройки, например, со стороны субъектов Федерации. Федеральным законом, в частности, должен быть установлен исчерпывающий перечень видов возможных ограничений на использование земельных участков для осуществления градостроительной деятельности, минимальное количество видов разрешённого использования, устанавливаемых в пределах различных видов территориальных зон, введены иные положения, позволяющие гарантировать реализацию прав собственников и иных субъектов прав на земельные участки, а также определены полномочия субъектов Федерации по регулированию данной сферы отношений, и пределы такого регулирования.

6. С точки зрения диссертанта, необходимо уточнить правовой режим пригородных зон путём внесения существенных изменений и дополнений в Земельный и Градостроительный кодексы РФ. На сегодняшний день вопросы управления землями пригородных зон и их использования урегулированы федеральным законодательством далеко не в достаточной мере. Однако, учитывая особое значение пригородных зон для существования и развития городов, и традиционную для российского законодательства специфику использования прилегающих к городам земель, соответствующие правовые нормы весьма необходимы. Так, требуется установление общих положений: об определении размеров, границ, а также правового режима пригородных зон, о полномочиях городских органов местного, самоуправления по управлению землями пригородных зон, - в рамках которых субъекты Федерации могут осуществлять собственное правовое регулирование.

7. В диссертации предлагается незамедлительно предусмотреть в законодательстве (прежде всего, в Земельном кодексе РФ) переходные положения, связанные с введением института правового зонирования и его базовых понятий - «разрешённое использование земельных участков», «градостроительные регламенты», «правила землепользования и застройки», которые согласно действующему законодательству стали основными для определения правового режима земель поселений. В результате введения положений градостроительного и земельного законодательства о правовом зонировании существенно изменён порядок установления правового режима земель городов, а также порядок приобретения прав на земельные участки и изменения объектов недвижимости, который теперь непосредственно связан с разрешённым использованием, определяемым при зонировании городских территорий. Однако данные положения законодательства не могут осуществляться в городах до разработки и принятия в них правил землепользования и застройки, что требует большой подготовительной работы. Данный переходный процесс не обеспечен соответствующими положениями законодательства, что приводит на практике к отсутствию должных правовых оснований для решения многих вопросов в сфере использования земельных участков и иной недвижимости в городах.

По мнению диссертанта, учитывая особенности экономического, градостроительного, экологического развития и иные факторы, присущие городам в целом, и соответствующие особенности каждого конкретного города (в зависимости от его размеров, численности населения и т.д.), решение вопросов о возможности приватизации тех или иных земельных участков в городах, либо об отказе в их приватизации, с предоставлением земельных участков на иных правовых титулах, следует отнести законодательством к ведению органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных распоряжаться соответствующими земельными участками. При этом с развитием практического внедрения правового зонирования в городах основой для принятия указанных решений могли бы стать градостроительные регламенты и документы зонирования в составе городских правил землепользования и застройки.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов»

1. Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М.: «Госюриздат», 1

2. Аксененок Г.А. Обеспечение рационального использования земли. Советское государство и право, 1968,

3. Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М.: «Госюриздат», 1950. Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. М.: «ТЕИС», 1

4. Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью. Государство и право, 1999,

5. Андреева Е.М. Правовой режим муниципальной недвижимости. Юридический мир, 2001

6. Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в РФ. Государство и право, 2001,

7. Астапченко В.М. Некоторые земельно-правовые вопросы развития городов. В сб.: «Роль государства и права в решении задач коммунистического строительства на современном этапе». М.: МГУ, 1

8. Афанасьева Т. и др. Градостроительное законодательство России на пути реформ: сравнительный анализ и концепция реформирования. М., 1

9. Афанасьева Т.В. Межевание городских земель в дореволюционной России. ЭКО. 1995 9. Стр. 186-

10. Афанасьева Т.В., Трутнев Э.К. Правовое зонирование города: введение

11. Балезин В.П. Право землепользования граждан, проживающих в городской местности. М., изд-во МГУ, 1

12. Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. М., «Госюриздат», 1963.

