АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование информации в законодательном процессе»
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
На правах рукописи
КОТЕЛЕВСКАЯ Ирина Васильевна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Специальность 12.00.02 - государственное право' и управление, советское строительство, административное право,финансовое право
Автореферат
Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москрл
1992 год
Диссертация выполнена в секторе конституционного права и местного самоуправления Института государства и права РАЕ
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор И. А. Азовкин
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,, профессор И. П. Ильинский кандидат юридических наук М. Г. Мойсеенко
Ведущая организация - Московский юридический институт
Защита состоится 30 сентября 1992 г. в 15 час. на заседании Специализированного совета Д. 002. 09. 05 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Институте государства и права Российской Академии наук по адресу: 119841, Москва, ГСП, ул. Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАЕ
Автореферат разослан " ¡1 " 0 f 1992 г.
Ученый секретарь специализированного совета
кандидат юридических наук
М. А. Краснов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования". Бурное развитие законодательства в последние годы придает особую актуальность процедурам подготовки и принятия законов.Законодательный процесс призван решать эти зада- . чи. Однако приходится констатировать наличие серьезных проблем. Одна из них связана с необходимостью обновленной трактовки процесса подготовки и принятия законов.
Длительное время законодательный процесс рассматривался в юридической науке как строго регламентированная процедура разработки, рассмотрения, принятия законов и вступления их в силу.Соотношение всех этапов и основные элементы законодательного процесса
закреплялись в конституциях и регламентах высших органов власти.
/
Проводимые в нашем обществе реформы обусловливают повышение роли закона. За последние годы существования Союза ССР было принято более ста законов. Стремительно развивается законодательство и в суверенных государствах, бывших республиках Союза. В орбиту подготовки и обсуждения законов втягиваются широкие слои общества.Тем не менее качество законодательных актов не всегда является высоким. Одна из причин - слабость информационного обеспечения законодательного процесса. Отсутствует концепция использования информации в процессе подготовки и принятия законов. Законы порой готовятся I без серьезных обоснований .и научных разработок,прогнозных оценок, , к тому же весьма поспешно. Не сформированы в полной мере банки данных, необходимых для законопроектной работы. Не определены, четко права, обязанности и ответственность всех участников законодательного процесса в сфере информации,что резко снижает информационную содержательность закона.
Новизна диссертации заключается в том, что данная работа является одним из первых монографических исследований законодательного процесса с точки зрения правового регулирования его информационного обеспечения. Проведенные/ранее научные разработки были посвящены преимущественно понятию и стадиям законодательного процесса, участию 'в нем государственных органов и депутатов. Оставались в стороне информационно -содержательные аспекты законотворчества, своего рода технология подготовки и принятия законодательных актов, пути углубления процесса социального познания. Между тем правовое регулирование режима использования информации обогащает потенциал деятельности законодательных органов.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют принципы материалистической диалектики. Использовались специальные методы исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой, системный анализ и др.
Выла изучена общая научная литература и специальные юридические труды, относящиеся к теме диссертации.
Использованы новейшие законодательные акты Российской Федерации, других суверенных государств. В необходимых случаях анализируются нормативные акты и материалы органов бывшего Союза ССР. В диссертации обобщены практические аспекты законодательной деятельности, включая опыт участия в ней автора.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в анализе использования информации в процессе подготовки и принятия законов, в разработке системы правовых средств регулирования информационного обеспечения законодательного процесса. В соответствии с этой целью была предпринята' попытка решить следующие задачи:
- дать комплексную характеристику законодательного процесса с точки зрения нормативной, социальной и познавательной, и информации как его интегрирующего показателя;
- раскрыть способы правового регулирования разных видов информации, используемых в процессе'подготовки и принятия законов;
- показать подвижность видов информации на разных этапах законодательного процесса и соотношения их правовых регуляторов;
- разработать вопросы информаг о содержания закона;
- разработать основные элемент;. .бового статуса информационно-юридических служб парламентов и их взаимоотношений.
ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
I. Процесс повышения роли закона происходит в условиях коренных общественных преобразований в нашей стране. Обновляются госу-
О'л 5 ¡7 Йу
дарственные структуры, межгосударственные отношения^,'Верховный Совет Российской Федерации, парламенты других суверенных государств выполняют громадный объем законодательной деятельности. Однако законодательный процесс страдает недостатками. В нем не урегулированы полностью отдельные стадии и их взаимосвязи.Слабо используется информация для подготовки и принятия законов, прогнозирования последствий их реализации в обществе. Социальные интересы отражаются не всегда правильно и полностью.
На основе проведеного анализа в диссертации делается вывод о необходимости комплексного совершенствования законодательного процесса." а) как нормативно упорядоченного процесса подготовки, обсуждения и принятия закона; б) как познавательного процесса, в ходе которого изучается, анализируется объект правового регулиро-
вания, оцениваются варианты правовых решений, даются прогностические оценки их возможных последствий; в) как социального процесса, в котором отражаются различные интересы в обществе, государстве, и используется общественное мнение; г) как формы, взаимодействия разных субъектов собственно законодательного процесса и участников законодательной деятельности, "вносящих" в процесс подготовки и принятия законов свои знания, предложения, оценки и информаций.
2. Законодательный процесс в течение многих лет рассматривался в юридической литературе как формализованный порядок подготовки и принятия законов. Оставались вне- поля зрения информационные аспекты обеспечения данного процесса. Это отрицательным образом отражается на уровне подготовки законов и снижает эффективность их реализации в будущем.
Вместе с тем на практике и в теории уделялось мало внимания использованию права в организации внутренней деятельности законодательных органов. Вследствие этого информационная работа строится эпизодически и не всегда эффективно.
В диссертации разработана концепция информационного обеспечения законодательного процесса, включающая в себя обоснование комплексного обеспечения информацией данного процесса, правового регулирования информационных отношений, информационых прав и
у 7 АоЛ-смкг'
обязанностей субъектов законодательного процесса исзаконодательной деятельности, а также видов информации и информационных действий на каждой стадии процесса подготовки и принятия законов.
3. На основе проведенного исследования в диссертации обосновывается понятие правовых регуляторов информации в законодательном процессе, их видов и системы (законы, регламенты, организационные
анты, соглашения, правила, рекомендации). Высказаны рекомендации по поводу их возможного развития как внутри Верховного Совета (парламента), так и в отношениях Верховных Советов Суверенных государств между собой.
4. В процессе подготовки законопроектов используются разные источники информации. Причем лишь в последнее время стали уделять внимание подготовке концепций законов. В диссертации разработан вопрос о концепции законов как важном источнике научной информации, как информации мотивирующего характера, как "мировоззренческой" первоосновы любого законопроекта.
Высказанные предложения по этому поводу имеют практическое . значение.
5. При отработанности в науке и на практике многих вопросов юридической природы закона в гораздо меньшей степени исследовано его информационное содержание. В диссертации разработаны наиболее существенные информационные аспекты закона - его информационная ценность, нормы собственно информационные и информационно-обеспечивающие (как своего рода гарантии) и их комбинации, информационная содержательность закона.
6. Ввиду сложности информационного обеспечения законодатель-' ного процесса все более заметную роль начинают играть ^информационные службы Верховных Советов (парламентов). Определен правовой статус информационно-юридических служб парламентов, обоснованы предложения по развитию их различных видов. Рассмотрены направления межпарламентского информационного обмена.
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
- Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в качестве методических рекомендаций в процессе подготовки и обсуждения законопроектов, в т.ч. народными депутатами, рабочими и экспертными группами.
-Рекомендации по целому ряду вопросов полезны для комитетов и постоянных комиссий палат Верховного Совета Российской Федерации как аналитический материал в ходе законотворческой деятельности.
- Оценки и выводы можно использовать при подготовке регламентов и иных организационно-процедурных актов, регулирующих деятельность законодательных органов, а также для определения степени информационной содержательности проектов законов.
- Положения диссертации могут принести пользу при разработке учебно-научных программ по конституционному праву, для подготовки монографий и иных научных трудов по вопросам законотворчества, организации и деятельности парламентов.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ
Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования отражены в процессе непосредственного участия автора в информационной и законоподготовительной деятельности законодательных органов, в подготовке совместно с научными учреждениями разработок, получившими практическую реализацию.
