АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование института государственного заказа»
На правах рукописи
КУЗНЕЦОВ ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2005
Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Казанцев Николай Михайлович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Бачило Иллария Лаврентьевна кандидат юридических наук Беликова Светлана Валентиновна
Ведущая организация
Уральская государственная юридическая академия
Защита состоится 26 апреля 2005 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, 1-й корпус, ауд. 3370
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Автореферат разослан 25 марта 2005 года
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат политических наук, профессор
Т.С. Емельянова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Широко используемый в российской юридической практике и научном обороте термин «государственный заказ» применяется ныне как данное, не требующее особого разъяснения понятие, в силу кажущейся его очевидности. В отношении к государству этот институт образует ныне одну из основных форм взаимодействия государства и экономического сообщества, обеспечивающую исполнение государственных функций в сферах жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, программного социального развития общества. По сути, определяет правовые формы осуществления государственного управления в условиях новых гражданско-правовых экономических отношений.
Длящаяся еще с XIX века традиция анализа отношений государства и его экономических агентов диктует ожидание далее обсуждение административно-правовых элементов в гражданско-правовом регламентировании поставок продукции государству. Однако эта, безусловно, важная проблема не представляется первичной для института государственного заказа, как и для любого другого публично-правового института. Поставленный вопрос более низкого, начального порядка. Поскольку правовое государство и, следовательно, его правовые институты, призваны и должны верховенствовать над естественными стремлениями к волевым решениям и произволу в делах и поступках тех или иных должностных лиц, взаимодействующих с субъектами гражданского права, то и институт, регулирующий такое взаимодействие, должен быть урегулирован исчерпывающе полно, как императивный для этих лиц специальный административный режим, но не как диспозитивно устанавливаемое или прекращаемое правоотношение. Специальный административный режим государственного заказа, чтобы соответствовать смыслу своего назначения и названия, должен верховенствовать над исторически сложившейся системой государственного управления, построенной на принципах централизации, единоначалия и личной преданности, лежащих в основе традиционной и потому трудноиско-ренимой для России коррупции должностных лиц государственных органов.
Сила влияния названной традиции столь значительна, что она также вызывает противоположность юридической формы и правового содержания некоторых современных российских публично-правовых институтов, вызванную недостатком определения понятия правового института1. Это очевидно на при-
'См. подробнее Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы
мере института государственного заказа в Российской Федерации, института, в настоящее время государственного по названию и частно-правового по правовому содержанию. Его действующие регуляции недостаточны для того, чтобы этот институт был наделен двумя необходимыми качествами, первое, был институтом именно заказа, а не некоего диспозитивного пожелания, ориентирования со стороны Российской Федерации, и второе — был государственным заказом в полном смысле этого слова.
Законодательством государственный заказ установлен, во-первых, как непременный атрибут поставок продукции, во-вторых, как понятие, объединяющее государственные федеральные нужды и государственные нужды субъектов Российской Федерации, в-третьих, как совокупность государственных контрактов, то есть публично-правовых договоров между государством в лице его органов системы исполнительной власти и частными лицами, субъектами гражданского права, в-четвертых, это — нормативный правовой акт в сфере поставки продукции для государственных нужд как-то обеспечения обороны и безопасности. Другими словами госзаказ не урегулирован как целостное явление, как институт, все составляющие которого упорядочены и соподчинены друг другу законом, несмотря на то, что современная административная наука рассматривает его в качестве элемента косвенного государственного регулирования рыночной и он таким фактическим административно-правовым регулятором является2. В результате образуются основания утверждать, что государственный заказ и материально, и процессуально неполно и не достаточно урегулированный институт для того, чтобы обеспечивать государству исполнение его функций в сфере удовлетворения национальных интересов и государственных нужд.
С юридической точки зрения государственный заказ выступает как комплексный правовой институт специфического содержания и структуры. Это обусловливает задачу выявления типа такого правового института, который достаточен для систематического упорядочения его компонент. В работе показано, что таким типом института является административный режим. Существенно, что справедливость рассмотрения государственного заказа в качестве специального административного режима получает подтверждение в ходе исторического анализа развития правового института заказа и анализа его комплексной правовой природы.
(институционно-функцнональныйанализ): Автореф.дис. докт.юрид. наук. М.,2000-С.3.
Концепции развития российского законодательства/Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. - М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. — С. 463.
