АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Значение государственной регистрации прав на земельные участки в обеспечении эффективности использования и охраны земель»
На правах рукописи
Бондаренко Денис Сергеевич
Значение государственной регистрации прав на земельные участки в обеспечении эффективности использования и охраны земель
Специальность: 12.00.06 - аграрное право; природоресурсное право; экологическое право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2004
Работа выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Научный руководитель
кандидат юридических наук, Галиновская Елена Анатольевна
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор, Сыродоев Николай Алексеевич, кандидат юридических наук, доцент, Волков Геннадий Александрович
Ведущая организация
Государственный университет по землеустройству
Защита состоится 25 февраля 2004г в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 503 00102 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу 117218, Москва, ул Большая Черемушкинская, д 34
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Автореферат разослан января 2004г
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
А Н Чертков
2004-4 25058
Актуальность темы исследования. Обеспечение охраны и рационального использования земель является одной из наиболее важных функций государства. Реализация этой функции обеспечивается различными организационными и правовыми методами. Земельная реформа изменила подходы к правовому регулированию использования земель. Также изменилось и отношение к земельному участку, который стал пониматься не только как природный объект, но и как недвижимое имущество, объект оборота. В этих условиях важно определить, как и насколько действенно новые правовые механизмы способствуют решению основных задач рационального использования и охраны земель в Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и иные природные ресурсы охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции Российской Федерации). Действительно, земля является важнейшим природным ресурсом, от которого во многом зависит жизнь и благополучие всего человечества. Поэтому земля находится под особой охраной со стороны государства. В частности, согласно ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 «Об охране окружающей среды», земли и почвы признаются объектами охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Земельный кодекс РФ (п. 1 ст. 1), развивая упомянутые конституционные положения, провозгласил одними из основных принципов земельного законодательства учет значения земли как основы жизни и деятельности человека и приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве
Вместе с тем, в условиях рыночной экономики существенно повышается и значение земли, как объекта имущественных прав.
В этих условиях важно как на законодательном, так и на правоприменительном уровне обеспечить соблюдение определенного баланса между этими двумя аспектами правовой природы земельных участков. Принимая меры к развитию рынка недвижимого имущества, которыми являются и земельные
участки, государство должно обеспечить
земель и почв, которые являются уникальными природными объектами, обеспечивающим наше существование. Этому, в частности, должен способствовать институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, базирующийся в первую очередь на нормах Федерального закона от 21 июля 1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон о регистрации). Несмотря на то, что цели государственной регистрации напрямую не связаны с охраной и рациональным использованием земель, поскольку основной задачей этого института является защита субъективных прав участников рынка недвижимости, правовые механизмы, которыми располагает этот правовой институт, тем не менее, играют немаловажную роль в обеспечении правомерного использования земель и их охраны.
Так, из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок и ним государство черпает достоверную информацию о правомерном использовании земельных участков, включая ограничения и обременения. Такая информация имеет значение для принятия государственно-властных решений в области управления земельным фондом. Кроме того, осуществляемая учреждениями юстиции при проведении государственной регистрации проверка законности сделок с земельными участками, является одним из способов-обеспечения контроля за законностью их использования. В частности, при проведении регистрации осуществляется и проверка сохранения принадлежности земельного участка к определенной категории земель, неизменности его целевого использования или же проверка правомерности перевода его из одной категории в другую.
Вместе с тем, государственная регистрация прав на земельные участки состоит в тесной взаимосвязи с государственным земельным кадастром, важной составляющей которого являются сведения, отражающие правовое положение земельного участка. В документах земельного кадастра указывается, к какой категории земель принадлежит каждый учтенный земельный участок, а также отражается информация о правах на этот участок, ограничениях этих прав, наличии обременений правами третьих лиц и т.п. То есть, государственный земельный кадастр также является важным источником сведений о правовом положении
земельных участков. Важно отметить, что до принятия части первой Гражданского кодекса РФ, и принятого в его развитие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав на земельные участки осуществлялась в рамках государственного земельного кадастра. Поэтому можно говорить о том, что существовала возможность дальнейшего развития единой системы государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на земельные участки. Однако эта возможность не была использована. Напротив, с принятием Федеральных законов «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и «О государственном земельном кадастре» (от 24 ноября 1999 г.), указанная единая система была разделена. Появился новый отдельный правовой институт регистрации прав на недвижимость, в числе которой земля, несомненно, занимает особое место. При этом представляется, что разделение государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра не должно привести к утрате тех функций, которые государственная регистрация выполняла в рамках государственного земельного кадастра.
В месте с тем, следует отметить, что с момента вступления в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» прошло уже более пяти лет. Это, как нам кажется, достаточно большой срок для того, чтобы попытаться проанализировать результаты, а также увидеть плюсы и минусы раздельного функционирования-систем земельного кадастра и регистрации прав на землю, и, соответственно, наметить пути совершенствования их взаимодействия в целях обеспечения рационального использования и охраны земель в Российской Федерации. В связи с этим в результате проведенного исследования обосновывается возможность объединения государственного земельного кадастра и государственной регистрации в единую систему, предлагаются принципы, на основе которых такое объединение могло бы быть осуществлено.
Все вышесказанное, как нам представляется, делает весьма актуальным исследование вопросов, связанных с ролью государственной регистрации прав на земельные участки в обеспечении эффективности использования и охраны земель в Российской Федерации.
Степень разработанности правовых проблем. Общие вопросы государственной регистрации прав на земельные участки рассматривались и изучались еще дореволюционными исследователями. Вопросы укрепления вещных прав исследовали А.В. Гантовер, Л.А. Кассо, Д.И. Мейер, И.А. Покровский,
A.Л. Фрейтаг-Лоринговен, ОА. Хауке, Г.Ф. Шершеневич.
В советский период значение дореволюционного правового института укрепления прав было утрачено в силу упразднения частной собственности на землю. Однако в этот период проводятся исследования в области правового регулирования рационального использования и охраны земель, появляется правовой институт государственного земельного кадастра, который также служит для сбора и учета сведений о правах на земельные участки. Разработкой указанных проблем занимались, в частности, ГА Аксененок, Б.В. Ерофеев, Н.Д. Казанцев,
B.А. Кикоть, А.А. Ржаницын.
Вопросы правового регулирования рациональною использования и охраны земель, государственного земельного кадастра продолжают разрабатываться и современными исследователями, такими как С.А Боголюбов, Г.А Волков, ЕА. Галиновская, А.К. Голиченков, Д.Б. Горохов, Ю.Г. Жариков, О.М. Козырь, О.И. Крассов, И.Ф. Панкратов, В.В. Петров, ОА Самончик, Н.А. Сыродоев и другие.
Кроме того, современные специалисты в области гражданского права проводят исследования, связанные с правовым регулированием института государственной регистрации прав на землю и иную недвижимость в современной России. Среди них М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, О.Н. Садиков, Е.А. Суханов и другие.
При этом следует отметить, что исследований, имеющих целью выявить, какую роль играет или должна играть государственная регистрация прав на земельные участки с точки зрения необходимости обеспечения правомерного использования и охраны земель в Российской Федерации, до настоящего времени не проводилось.