Результаты исследования изложены автором в статьях, опубликованных в научных журналах.
В ноябре 1990 г. автором сделан доклад на советско-американском семинаре по вопросам использования информации в законодательном процессе.
СТРУКТУРА РАБОТЫ
Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.
Содержание работы.
Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее теоретическое и практическое значение, раскрываются основные цели работы и определяются задачи, подлежащие разрешении. Дается краткий анализ литературы, посвященной данной теме, характеризуются методы исследования.
Глава I "Законодательный процесс и информация: проблемы соотношения" посвящена разработке информационных аспектов процесса подготовки и принятия законов, и правовызб,основ использования информации в этом процессе. Предпринята попытка дать комплексную характеристику законодательного процесса, имея в виду его нормативный, познавательный и социальный характер.
Вопрос о фазах, этапах законодательного процесса разработан в юридической литературе,1/ и это избавляет автора от необходимости его рассматривать. По нашему мнению, более актуальным является подход к законодательному процессу с позиции трех его основных функций, в совокупности обеспечивающих достижение главной цели -принятие демократическим путем обоснованных и справедливых законов. Первая - структурно формализованные процедуры,стадии движения проекта закона, от осознания его необходимости до окончательного принятия.
1/ Правотворчество в СССР. М.; Юрид.лит.,1974; Научные основы советского правотворчества. М.;Наука, 1981; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М.; Наука, 1982.
Причем имеются достаточные основания рассматривать законодательный процесс не только как форму деятельности Верховных Советов, но и как относительно самостоятельную процедуру подготовки и принятия законов. 'Законодательный процесс со всеми стадиями,участниками и т.д. целесообразно регламентировать в отдельных главах конституций. При таком варианте его движение было бы отражением участия в законотворчестве общества и государства в широком смысле. Полнее реализовался бы принцип верховенства закона.
Можно выделить следующие стадии законодательного процесса: а) прогнозирование и обоснование необходимости принятия законов, выработка законодательных планов и программ; б) разработка научной концепции закона и текста проекта; в) рассмотрение проекта
(проектов) закона в комитетах (комиссиях) Верховного Совета;г)обсуждение проекта закона в Верховном Совете - первое чтение; д)проведение общественных обсуждений проекта, включая и всенародные; е)второе (и третье) чтение законопроекта. Его доработка;ж)принятие проекта закона; з) вступление закона в силу и его опубликование.
Вторая функция законодательного процесса означает всемерное выявление социальных интересов. А это требует учета и анализа общественного мнения, обеспечения широкого участия гражданского общества в обсуждении причин, а тем самым и содержания будущих законов.
Третья функция законодательного процесса связана с пониманием его как познавательного процесса, в результате которого закон •приобретает свойства решения (документа), адекватно отражающего явления и процессы в обществе.
Анализ опыта законотворчества убедительно показывает,насколько слабой пока остается именно научно-познавательная сторона всех функций законодательного процесса.Не удается глубоко и своевременно обнаруживать общественные потребности, порождающие закон. Не всегда происходит отбор и надлежащая оценка вариантов законодательных решений, мало применяются научные методы анализа и использования необходимой информации.
Понятие информации в познавательном смысле позволяет обнаружить в законодательном процессе его интересные и ранее почти не выявленные аспекты. Как мера организации любой системы, информация должна рассматриваться в качестве необходимой меры закона, без которой трудно раскрыть и определить его обоснованность и жизнеспособность и обеспечить устойчивые отношения между законом и обществом. Нехватка и неполнота информации, ее недостоверность, ошибки в получении и использовании становятся и пороками законодательного процесса. Из этих пороков вырастают ошибки в законе, его общая недолговечность и слабое влияние на общественные процессы.
Предлагаемый подход дает возможность оценить стадии законодательного процесса как ступени познания явлений, процессов, подлежащих отражению с помощью закона. В рамках законодательного процесса должно происходить непрерывное "информационное питание" и насыщение закона.Информация же выступает в качестве интегрирующего показателя при реализации названных функций законодательного процесса - нормативной, социальной и познавательной.