Следовательно, актуальность исследования публично-правового регулирования современного государственного заказа обусловлена недостаточностью его законоустановлений, необходимостью в этой связи исследования государственного заказа в его исторических формах развития, включая и такую его форму как административно-правовой режим регулирования отношений государства и субъектов экономической деятельности.
Степень научной разработанности проблемы. Институт государственного заказа как форма специального административного режима, в трудах представителей отечественной науки по вопросам административного права и государственного управления практически не рассматривался. В основном исследованиям подвергались отдельные вопросы правового регулирования поставок продукции и товаров для государственных нужд, проблемы правового статуса государственного заказчика, конкурсного размещения государственного заказа, государственных контрактов, их видов и особенностей в зависимости от отраслевой принадлежности органа государственного управления или от вида поставляемой продукции.
Практика показывает, что отношения государственного заказа имеют комплексное правовое выражение, которое формируется системой специально созданных на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации государственных органов, наделенных соответствующей компетенцией в этой области государственного управления.
Объектом исследования являются совокупность общественных отношений, возникающих при формировании, размещении и исполнении государственного заказа.
Предметом исследования выступает правовой институт государственного заказа как система законодательных и иных юридических норм, содержащих правила формирования, размещения и удовлетворения государственных нужд и потребностей.
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании института государственного заказа, определении_его понятия как правового явления в историческом поэтапном развитии в России. Названная цель достигается путем разрешения следующих задач:
- исследовать эволюционное развитие института заказа в его исторических формах;
- выработать научное представление о государственном заказе как административном режиме - совокупности правовых средств, обеспечивающих ре-
шение конституционных полномочий государства, в сфере обеспечения удовлетворения государственных нужд;
- показать административно-правовую природу общественных отношений по обеспечению удовлетворения государственных нужд;
- проанализировать нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих государственный заказ и поставки продукции для государственных нужд.
Методологическая основа исследования. Методологической основой исследования является, прежде всего, системный подход к изучению правовых проблем, связанных с государственным заказом. При этом применялись, исто-рико-правовой, догматический и сравнительно-правовой методы анализа действующей нормативной правовой базы и нормативных правовых актов предшествующих этапов развития российского законодательства в области государственного заказа. Тема исследуется методами конституционного и административного, гражданского права, а также теории управления.
Теоретическая основа исследования. При подготовке диссертационного исследования опорными стали труды ведущих отечественных ученых в области административного права и в сфере государственного управления: Г.Н. Александрова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Б.В. Рушайло, Д.А. Бахраха, Н.С. Бондаря, Б.Н. Габричидзе, Г.Н. Гредина, Н.М. Казанцева, А.Н Козловой, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В.Д. Мазаева, Н.Г. Салищевой, К.В. Фадеева; Ю. А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, С.Д. Хазанова, Л.И. Шевченко и ряда других авторов, заложившие теоретико-правовой фундамент понимания сущности и специфики государственного управления социально-экономическими отношениями.
Особое место в подготовке диссертации заняли труды русских ученых-юристов Ф.В. Тарановского и Г.В. Шершеневича, а также российских ученых, специалистов в области истории России и истории права: Г.В. Вернадского, С.Б. Веселовского, В.А. Воскресенского, Б.Д. Грекова, А.А. Зимина, А.К. Леонтьева, П.Н. Милюкова, Н.Е. Носова, Н.И. Павленко, Г.М. Сорокина, В.В. Устю-гова, Л.В. Черепнина.
Весьма существенными при проведении анализа понятий «государственные нужды» и «потребности» стали результаты исследований категорий «нужда» и «потребность», полученные в работах философов Б.Н. Воронцова, Л.А Гордона, A.M. Гендлина, Г.Г. Дилигенского, А.Г. Здравомыслова, Д.А. Кикнад-зе, Е.Г. Куделина, Т.А. Марченко, Н.И. Михайлова, А.В. Меренкова Е.И. Сте-
панова, В.А. Туева, И.М. Чудинова, психологов Л.И. Божовича, B.C. Магуна, А.И. Мещерякова, С.Д. Рубинштейна, П.В. Симонова, Ш.Н. Чхартишвили, экономистов Л.Я. Баринова, Л.П. Евстигнеева, Б.М. Левина, Н.В. Нестеровича, П.Н. Патрона, В.В. Радаева, И.С. Розанова, Н.М. Розановой, В.И. Смирнова, А.Г. Чернавского, А.Е. Шаститко.