13. Балезин В.П. Управление городскими землями. Вестник МГУ. Серия 10 «Право», 1960,

14. Башмаков Г.С. Государственное управление земельным фондом и рациональное использование земли. В кн.: Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР. М., «Наука», 1

15. Блейхман А.Б. Правовое обеспечение рационального использования земель при планировке населённых пунктов. Правоведение, 1982,

16. Блейхман А.Б. Строительство и земля: правовые аспекты. Советское государство и право, 1978,

17. Боголюбов А. Достоинства и недостатки нового Земельного кодекса РФ. Сборник докладов научно-практической конференции «Проблемы применения нового Земельного кодекса России». М.: Изд-во «Наука и кооперативное образование», 2002. Стр. 24-

18. Боголюбов А. Значение нового Земельного кодекса и преодоление его недостатков. Сборник тезисов к научно-практической конференции «Проблемы применения нового Земельного кодекса России». М.: Изд-во «Наука и кооперативное образование», 2002. Стр. 5-

19. Боголюбов А., Жариков Ю.Г. Правовая основа экологической деятельности в городе. М.: «Тройка», 1

20. Боголюбов А. Экологическое право. Учебник для вузов. М., 1

21. Бочков Н.В. Право пользования городскими землями. Право пользования землями государственного лесного фонда. (Лекции по курсу «Советское право»). М., «Россельхозиздат», 1

22. Брауде И.Л. Право на строение и сделки по строениям. М., «Госюриздат», 1

23. Брауде И.Л. Правовые вопросы индивидуального жилищного строительства. М., «Госюриздат», 1

24. Бродович К новому положению о городских землях. М.: «Советское строительство», 1935.

25. Бутягин В.А., Страментов А.Е. Планировка и благоустройство городов. Издво МКХ РСФСР, 1

26. Быстров СВ. Отвод и изъятие земельных участков. М., «Стройиздат», 1

27. Быковский И. Некоторые моменты права пользования землёй в городах. Еженедельник советской юстиции, 1924, 23-

28. Варфоломеева Г.А. Реформа земельного законодательства. Местное право, 2002, 1-

29. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика. Журнал российского права, 2001,

30. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1

31. Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 частях. М., 1

32. Волков Г.А. Законодательное регулирование права государственной собственности на природные ресурсы. ГиП, 1996,

33. Вольман И. Бессрочное пользование землёй для целей застройки. Еженедельник советской юстиции, 1927,

34. Высоковский А.А., Трутнев Э.К. Концепция правового зонирования города: методы, разработанные на примере Хабаровска. М.: Фонд «Институт экономики города», 1

35. Галиновская Е.А. Определение границ земельных участков, предоставленных под строительство. Право и экономика, 2002,

36. Галиновская Е.А. Правовая природа реквизиции земельного участка по Земельному кодексу РФ. Сборник тезисов к научно-практической конференции «Проблемы применения нового Земельного кодекса России». М.: Изд-во «Наука и кооперативное образование», 2002. Стр. 11-

37. Галиновская Е.А. Правовые принципы земельной реформы в Российской Федерации. Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Экологическое и природоресурсное право, трудовое право, предпринимательское право. М.: ИГП РАН, 2001 г. Стр. 121-125.

38. Галятин М.Ю. Зонирование способ правового регулирования земельных отношений в США. Изв. Вузов. Правоведение, 1983, Хо

39. Гловацкая Н., Лазуренко С, Новицкий И. Земельно-имущественные отношения в городе. Вопросы экономики, 2000,

40. Говязина Е. Землепользование в городах и других населённых пунктах. Советская юстиция, 1970,

41. Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1

42. Городские поселения в Российской империи. Т. I-V, Спб., 1

43. Горохов Д.Б. Государственная регистрация прав на земельный участок как вид недвижимого имущества. Законодательство и экономика, 2002, 6,

44. Государственное регулирование земельных отношений. М.: «КОЛОС», 1

45. Государственное управление социалистической общенародной собственностью: (Административно-правовой аспект проблемы). М., 1

46. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник (под ред. В.А. Козбаненко). М., 2

47. Гречко В.В. Принципы правового регулирования застройки населённых мест в СССР. Науч. конф. по работам, выполненным в 1965 г. ХЮИ, 1

48. Григорян М. Об использовании городских земель. Коммунист, 1958, №

49. Григорян М. Правильно использовать внеселитебные городские земли. М., Жилищно-коммунальное хозяйство, 1958,

50. Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы. Хозяйство и право, 2001,

51. Даньшин И.Н. О правовом режиме городских земель. Советское государство и право, 1962,

52. Дедова Н. Особенности предоставления земельных участков в г. Москве. Хозяйство и право, 1995,

53. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 1-2. Спб. Ярославль, 1875-1877.

