АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Экономическая основа местного самоуправления в городах федерального значения: конституционно-правовой аспект»
а
На правах рукописи
□□3482611 ПИСАРЕВ ДЕНИС АЛЕКСАНДРОВИЧ
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ)
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МОСКВА-2009
003482611
На правах рукописи
ПИСАРЕВ ДЕНИС АЛЕКСАНДРОВИЧ
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ)
Специальность 12.00 02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МОСКВА-2009
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский городской университет управления Правительства Москвы"
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Овчинников Иван Иванович
Официальные оппоненты* доктор юридических наук, профессор
Акмалова Альфия Азгаровна
кандидат юридических наук, доцент Наумов Владимир Иванович
Ведущая организация* Московский государственный университет имени М.В Ломоносова
Защита состоится 25 ноября 2009 года в 15 часов на заседании диссертационного совета ДМ 521 077 01 при Московском новом юридическом институте, по адресу 107564, г.Москва, Погонный проезд, д 7 "а"
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского нового юридического института
Автореферат разослан 22 октября 2009 г
Ученый секретарь
диссертационного совета .
кандидат юридических наук, доцент у.
Н Н. Анисимов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Закрепление Конституцией Российской Федерации 1993 г местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя и элемента системы публичной власти, обязывает государство принимать на себя обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий и предпосылок для его развития Такие обязательства вытекают и из положений Европейской Хартии местного самоуправления, принятой членами Европейского Совета 15 октября 1985 г. и находят свое отражение в конституциях и законодательстве большинства европейских государств, устанавливающих, в частности, принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления
В соответствии с европейскими муниципально-правовыми стандартами обеспечения государственных гарантий местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу с 1 января 2009 г, в сравнении с положениями одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ, по-новому регламентирует вопросы местного значения имущественного характера отдельных видов муниципальных образований, полномочия органов местного самоуправления по их решению и состав муниципального имущества, а также подробно регулирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передачи им материальных средств, необходимых для их осуществления
Особую актуальность, научную и практическую значимость приобретает исследование проблематики правового регулирования экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения с учетом закрепляемых в ст 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г №131-ФЗ особенностей организации местного самоуправления в этих городах Следует признать, что многочисленные дискуссии ученых и практиков о природе и характере взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения, пока не дали четких ответов на вопросы о том, каковы оптимальные механизмы их взаимодействия при решении вопросов местного значения
Требует изучения влияние указанных в Законе особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения на опре-
деляемые в законодательстве этих субъектов Российской Федерации перечень вопросов местного значения имущественного характера, состав муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства Проблема осложняется отсутствием специального федерального закона, регламентирующего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения
Таким образом, специальное, системное и комплексное исследование вопросов правового регулирования экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы) представляется важным направлением развития науки муниципального права Российской Федерации Актуальность исследования обусловлена тем, что в области муниципальных имущественных отношений накопился ряд важных как в теоретическом, так и практическом плане проблем, требующих своего решения К их числу можно отнести необходимость
а) детальной правовой регламентации перечня муниципального имущества и порядка передачи имущества, находящегося в собственности города Москвы, в собственность и в управление муниципальных образований, состава местного хозяйства как неразрывной составной части единой системы городского хозяйства Москвы, правовых механизмов разграничения в Москве предметов ведения и полномочий между органами публичной власти различных уровней, порядка создания муниципальных предприятий и учреждений и передачи им муниципального имущества и др ,
б) обеспечения соответствия закрепляемых в законодательстве вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера и полномочий органов публичной власти по их решению, четкой их регламентации в отдельных правовых нормах,
в) систематизации в одном законе взаимосвязанных между собой вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера, полномочий органов публичьой власти по их решению и перечня муниципального имущества с учетом определяемых в федеральном законодательстве особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения
Степень научной разработанности темы исследования. Исходную теоретическую базу исследования составляют монографические труды российских ученых в области конституционного и муниципального права С А Авакьяна, А А Акмаловой, Г В Барабашева, Т М Бялкиной,
Л А Бсзуглова, Н С Бондаря, В И Васильева, И В Выдрина, ГА Гаджие-ва, Т М Говоренковой, Ю А Дмитриева, А А Замогаева, О Е. Кутафина, Л Н Кокотова, Е И. Ковешникова, Г Н Комковой, Е И Козловой, Е И Колюшина, В С Мокрого, И И Овчинникова, А Н Писарева, Н В. Постового, В А Прокошина, В В Пылина, В В Таболина,ПС Тимофеева, В И. Фадеева, Т.Я Хабриевой, Н Н Черногора, В Е Чиркина, К Ф Шеремета, ЕС Шугрииойидр