В ходе работы использовались материалы диссертационных исследований М.М. Бенцианова, И.К. Дмитриевой, Е.М. Ершова, О.Н. Колесника, Р.А. Кулагина, Ю.В. Мигунова, А.Г. Омельченко, Н.П. Толстяковой, Т.А. Халиул-лина и других ученых; действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; открытые зарубежные источники, официальные и специальные сайты сети Интернет.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые современный государственный заказ, исследован в двух аспектах: во-первых, как комплексный административно-правовой институт, включающий нормы конституционного, административного, бюджетного и гражданского права; во-вторых, как специальный административно-правовой режим, регулирующий отношения органов государственной власти и субъектов частного права в сфере обеспечения государственных нужд. Выявлены пробелы и противоречия законодательства в исследуемой области и обоснованы рекомендации по его совершенствованию.
В диссертационном исследовании впервые в юридической науке институт государственного заказа представлен в непрерывном его развитии как специальный административный режим отношений, направленных на удовлетворение государственных нужд, состав которых следует из положений Конституции Российской Федерации. Показана непреодоленность директивного стиля в государственном управлении в отношениях с субъектами экономического оборота, характерная для административно-командной системы предшествующего исторического периода и не соответствующая принципам правового государства и условиям свободы рыночных отношений.
На защиту выносятся следующие основные положения, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны:
1) обосновано правовое единство и преемственность комплексного административного института государственного заказа - публично-правового института реализации Конституции, законов и функций Российского государства, в форме административного режима отношений между государством и субъектами частного права, содержащим материальные и процессуальные нормы конституционного, административного, бюджетного и гражданского права, опре-
деляющего правовой статус и порядок реализации государственных интересов и нужд как установленного Конституцией Российской Федерации публично-правового института;
2) проведена периодизация эволюции в X - XX вв. в России института заказа в его исторических формах, где выделены и обоснованы два периода и четыре этапа развития его правовых форм;
Первый период - период формирования в русском праве правового института заказа, как состоящего из преимущественно материальных норм регуляции деятельности органов государственной власти. Включает в себя первый этап, охватывающий эпоху от появления первых форм государственности до завершения образования централизованного государства. Заказ применяется как средство регулирования разнообразных общественных отношений, получающее свое правовое и юридическое закрепление в императивных велениях власти. На втором этапе российская государственность, под влиянием западной культуры государственного управления и организации исполнительной власти, сохраняет державный принцип властеосуществления3. Заказ специализируется преимущественно в сфере административного регулирования экономических отношений, его властно-императивный характер трансформируется внесением элементов диспозитивности, выражаемой в новой правовой форме, получившей название «заказ на срок».
Второй период - период развития юридических форм регламентации государственно-управленческой деятельности в форме административного режима заказа. Включает в себя третий, советский этап, когда государственный заказ выступает урегулированной нормативными правовыми актами публично-правовой процедурой, административные формы и процедуры которой позволяли органам государственного управления относительно объективно выявлять нужды государства и законодательно закреплять их в юридических актах -планах экономического и социального развития СССР. Четвертый, современный этап, соответствует проходящим государственно-правовым реформам и характеризуется созданием принципиально нового порядка регуляции в сфере удовлетворения государственных нужд, получившей правовое основание в за-коноустановленной форме заказа4, закрепленной в законе Российской Федера-
3 См. Вельский К.С. Феноменология административного права. - Смоленск: Издательство СГУ, 1995. - С. 40.
4 См. Закон Российской Федерации от 2В мая 1992 года № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд> // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 27. - Ст. 1558.