Цель и задачи настоящего исследования. Основной целью настоящего исследования является выявление той роли, которую играет государственная регистрация прав на земельные участки для обеспечения рационального
использования и охраны земель в Российской Федерации, исследование правовых механизмов, заложенных в правовом институте государственной регистрации, на предмет возможности их использования в этих целях. Выявление наиболее актуальных теоретических и практических вопросов в данной сфере. Определение качества правового регулирования в этой области и путей его совершенствования.
Указанная цель диссертационного исследования достигается посредством решения следующих основных задач:
осуществление анализа понятия, правового значения и принципов государственной регистрации прав на земельные участки в Российской Федерации исходя из места и значения государственной регистрации для обеспечения рационального использования и охраны земель;
- проведение исследования понятия земельного участка как объекта подлежащих государственной регистрации прав, ограничений, обременений и сделок;
- изучение мирового и российского исторического опыта в правовом регулировании вопросов связанных с государственной регистрацией прав на земельные участки;
- оценка возможности объединения систем государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра в целях обеспечения эффективности использования и охраны земель в РФ;
- выявление и анализ особенностей правового регулирования отношений по государственной регистрации ограничений прав на земельные участки и публичных сервитутов, устанавливаемых в целях обеспечения рационального использования и охраны земель в Российской Федерации.
Исходя из поставленных задач, предметом исследования в рамках настоящей работы являются:
- система правовых норм, регулирующих земельные правоотношения в области охраны и рационального использования земель;
- система правовых норм, регулирующих вопросы государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра;
- исторический опыт создания и становления системы государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра;
- оценка состояния научных исследований советских и российских (как дореволюционных, так и современных) учёных, касающихся рассматриваемой темы и являющихся теоретической основой диссертации1. Методологическая основа исследования базируется на общей философии
основополагающих естественных прав человека и активной роли государства в правовом регулировании общественных отношений, связанных с использованием и охраной земель, в том числе и отношений, касающихся государственной регистрации прав на земельные участки. В процессе работы использовался метод сравнительного правоведения в сочетании с историческим и диалектическим подходом к пониманию реальной действительности и ее отражения в теории земельного права, в деятельности государственных органов, а также граждан и организаций-землепользователей.
Научная новизна настоящего исследования состоит в том, что оно представляет собой первую попытку выявить значение государственной регистрации прав на земельные участки для обеспечения эффективности использования и охраны земель. В рамках диссертационного исследования также впервые предпринята попытка обосновать целесообразность создания объединенной системы по государственной регистрации прав на земельные участки и ведению государственного земельного кадастра именно с точки зрения необходимости использования такой системы в целях обеспечения охраны земель и их эффективного использования.
Научно-практическое значение настоящего исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы при осуществлении нормотворческой деятельности в целях дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего государственную регистрацию прав и кадастровый учет земельных участков, а также в целях совершенствования правоприменительной практики в сфере государственной регистрации прав на
1 Исследовании, о которых идет речь, указаны в библиографии.
земельные участки. Также ряд положений настоящего исследования может быть использован как материал для преподавания дисциплины «земельное право».
Апробация результатов настоящего исследования проводилась в ходе проведения научных конференций, а также семинаров и лекций по земельно-правовым вопросам. Также основные положения исследования были опубликованы в периодических и иных правовых изданиях. Кроме того, апробация результатов исследования проводилась и проводится автором в ходе осуществления правоприменительной деятельности в должности регистратора прав на недвижимое имущество и сделок с ним Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории города Москвы.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. В результате диссертационного исследования обосновано, что
государственная регистрация прав на земельные участки должна рассматриваться и реализовываться как важное правовое средство для обеспечения эффективности использования земель и их охраны. С учетом этого должна формироваться и правоприменительная практика. Недостаточно рассматривать и использовать указанный' правовой институт только как средство обеспечения законности и надежности гражданского оборота земельных участков.
Это обусловлено тем, что данный правовой институт располагает важными правовыми механизмами, направленными на обеспечение эффективности использования и охраны земель. Среди упомянутых механизмов первостепенное значение имеет закрепление в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним правового режима земельных участков.
Из упомянутого Реестра государство черпает достоверную информацию о правомерном использовании земельных участков, которая имеет значение для принятия государственно-властных решений в области управления земельным фондом. Кроме того, государство, осуществляя в лице учреждений юстиции проверку законности регистрируемых сделок с земельными участками, осуществляет, в том числе, и контроль за законностью их использования,
включая контроль за законностью перевода земельных участков из одной категории в другую.
2. В ходе проведенного исследования выявлено, что имеют место определенные недостатки в правовом регулировании государственной регистрации ограничений прав на землю, предусмотренных ст. 56 Земельного кодекса РФ2. В частности, отмечено, что не вполне урегулированы вопросы удостоверения государственной регистрации указанных ограничений, и механизмы доведения информации о произведенной регистрации до лиц, чьи права и обязанности затрагивают зарегистрированные ограничения. Это свидетельствует о недостаточной реализации принципа гласности при регулировании указанных правоотношений. Поэтому, диссертантом даны предложения по надлежащему уведомлению обратившихся за регистрацией государственных или муниципальных органов - о проведенной регистрации ограничений прав на земельные участки.
3. В результате анализа норм действующего законодательства даны предложения по устранению имеющихся противоречий и пробелов в правовом регулировании государственной регистрации ограничений прав на землю, указанных в ст. 56 ЗК РФ и публичных сервитутов. В частности, предлагается однозначно установить, что для регистрации упомянутых ограничений прав на землю и публичных сервитутов (до разграничения государственной собственности на землю) не требуется обязательной регистрации права государственной собственности на соответствующий земельный участок.
Такая мера позволит уже до разграничения прав государственной собственности на землю эффективно использовать правовые механизмы по ограничению прав на земельные участки. Это выразится в повышении контроля со стороны государства за законностью их использования. Также это даст возможность землепользователям более четко оценить объем своих правомочий в отношении земельных участков в связи с установлением ограничений.
4. Проведенное исследование дает основания сделать вывод о том, что важным и необходимым шагом к обеспечению рационального использования и
3 Речь идет о таких видах ограничений, как особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах, особые условия охраны окружающей среды и других, установленных Земельным кодексом РФ и федеральными законами
охраны земель должно стать объединение государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра в рамках единой системы.
Необходимость такого объединения обусловлена тем, что иным образом крайне сложно в достаточной мере обеспечить должное разграничение, взаимодействие и координацию государственных функций по ведению земельного кадастра и проведению регистрации между собой. Это, наглядно иллюстрирует тот факт, что информация о правовом режиме земельных участков частично отражается в Едином государственном - реестре прав, а частично - в Едином государственном реестре земель. Как следствие такая, информация имеет различное правовое значение и статус. Такой разрыв информации приводит к существенным негативным последствиям. В отношении указанной информации важно также отметить, что действующее правовое регулирование предусматривает необходимость совместимости и сопоставимости сведений государственного земельного кадастра и Единого государственного реестра прав3. Представляется, что надлежащее обеспечение такой совместимости должно стать важным и необходимым шагом, без которого осуществить объединение земельного кадастра и регистрации будет крайне сложно.