54. Дмитриев А.В. Правовые основы городского землепользования: учебное пособие. М., 2

55. Дмитриев А.В. Регистрация земельных правоотношений в Москве. Юридический мир, 2001,

56. Долгачева И.В. Управление земельными ресурсами муниципальных образований (на примере г. Добрянка Пермской области). В кн.: Теория и методы управления земельными ресурсами. Сборник научных трудов (под ред. Варламова А.А.). М.: «ГУ3», 2

57. Дягиев А.В. Управление имуществом: основные тенденции и возможности. Юридический мир, 2000,

58. Евтихиев И.И. Земельное право. М.-Л., «Новая деревня», 1

59. Евтихиев И.И. К учению о едином государственном земельном фонде. Горки, 1

60. Евтихиев И.И. Основные черты земельного законодательства (1923-1928 Г.Г.). М., 1

61. Евтихиев И.И. Управление в области планировки и застройки городов. М., «Госюриздат», 1

62. Евтихиев И.И., Тиняков А. Законодательство о городских землях. Сборник узаконений, инструкций, циркуляров и разъяснений ведомств с объяснительными замечаниями. М., «Юридическое издательство», 1

63. Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник. М.: «Новый Юрист», 1

64. Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник. М.: «Профобразование», 2

65. Ерофеев Б.В. Основные теоретические проблемы правового режима земель городов в СССР. Автореф. дис. д.ю.н. Алма-Ата, 1

66. Ерофеев Б.В. Основы земельного права. М.: «Юридическая литература», 1

67. Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., «Юридическая литература», 1

68. Ерофеев Б.В. Развитие понятия городских земель в советском законодательстве. Советское государство и право, 1968, 7.

69. Ерофеев Б.В., Липецкер М.С. Землепользование в городах, рабочих, дачных и курортных посёлках. М., «Госюриздат», 1

70. Жариков Ю.Г. Государственное регулирование земельных отношений в России. Право и экономика, 1998, 4,

71. Жариков Ю.Г. Градостроительство и земля: правовые вопросы. Сов государство и право, 1984 г., 4. Стр. 43-

72. Жариков Ю.Г. О предмете российского земельного права. Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Экологическое и природоресурсное право, трудовое право, предпринимательское право. М.: ИГП РАН, 2001 г. Стр. 104-

73. Жариков Ю.Г. Охрана права землепользования. М., «Юридическая литература», 1

74. Жариков Ю.Г. Право граждан на землю при строительстве домов, дач и гаражей. Жилищное право, 2001,

75. Жариков Ю.Г. Продажа земельных участков: аукцион и конкурс. Юридический мир, 1998,

76. Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Государство и право, 1996, 2 Жариков Ю.Г. Резервирование земель сложная правовая проблема. Сборник тезисов к научно-практической конференции «Проблемы применения нового Земельного кодекса России». М.: Изд-во «Наука и кооперативное образование», 2002. Стр. 7-

77. Жариков Ю.Г., Гладков Н.А. и др. Рациональное использование природных ресурсов и их охрана. М., 1

78. Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. Научно-правовое пособие. М.: «БЕК», 1

79. Жариков Ю.Г., Шейнин Л. Значение основных понятий законодательства о природных ресурсах. Законодательство и экономика, 2001, 1.

80. Закупень Т.В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики. Журнал российского права, 2001,

81. Земельное право (под ред. проф. Н.Д. Казанцева). М.: «Госюриздат», 1

82. Земельное право (под ред. проф. Г.А. Аксененка). М.: «Юридическая литература», 1

83. Земельное право (под ред. проф. Н.Д. Казанцева и проф. И.В. Павлова). М.: «Юридическая литература», 1

84. Земельное право. Учебник для вузов (отв. ред. А. Боголюбов). М.: «НОРМА-ИНФРАМ», 1

85. Земельное право. Учебник. М.: «Былина», 1

86. Зорин А.Н. Застройка и экология малых городов. Опыт регионального историко-этнографического исследования. Казань, 1

87. Зорин А.Н. Планировка и застройка уездных городов Казанского Поволжья XIX-нач. XX в. (Историко-этнографическое исследование). Автореф. дисс. к.и.н. М., 1

88. Зотов В.Б., Козлов А.А. Управление землепользованием в крупном городе: практика, проблемы. М.: «Прима-Пресс», 1