В работе обосновывается.понятие информационных субъектов -физических и юридических лиц. Субъекты обладают правами, несут обязанности, подлежат ответственности в отношениях между собой.
Информационные отношения чаще всего правовые отношения, отсутствие или слабое развитие их нормативной базы ведет к ущербности всей работы с информацией.
Круг субъектов информационых отношений в законодательном процессе шире, чем число субъектов законодательного процесса, и включает в себя как участников законодательного процесса, так и участников законодательной деятельности. Физические и юридические 1 лица.органы, организации, не обладающие правом принимать решения (в отличие от субъектов законодательного процесса), вместе с тем являются полноправными субъектами информационных отношений. Они наделяются правами по сбору, использованию, получению, а также обязанностями по предоставлению, созданию необходимой в законодательном процессе информации.
Связующим понятием между двумя вышеназванными является понятие информационной потребности. Оно отражает понимание субъектом необходимости получения и оценки информации о процессах, явлениях, развивающихся в пределах его сферы.Упрощенчество информационных ■потребностей зачастую приводит к одностороннему подходу, преобладанию одних видов информации и отсутствию других, неадекватности необходимой и представленной информации. В диссертации высказываются оценки и предложения по поводу удовлетворения информационных потребностей в законодательном процессе.
Механизм правового регулирования использования информации в законодательном процессе включает в себя три группы актов. Первая группа - конституции суверенных республик. В нее входят также законы республик о правовом положении субъектов, законы о статусе народных депутатов и других участников законодательного процесса,
законы о различных сферах общественной жизни. Пока отсутствуют, к сожалению, специальные законодательные акты об информации. И завершение подготовки проектов законов об информации и др. вселяет надежды на продвижение вперед.
Вторая группа охватывает прежде всего нормативно-организационные акты типа регламентов. К подобным же актам можно отнести Законы о комитетах, комиссиях Верховных Советов (Российской Федерации и Казахстана и др.),внутриорганизационные документы, имеющие локальный смысл (для данного Верховного Совета). Это могут быть инструкции по делопроизводству, положения о различных информационных центрах и др. Особо упомянем "Методические рекомендации по информационному обеспечению 'законодательной деятельности".
Третья группа включает в себя такой появляющийся вид нормативного регулирования информационных обменов в сфере законодательства как информационные соглашения между Верховными Советами суверенных республик. Их содержание - обмен законодательными актами, концепциями и проектами, аналитическими материалами и обоснованиями. В условиях видоизменения связей суверенных государств подобная "договорная регуляция" кажется вполне оправданной и перспективной. И в международной сфере регулирование информационных отношений государств с помощью специальных соглашений, конвенций создает условия для расширения юридико-информационного пространства. Облегчаются связи законодательных органов, основанные на новой технологии.
Право регулирует такие информационные объекты, которые абсолютно необходимы для законодательного процесса. Оно легализует,
включает их во все стадии подготовки, обсуждения и принятия закона. Если обратиться к анализу конституций, законов и регламентов, то можно установить следующие виды информации, закрепляемой правом: а) проект закона; б) предложения к проекту закона; в) обосно вания проекта, включая финансово-экономические расчеты; г) заключения на проект; д) научная экспертиза; е) мнения республик, госу дарственных и общественных органов; ж) материалы общественных обсуждений проекта; з) материалы ана.лиза общественного мнения; и) доклад и содоклад о законопроекте.
В юридическом смысле такое регулирование означает, во-первых признание обязательности представления, получения и использования указанных видов информации; во-вторых, удостоверение определенных юридических последствий их использования; в-третьих, совершение типичных юридических действий с информацией, которые имеют характер прав и обязанностей субъектов. Причем комбинация указанных полномочий и предопределяет информационный статус субъектов и участников законодательного процесса.