5. Изучение диссертантом вопросов возможного объединения систем
регистрации прав на землю и государственного земельного кадастра показало, что подобное решение требует выработки соответствующих принципов и их значительной проработки. На основе анализа и обобщения правоприменительной практики и научных исследований, проводимых по данному вопросу, предлагается проводить объединение упомянутых систем на основе следующих основных принципов. - При создании новой объединенной системы по учету и регистрации необходимо полностью сохранить все данные, хранящиеся в Едином государственном реестре прав, включая структуру этих данных. При этом следует предусмотреть дополнение Единого государственного реестра прав информацией о правах,
1 Ст. 5 Федерального закона от 02 января 2000 №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»
зарегистрированных органами кадастрового учета до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав».
- Такая система должна создаваться на федеральном уровне, что обеспечит создание и поддержание единого информационного поля, а также обеспечит формирование единой правоприменительной практики на всей территории России В связи с созданием такой системы, весьма вероятно, потребуется осуществить определенную реструктуризацию системы федеральных органов исполнительной власти и провести перераспределение полномочий между ними Поэтому данный вопрос требует также дополнительной и серьезной проработки.
- В случае возможного объединения систем регистрации и земельного кадастра требуется сохранение функций по фиксации качественных характеристик земель4,
5
среди которых важное место занимают показатели состояния плодородия земель .
- При создании объединенной системы по ведению государственного земельного кадастра и по государственной регистрации прав, полагаем, надлежит предусмотреть самостоятельность соответствующих органов и их должностных лиц при принятии решений о государственной регистрации (или отказе в регистрации)
- Принимая во внимание, что государственная регистрация является ответственным актом признания права от имени государства, что требует не только юридических знаний, но высокой профессиональной правовой подготовки, считаем, что при создании новой объединенной системы по государственному учету недвижимости и регистрации прав на нее следует установить более жесткие квалификационные требования для регистраторов, включая обязательное наличие высшего юридического образования.
Структура и содержание диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав и библиографии.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показана степень научной разработанности изучаемых правовых проблем, сформулированы цели и задачи исследования, представлена его научная новизна, указан предмет исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
4 В настоящее время указанные функции осуществляются к рамках государственного земельного кадастра. 'См п 2 сп 14 Федерального закона от 02 02 2000 №28 ФЗ «О государственном земельном кадастре»
Также во введении содержится информация об апробации результатов исследования, указывается, в чем состоит их научно-практическое значение.
В главе I «Понятие, субъект и объект государственной регистрации прав
на земельные участки» исследован ряд важных теоретических вопросов, касающихся государственной регистрации прав на земельные участки, что позволило в ходе дальнейшего исследования точнее оценить роль и значение государственной регистрации прав на земельные участки. В главе 1 также были исследованы вопросы, связанные с земельными участками, как объектами, права на которые подлежат регистрации и вопросы правового положения органов, осуществляющих такую регистрацию.
В первом параграфе главы 1 обосновывается и раскрывается существенное значение, которое имеет государственная регистрация прав на земельные участки для обеспечения охраны и правомерного использования земель в Российской Федерации. Отмечается, в частности, что институт государственной регистрации располагает важными правовыми механизмами, которые используются в указанных целях.
Анализируется понятие государственной регистрации прав на земельные участки с точки зрения современного правового регулирования. Диссертант пришел к выводу, что исходя из общей теории права и норм действующего законодательства РФ, государственная регистрация может рассматриваться как правовой институт, как юридических акт и как правоприменительная деятельность государственных органов - учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Проведен анализ содержащегося в Федеральном законе «О государственной регистрации прав» определения понятия «государственная регистрация», в результате которого было выявлено, что законодатель не достаточно четко указал, что следует понимать под государственной регистрацией сделок с землей и иной недвижимостью. В связи с этим было предложено определить государственную регистрацию таких сделок как акт признания государством факта совершения сделки и подтверждения ее соответствия действующим правовым нормам, что важно для правильной оценки правового значения регистрации сделок с землей.
Исследована правовая природа и значение акта государственной регистрации. В результате такого исследования диссертант пришел к выводу, что современное российское законодательство не признает акт государственной регистрации правоустанавливающим, он не является основанием для возникновения прав на земельные участки. Акт государственной регистрации является важным юридическим фактом, необходимым для возникновения, изменения или прекращения прав на земельные участки.
Проведено сравнительно-правовое исследование, направленное на выявление в российской системе государственной регистрации прав черт, присущих двум основным мировым системам регистрации: титульной и актовой. В результате было выявлено, что современное правовое регулирование РФ восприняло главным образом элементы титульной системы регистрации, но также и некоторые элементы актовой системы, выразилось в обязательности регистрации не только прав на землю и иную недвижимость, но и некоторых видов сделок.
Проведен анализ принципов государственной регистрации. При этом учитывалось как современное правовое регулирование, так и дореволюционный опыт России в этой области. Отмечено, что принципы являются важной основой правового регулирования, поэтому их отсутствие в явном виде в Федеральном законе «О государственной регистрации прав» представляется не вполне оправданным.
Во втором параграфе главы 1 диссертант рассматривает содержащееся в современном российском законодательстве понятие земельного участка как объекта правоотношений в области государственной регистрации и кадастрового учета. Земельный участок, несомненно, является, прежде всего, важнейшим и уникальным природным объектом и уже во вторую очередь — объектом оборота, недвижимостью. Вместе с тем, земельные участки являются объектом государственного кадастрового учета, соответствующие сведения о них также отражаются в Едином государственном реестре прав при осуществлении государственной регистрации. В этой связи чрезвычайно важное значение имеет четкая индивидуализация каждого участка. Согласно действующим в РФ правовым нормам, границы земельного участка являются его основной характеристикой, по которой производится его индивидуализация в Едином государственном реестре
земель, а в дальнейшем, при осуществлении государственной регистрации - в Едином государственном реестре прав. Это следует из определений понятия «земельный участок», даваемых Земельным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «О государственном земельном кадастре», Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Именно точное описание границ участка позволяет полностью индивидуализировать его, поскольку на его основании можно рассчитать его площадь и определить местоположение. Однако это не исключает возможности и даже целесообразности фиксации и иных характеристик земельного участка, включая его площадь и местоположение. Важнейшей характеристикой любого земельного участка является его принадлежность к определенной категории земель. Она должна указываться как в документах земельного кадастра, так и в документах, оформляемых при государственной регистрации.
Требование об указании категории земель в регистрационных документах представляется крайне важным для обеспечения правомерности использования земель и их охраны, поскольку уже одно это значительно усиливает контроль со стороны государства за сохранением принадлежности участка к определенной категории и соблюдением порядка перевода его из одной категории в другую.
Таким образом, ключевое значение для описания и индивидуализации земельных участков играет государственный земельный кадастр. Именно там содержится наиболее полная информация обо всех значимых характеристиках участков.
При этом объектом кадастрового учета, наряду с земельными участками, могут быть также их части. Поэтому были проанализированы правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с кадастровым учетом и государственной регистрацией прав на такие объекты. В результате проведенного исследования был сделан вывод, что часть земельного участка, может являться объектом права, однако, не является самостоятельным объектом недвижимого имущества, на который мог бы быть открыт новый раздел в Едином государственном реестре прав.