Проблемы экономической основы местного самоуправления рассматривались в трудах А С Автономова, А В Брежнева, Г О Барбакова, ЛА Велихова, Т П Георгиевой, Г Р Голованова, В М Зуева, В И. Кошкина, М А Кузьмина, С С Кузнецова, А В Мадьяровой, Н А Модина, В Д Ма-заева, В Л Мустафина,АА Соколовой, АД Селюкова, ОЛ Савранской, С Г Соловьева, НА Тарасьян, А С Тюхтенева и др
Особенностям организации местного самоуправления в столице Российской Федерации посвящены исследования Д Б Агафонкина, Ю М Алпатова, Е В Гриценко, ТА Горюновой, С А. Жаворонкова, ВЛ Лютцера, И П Михайлова, А.Т. Ошуркова, В С Самохвалова, А М Сергиенко, И К Стародубровской, М В. Славгородской и др
Однако следует отметить, что близкие по тематике диссертационные исследования непосредственно не затрагивали проблемы имущественных отношений в области местного самоуправления в городах федерального значения и касались их лишь в той мерс, в какой это было необходимо для раскрытия основной темы исследования
Учитывая значительный научный интерес к проблематике местного самоуправления в городах федерального значения, процесс комплексного исследования теоретико-правовых аспектов экономической основы местного самоуправления, особенно с учетом специфики правового статуса города Москвы, нельзя считать завершенным
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе экономического (материального) обеспечения реализации органами местного самоуправления и органами государственной власти города Москвы полномочий по решению вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера, а также осуществления, в установленных законом случаях, органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие по поводу имущества, находящегося в муниципальной собственности, включая имущественные права внутригородских муниципальных образований города Москвы, реализуемые от их имени органами местного самоуправления
Цель и задачи диссертационного исследования. На основе правового анализа федерального законодательства, законодательства города Москвы, муниципальных правовых актов внутригородских муниципальных образований и практики их реализации, сформировавшейся в процессе становления и развития экономической основы местного самоуправления в городе Москве, сформулировать комплекс научно-обоснованных выводов о понятии и содержании экономической основы местного самоуправления как комплексного института муниципального права, а также критерии определения в законах города Москвы состава муниципального имущества, вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера и полномочий органов местного самоуправления по их решению, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, а также теоретически обосновать практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства города Москвы, закрепляющего содержание основных элементов структуры экономической основы местного самоуправления, в соответствии с установленными федеральным законодательством особенностями организации местного самоуправления в городах федерального значения
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие теоретические, прикладные и практические задачи Теоретические задачи
а) на основе историко-правового анализа процесса становления и развития федерального законодательства и законодательства города Москвы по вопросам экономической основы местного самоуправления выявить современные тенденции и специфику правовой регламентации указанных вопросов исходя из определяемых федеральным законодательством особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения,
б) с современных позиций исследовать понятие и содержание комплексного муниципалыю-правового института экономической основы местного самоуправления в широком и узком смысле Выделить и рассмот-
реть конституционные и уставные начала экономической основы местного самоуправления в городе Москве,
в) на основе анализа признаков, характеризующих городское хозяйство Москвы и местное хозяйство внутригородских муниципальных образований, определить понятие и структуру местного хозяйства, рассмотреть необходимость сохранения единства городского хозяйства в качестве важнейшего критерия определения вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований и состава муниципального имущества;
г) на основе анализа определяемых в федеральном законодательстве особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, выявить специфику правовой регламентации в законах города Москвы и муниципальных правовых актах форм участия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в решении вопросов местного значения имущественного характера, а также определить критерии для их классификации,
д) исходя из взаимосвязанности элементов экономической основы местного самоуправления в городе Москве, в системно-правовом плане проанализировать конституционно-правовое содержание и особенности правовой peí ламентации в законодательстве города Москвы и муниципальных правовых актах состава муниципального имущества внутригородских муниципальных образований, полномочий органов местного самоуправления в области имущественных отношений,
е) исследовать, применительно к теме данной работы, понятия "предметы ведения муниципального образования", "вопросы местного значения", "полномочия органов местного самоуправления", определить их соотношение, выявить проблемы правового регулирования, влияющие на эффективность деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в различных сферах имущественных отношений
Прикладные задачи:
а) путем систематизации и определения иерархии законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих экономические основы местного самоуправления в городе Москве, выявить соотношение федеральных, региональных и муниципальных правовых актов по данной проблематике, пробелы и особенности правового регулирования общественных отношений в данной области, а также проблемы правовой регламентации вопросов местного значения внутригородских муниципальных
образований имущественного характера и полномочий органов местного самоуправления по их решению,
б) на основе обобщения практики деятельности органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по правовому регулированию общественных отношений, возникающих в области имущественных отношений, внести предложения по совершенствованию разрабатываемых правовых актов,