В диссертации подробно анализируются вопросы,связанные с информационным выражением интересов в законодательном процессе.Поли тические преобразования в Российской Федерации и других суверенны государствах расширяют возможности для всех общественных слоев и груп оказывать воздействие на принятие законов.В этот процесс все активнее включаются новые общественные движения,партии,различные социальные группы,граждане.Интерес выступает при этом как законообра-зующий фактор.Разные общественные слои далеко не одинаково реагиру-
ют на бурный законодательный процесс,видя в нем способ реализовать свои интересы, продиктовать с помощью закона свою волю и проложить путь тем преобразованиям, которые отвечают их интересам.
Проблема интересов получила известное освещение в научной литературе1/. Остаются, однако, далеко не ясными механизмы учета интересов в законодательной деятельности. Отметим прежде всего разнообразный спектр учитываемых интересов: это интересы общества в целом, это - интересы гражданина, личности, охрана и обеспечение которых должно служить лейтмотивом всех актов, это - национальные интересы, представляемые как республиками, так и иными национальными образованиями и общностями. Острота национально-политических • интересов часто "подталкивала" Верховные Советы к принятию тех или иных законов,. На процесс создания закона влияют социальные интересы - классов,слоев,групп. Это заметно и при Принятии своего рода "профилированных" законов - о земельной реформе,о пенсиях и др.
Законодательная деятельность испытывает все более ощутимое ■ влияние внешней сферы. Выявить и выразить интересы, существующие в обществе - нелегко, еще труднее отразить их так, чтобы не произошло деформаций в законодательных актах.
I/ См. напр.: Законодательство и законодательная деятельность в СССР.М.;Юрид.лит.,1972, С.121; Научные основы советского правотворчества. М.;Наука-, 1981, C.II9-I2I; Оболенский A.B. Человек и государственное управление. М.,Наука,1987,С.95-136; Сафаров P.A. Общественное мнение и государственное управление. М.;Юрид.лйт., 1975.
Глава П "Этапы законотворчества и особенности их информационного обеспечения" посвящена правовым формам использования информации на разных стадиях законодательного процесса.
Неодинаковая по содержанию и видам информация, сочетающаяся между собой, крайне необходима. Тут есть и общие и специфические моменты, что видно уже в ходе анализа первого из них - зарождения идеи закона и реализации законодательной инициативы. ■ Анализируемый этап можно разделить условно на две взаимосвязанные фазы. На первой - происходит выявление будущего объекта законодательного регулирования. А оно и представляет собой информационное отражение процессов и явлений, происходящих в экономиче-
ркой, политической, социальной, научно-технической, экологической,
I
международной сферах. В ходе познавательного процесса приходится отвечать на следующие вопросы:
I а) каковы тенденции общественных процессов, которые заставляют с помощью законов их направлять, ускорять или сдерживать, каковы реальные проблемы, которые предполагают их возможное законодательное решение;
; б) верно ли уловлена, "схвачена" общественная потребность в законе, действительно ли общие или важные социальные интересы диктуют необходимость принятия, изменения или отмены правового акта; | в) каким образом можно определить главную идею, направленность будущего закона, его предмет и варианты основных правовых решений, их возможные последствия;
г) удается ли подтвердить необходимость решения проблемы, социальной задачи именно в форме законр и с помощью данного закона, в особенности;
д) есть ли возможность облечь осознанную потребность в новом законодательном решении в форму законодательной инициативы и пра-* вомочны ли субъекты законодательной инициативы ею воспользоваться.
Давая на эти вопросы "информационные ответы", отметим первостепенное значение научной информации, призванной с известным(Опережением отражать процессы и явления и способной давать прогнозы, оценки и способствовать отбору вариантов решений. ;
На второй фазе первого этапа законодательного процесса ею субъекты принимают информационную эстафету от участников. Различие между субъектами законодательной инициативы и субъектами законодательной деятельности позволяет последним выдвинуть перед субьектами-зг конодателями спектр "предзаконодательных" вопросов. Из них должен проводиться отбор тех предложений, проектов, обоснований, которые войдут затем в русло законодательного процесса. |
Исследование дает возможность признать важными информационные аспекты подготовки законопроектов. Разработка проекта закона 'как
акт реализации законодательной инициативы является одним из этапов
!
законодательного процесса. Несмотря на разнообразные формы, в которых осуществляется подготовка законопроекта, нужно выделить такую общую тенденцию как информационное обеспечение этой деятёльно-
!