Третий параграф главы 1 посвящен исследованию правового положения органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на земельные участки.
Как и любое другое правоотношение, правоотношение по государственной регистрации прав на земельный участок предполагает наличие соответствующего субъекта (субъектов). Государственная регистрация осуществляется специально созданными для этого учреждениями юстиции. Такие учреждения создаются в каждом субъекте РФ. Система этих учреждений создавалась в России при непосредственном участии региональных властей. Вместе с тем, координацию их деятельности осуществляет Министерство юстиции РФ. Таким образом, имеет место, по сути «двойное подчинение». Решение о привлечении к вопросам функционирования учреждений юстиции региональных властей имеет как достоинства, так и недостатки, позволяя, с одной стороны, учитывать специфику региона (население, площадь, и т.д.), а с другой стороны затрудняя формирование единой правоприменительной практики в масштабах страны. Вместе с тем, необходимо отметить, что без участия субъектов Российской федерации, возможность и сроки создания системы учреждений юстиции были бы под вопросом.
Сфера деятельности учреждений юстиции по государственной регистрации прав четко ограничена и сводится собственно к осуществлению регистрации и выдаче информации о зарегистрированных правах.
Непосредственно указанные функции выполняют специально назначаемые для этого должностные лица. - регистраторы. Именно на них ложится ответственность принятия решения о государственной регистрации (или об отказе) от имени государства. Для назначения на эту должность кандидат должен соответствовать определенным квалификационным требованиям. Поскольку осуществление регистрации является деятельностью в высшей степени ответственной и требует наличия глубоких знаний законодательства, требования которого во многом обусловлены спецификой объектов, права на которые регистрируются, возникает вопрос о возможности узкой специализации регистраторов, например, по видам недвижимости. Особенно это, как представляется, актуально именно для земельных участков, которые являются
важными природными объектами, а их правомерное использование и охрана -важнейшим принципом земельного законодательства. Тем не менее, данный вопрос в настоящее время не нашел своего правового регулирования. В этой связи важно исследовать и обобщить опыт некоторых учреждений юстиции, которые уже ввели «специализацию» регистраторов. На его основе в будущем возможна выработка конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования в этой сфере, что, как нам кажется, даст возможность более направлено использовать механизмы государственной регистрации в целях охраны земель и их правомерного использования.
Во второй главе диссертации в историческом аспекте показано развитие института государственной регистрации прав на земельные участки в России.
Первый параграф главы 2 посвящен исследованию вопросов, связанных с дореволюционным институтом укрепления прав на землю. Упомянутое укрепление прав на землю осуществлялось в соответствии с крепостным порядком, который был введен еще в период правления Петра I. В рамках действовавших тогда правовых норм было установлено, что для совершения сделки с земельным участком требовалось участие специального государственного учреждения -Палатки крепостных дел. При этом сведения о совершаемой сделке заносились в специальную крепостную книгу. С принятием в России в 1866 году Положения о нотариальной части существовавший крепостной порядок был существенно усовершенствован. К сожалению, даже с учетом этого принятый в России порядок укрепления прав имел немало недостатков, что требовало его дальнейшего совершенствования. В их числе чрезмерная сложность процедуры укрепления прав, высокие расходы на ее осуществление, не был однозначно определен момент возникновения права, отсутствие реальной возможности получения информации о правах на землю.
В связи с этим был разработан проект Вотчинного устава - нормативного акта, содержавшего нормы, регулирующие отношения по укреплению прав на земельные участки и иную недвижимость. Важно, что в нем были определены основные принципы (начала), на которых должно было строиться укрепление прав. Центральное место среди этих начал занимают начала внесения и публичности (гласности).
К сожалению, он так и не был принят в связи с революционными преобразованиями 1917 года.
Во втором параграфе главы 2 освещаются вопросы зарождения и становления системы регистрации прав на земельные участки после 1917 года. В связи с упразднением частной собственности на земельные участки, запретом на совершение сделок с ними, отпадает и вопрос о сохранении и дальнейшем развитии института укрепления прав на земельные участки. Весьма прогрессивные положения проекта Вотчинного устава остаются невостребованными. Вместе с тем, став единственным собственником всех земель, государство встает перед задачей управления ими и обеспечения эффективного их использования. Очевидно, что для успешного ее решения необходимо осуществлять учет земель. Это привело к оформлению в СССР правового института государственного земельного кадастра. В Земельном кодексе РСФСР 1970 года (ст. ст. 118-120) закрепляется, что земельный кадастр содержит сведения о природном, хозяйственном и, что важно, о правовом положении земель.
Произошедшие в 90-х годах XX века экономические и социально-политические преобразования не могли не сказаться и на правовом регулировании кадастрового учета земель. Земельный кодекс РСФСР 1991 года развил положения о государственном земельном кадастре как о совокупности сведений и документов о правовом режиме земель и их качественных характеристиках и хозяйственной ценности. Как весьма значимый нормативный акт можно отметить Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость». В нем было закреплено, что государственный земельный кадастр, регистрация и оформление документов о правах на земельные участки ведутся по единой системе на всей территории РФ и являются основой создания эффективной системы платежей за землю, регулирования всех операций с землей, защиты прав на земельные участки. Таким образом, в рамках системы государственного земельного кадастра в России появляется подсистема регистрации прав на недвижимость.
Со вступлением же в действие (с 31 января 1998) Федерального закона «О государственной регистрации прав» и с созданием системы учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
происходит разделение функций органов, осуществляющих кадастровый учет земель и регистрацию прав на земельные участки. Начинается этап самостоятельного существования системы регистрации прав на земельные участки и иную недвижимость.
В третьей главе исследуются основные проблемы современного правового регулирования государственной регистрации прав на земельные участки, как средства для обеспечения рационального использования и охраны земель в Российской Федерации. Предметом рассмотрения данной главы стали как правовые механизмы, которыми располагает институт государственной регистрации, направленные на достижение указанных целей, так и перспективы развития этого института с точки зрения необходимости обеспечения правомерного использования земель в РФ и их охраны.
В первом параграфе главы 3 рассмотрены особенности правового регулирования государственной регистрации ограничений прав на землю и публичных сервитутов, устанавливаемых в целях охраны и рационального использования земель. Речь идет об ограничениях прав на землю, устанавливаемых в соответствии со ст. 56 Земельного кодекса РФ. К таким ограничениям относятся, в частности, особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах, особые условия охраны окружающей среды и другие виды ограничений, установленные Земельным кодексом РФ и федеральными законами.
Установление подобных ограничений, равно как и публичных сервитутов служит целям правомерного и рационального использования земель, их охраны. При этом они подлежат государственной регистрации. Вместе с тем, акт государственной регистрации имеет значение для возникновения указанных ограничений прав на землю и публичных сервитутов. Поэтому диссертант исследует вопросы, связанные с их государственной регистрацией. В ходе такого исследования отмечаются некоторые недостатки правового регулирования. В частности отмечается недостаточность правового регулирования вопросов, связанных с удостоверением государственной регистрации и с доведением информации о произведенной государственной регистрации до лиц, чьи права
непосредственно затрагивают устанавливаемые ограничения или публичные сервитуты.