в) на основе анализа законодательных и иных нормативных правовых актов, с учетом европейских муниципально-правовых стандартов обеспечения гарантий местного самоуправления, выработать предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства города Москвы по данной проблематике в соответствии с требованиями Европейской хартии местного самоуправления
Практические задачи
а) формулирование и обоснование конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования основных элементов экономической основы местного самоуправления в городе Москве в целях создания новых и совершенствования действующих правовых механизмов, позволяющих органам местного самоуправления с большей эффективностью ос}ществлять свою деятельность по решению вопросов местного значения имущественного характера,
б) приведение положений законодательства городов федерального значения, муниципальных правовых актов, регламентирующих вопросы экономической основы местного самоуправления, в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации, федерального законодательства,
в) систематизация в едином федеральном законе об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения взаимосвязанных между собой вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера, полномочий органов местього самоуправления по их решению и состава муниципального имущества с учетом необходимости обеспечения единства городского хозяйства,
г) разработка и принятие законов города Москвы, регламентирующих перечень имущества, находящегося в собственности города Москвы и передаваемого в собственность или в управление муниципальных образова-
ний, и порадок его передачи, основания и порядок осуществления прав собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности, основания и порядок создания муниципальных предприятий, учреждений и организаций
Методология и методика исследования. В диссертации использованы общенаучные философские методы и такие часгнонаучные методы познания, как системно-правовой, исторический, формально-юридический и конкретно-социологический. Используемый в диссертационном исследовании диалектико-материалистический метод познания предполагает всесторонний, объективный анализ экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы) и механизмов реализации правовых норм, регламентирующих его отдельные элементы через взаимосвязи субъектов права, единство количественных и качественных характеристик, логического и конкретно-исторического подходов
Применяемый в диссертации системно-правовой метод исследования, позволяет определить систему и структуру анализа экономической основы местного самоуправления в городе Москве, выявить наиболее существенные принципы и характер взаимоотношении органов публичной власти различных уровней в городе Москве в области имущественных отношений, глубже понять механизмы воздействия права на общественные отношения, связанные с деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения имущественного характера
Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет собой первое в российской правовой науке монографическое исследование экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы), основанное на анализе действующего законодательства, муниципальных правовых актов внутригородских муниципальных образований, отражающих особенности правовой регламентации состава муниципального имущества, вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера и полномочий органов местного самоуправления по их решению, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства
В работе сформулированы и обоснованы выводы о понятии и содержании экономической основы местного самоуправления как комплексного
института муниципального права, выделены и рассмотрены конституционные и уставные начала экономической основы местного самоуправления в городе Москве Выработана авторская позиция о понятии и структуре местного хозяйства внутригородских муниципальных образований города Москвы как имущественного комплекса, являющегося неразрывной составной частью городского хозяйства Москвы В научный оборот введены новые и уточнены используемые в муниципальном праве категории и понятия
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной*
1 Муниципально-правовой институт экономической основы местного самоуправления можно определить как комплексный институт муниципального права, представляющий собой совокупность норм публичных и частных отраслей права, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе экономического (материального) обеспечения реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера, а также осуществления, в установленных законом случаях, ими отдельных государственных полномочий
2 В широком смысле институт экономической основы местного самоуправления как комплексный институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в муниципальных образованиях по поводу имущества, находящегося в муниципальной собственности, включая имущественные права муниципальных образований, и норм, регулирующих бюджетные правоотношения В узком смысле - совокупность правовых норм, регулирующих только общественные отношения муниципальной собственности и имущественные права муниципальных образований
3 Наличие таких общих признаков, как публичность, социальная направленность, общность подходов в определении субъектов права собственности, взаимосвязанность объектов, территориальное единство функционирования, позволяет сделать вывод о том, что местное хозяйство внутригородских муниципальных образований является неразрывной составной частью единой системы городского хозяйства Москвы
4 Под имуществом внутригородских муниципальных образований следует понимать имущество, находящееся в муниципальной собственно-
сти, имеющее функционально-целевое назначение, состав которого определяется перечнем вопросов местного значения, установленным для внутригородских муниципальных образований законами города Москвы исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, используемое в целях создания и воспроизводства общественно-полезных благ, удовлетворения публичных интересов жителей города Москвы и жителей муниципального образования.