сти. Разработка и предварительное обсуждение проекта закона происходит в постоянных комиссиях и комитетах высшего законодательного органа. Эта работа может начинаться как "с чистого листа", тйк и с рассмотрения проекта закона, уже подготовленного другими участниками законодательного процесса.
При разработке проекта закона используется различная тематическая информация: финансовая, экологическая, техническая, демо-
графическая и т.п. Но главной является научная информация. Наряду с этим должны использоваться материалы, обобщающие зарубежный опыт законодательного регулирования в данной сфере, носящие преимущественно сравнительный характер.
На данном этапе законодательного процесса особенно актуален такой вид информации как концепция будущего закона. Его недооценка в прошлые годы и упрощенное понимание в настоящее время затрудняют насыщение закона количественной и качественной информацией, и сни-: жают эффективность последующего информационного воздействия.
Концепция закона является, прежде всего, научной концепцией, которая отличается новизной и оригинальностью предлагаемых стратегических и-тактических решений и характеризуется обоснованием системной зависимости ее основных элементов. Концепции закона свойственен особый способ доказательства и построения материала.Главное тут не нормативная формализованность, а вариативность, определение принципов правового регулирования в данной сфере или применительно к исследуемому объекту будущего законодательного воздействия, выработка основных положений законопроекта, отбор и определение используемых понятий и терминов.
С юридической точки зрения концепция закона призвана дать ответ на вопрос об обоснованности выбора формы акта (закон, основы законодательства и т.п.), о степени согласования данного закона с действующими актами в этой отрасли и смежных отраслях, о соотношении предлагаемого акта со сходными актами других республик, о необходимых изменениях в действующем законодательстве в связи с принятием нового закона. Для концепции закона первостепенное значение имеет учет и использование социального фактора.
Существенны и информационные аспекты этапа обсуждения и принятия закона. Чем лучше продумано информационное обеспечение проекта, тем эффективнее будет его обсуждение, обоснование решения по отдельным статьям, главам, разделам и закону в целом. Представляется необходимым к стадии первого чтения в Верховном Совете готовить "информационный пакет" к законопроекту, содержащий набор сопровождающих проект информационно-справочных материалов. В таких материалах желательно отразить следующую информацию:
а) обоснование общей идеи и основных положений представляемого законопроекта, выводы о предполагаемых переменах в сфере общественных отношений в связи с бго принятием;
б) заключение экспертизы по данному законопроекту;
в) информацию о ходе прохождения законопроекта в комитетах и комиссиях;
г) финансовое обоснование законопроекта;
д) материалы по альтернативным проектам (справки к имеющимся проектам, обоснование их основных положений, в том числе расчетная и прогнозная информация, имеющиеся варианты решений); ■
е) краткий сравнительный обзор зарубежного опыта законодательного регулирования в данной сфере.
Парламентские слушания, обсуждение законопроекта на сессии Верховного Совета в первом чтении желательно концентрировать на его концепции,, после доработки и во втором чтении - на содержании разделов, глав, статей, их отработке, на принятии закона в целом. И информация разного рода призвана помогать народным депутатам лучше разобраться в тех гранях закона, которые являются приоритетными для того или иного обсуждения.
Всенародные обсуждения проектов законов всегда были показателем демократичности законодательного процесса. В Конституциях Союза и республик, в законах о всенародных обсуждениях содержались процедуры их проведения. И если опыт обсуждений законопроектов в масштабе страны давал хорошие результаты, то в республиках почти не проводилось обсуждений проектов республиканских законов. Феномен "всесоюзного"одобрения парализовал национальное правосознание. Лишь в последние годы в республиках стали обсуждать проекты законов.
Организацию и проведение обсуждений проектов законов еще нельзя признать вполне удовлетворительными. Предстоит ответить на вопросы, все ли законы требуют народных обсуждений, какие из них предполагают разные виды общественных обсуждений, какова процедура обобщения предложений и их учета, оценки и использования при доработке текста проекта, как сопоставлять виды социальной информации с другими информационными аспектами закона, каковы права и обязанности субъектов законодательной деятельности в данной сфере.