Во втором параграфе главы 3 изучаются вопросы взаимосвязи и взаимодействия государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра в целях обеспечения рационального использования и охраны земель в Российской Федерации.
Проводится сравнительное исследование содержащихся в законодательстве понятий государственной регистрации и государственного земельного кадастра, целей и задач этих двух правовых институтов.
Важное внимание уделяется возможности объединения государственной регистрации и государственного земельного кадастра в единую систему. Отмечается, что в настоящее время существуют разработки в этой области, в том числе, подготавливаются соответствующие законопроекты, предполагающие такое объединение. В результате проведенного исследования диссертант пришел к выводу, что объединение государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра возможно и целесообразно. Такое объединение должно проводиться, прежде всего, в интересах обеспечения рационального использования и охраны земель в России. Вместе с тем, за более чем пять лет применения Федерального закона «О государственной регистрации прав» были сделаны значительные наработки в области государственной регистрации, которые должны быть сохранены и развиты.
С учетом этого, на основании изученного материала, диссертант выдвигает целый ряд принципов, на основании которых возможно такое объединение систем регистрации прав на земельные участки и земельного кадастра.
В частности, выработаны предложения по сохранению при объединении тех данных о правовом положении земельных участков, которые отражены в Едином государственном реестре прав, сохранив их структуру. Диссертант придает важное значение и сохранению функций по учету качественных характеристик земельных участков. Целесообразным представляется также дальнейшее совершенствование правовой подготовки регистраторов, для чего важно обеспечить назначение на эту должность только лиц с высшим юридическим образованием.
Основные положения диссертации изложены в следующих опубликованных работах автора:
1. Государственная регистрация прав на земельные участки в г. Москве. Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Роль договора в регулировании общественных отношений». Саранск. 2000. 0,2 п.л.
2. Административная ответственность за порчу земли. Проблемы предупреждения экологических правонарушений. Научные труды МНЭПУ. Выпуск 2. Серия: Работы молодых ученых и студентов. - М.: Изд-во МНЭПУ, 2000. 0,2 п.л.
3. Права иностранцев на земельные участки в России.//3аконодательство и экономика. 2001, № 5. 0,4 п.л.
4. Земельный кодекс РФ о государственной регистрации прав на землю. Материалы научно-практической конференции «Проблемы применения нового Земельного Кодекса России». - М. 2002. 0,1 п.л.
5. Роль судебных решений в процессе государственной регистрации прав на земельные участки. Материалы научной конференции «Судебная защита прав граждан и юридических лиц». - М. 2002.0,4 п.л.
6. Актуальные вопросы реформирования систем государственного учета прав на земельные участки и государственной регистрации прав на них в Российской Федеращи.//Черные дыры в Российском законодательстве. 2003, № 2.0,9 п.л.
Подписано в печать 19.01.2004 г. Формат 60x90/16. Гарнитура «Times». Бумага офсетная. Печать офсетная. Тйраж100. Заказ № 505.
Отпечатано в типографии ЗАО «Олита». Лиц. ПД № 1-00052 от 12.03.2001 г. г. Москва, ул. Б. Черемушкинская, 34. Тел./факс: 120-15-70.
i 17 58
РНБ Русский фонд
2004-4 25058
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Бондаренко, Денис Сергеевич, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Понятие, субъект и объект государственной регистрации прав 12 на земельные участки.
§ 1. Правовая природа и принципы государственной регистрации и ее значе- 12 ние для обеспечения охраны и рационального использования земель.
§ 2. Земельный участок как объект правоотношений в области государствен- 42 ной регистрации и кадастрового учета.
§ 3. Государственные органы, осуществляющие государственную регистра- 64 цию прав на земельные участки.
Глава 2. Развитие института государственной регистрации прав на зе- 74 мельные участки в России.
§ 1. Институт укрепления прав на земельные участки в России до 1917 года.
§ 2. Зарождение и становление системы регистрации прав на земельные уча- 97 стки.
Глава 3. Основные проблемы правового регулирования государствен- 108 ной регистрации, как средства обеспечения рационального использования и охраны земель.
§ 1. Особенности государственной регистрации ограничений прав на земель- 108 ные участки и публичных сервитутов, устанавливаемых в целях рационального использования и охраны земель.
§ 2. Взаимосвязь и взаимодействие государственной регистрации прав на зе- 132 мельные участки и государственного земельного кадастра в целях обеспечения рационального использования и охраны земель.
Перечень нормативных актов.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Значение государственной регистрации прав на земельные участки в обеспечении эффективности использования и охраны земель"
Обеспечение охраны и рационального использования земель является одной из наиболее важных функций государства. Реализация этой функции обеспечивается различными организационными и правовыми методами. Земельная реформа изменила подходы к правовому регулированию использования земель. Также изменилось и отношение к земельному участку, который стал пониматься не только как природный объект, но и как недвижимое имущество, объект оборота. В этих условиях важно определить, как и насколько действенно новые правовые механизмы способствуют решению основных задач рационального использования и охраны земель в Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и иные природные ресурсы охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции Российской Федерации). Действительно, земля является важнейшим природным ресурсом, от которого во многом зависит жизнь и благополучие всего человечества. Поэтому земля находится под особой охраной со стороны государства. В частности, согласно ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 «Об охране окружающей среды»1, земли и почвы признаются объектами охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Земельный кодекс РФ (п. 1 ст. 1), развивая упомянутые конституционные положения, провозгласил одними из основных принципов земельного законодательства учет значения земли как основы жизни и деятельности человека и приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве.
Вместе с тем, в условиях рыночной экономики существенно повышается и значение земли, как объекта имущественных прав.
В этих условиях важно как на законодательном, так и на правоприменительном уровне обеспечить соблюдение определенного баланса между этими двумя ас
1 СЗ РФ, 14.01.2002, № 2, ст. 133. постами правовой природы земельных участков. Принимая меры к развитию рынка недвижимого имущества, которыми являются и земельные участки, государство должно обеспечить и сохранение надлежащего качества земель и почв, которые являются уникальными природными объектами, обеспечивающим наше существование. Этому, в частности, должен способствовать институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, базирующийся в первую очередь на нормах Федерального закона от 21 июля 1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2 (далее — Закон о регистрации). Несмотря на то, что цели государственной регистрации напрямую не связаны с охраной и рациональным использованием земель, поскольку основной задачей этого института является защита субъективных прав участников рынка недвижимости, правовые механизмы, которыми располагает этот правовой институт, тем не менее, играют немаловажную роль в обеспечении правомерного использования земель и их охраны.
Так, из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок и ним3 государство черпает достоверную информацию о правомерном использовании земельных участков, включая ограничения и обременения. Такая информация имеет значение для принятия государственно-властных решений в области управления земельным фондом. Кроме того, осуществляемая учреждениями юстиции при проведении государственной регистрации проверка законности сделок с земельными участками, является одним из способов обеспечения контроля за законностью их использования. В частности, при проведении регистрации осуществляется и проверка сохранения принадлежности земельного участка к определенной категории земель, неизменности его целевого использования или же проверка правомерности перевода его из одной категории в другую.