5 Необходимость сохранения единства городского хозяйства является важнейшим принципом организации местного самоуправления в городах федерачьного значения и критерием определения вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований и, соответственно, состава их муниципального имущества Исходя из этого, городское хозяйство городов федерального значения и местное хозяйство внутригородских муниципальных образований представляют собой единый имущественный комплекс
6 Разработанный в диссертации подход к определению местного хозяйства внутригородских муниципальных образований и городскому хозяйству Москву как имущественным комплексам, призванным удовлетворять общие публичные потребности населения города Москвы, создавать и воспроизводить общественно-полезные блага в масштабах муниципального образования и города в целом, позволяет внести предложение о необходимости закрепления в законодательстве Москвы обязанностей органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований при принятии решений по вопросам местного значения имущественного характера учитывать мнение населения, а также предусмотреть формы контроля населения за эффективным использованием муниципального имущества
7 В целях совершенствования законодательства, регламентирующего экономические основы местного самоуправления в городе Москве, с учетом особенностей его организации и в целях сохранения единства городского хозяйства предлагается разработать.
а) федеральный закон об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения, в котором должны найти свое отражение конституционно-правовые начала института экономической основы местного самоуправления, принципы организации местного самоуправления в городах федерального значения, государственные гарантии, предоставления внутригородским муниципальным образованиям дос-
таточных имущественных ресурсов для решения вопросов местного значения, правовые механизмы разграничения предметов ведения и полномочий в области имущественных отношений между органами публичной власти различных уровней, осуществляющими свою деятельность в городе Москве, особенности формирования имущества, находящегося в муниципальной собственности, с учетом правового статуса столицы Российской Федерации, особенности правового регулирования земельных отношений и включения земли и природных ресурсов в состав имущества внутригородских муниципальных образований, понятие и состав местного хозяйства внутригородских муниципальных образований как составной части городского хозяйства и элемента экономической основы местного самоуправления в городе Москве,
б) законы города Москвы, регламентирующие перечень имущества, находящегося в собственности города Москвы, передаваемого в собственность и управление муниципальных образований, и порядок его передачи, основания и порядок непосредственного осуществления жителями муниципального образования своих полномочий в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности, основания и порядок создания муниципальных предприятий, учреждений и организаций,
в) муниципальные правовые акты, которые в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должны регламентировать основания и порядок непосредственной реализации населением имущественных прав муниципального образования, порядок организации и проведения в муниципальных образованиях публичных слушаний, в том числе по вопросам местного значения имущественного характера
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу диссертационного исследования образуют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, Устав, законы и иные нормативные правовые акты города Москвы, муниципальные правовые акты внутригородских муниципальных образований города Москвы
Эмпирической базой диссертации послужили анализ и обобщения практики применения федерального законодательства, законов города Москвы и муниципальных правовых актов по вопросам экономической осно-
вы местного самоуправления, что позволяет судить об эффективности деятельности органов внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сделанными выводами Материалы диссертации расширяют представление о конституционно-правовой природе экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения, конституционно-правовом содержании его элементов и их правовой регламентации в действующем законодательстве, муниципальных правовых актах, исходя из особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения
Ряд впервые введенных в научный оборот данных, законодательных предложений, а также высказанных и аргументированных концептуальных подходов к решению проблем экономической основы местного самоуправления, могут служить основой для дальнейших теоретических исследований в области муниципального права Материалы диссертации могут быть использованы при проведении государственно-правовых исследований, отражающих особенности организации и осуществления публичной власти в городе Москве.