89. Зубцов И.А. Формирование инвестиционного потенциала городских земель: на примере имущественно-земельного комплекса Москвы. Дис. к.э.н. М., 2

90. Иванникова О.М. Государственное управление земельными ресурсами. Сборник докладов научно-практической конференции «Проблемы применения нового Земельного кодекса РФ». М.: «Наука и кооперативное образование», 2002. Стр. 33-36. ИНИОН РАН. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., 1996 г. История земельных отношений и землеустройства (учебное пособие под ред. проф. Н.В. Бочкова). М.: «Госполитиздат», 1

91. Кабатов В.А. Государственное управление землями сельскохозяйственного назначения. М., «Госюриздат», 1958.

92. Калинин В. Из истории городского самоуправления в России (XVII нач. XX в.). М., 1

93. Карамышева О.В., Герасимова Е.Л. Некоторые правовые аспекты создания и ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации. Государство и право, 1998,

94. Карасе А.В. Право государственной социалистической собственности. Издво АН СССР, 1

95. Кассо А.А. Русское поземельное право. М., 1906 г. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. М., 1

96. Кованько П.Л. Финансовые проблемы землевладения русских городов. Киев, 1

97. Козлова Т.А. Местное самоуправление: опыт г. Москвы. ЖРП, 2000,

98. Козырь М.И. Государственное управление земельным фондом в СССР. Советское государство и право, 1968,

99. Козырь О.М. Правовое регулирование земельных отношений в городах в условиях земельного рынка. В кн.: «Рынки недвижимости и развитие городов: российская реформа и международная практика. Сборник статей». Санкт-Петербург, 1994. Стр. 97-

100. Колюшин Е.А. О праве муниципальной собственности. Журнал российского права, 1997, 9 Комби Ж. Кадастр против собственности. В кн.: «Рынки недвижимости и развитие городов: российская реформа и международная практика. Сборник статей». Санкт-Петербург, 1994. Стр. 18-

101. Комментарий к Закону о государственном земельном кадастре Под ред. Галиновской Е.А. М., 2

102. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). (Отв. ред. Боголюбов А., Галиновская Е.А.). М., «Былина», 2

103. Комов Н.В. Управление земельными ресурсами России: российская модель землепользования и землевладения. М., 1995.

104. Королев А.И. Советское земельное право до принятия ЗК РСФСР 1922 г. В сб.: «40 лет Советского права», т. I. «Лениздат», 1

105. Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Государственная собственность: юридический режим и управление. Право и экономика, 1998,

106. Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения. Автореф. дисс. д.ю.н. М., 1

107. Крассов О.И. Генеральные планы и проекты черты городских и сельских поселений. Законодательство и экономика, 2001,

108. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М.: «Юристъ», 2

109. Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: «Юристъ», 2

110. Крассов О.И. Особенности правового регулирования использования земель поселений в градостроительном законодательстве. Законодательство и экономика, 2001, №

111. Крассов О.И. Порядок межевания земель. Законодательство и экономика,2001,№

112. Крассов О.И. Порядок разработки, утверждения и экспертизы градостроительной документации. Законодательство и экономика, 2001,

113. Крассов О.И. Правовая защита от чрезвычайных ситуаций в градостроительстве. Законодательство и экономика, 2001,

114. Крассов О.И. Правовое регулирование застройки и зонирования территорий поселений. Законодательство и экономика, 2001,

115. Крассов О.И. Правовое регулирование создания инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий. Законодательство и экономика, 2001,

116. Крассов О.И. Правовой режим отдельных видов территориальных зон. Законодательство и экономика, 2001, 7.

117. Крассов О.И., Рюмина Р.Б. Право государственной собственности на природные ресурсы. Государство и право, 1995,

118. Крюков В. Проблемы государственного управления в имущественно- земельном комплексе. Экономист, 1998,

119. Кудрявцев А.О. Рациональное использование территорий при планировке и застройке городов. М., «Стройиздат», 1

120. Лаптева Л.Е. Региональное и местное самоуправление в России: (2-я пол. XIX в.). ИГП РАН. М., 1

121. Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России./ Российская Академия государственной службы при Президенте РФ. М.: Изд-во РАГС, 1

122. Лизогуб В.К. Современное советское законодательство и практика образования городов и городских посёлков. Советское государство и право, 1966,