ции от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»5;
3) определен государственный заказ как административно-правовой режим, устанавливаемый на основе закона и образующий особый порядок реализации правоотношений удовлетворения государственных нужд, возлагающий на органы государственной власти обязанности по прогнозированию, разработке прогнозов и программ государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, планированию их реализации в отношении национальных интересов и государственных нужд путем формирования государственных заданий, уполномочивающий федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы или лица в случаях и в порядке, предусмотренных законом, заключать от имени государства и на основании государственного задания государственные контракты, возлагающие на исполнителей контракта субъективные обязанности произвести в установленные сроки и с определенными в техническом задании требованиями и иными условиями государственного контракта продукцию;
4) раскрыты правовые смысл и значение понятия «государственные нужды» как совокупности потребностей, нормативно структурированных в государственных заданиях, включенных в федеральные и региональные целевые программы, которые закреплены законодательными и иными нормативными правовыми актами и предназначены для обеспечения защиты и соблюдения прав человека и гражданина в Российской Федерации, обороны и безопасности страны, реализации целей федеральных и региональных целевых программ;
5) обоснован вывод о том, что противоречивость норм, регламентирующих отношения в административном режиме государственного заказа, объясняется не преодоленным стереотипом государственного заказа в СССР - инструмента партийно-государственного управления экономикой, применявшегося органами государственного управления в условиях сохранения централизованного снабжения, оптовой торговли ресурсами, и конкурсного способа размещения заданий государственного заказа, что порождало переплетение и противоречия несходных правоотношений, регулировавшихся различными отраслями права;
6) обоснована несостоятельность отождествления государственного заказа - административно-правовой формы режима взаимодействия государства и
5 Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. -№34.-Ст. 3540.
субъектов экономической деятельности с государственным контрактом -особым видом гражданско-правового договора, который заключается посредством законоустановленных процедур размещения государственного задания, реализующего в противоположность частным интересам поставщика публичные интересы государства.
7) определены конституционно-правовые основы государственного заказа - административно-правовой формы реализации конституционного института государственных нужд во взаимосвязи с институтами прав и свобод человека и гражданина, государственной собственности, программ и органов государственной власти;
8) обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, в том числе в пункт 4 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации и иные нормативные правовые акты в части установления в нормах соподчинения институту и режиму государственного заказа государственных заданий и заключаемых в связи с ними государственных контрактов;
9) аргументирован вывод о том, что реализованный в форме федеральной контрактной системы государственный заказ США, представляет собой более эффективную и содержательную правовую форму в системе государственного управления, нежели государственный заказ Российской Федерации;
10) развивая аргументацию о государственных нуждах обеспечения военной безопасности и обороны, формулируется предложение о расширении предмета законодательного регулирования в этой сфере, о дополнении Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» новым Федеральным законом «О государственном заказе обеспечения национальной безопасности».
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в том, что сформулированные и обоснованные положения, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, раскрывают правовую природу государственного заказа и могут быть использованы в научной разработке проблем формирования административно-правовых режимов государственного заказа и управления закупками продукции для государственных нужд, а также в правовом регулировании организационной деятельности органов исполнительной власти. Проведенное исследование позволяет развить научное представление о государственном заказе как административном режиме, обеспечивающем удовлетворение государственных нужд в целях решения конституционных задач и осуществления функций государства. Полученные результаты могут быть
использованы в ходе законопроектной деятельности, как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов, в практической деятельности органов государственного управления и иных организаций, реализующих функции государственного заказчика, а также в процессе профессиональной подготовки государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования, обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, апробированы на научно-практической конференции «Современное состояние военного права и его влияние на национальную безопасность Российской Федерации», состоявшейся в Военном университете Министерства обороны Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, приложения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, необходимость и основные направления исследования, сформулированы цель и основные задачи исследования научная и практическая значимость работы.
В первой главе «Институт государственного заказа в России» дается представление об институте государственного заказа в его связи с социально-экономической историей российской государственности. Выделены и исследуются основные категории государственного заказа - «государственная нужда» и «потребность». Раскрывается современное видение этого правового явления и анализируется его содержание и положение в системе административного права.
Термин «заказ» относится к часто употребляемым понятиям. Привычным стало ею использование в сфере государственного регулирования социально-экономических отношений государства и субъектов экономической деятельности. В толковых словарях русского языка слово «заказ» связывается со старославянским глаголом «казати», который в X - XVI вв. означал «запрет», что обусловило его применение в сфере государственного управления на ранних периодах развития российской государственности для обозначения определенных ограничений, налагаемых на деятельность и поступки людей. Эти обстоятельства предопределили необходимость историко-правового исследования
становления и развития института государственного заказа, начиная с X в. и до наших дней.
В диссертации действие механизмов государственной власти в России, осуществляемой с помощью права и закона, исследуется посредством анализа сохранившихся источников права, в ходе которого заказ в сфере государственного управления рассматривался применительно к различным его отраслям. Это позволило произвести периодизацию правовых форм заказа, выделив два периода и четыре этапа эволюции в русском праве правового института заказа.