Практическое значение исследования определяется возможностью использования сделанных выводов, обобщений и предложений, касающихся деятельности органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по совершенствованию правового регулирования вопросов экономической основы местного самоуправления
Итогом проведенного автором диссертационного исследования стало решение задачи, имеющей существенное значение для муниципального права Российской Федерации, связанной с разработкой научно-обоснованных выводов, характеризующих конституционно-правовую природу и содержание экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы), что послужило основой для внесения предложений по совершенствованию законодательства города Москвы и муниципальных правовых актов в данной области с учетом закрепляемых в федеральном законодательстве особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения
Апробация и внедрение результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и активно используются в научно-исследовательской работе кафедры конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства Москвы Результаты диссертационного исследования могут использоваться в процессе законотворческой деятельности в городах федерального значения, а также в учебном процессе при изучении проблематики муниципального права
Основные итоги диссертационного исследования нашли свое отражение в 7 публикациях автора, из них 2 - в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России, а также в научных сообщениях, сделанных на научно-практических конференциях
Структура диссертации обусловлена целью, задачами логикой достижения результатов исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и библиографического списка
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, круг использованных источников, определяются цели и задачи исследования, его объект и предмет, характеризуется теоретическая, методологическая и источниковедческая база исследования, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о результатах их апробации и структуре работы
Первая глава диссертации "Конституционно-правовая природа экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы)" - посвящена анализу теоретико-правовых основ конституционно-правового регулирования процесса становления и развития экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы), исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, а также - исследованию понятия и содержания местного хозяйства внутригородских муниципальных образований города Москвы с учетом особенностей правовой регламентации как в целом организации местного самоуправления на территории указанного субъекта Российской Федерации так и, в частно-
ста - определения в законах города перечня вопросов местного значения имущественного характера и состава муниципального имущества
В параграфе первом "Экономическая основа местного самоуправления как комплексный институт муниципального права" осуществляется теоретико-правовой анализ понятия и содержания муниципально-право-вого института экономической основы местного самоуправления
По мнению автора, комплексный характер указанного института, является производным от комплексного характера в целом муниципального права как отрасли российского права Муниципалыю-правовой институт экономической основы местного самоуправления объединяет правовые нормы различных публичных и частных отраслей права Первые регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления - одной из форм народовластия, а также деятельностью публичных органов власти по решению вопросов местного значения, обеспечению жизнедеятельности населения внутригородских муниципальных образований Вторые регламентируют правовое положение муниципального образования как участника гражданско-правовых отношений, обязательным признаком которого является закрепленное за ним на праве собственности обособленное имущество и его имущественные права
На основе анализа производного характера понятия "экономические основы местного самоуправления" от понятия "экономические основы конституционного строя Российской Федерации"' в рамках данного параграфа выделяются конституционные и уставные начала экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы)
В целях уяснения содержания современного муниципально-правового института экономической основы местного самоуправления автором прослеживается процесс становления и развития федерального и московского законодательства о местном самоуправлении в части правовой регламентации элементов (состава) экономической основы местного самоуправления В ходе исследования выявлены две основные тенденции данного процесса усиление централизации нормативного регулирования вопросов местного самоуправления на федеральном уровне, сужение содержания муниципально-правового института экономической основы местного самоуправления в городе Москве
На основе анализа различных точек зрения о понятии и содержании муниципально-правового института экономической основы местного са-
моуправления, а также положений действующего законодательства о соотношении экономических и финансовых основ местного самоуправления содержание указанного института рассматривается автором в широком и узком смысле
Во втором параграфе "Обеспечение единства городского хозяйства городов федерального значения как критерий формирования экономической основы местного самоуправления" исследуется содержание категории "единство городского хозяйства местное хозяйство" в качестве важнейшего принципа организации местного самоуправления в городах федерального значения и критерия определения вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований и, соответственно, состава их муниципального имущества
На основе анализа использовавшихся в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" термина "местное хозяйство" и в Законе РФ от 6 июля 1991 г "О местном самоуправлении в Российской Федерации" понятия "хозяйственный комплекс", автором предлагается городское хозяйство городов федерального значения и местное хозяйство внутригородских муниципальных образований понимать в узком и широком смысле В первом случае в их структуру следует включать соответствующие предприятия (объединения), организации, учреждения, во втором - имущество (имущественные комплексы) соответствующих публично-правовых образований
Автор отмечает, что рассмотрение местного хозяйства внутригородских муниципальных образований в указанном широком смысле позволяет не только определить его в качестве экономической основы местного самоуправления, но и детально исследовать понятие, структуру, принципы и порядок формирования муниципального имущества в городах федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства
Разработанный в диссертации подход к определению местного хозяйства внутригородских муниципальных образований и городского хозяйству Москву как имущественным комплексам, призванным удовлетворять общие публичные потребности населения города Москвы, создавать и воспроизводить общественно-полезные блага в масштабах муниципального образования и города в целом, а также детальный теоретико-правовой анализ положении Конституции Российской Федерации и Устава города Москвы об основах народовластия, положены в основу обоснований о необ-
ходимости закрепления в законодательстве Москвы обязанностей органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований учитывать мнение населения при принятии решений по вопросам местного значения имущественного характера, а также форм контроля населения за эффективным использованием муниципального имущества
По мнению диссертанта, особая роль населения в управлении указанными хозяйствами может проявляться в определяемых в законодательстве единых формах непосредственной демократии О взаимосвязанности референдума города Москвы и местного референдума в городе Москве, в том числе по вопросам управления городским и местным хозяйством, свидетельствует тот факт, что порядок их организации и проведения регламентируется единым Законом города Москвы от 18 апреля 2007 г № 11"0 референдумах в городе Москве"
На основе анализа выделенных в диссертации таких общих для городского хозяйства Москвы и местного хозяйства внутригородских муници-патьных образований признаков как публичность, социальная направленность, общность подходов в определении субъектов права собственности, взаимосвязанность объектов, территориальное единство функционирования, сделан авторский вывод о том, что местное хозяйство внутригородских муниципальных образований является неразрывной составной частью единой системы городского хозяйства Москвы
Третий параграф "Особенности становления и развития экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения" посвящен анализу динамики процессов правовой регламентации в федеральном и региональном законодательстве элементов (состава) экономической основы местного самоуправления с учетом особенностей как в целом организации публичной власти на территории указанных субъектов Российской Федерации так и, в частности - определения в их законах перечня вопросов местного значения и объектов муниципальной собственности
На основе проведенного, применительно к теме диссертации, анализа правового статуса столицы Российской Федерации, сделан авторский вывод о взаимосвязанности указанного статуса со статусом Москвы как городского поселения, а также выделены и проанализированы те потожения Закона РФ от 15 апреля 1993 г № 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации", которые оказывают влияние на правовое регулирование как в целом экономической основы местного самоуправления в Москве, так и, в
частности, - процесс определения состава муниципального имущества внутригородских муниципальных образований
В целях уяснения содержания современного муниципально-правового института экономической основы местного самоуправления в диссертации прослеживается процесс становления и развития федерального и московского законодательства о местном самоуправлении в части правовой регламентации элементов (состава) экономической основы местного самоуправления.
Историко-правовой анализ становления и развития федерального и московского о местном самоуправлении позволяет признать, что в период с 1995 по 2002 годы в Москве была сформирована система региональных нормативных правовых актов, которые при определении особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, как это признанно в ряде последующих судебных решений, выходили за рамки требований Конституции Российской Федерации и федеральных законов по вопросам организации местного самоуправления, тем самым 01 раничи-вая конституционное право жителей внутригородских муниципальных образований на осуществление местного самоуправления
В целях решения отмеченных выше проблем и совершенствования законодательства, регламентирующего экономические основы местного самоуправления в городе Москве, автором сформулированы конкретные предложения по разработке специального федерального закона об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения, законов города Москвы, регулирующих общественные отношения в исследуемой области, муниципальных правовых актов, которые в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должны определять основания и порядок непосредственной реализации населением имущественных прав муниципального образования, а также порядок организации и проведения в муниципальных образованиях публичных слушаний, в том числе по вопросам местного значения имущественного характера
Глава вторая "Конституционно-правовое содержание основных элементов структуры экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы)" - посвящена системному анализу правовой регламентации указанных элементов с учетом определяемых федеральным законодательством особенностей органи-
задии местного самоуправления в городах федерального значения, рассматриваются также виды муниципального имущества, полномочия и основы взаимодействия органов публичной власти в городе Москве в области имущественных отношений
В первом параграфе - "Муниципальное имущество понятие и классификация" осуществляется правовой анализ понятия и состава муниципального имущества как важнейшего элемента структуры экономической местного самоуправления с учетом устанавливаемых федеральным законодательством особенностей определения вопросов местного значения и формирования состава такого имущества в городах федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства
Автор обращает внимание на то, что в связи с тем, что Федеральный закон от б октября 2003 г № 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в отличие от одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г, четко не определяет состав муниципальной собственности, а говорит лишь об имуществе, которое может находиться в такой собственности, исключительную важность и актуальность приобретает проблема реализации положений указанного Закона, регламентирующих процесс безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в собственности субъектов Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения
Анализ такого процесса в городе Москве позволяет сделать авторский вывод о том, что в нарушение требований ч 1 ст 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обязывавших органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2008 г обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную собственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, до настоящего времени не приняты законы города Москвы, устанавливающие перечень муниципального имущества и порядок передачи, объектов находящегося в собственности города Москвы, в муниципальную собственность В связи с этим деятельность органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы как в целом по решению вопросов местного значения, так и в частности в области имущественных отношений, в большинстве случаев не позволяет использовать свой демократический потенциал