Вместе с тем, государственная регистрация прав на земельные участки состоит в тесной взаимосвязи с государственным земельным кадастром, важной составляющей которого являются сведения, отражающие правовое положение зе
2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594
3 Далее также Единый государственный реестр прав, Реестр, ЕГРП. мельного участка. В документах земельного кадастра указывается, к какой категории земель принадлежит каждый учтенный земельный участок, а также отражается информация о правах на этот участок, ограничениях этих прав, наличии обремене-ний правами третьих лиц и т.п. То есть, государственный земельный кадастр также является важным источником сведений о правовом положении земельных участков. Важно отметить, что до принятия части первой Гражданского кодекса РФ, и принятого в его развитие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав на земельные участки осуществлялась в рамках государственного земельного кадастра. Поэтому можно говорить о том, что существовала возможность дальнейшего развития единой системы государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на земельные участки. Однако эта возможность не была использована. Напротив, с принятием Федеральных законов «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и «О государственном земельном кадастре»4 (от 24 ноября 1999 г.), указанная единая система была разделена. Появился новый отдельный правовой институт регистрации прав на недвижимость, в числе которой земля, несомненно, занимает особое место. При этом представляется, что разделение государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра не должно привести к утрате тех функций, которые государственная регистрация выполняла в рамках государственного земельного кадастра.
В месте с тем, следует отметить, что с момента вступления в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» прошло уже более пяти лет. Это, как нам кажется, достаточно большой срок для того, чтобы попытаться проанализировать результаты, а также увидеть плюсы и минусы раздельного функционирования систем земельного кадастра и регистрации прав на землю, и, соответственно, наметить пути совершенствования их взаимодействия в целях обеспечения рационального использования и охраны земель в Российской Федерации. В связи с этим в результате проведенного
4 СЗ РФ, 10.01.2000, № 2, ст. 149. исследования обосновывается возможность объединения государственного земельного кадастра и государственной регистрации в единую систему, предлагаются принципы, на основе которых такое объединение могло бы быть осуществлено.
Все вышесказанное, как нам представляется, делает весьма актуальным исследование вопросов, связанных с ролью государственной регистрации прав на земельные участки в обеспечении эффективности использования и охраны земель в Российской Федерации.
В этой связи важно отметить, общие вопросы государственной регистрации прав на земельные участки рассматривались и изучались еще дореволюционными исследователями. Вопросы укрепления вещных прав5 исследовали А.В. Гантовер, JI.A. Кассо, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, АЛ. Фрейтаг-Лоринговен, О.А. Хауке, Г.Ф. Шершеневич.
В советский период значение дореволюционного правового института укрепления прав было утрачено в силу упразднения частной собственности на землю. Однако в этот период проводятся исследования в области правового регулирования рационального использования и охраны земель, появляется правовой институт государственного земельного кадастра, который также служит для сбора и учета сведений о правах на земельные участки. Разработкой указанных проблем занимались, в частности, Г.А. Аксененок, Б.В. Ерофеев, Н.Д. Казанцев, В.А. Кикоть, А.А. Ржа-ницын.
Вопросы правового регулирования рационального использования и охраны земель, государственного земельного кадастра продолжают разрабатываться и современными исследователями, такими как С.А. Боголюбов, Г.А. Волков, Е.А. Галиновская, А.К. Голиченков, Д.Б. Горохов, Ю.Г. Жариков, О.М. Козырь, О.И. Крассов, И.Ф. Панкратов, В.В. Петров, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоев и другие.
Кроме того, современные специалисты в области гражданского права проводят исследования, связанные с правовым регулированием института государствен
5 Так в дореволюционной терминологии было принято именовать правовой институт соответствующий современному институту государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. ной регистрации прав на землю и иную недвижимость в современной России. Среди них М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, О.Н. Садиков, Е.А. Суханов и другие.
При этом следует отметить, что исследований, имеющих целью выявить, какую роль играет или должна играть государственная регистрация прав на земельные участки с точки зрения необходимости обеспечения правомерного использования и охраны земель в Российской Федерации, до настоящего времени не проводилось.
Основной целью настоящего исследования является выявление той роли, которую играет государственная регистрация прав на земельные участки для обеспечения рационального использования и охраны земель в Российской Федерации, исследование правовых механизмов, заложенных в правовом институте государственной регистрации, на предмет возможности их использования в этих целях. Выявление наиболее актуальных теоретических и практических вопросов в данной сфере. Определение качества правового регулирования в этой области и путей его совершенствования.
Указанная цель диссертационного исследования достигается посредством решения следующих основных задач:
- осуществление анализа понятия, правового значения и принципов государственной регистрации прав на земельные участки в Российской Федерации исходя из места и значения государственной регистрации для обеспечения рационального использования и охраны земель;
- проведение исследования понятия земельного участка как объекта подлежащих государственной регистрации прав, ограничений, обременений и сделок;
- изучение мирового и российского исторического опыта в правовом регулировании вопросов связанных с государственной регистрацией прав на земельные участки;
- оценка возможности объединения систем государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра в целях обеспечения эффективности использования и охраны земель в РФ;
- выявление и анализ особенностей правового регулирования отношений по государственной регистрации ограничений прав на земельные участки и публичных сервитутов, устанавливаемых в целях обеспечения рационального использования и охраны земель в Российской Федерации.
Исходя из поставленных задач, предметом исследования в рамках настоящей работы являются:
- система правовых норм, регулирующих земельные правоотношения в области охраны и рационального использования земель;
- система правовых норм, регулирующих вопросы государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра;
- исторический опыт создания и становления системы государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра;
- оценка состояния научных исследований советских и российских (как дореволюционных, так и современных) учёных, касающихся рассматриваемой темы и являющихся теоретической основой диссертации6. Методологическая основа исследования базируется на общей философии основополагающих естественных прав человека и активной роли государства в правовом регулировании общественных отношений, связанных с использованием и охраной земель, в том числе и отношений, касающихся государственной регистрации прав на земельные участки. В процессе работы использовался метод сравнительного правоведения в сочетании с историческим и диалектическим подходом к пониманию реальной действительности и ее отражения в теории земельного права, в деятельности государственных органов, а также граждан и организаций-землепользователей.
Научная новизна настоящего исследования состоит в том, что оно представляет собой первую попытку выявить значение государственной регистрации прав на земельные участки для обеспечения эффективности использования и охраны земель. В рамках диссертационного исследования также впервые предпринята попытка обосновать целесообразность создания объединенной системы по государственной регистрации прав на земельные участки и ведению государственного зс
6 Исследования, о которых идет речь, указаны в библиографии. мсльного кадастра именно с точки зрения необходимости использования такой системы в целях обеспечения охраны земель и их эффективного использования.
Научно-практическое значение настоящего исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы при осуществлении нормотворческой деятельности в целях дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего государственную регистрацию прав и кадастровый учет земельных участков, а также в целях совершенствования правоприменительной практики в сфере государственной регистрации прав на земельные участки. Также ряд положений настоящего исследования может быть использован как материал для преподавания дисциплины «земельное право».