В первом периоде заказ представлял собой преимущественно материальные нормы регуляции деятельности органов государственной власти. Первый этап этого периода охватывает эпоху от появления первых форм государственности на территории современной России в ареале проживания славянских племенных образований до завершения образования централизованного Русского государства. Заказ в это время, выраженный юридической формулой «заказ крепкой», применяется государством как универсальное средство регулирования разнообразных общественных отношений, получающее свое правовое и юридическое закрепление в императивных велениях власти. Отмеченная в литературе державная природа исполнительной власти в России, обусловившая «одну важную национальную особенность исполнительной власти, а именно: построение ее органов на основе единоначалия» , усилила действие такого регулятора, как заказ. Будучи опосредован властью, он приобретает черты общего регулятивного начала, глубинной основы правовой системы России.
На втором этапе (первая четверть XVIII - начало XIX вв.) заказ преимущественно используется в сфере административного регулирования экономических отношений, его властно-императивный характер под влиянием западной культуры, западных форм, методов и способов организации государственного управления и исполнительной власти трансформируется. Существо происшедших изменений выпукло выражается в разнообразных способах военных заготовлений, один из которых получает название «заказа на срок». Эта административная форма государственно-служебных отношений органов военного управления и субъектов частного права ознаменовала переход государственного заказа от его применения как универсального средства государственного регулирования общественных отношений к преимущественному использованию при регулировании экономических отношений.
6 См. Вельский К.С. Указ. соч. - С. 40 - 43.
Во втором периоде заказ как юридическая форма регламентации государственно-управленческой деятельности приобретает вид административного режима. Этот период также состоит из двух этапов, первый из которых охватывает советский период, где государственный заказ выступает урегулированной нормативными правовыми актами публично-правовой процедурой, административные формы и процедуры которой позволяли органам государственного управления относительно объективно выявлять и дифференцировать потребности и нужды государства в предметах материально-технического снабжения и в товарах массового потребления, осуществлять в установленном порядке отбор наиболее значимых и обоснованных из них, результат которого законодательно закреплялся в предусмотренных конституцией того времени юридических актах - планах экономического и социального развития СССР.
Второй этап этого периода, соответствует проходящим государственно-правовым реформам, вызвавшим системные и структурные изменения в административно-правовом регулировании государственного заказа. Он характеризуется созданием в Российской Федерации принципиально нового порядка реализации функций государственного управления в сфере удовлетворения государственных нужд, получившей правовое основание в законоустановленной форме заказа7, закрепленной в законе Российской Федерации от 13 декабря
1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных
8
нужд» .
В ходе анализа источников права и системы административного управления России, построенной с применением, среди прочего, и административного режима заказа, отмечен императивный, властный характер предписаний, издаваемых по установлению заказов. Это позволило сделать выводы об изначально административной природе этого правового явления, а также о правовом единстве и преемственности института государственного заказа как формы административного метода регулирования отношений между государством и субъектами частного права.
В законодательных актах, начиная с XVIII в., заказ связывается с понятиями нужд и потребностей. Эти категории встречаются в установлениях Российской империи, Советского государства и Российской Федерации.
' Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 года № 2859-] «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» II Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации..- 1992. - № 27. - Ст. 1558. 8 Собрание законодательств Российской Федерации. - 1994. - № 34 - Ст. 3540.
За годы Советской власти категории «потребность» и «нужда» под разными названиями (государственные потребности, нужды и потребности, общественные потребности и т.п.) включались в конституции и законодательство. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., ставшей важнейшим этапом в процессе реформирования системы государственной власти, категория «государственная нужда» вновь приобрела статус конституционной. В целом действующее законодательство определяет ее, как нечто, производное от «потребностей», охватывающих собой все сферы общественной жизнедеятельности. Сравнительный анализ содержания правовых норм показал, что законодатель, формально различая государственные нужды и потребности, не видит разницы между ними с точки зрения права, поскольку отсутствует законоуста-новленная система критериев и процедур, позволяющих их дифференцировать и правомерно применять при осуществлении функций государственного управления. Это позволило сделать вывод об отсутствии у законодателя четкого понимания этих категорий в системе права.