В целях определения понятия муниципального имущества выделяются и исследуются такие характеризующие его признаки как самостоятельный и негосударственный характер, публично-правовая природа, функциональное (целевое) предназначение
С точки зрения обеспечения самостоятельного и негосударственного характера муниципального имущества следует критически оценить положения ч 5 ст 1 Закона города Москвы от 25 июня 2008 г. №26 "О государственном имуществе города Москвы", в соответствии с которыми в состав городского хозяйства подлежит включению имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, но не отнесенное законами города Москвы к имуществу внутригородских муниципальных образований
Автором сделан вывод том, что публично-правовая природа муниципального имущества проявляется, прежде всего, в его принадлежности к муниципальным образованиям, которые относятся, наряду с государством и субъектами Российской Федерации к числу публично-правовых образований Публично-правовая природа муниципального имущества в городе Москве проявляется в частности в том, что управление составляющими их объектами должно быть направлено на создание и воспроизводство общественно-полезных, публичных благ, удовлетворение публичных интересов населения не только в масштабах внутригородского муниципального образования, но и города в целом По мнению, диссертанта, единая публично-правовая природа муниципального и городского имущества в Москве находит отражение в положениях п 6 ст.1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" о том, что перечень вопросов местного значения устанавливается, исходя из необходимости сочетания интересов жителей города Москвы и жителей муниципального образования, а также - ч 1 ст 3 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г., в которых термин "городское сообщество" используется для характеристики совокупности всех жителей города Москвы, а - "местное сообщество" - жителей внутригородского муниципального образования
На основе анализа высказанных суждений по поводу классификации муниципального имущества, а также практики правового регулирования, отражающей особенности организации местного самоуправления в городе Москве, автором предлагается классификация муниципального имущества внутригородских муниципальных образований города Москвы в зависимо-
сти от определяемых в Законе города от 6 ноября 2002 г № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" форм взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в решении вопросов местного значения имущественного характера Первую группу составляют вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями самостоятельно Вторую - вопросы местного значения, в решении которых они принимают участие совместно с соответствующими органами исполнительной власти города Москвы Третью группу - вопросы местного значения, по которым с муниципальными образованиями предусмотрено согласование вносимых управой района города в префектуру административного округа города предложений Четвертую группу - вопросы местного значения, предусматривающие взаимодействие с органами жилищного самоуправления Пятую группу вопросы местного значения, в целях решения которых внутригородские муниципальные образования вправе вносить предложения в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы
Во втором параграфе "Полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области имущественных отношений" рассматриваются как теоретические проблемы определения понятия и содержания указанных полномочий, так и практические проблемы их правовой регламентации и реализации
Понятие и содержание полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы в области имущественных отношений исследуется на основе анализа положений соответствующих правовых актов и различных точек зрения ученых о соотношении таких категорий как "вопросы местного значения", "полномочия местного самоуправления", "полномочия органов местного самоуправления"
Представлено авторское понятие полномочия органа местного самоуправления внутригородского муниципального образования в области имущественных отношений, сформулированное на основе анализа характеризующих его признаков Авторская позиция относительно того, что органы местного самоуправления наделяются законом полномочиями в исследуемой области в целях решения вопросов местного самоуправления, позволяет рассмотреть предметы ведения муниципального образования в области имущественных отношений в узком и широком значении В пер-
вом значении в содержание предметов ведения муниципального образования могут быть включены только вопросы местного значения, во втором -вопросы, делегированные органам местного самоуправления органами государственной власти, а также вопросы, не исключенные из ведения муниципального образования и не отнесенные к ведению других публично-правовых образований
Очевидно, что рассмотрение данных предметов ведения в указанном широком смысле в большей мере соответствуют принципу субсидиарности, который вытекает из положений Европейской хартии местного самоуправления и находил свое отражение в соответствующих положениях Федерального закона от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Автором выделены и рассмотрит проблемы правовой регламентации предметов ведения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения имущественного характера и полномочий органов местного самоуправления по их решению. Отмечено, что разные подходы законодателя, используемые при формулировании такого рода предметов ведения и полномочий приводят к их несоответствию друг другу, а также значительно снижают эффективность правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области имущественных отношений
На основе анализа соответствующих норм федерального законодательства и законодательства города Москвы, автором исследовано содержание полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области имущественных отношений по осуществлению права собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности, от имени муниципального образования, также созданию муниципальных предприятий, учреждений, организаций и решению вопросов их реорганизации и ликвидации; организации и проведению публичных слушаний но вопросам градостроительства, согласованию вносимых управой района в префектуру административного округа города Москвы предложений по их решению, взаимодействию с органами жилищного самоуправления, внесению предложений в уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы.