123. Лимонов Л.Э. Кризис крупных городов и проблемы становления рынков недвижимости в России. В кн.: «Рынки недвижимости и развитие городов: российская реформа и международная практика. Сборник статей». Санкт-Петербург, 1994. Стр. 10-

124. Лисина Н.Л. Градостроительный кодекс РФ и вопросы территориального зонирования. Адвокат, 2001,

125. Лисина Н.Л. Законодательство г. Москвы о градостроительном планировании

127. Мартыненко И. Правовые последствия самовольного строительства. Законодательство и экономика, 2000, 7. и зонировании территорий. Законодательство и экономика, 2002,

128. Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах Империи. Т. I-VI. Спб., 1877-1

129. Мельниченко СП., Соколова М.П. Организация и регулирование земельного рынка в Москве. В кн.: «Рынки недвижимости и развитие городов: российская реформа и международная практика. Сборник статей». Санкт-Петербург, 1994. Стр. 104-

130. Модин Н.А. Муниципальная собственность экономические основы деятельности органов местного самоуправления. Законодательство и экономика, 2001, №

131. Мониторинг городских земель. Право и экономика, 1994, 23-

132. Нагаев Н.А. Некоторые вопросы совершенствования управления земельными ресурсами в городах. В кн.: Теория и методы управления земельными ресурсами. Сборник научных трудов (под ред. Варламова А.Д.). М.: «ГУЗ», 2

133. Нагаев Р.Т. Управление земельными ресурсами в городах Республики Татарстан: теория, методика, практика. Дис. д.э.н. М., 2

134. Нецветаев А.Г. К вопросу об участии органов местного самоуправления в принятии решений по распоряжению землями, находящимися в муниципальной собственности. Юридический мир, 2000,

135. Новиков А. Записки о городском самоуправлении. Спб., 1

136. Новицкий И.Ю. Регулирование земельных отношений в Москве. Юридический мир, 1997,

137. Новый энциклопедический словарь. Изд. Брокгауза Ф.А. и Ефрона И.А. Петербург. Общая теория советского земельного права (под ред. Аксененка Г.А, Иконицкой И.А., Краснова Н.И.). М.: «Наука», 1

138. Ожегов СИ. Словарь русского языка. М.: «Советская энциклопедия», 1

139. Павлов И.В. Рецензия на книгу Аксененка Г.А. «Право государственной собственности на землю». Советское государство и право, 1951,

140. Панкратов И.Ф. Право государственной и муниципальной собственности на землю в России. Право и экономика, 1997, 23-24.

141. Правовое зонирование: опыт разработки «Правил землепользования и застройки» в городах России (под ред. Высоковского А., Валетты У.). Фонд «Градостроительные реформы (Россия), Фонд развития городов (США). Пятков Д. Отчуждение публичной собственности: вопросы правового регулирования. Хозяйство и право, 1998, 142. Раев Ю.В., Юсин Г.С. Градостроительное законодательство Москвы: теория, практика, перспективы. М., 1

143. Ржаницын А.А. Земельный кодекс. С объяснениями статей на основании дополнительных к нему узаконений, циркуляров, официальных разъяснений Наркомзема и определений Особой коллегии Высшего контроля по земельным спорам. Ч. 1-3. М.: «Новая деревня». Ч. 2 «О городских землях и государственных земельных имуществах». Руднев А.В. Управление земельными ресурсами городов: учебное пособие. М., «ГУУ», 1

144. Руднев А.В. Формирование земельных отношений в крупных городах в условиях рынка: на примере г. Москвы. Дис. к.э.н. М., 1

145. Рудов А.И. Экономический механизм городского землепользования. Ростовна-Дону: СКНЦВШ, 1

146. Рындзюнский г. Споры о землепользовании на городских землях. Еженедельник советской юстиции, 1922, 21-

147. Санжанов О.И. Нормативно-правовое обеспечение процесса управления муниципальной собственностью. В кн.: Региональная экономика и региональная политика. Вып.

149. Свод Законов Российской империи (Т. I II, VIII, IX, X, XII, XV). Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. -Петербург, 1901 г.