Категории «нужда» и «потребность» широко применяются в исследованиях социальной и общественной жизни. В психологической литературе и в социально-философских исследованиях «потребность» ставится в один ряд с влечениями, желаниями, мотивами, намерениями и другими субъективными побуждениями человека и рассматривается как продукт социального развития человека и общества, их отношение к внешней среде. Она выступает специфически внутренним побудителем активности своего носителя, обуславливаемая и направляемая опытом его жизнедеятельности в изменяющихся условиях. В экономических же исследованиях индивидуальные и общественные потребности прямо отождествляются с необходимыми условиями жизнедеятельности человека и общества, что по существу лишает потребность основной ее функции быть внутренним побудителем активности субъекта. В подобном представлении потребности в принципе не способны выражать необходимость собственной активности их носителя, а значит вызывать его действия, которые могут быть опосредованы правом. Выявленные взгляды и подходы позволили сделать вывод о том, что до тех пор, пока понятия «государственная нужда» и «потребность» не будут законодательно разграничены по юридически закрепленным основаниям, эти понятия останутся неразличимыми для права.
Далее в ходе сравнительного анализа воздействия потребностей и нужд на деятельность государственных органов аргументируется положение о том, что государственная нужда есть установленная нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации необходимая
форма опосредования компетентными государственными органами воздействий и состояний внешней среды.
В этой связи выделяются три уровня опосредования.
Во-первых, формулирование государственных нужд на уровне субъектов конституционного права. Здесь также осуществляется установление правового статуса агентов и порядка действий по обеспечению государственных нужд, их социальной (государственной или общественной) значимости, и, тем самым, реализация публичного права народа, на общие и публичные дела, на публично-правовые институты государства и на участие в ведении и разрешении государственных дел как общих дел народа9.
Во-вторых, программирование и управление удовлетворением государственных нужд на уровне субъектов административного права - формирование государственных заданий посредством совершения законоустановленных административных процедур государственного заказа как последовательности правовых отношений и исполнения юридически значимых действий, выраженных в юридических формах и имеющих юридически значимые результаты, реализация функций государственного управления исполнением режима государственного заказа.
В-третьих, исполнение режима государственного заказа на уровне субъектов частного права.
Категории «государственная нужда» и «потребность» прочно связываются в социальной действительности с представляющим сложное, многоплановое явление феноменом, который сегодня называют «государственный заказ». Можно насчитать не одну попытку выяснить место в правовой действительности заказа вообще и государственного заказа в частности. В конце 80 - начале 90-х гг. прошлого века государственный заказ рассматривался как экономико-организационный метод реализации плановых заданий, важнейший элемент централизованного планирования или задание центральных органов. В этой связи в диссертационном исследовании приводятся доводы относительно того, что в нормах, регламентирующих отношения в режиме государственного заказа, до сих пор сохранился стереотип государственных заказов в СССР, которые выступали административным инструментом партийно-государственного управления экономикой и являлись законоустановленной частью системы исходных данных планирования, и организации деятельности предприятий, объединений и организаций. Сохранение в этих условиях централизованного снабжения, оптовой торговли ресурсами, осуществлявшейся государственными ор-
9 Казанцев Н М. Указ. соч. - С. 16.
ганизациями и допускаемого конкурсного способа размещения государственного заказа порождало переплетение несходных правоотношений, регулировавшиеся различными отраслями права.
Далее на основе анализа подходов к оценке места заказа вообще и государственного заказа в частности в правовой действительности, имеющихся в действующем законодательстве и литературе, раскрывается современное его видение. Выделен ряд признаков, среди которых: специфика государственного заказа, реализующего властные веления государства, выраженные в форме за-коноустановлений и иных исполнительно-распорядительных актов; организующее начало и его выражение в виде конкретного, юридически завершенного порядка, содержащего комплекс конкретных правовых средств, позволяющих утверждать наличие у этого института свойства интегративности. Это в совокупности с близостью заказа к общим регулятивным началам и, в то же время, отграниченностью от них дало основание сделать вывод о самостоятельном месте исследуемого правового явления в системе права.