Третий параграф "Правовые основы взаимодействия органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области имущественных
отношений" посвящен анализу теоретико-правовых аспектов и практики правового регулирования взаимосвязанной, согласованной, совместной деятельности органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в исследуемой области
Автор отмечает, что выделенные в ст 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" особенности правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения, определяют правовые основы и специфику взаимодействия органов государственной власти данных субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в решении вопросов местного значения
На основе анализа существующих в государствоведении позиций о публично-правовой природе, понятии, формах, принципах и особенностях организации публичной власти в городах федерального значения обоснован вывод о том, что правовую основу взаимодействия органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области имущественных отношений составляют положения ч 1 ст 7 Устава города Москвы, закрепляющих главную и единую цель их деятельности - обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития города Москвы в интересах населениях
Модель взаимоотношений государства и местного самоуправления формируют две группы элементов статические (системы государственной и муниципальной власти) и динамические (формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления) В силу этого, эффективность процесса осуществления публичной власти, особенно в городах федерального значения, во многом зависит от многообразия форм и степени взаимодействия и координации деятельности государственных и муниципальных органов в области имущественных отношений
Обоснован вывод том, что взаимодействие органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления в области имущественных отношений можно определить как имеющую единые публично-правовую природу и социальную направленность активную, согласованную, основанную на разграничении предметов ведения, функций и полномочий, осуществляемую в определяемых законодательством органи-
зационно-правовых формах, совместную общественно-полезную деятельность органов публичной власти в области имущественных отношений
Детальный правовой анализ правовых актов юрода Москвы, регламентирующих отдельные формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области имущественных отношений позволил автору детально проанализировать правовые основы такого взаимодействия, выявить пробелы правового регулирования в отдельных сферах исследуемой области, а также внести предложения по его совершенствованию
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, указанных в перечне Bbicineíi аттестационной комиссии:
1. Писарев ДА Местное хозяйство внутригородских муниципальных образований как составная часть единой системы городского хозяйства города Москвы//Современное право 2009 №2(1) С. 58-65 0,5 пл
2 Писарев Д А Правовые проблемы формирования института экономической основы МСУ в городе Москве исходя из особенностей организации публичной власти и необходимости сохранения единства городского хозяйства//Бизнес в законе 2009 №2 С 41-45 0,3 пл Публикации в иных изданиях:
1 Писарев Д А Основные направления совершенствования законодательства Москвы по вопросам развития местного самоуправления II Управление социально-экономическими процессами в столичном мегаполисе потенциал развития- материалы III научно-практической конференции студенческого научного общества - М • Моек городск ун-т управл Правительства Москвы, 2006 С186-189 0,25 пл.
2 Писарев Д А Особенности определения вопросов местного значения и состава муниципального имущества в городе Москве // Труды МГУУ Правительства Москвы № 14 2008 С 163-169 0,4 п л
3 Писарев Д А. Актуальные проблемы определения состава муниципального имущества общероссийские подходы и особенности правового регулирования // Новое в российском и международном праве Вып IX.
Под ред докт юрид наук, проф С А Глотова Научно-педагогический институт прав четовека РГСУ - НИЦ »Инженер*, 2009 С 217-225 0,55 п л
4 Писарев ДА Понятие, содержание, конституционные и уставные начала комплексного муниципально-правового института экономической основы местного самоуправления в городе Москве // Евразийский юридический журнал 2009 №5 (12) С 49-58 0,55 пл
5 Писарев Д А Понятие и состав городского хозяйства (имущественного комплекса) города Москвы // Уставное право города Москвы учебник - М Моек гор ун-т управл Правительства Москвы, 2009 С 289-297 0, 5 п л
Подписано в печать 22 10 2009
Заказ № 2797 Тираж -100 экз Печать трафаретная Объем 1,2 уел п л Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш , 36 (499) 788-78-56 www autoreferat ru