150. Серенко А.В. Правовой режим земель застройки в городах. Право и экономика, 1999, 6 Смирнов. Городское земельное хозяйство. Коммунальное дело, 1927,

151. Собрание сочинений А.Д. Градовского. Том

152. Начала русского государственного права. Ч. III. Органы местного управления. Петербург, 1904 г. Сокол-Намоконов Э.Н. Муниципальное правовое регулирование в управлении земельными ресурсами городов. Местное право, 2002, 5-

153. Суровцев В.Л. Правовое обеспечение государственного учёта земель. Дис. к.ю.н. М., 1

154. Сыродоев И.А. Земля и закон. Закон, 1999,

155. Сыродоев Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства. Государство и право, 2001,

156. Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в крупных городах: (Урбанизированных регионах). Дис. д.ю.н. М., 1

157. Таболин В.В. Право муниципального управления. М.: «ЭЛИГ», 1

158. Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: «Формула права», 2

159. Теория и методы управления земельными ресурсами. Сборник научных трудов (под ред. Варламова А.А.). М.: «ГУЗ», 2

160. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М.: 2

161. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1

162. Трутнев Э.К. Недвижимость: парадоксы закона и логика права. ЭКО, 1995, №

163. Трутнев Э.К. Правовое зонирование города Хабаровска. Установление прав использования недвижимости посредством местного нормативно-правового акта. М.: «Институт экономики города», 2000.

164. Турубинер A.M. Содержание

165. Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления. Журнал российского права, 1999, 3/

166. Угольницкий Г.А. Управление «Вузовская книга», 1

167. Управление и право (сборник). Под ред. Ю.М. Козлова. Вып. 1. М., 1

168. Управление природопользованием в регионе. Учебное пособие(М.М. Гузев, Л.И. Сергиенко и др.) Волгоград, 1

169. Управление развитием города: (экономико-правовые аспекты). Киев, 1

170. Фокин А.Е. Особенности управления использованием и охраной земель. Сборник тезисов к научно-практической конференции «Проблемы применения нового Земельного кодекса России». М.: Изд-во «Наука и кооперативное образование», 2002. Стр. 125-

171. Фомина Л.П. Земельная реформа и государственная собственность на землю. Государство и право, 1997,

172. Фонина Е. Землепользование в городах и посёлках городского типа (юридическая консультация). Советы депутатов трудящихся, 1971 г.,

173. Фролов В.В. Правовое регулирование отношений при оформлении и аренде земельных участков в населённых пунктах. Особенности оформления дел по вопросам экономико-правового регулирования землепользования и заключения договоров аренды на земельные участки в городе Москва как субъекте Российской Федерации. Право и экономика, 1998,

174. Фролов В.В. Правовые коллизии при решении вопроса по предоставлению земельных участков в собственность в городе Москва. Право и экономика, 1998,

175. Фролов К.В. Регулирование участия муниципальных образований в земельных отношениях. Местное право, 2002, 1-

176. Хорев Б.С. Городские поселения в СССР. М., «Мысль», 1

177. Хорев Б.С. Проблемы городов. М., «Мысль», 1971. эколого-экономическими системами. М.:

178. Хромов Ю.Б., Потёмкина М.В. Градостроительство (с древних времён до конца XIX века). Учебное пособие для вузов. Спб., 2000 Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России 2-й пол. XIX в. Автореф. дисс. к.ю.н. РАГС, 1995 г. Чубуков Г.В. Земельное право России. Учебник. М., 2

179. Чуйков В.А. Право пользования землями городской застройки (по материалам УССР). Автореф. дис. к.ю.н. Харьков, 1

180. Шведов А.Н. Некоторые проблемы управления публичной собственностью. В сб.: Правовое обеспечение рыночной экономики. Вып. 1. М.: РАГС, 2

181. Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки и заметки. Том L С- Петербург, 1

182. Шуплецова Ю.И. К вопросу об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Сборник тезисов к научно-практической конференции «Проблемы применения нового Земельного кодекса России». М.: Изд-во «Наука и кооперативное образование», 2002. Стр. 16-

183. Энциклопедический Петербург. Энциклопедический словарь. Редакция и экспедиция Русского Библиографического Института «Гранат». 13-е стереотипное издание до 33-го тома под редакцией проф. Ю.С. Гамбарова, проф. В.Л. Железнова и др. словарь. Изд. Брокгауза Ф.А., Ефрона И.А.

Автор: Носков, Евгений Анатольевич
Город: Москва
Год: 2003
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.06

Диссертация

Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.06 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Носков, Евгений Анатольевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Носков, Евгений Анатольевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование государственного и муниципального управления землями городов»