На стадии народного (общественного) обсуждения и доработки законопроекта приоритетной является следующая информация:
а) справочно-аналитические материалы о предложениях и замечаниях по тексту законопроекта, высказанных в ходе обсуждения;
б) данные социологических исследований и опросов;
в) сводные материалы анализа общественного мнения.
На стадии второго чтения законопроекта народным депутатам помимо доработанного текста законопроекта желательно представлять:
а) информацию о результатах учета предложений и замечаний по проекту с обоснованием их принятия или отклонения;
б) экспертное заключение по законопроекту после его доработки.
Завершение обсуждения законопроекта позволяет оценить его готовность в целом и провести голосование. Принятие закона является финалом законодательного процесса, эффект которого во многом предопределяется информационной содержательностью, подвижностью и взаимосвязью всех этапов подготовки закона.
Конечный же результат будет выявляться в процессе реализации законодательных актов. Его первая фаза - опубликование и вступление закона в силу - требует тщательного регулирования. Бывает,что в принятый, но не действующий закон вносятся поправки и дополнения. Граждане не всегда своевременно и полно информируются о законах в доступных формах. Необходимы четкие процедуры опубликования актов в официальных и иных изданиях.
Повышение эффективности действия закона во многом зависит от его информационного содержания. Постепенное информационно-содержательное наполнение проекта на одном этапе может быть изменено или прервано выбором других концепций правовых решений, иным акцентом, выбором новых средств правового регулирования.
Информационная содержательность закона во многом определяется информативностью составляющих его правовых норм. Исследователи отмечали, что информационная ценность юридических норм призвана обеспечить конкретизированное, точное и повторяющееся нормативное регулирование!/.Однако, установив необходимость определения кри-
1/ См.: Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация.
М.; Юрид.лит., 1981.
териев и методов измерения информативности правовых норм, ученые-юристы не дали развернутого ответа на поставленный вопрос. Между тем некоторые исследования последних лет дают основания для решения этой проблемы!./, и с учетом разработок о языке закона2/.
Чтобы определить информационное содержание закона, целесообразно выявить информационный смысл разных его норм - концептуальный (преамбула и нормы, закрепляющие научные понятия), нормативно-ориентирующий (в нормах-целях и нормах-принципах), нормативно-предписывающий (в конкретно-регулирующих нормах) и.наконец,общеинтеллектуальный, как отражающий этап й уровень развития общества и законодательства.
Проведенный анализ дает возможность констатировать тенденцию увеличения степени информационной обеспеченности закона в процессе его подготовки, обсуждения и принятия. Это позволит определять информационную меру самого закона.
Глава Ш "Информационные связи в законодательном процессе" посвящена организационно-правовым нормам информационного обмена внутри и вне Верховных Советов. Ввиду усиливающейся специализации информационной деятельности ее выполнение возлагается преимущественно на информационно-правовые службы. Такие службы накопили небольшой опыт работы и еще предстоит их развивать, укреплять правовой статус, с учетом опыта информационных служб зарубежных парламентов.
1/ См.: Баранов В.М. Истинность норм советского щ>ава.Изд.Саратовского университета, 1989. !
2/ Язык закона./ Под ред. А.С.Пиголкина. М.; Юрид.лит., 1990.
Первоначально такие службы создавались в Верховных Советах скорее для выполнения узко-справочных функций. Они почти не включались в законопроектную работу и занимались в большей степени подготовкой справочных материалов. Началось формирование баз данных о законодательстве. 1
Обобщение опыта информационных служб Верховных Советов дает основание для некоторых выводов. И хотя их назначение в широком смысле выходит за рамки информационного обеспечения только законодательной деятельности, все же высказанные рекомендации имеют определенный смысл.
Во-первых, предстоит упорядочить правовое положение информационных служб как в виде самостоятельных отделов (центров) аппарата Верховного Совета, так и в качестве хозрасчетных информационно-вычислительных центров. Принять положения о них, в которых определить отношения с клиентами - комитетами и комиссиями, народными депутатами, отделами аппаратов Верховных Советов.