Апробация результатов настоящего исследования проводилась в ходе проведения научных конференций, а также семинаров и лекций по земельно-правовым вопросам. Также основные положения исследования были опубликованы в периодических и иных правовых изданиях. Кроме того, апробация результатов исследования проводилась и проводится автором в ходе осуществления правоприменительной деятельности в должности регистратора прав на недвижимое имущество и сделок с ним Учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории города Москвы.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения: I. В результате диссертационного исследования обосновано, что государственная регистрация прав на земельные участки должна рассматриваться и реализовы-ваться как важное правовое средство для обеспечения эффективности использования земель и их охраны. С учетом этого должна формироваться и правоприменительная практика. Недостаточно рассматривать и использовать указанный правовой институт только как средство обеспечения законности и надежности гражданского оборота земельных участков.
Это обусловлено тем, что данный правовой институт располагает важными правовыми механизмами, направленными на обеспечение эффективности использования и охраны земель. Среди упомянутых механизмов первостепенное значение имеет закрепление в Едином государственном реестре прав кз недвижимое имущество и сделок с ним правового режима земельных участков.
Из упомянутого Реестра государство черпает достоверную информацию о правомерном использовании земельных участков, которая имеет значение для принятия государственно-властных решений в области управления земельным фондом. Кроме того, государство, осуществляя в лице учреждений юстиции проверку законности регистрируемых сделок с земельными участками, осуществляет, в том числе, и контроль за законностью их использования, включая контроль за законностью перевода земельных участков из одной категории в другую.
2. В ходе проведенного исследования выявлено, что имеют место определенные недостатки в правовом регулировании государственной регистрации ограничений прав на землю, предусмотренных ст. 56 Земельного кодекса РФ7. В частности, отмечено, что не вполне урегулированы вопросы удостоверения государственной регистрации указанных ограничений, и механизмы доведения информации о произведенной регистрации до лиц, чьи права и обязанности затрагивают зарегистрированные ограничения. Это свидетельствует о недостаточной реализации принципа гласности при регулировании указанных правоотношений. Поэтому, диссертантом даны предложения но надлежащему уведомлению обратившихся за регистрацией государственных или муниципальных органов о проведенной регистрации ограничений прав на земельные участки.
3. В результате анализа норм действующего законодательства даны предложения по устранению имеющихся противоречий и пробелов в правовом регулировании государственной регистрации ограничений прав на землю, указанных в ст. 56 ЗК РФ и публичных сервитутов. В частности, предлагается однозначно установить, что для регистрации упомянутых ограничений прав на землю и публичных сервитутов (до разграничения государственной собственности на землю) не тре
Речь идет о таких видах ограничении, как особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах, особые условия охраны окружающей среды и других, установленных Земельным кодексом РФ и федеральными законами буется обязательной регистрации права государственной собственности на соответствующий земельный участок.
Такая мера позволит уже до разграничения прав государственной собственности на землю эффективно использовать правовые механизмы по ограничению прав на земельные участки. Это выразится в повышении контроля со стороны государства за законностью их использования. Также это даст возможность землепользователям более четко оценить объем своих правомочий в отношении земельных участков в связи с установлением ограничений.
4. Проведенное исследование дает основания сделать вывод о том, что важным и необходимым шагом к обеспечению рационального использования и охраны земель должно стать объединение государственной регистрации прав на земельные участки и государственного земельного кадастра в рамках единой системы.
Необходимость такого объединения обусловлена тем, что иным образом крайне сложно в достаточной мере обеспечить должное разграничение, взаимодействие и координацию государственных функций по ведению земельного кадастра и проведению регистрации между собой. Это, наглядно иллюстрирует тот факт, что информация о правовом режиме земельных участков частично отражается в Едином государственном реестре прав, а частично - в Едином государственном реестре земель. Как следствие такая информация имеет различное правовое значение и статус. Такой разрыв информации приводит к существенным негативным последствиям. В отношении указанной информации важно также отметить, что действующее правовое регулирование предусматривает необходимость совместимости и сопоставимости сведений государственного земельного кадастра и Единого государственного реестра прав8. Представляется, что надлежащее обеспечение такой совместимости должно стать важным и необходимым шагом, без которого осуществить объединение земельного кадастра и регистрации будет крайне сложно. Ст. 5 Федерального закона от 02 января 2000 Л&28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»
5. Изучение диссертантом вопросов возможного объединения систем регистрации прав на землю и государственного земельного кадастра показало, что подобное решение требует выработки соответствующих принципов и их значительной проработки. На основе анализа и обобщения правоприменительной практики и научных исследований, проводимых по данному вопросу, предлагается проводить объединение упомянутых систем на основе следующих основных принципов.
- При создании новой объединенной системы по учету и регистрации необходимо полностью сохранить все данные, хранящиеся в Едином государственном реестре прав, включая структуру этих данных. При этом следует предусмотреть дополнение Единого государственного реестра прав информацией о правах, зарегистрированных органами кадастрового учета до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав».
- Такая система должна создаваться на федеральном уровне, что обеспечит создание и поддержание единого информационного поля, а также обеспечит формирование единой правоприменительной практики на всей территории России. В связи с созданием такой системы, весьма вероятно, потребуется осуществить определенную реструктуризацию системы федеральных органов исполнительной власти и провести перераспределение полномочий между ними. Поэтому данный вопрос требует также дополнительной и серьезной проработки.
- В случае возможного объединения систем регистрации и земельного кадастра требуется сохранение функций по фиксации качественных характеристик земель9, среди которых важное место занимают показатели состояния плодородия земель'0.
- При создании объединенной системы по ведению государственного земельного кадастра и по государственной регистрации прав, полагаем, надлежит предусмотреть самостоятельность соответствующих органов и их должностных лиц при принятии решений о государственной регистрации (или отказе в регистрации). В настоящее время указанные функции осуществляются в рамках государственного земельного кадастра. См. п. 2 ст. 14 Федерального закона от 02.01.2000 №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»
- Принимая во внимание, что государственная регистрация является ответственным актом признания права от имени государства, что требует не только юридических знаний, но высокой профессиональной правовой подготовки, считаем, что при создании новой объединенной системы по государственному учету недвижимости и регистрации прав на нес следует установить более жесткие квалификационные требования для регистраторов, включая обязательное наличие высшего юридического образования.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Значение государственной регистрации прав на земельные участки в обеспечении эффективности использования и охраны земель»
1. Аграрное право. Учебник для вузов. Под ред. С.А. Боголюбова. -М. 2001.
2. Аграрное право. Учебник/Под ред. Г.Е. Быстрова, М.И. Козыря. -М. 1998.
3. Аксененок Г.А. Общая теория советского земельного права. — М 1983.
4. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: общие положения. — М. 1997.
5. Быстрое Г.Е. Залог сельскохозяйственных земель в российском праве XX века//Государство и право. 1999. № 5.
6. Быстрое Г.Е. Земельная и аграрная реформа в зарубежных странах. — М. 1997.
7. Быстров Г.Е. Проблемы правового регулирования аграрных отношений на современном этапе. -М. 1994.
8. В. Казанцев, П. Коршунов. Возрождение сервитутного права в Рос-сии.//Российская юстиция. 1997. JV<> 5.
9. Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Развитие рынка земли: правовой аспект// Государство и право. 1999. № 2.
10. Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Сборник № 3, -М. 1998.
11. Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Сборник № 4,-М. 1999.
12. Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Сборник № 7, -М. 2002.