Во-вторых, отработать номенклатуру информации,,собираемой,
I
обрабатываемой и выдаваемой службами. В массиве информации важнейшими должны быть не только банки данных о законах своего государства, но и других суверенных государств. Полезно хранить проекты законодательных актов, обоснования и другие "сопровождающие" документы.
В-третих, заслуживает решения вопрос о правовом режиме пользования данными, сведениями и материалами информационных служб парламентов. Ввиду многообразия потенциальных клиентов целесообразно в положениях о службах установить процедуру обращений
с информационными запросами, их подготовки, порядок передачи заказчикам (а возможно, оплаты). Этот регламент следовало бы сделать общеобязательным внутри Верховного Совета.
В диссертации уделено внимание межпарламентскому информационному обмену в законодательной сфере, поскольку влияние парламентов становится все более мощным и в межгосударственных отношениях, в международных делах. Межпарламентское сотрудничество теперь проявляется уже не столько в эпизодических,сколько в регулярных формах.
Парламенты иностранных государств выработали устойчивые формы взаимодействия в общезаконодательной сфере. Межпарламентский союз, межпарламентские ассамблеи регионального характера и их общие .банки данных о законодательстве открывают здесь широкие возможности. В нашей стране участие в межпарламентских форумах давало до
I
¡сих пор скорее пассивную информацию, нежели позитивно-конструктив-
I
¡ную. Информационные материалы использовались от случая к случаю в
¡качестве иллюстративных, а то и вовсе оставались без внимания.
!
Укрепление суверенитета независимых государств на территории бывшего Союза ССР, быстрое развитие их законодательства обострили необходимость информационного совмещения в правовой сфере. Разрыв прежних правовых связей стал компенсироваться налаживанием дого-:ворно-международных отношений, при полном равенстве партнеров и их | общей заинтересованости. Информация в законодательной сфере из |объекта внутренних организационных отношений стала объектом международно-правовых договоренностей.
| Основу для подобных отношений заложило "Соглашение о межпарламентском сотрудничестве в правовой сфере", подписанное Председа-
телями Верховных Советов государств-участников Содружества Независимых государств 27 февраля 1992 года в Москве. В нем предусмотрены информационные аспекты правового сотрудничества: обмен принятыми законодательными актами' и планами подготовки законов, обзорными, справочно-аналитическими материалами, используемыми при подготовке законопроектов и реализации законодательных актов, научные обсуждения ученых и консультативные встречи экспертов, выработка согласованных мер по сближению законодательств, создание телекоммуникационной системы связи.
Обеспечению прочного ¡фундамента информационно-правовых связей
I
служат Протоколы о создании Межпарламентской информационно-спра- • вочной службы- государств-участников Содружества Независимых государств и подготовка проекта Положения об этой службе.
Особо подчеркнем значение,согласованных 27 марта 1992 г. в Алма-Ате мер по подготовке рекомендательных (модельных) законода-
I !
тельных актов, которые потребует систематического обмена научной, расчетно-аналитической и правовой информацией, усилий по организацш и деятельности Межпарламентской ассамблеи.. ;
Создание межпарламентских информационно-справочных, правовых служб - на многосторонней или двусторонней основе - предполагает решение целого ряда сложных вопросов. К их числу можно отнести выработку и подписание соответствующих соглашений', проработку организационных, технических и финансовых аспектов, а также обеспечение четкого взаимодействия этих служб с общими или специализированными службами Верховных Советов (парламентов). Следующий шаг -выход и подключение - на основе соглашений - к международным | информационным сетям. I
В заключении обосновываются основные выводы, полученные в результате диссертационного исследования.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Информация и законодательный процесс /Советское государство и право, 1990, № 9, | - 0,5 п/л
2. Перестройка, информация, право /Правоведение, 1990, № 5
^ - 0,5 п/л.
3. Закон в огне мнений /Народный депутат, 1992, № 2
- 0,5 п/л.
4. Советы и ведомства: соратники или соперники /Советы народных депутатов, 1989, № 4 - 0,5 п/л.(в соавторстве)
5. Перестройка, Советы, информация/ Советы народных депутатов, 1989, №12 ' - 0,5 п/л.(в соавторстве)