13. Гаджиев Г.А. О некоторых проблемах развития земельного законодательства.// Государство и право. 1997. № 3.
14. Галиновская Е.А. Субъекты земельных отношений//Законодательство и экономика. № 1-2.
15. Галиновская Е.А. К вопросу об оформлении прав на земельные участки//Право и экономика. 2003. № 1.
16. Галятин М.Ю. США: Правовое регулирование использования земли. — М. 1991.
17. Горохов Д.Б. Государственная регистрация прав на земельный участок как вид недвижимого имущества// Законодательство и экономика. 2002 № 6.
18. Горохов Д.Б. Особенности государственной регистрации отдельных видов прав на недвижимое имущество (земельный участок) и сделок с ним // Законодательство и экономика. 2002 № 7.
19. Гражданское право. Часть первая, вторая. Учебник/Под ред. Ю.К. Толстого, Л.П. Сергеева. М.1996, 1997.
20. Гражданское право Т.1. Учебник/Под ред. Е.А. Суханова. -М. 1998.V
21. Дембо Л.И. Земельные отношения в классово-антагонистическом обществе. Л. 1954.
22. Дмитриев А.В. Правовые основы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Особенности регистрации прав на земельные участки в г. Москве. М. 2001
23. Дмитриев А.В. Правовое регулирование городского землепользования в современных условиях. М. — 2002.
24. Дмитриев А.В. Государственная регистрация прав на землю в г. Моск-вс//Законодательство. 1999 №6.
25. Дмитриев А.В. От «укрепления прав» до государственной регистрации прав на недвижимое имущество: опыт России//Законодательство. 2000 № 7.
26. Дмитриев А.В. Сравнительный анализ систем регистрации прав на недвижимость в России, Германии и Испании//Законодатсльство. 2000 № 11.
27. Ерофеев Б.В. Земельное право. М. 1998.
28. Жариков Ю.Г. Земельные права граждан.//Право и экономика. 1997. № 2.
29. Жариков Ю.Г. Правовое регулирование отношений по поводу недвижимо-сти.//Право и экономика. 1997. № 7-14
30. Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского за-конодательсвтва при регулировании земельных отношений.//Государство и право. 1999. №5.
31. Журнал Министерства юстиции. 1911. № 6. Статья. Фрейтаг-Лоринговен А.Л. -Проект Вотчинного устава и мобилизация недвижимости.
32. Журнал Министерства юстиции. 1913 № 3 Статья. Фрейтаг-Лоринговен Л.Л. — Основные начала вотчинной системы по проекту Вотчинного устава.
33. Завьялов А., Коновалов В. Государственная регистрация прав на недвижимость// Российская юстиция. 1998. № 6.
34. Земельный вопрос/Под ред. Е.С. Строева. М. 1999.
35. Земельное законодательство зарубеженых стран. Учебник/Под ред. Г.А. Аксененка. М. 1995.
36. Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий профессора МГУ А.К. Голиченкова, Доцентов МГУ Г.А. Волкова и О.М. Козырь.
37. Земельное право. Учебник/Под ред. С.А. Боголюбова. М. 2002.
38. Земельное право России. Учебник. -М. Былина. 1997.
39. Исаев И.А. История государства и права России. -М 1996.
40. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития. —М. 1999.
41. Иконицкая И.А. Основы земельного права России. -М. 1997
42. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М. 1993.
43. Кассо Л.А. Понятие о залоге в современном праве. По изд. 1898. М. 1999.
44. Кассо Л.А. Русское поземельное право —СПб. 1906.
45. Козырь М.И. Правовые .основы аграрной реформы в Российской Федерации. М. 1994.
46. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой и части второй. Под ред. О.Н. Садикова. М. 1997.
47. Комментарий к закону «О государственном земельном кадастре». Под ред. Е.А. Галиновской. М. 2002.
48. Комментарий к земельному законодательству РФ. Под ред. Боголюбова С.А. -М. 1998.
49. Комментарий к Земельному кодексу РФ под редакцией Чубукова Г.В. и Тихомирова М.Ю. М- 2001.
50. Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». М. 2001.
51. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации/Под ред. С.А. Боголюбова.-М. 1998.
52. Конституция Российской Федерации. Комментарий под общей редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М. 1994.
53. Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. Материалы конференции «Совершенствование законодательсвта, регулирующего оборот недвижимого имущества». М. 2003.
54. Кирсанов А.Р. Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации. Учебное пособие. М. 2002.
55. Коверник Г.А. Земля как недвижимость СПб. 1995.
56. Краснов Н.И. о соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономикс//Государство и право. 1993. № 12.
57. Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М. 1995.
58. Крассов О.И. Комментарий к земельному кодексу РФ. М. 2002.
59. Крассов О.И. Перспективы развития законодательства о частной собственности на землю//Государство и право. 1994. № 5.
60. Кузнецов А.В. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» за и против. Государство и право. 1998. №2.
61. Мейер Д.И. Русское гражданское право. Ч. 1 и 2. По изд. 1902. — М. 1997.
62. Новицкий И.Б. Римское право. М. 1998.
63. Обсуждение проекта Земельного кодекса Российской ФедерацииУ/Государство и право. 1995 №8.
64. Общая теория права. Под ред. Пиголкина А.С. М. 1993.
65. Основные институты гражданского права зарубежных стран. Под ред. В.В. За-лесского. М. 1999.
66. Панкратов И.Ф. Ответственность за нарушение земельного законодательства //Законодательство и экономика. 1997. № 5-6.
67. Пискунова М.Г. Правовое регулирование процедуры государственной регистрации прав па недвижимое имущество и сделок с ним// Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. № 4 (9) 2001
68. Пискунова М.Г. Оформление прав на земельные участки при переходе прав на недвижимость// Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. № 2-3 (11-12) 2002г
69. Покровский И.Л. Основные проблемы гражданского права. По изд. 1917. М. 1998.
70. Постатейный комментарий к ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Под ред. П.В. Крашенинникова -М. 1999.
71. Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях//Материалы научно-практической конференции. Государство и право. 1998 №2.
72. Регистрация прав на недвижимость. Выпуск Кч 5. -М. 2002.
73. Регистрация прав на недвижимость. Выпуск № 8. -М. 2003.
74. Регистрация прав на недвижимость. Выпуск № 9. -М. 2003.
75. Ржаницын. А.А. История поземельных отношений в России. — М. -СПб. 1923.
76. Сборник материалов по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. -М. 2002.
77. Суханов Е.А. Земля как объект гражданского права. Земельное право России/Практикум, законодательство. -М. 1993.
78. Сыродоев Н.А. Регистрация прав на землю и другое недвижимое имущество. Государство и право. 1998. № 8.
79. Фомина Л.П. Земельная реформа и государственная собственность на зем-лю//Государство и право. 1997. № 8.
80. Хутыз М.Х. Римское частное право. Курс лекций. М. 1994.
81. Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского пра-ва//Государство и право. 1995. № 9.
82. Чубуков Г.В. Земельная недвижимость как правовая катсго-рия//Экологическое право. 2002 № 3.
83. Шестаков А.С. Отношение населения России к правам владения и пользования земельными участками//Законодательство и экономика. 1996 № 5.
84. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права, по изд. 1907. М. 1996.