На основе сравнительно-правового исследования легальных дефиниций действующего законодательства Российской Федерации выделено два господствующих подхода. Первый из них рассматривает государственный заказ как потребность или совокупность таковых, второй - как совокупность государственных контрактов на поставку продукции. Анализ трактовок государственного заказа показал несостоятельность отождествления административно-правовой формы режима взаимодействия государства и субъектов экономической деятельности, устанавливаемой законами и иными нормативными правовыми актами высших органов государственного управления в целях достижения публичных интересов, и государственного контракта как особого вида гражданско-правового договора, содержащего элементы публичного договора, который заключается органом исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, или организацией, действующей по их поручению и на условиях, устанавливаемых Правительством Российской Федерации или высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным лицом, в ином установленном законом порядке. На этом основании сделан вывод о необходимости внесения изменений и дополнений в пункт 4 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также внесении соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты.
Проведенные исследования позволили выработать авторское определение государственного заказа как публично-правового института реализации Кон-
ституции, законов и функций Российского государства, в части удовлетворения государственных нужд посредством специального административного режима отношений между государством и субъектами частного права, регулируемого материальными и процессуальными нормами конституционного, административного, бюджетного и гражданского права.
В ходе сравнительного анализа зарубежной практики организации государственных закупок, прежде всего Федеральной контрактной системы США, отмечено, что государственный заказ по-американски гораздо более широкое и содержательное понятие, включающее в себя более широкий круг отношений и регулирующих их норм права, основанное на количественной измеримости целей и результатов. Обладание значительно большим, по сравнению с российским, набором правового инструментария делает его ситуационно-ориентированным, приспособляемым к конкретным условиям обстановки. Это позволило аргументировать вывод о том, что основанный на совокупности материальных и процессуальных правовых норм, закрепленных в детально разработанном законодательстве, обеспеченный организационно оформленной структурой специализированных органов государственного управления и эффективно действующим институтом государственной службы, предусматривающий возможность защиты в судебном порядке прав каждой из участвующих сторон, обладающий количественной измеримостью поставленных в зако-ноустановленном порядке целей и полученных результатов, реализованный в форме федеральной контрактной системы государственный заказ США, представляет собой более эффективную и содержательную правовую форму в системе государственного управления, нежели государственный заказ Российской Федерации.
В результате с учетом зарубежного опыта обоснована авторская точка зрения о том, что государственный заказ в России должен быть развит посредством мер правового регулирования в целостную систему административных, финансовых, гражданско-правовых средств, форм ответственности, стимулирующих и ограничительных механизмов, предназначенную для обеспечения реализации государством публичных интересов, отраженных в виде стратегических национальных целей, и функционирующую в качестве специального административно-правового режима удовлетворения государственных нужд посредством публичных процедур прогнозирования, планирования, конкурса, поставки продукции и частно-правовых процедур предпринимательства в сфере государственных нужд.
Вторая глава «Правовое регулирование государственного заказа» посвящена исследованию конституционно-правовых основ государственного заказа, центральным ядром которых рассматривается конституционный институт государственных нужд, обоснованию принадлежности исследуемого правового явления к административным функционально-правовым режимам, анализу процесса формирования и исполнения заданий государственного оборонного заказа.
В большинстве исследований проблем государственных закупок анализируется содержание статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации. В диссертационном исследовании концепция конституционной базы государственного заказа строится на базе нормы пункта 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, запрещающей государству отчуждать имущество для государственных нужд без соблюдения определенных условий. Проанализированные в исследовании нормы конституционного права Российской Федерации группируются в четыре взаимосвязанных блока, образующих каркас нормативного здания государственного заказа.
Первый блок содержит нормы Конституции России, конституционных актов субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного суда Российской Федерации включает в себя положения, относящиеся к праву собственности, связанному публичными интересами, носителем которых выступает государство. В мировой практике давно отмечается тенденция, заключающаяся в закреплении в конституционном законодательстве легальных возможностей использования частного имущества в публичных интересах10. В этом смысле предусмотренная в Конституции Российской Федерации возможность принудительного отчуждения частного имущества для государственных нужд не исчерпывает всего арсенала средств обеспечения прав и свобод человека и гражданина. По духу и смыслу Конституции Российской Федерации государство должно обеспечивать удовлетворение государственных нужд иными способами, для чего она устанавливает специальную юридическую процедуру, обеспечивающую юридическую защиту права собственности физических и юридических лиц, допускает ее ограничение в условиях чрезвычайного положения, возлагает на государство обязанность (статья 56) законоустановления иной процедуры отчуждения названного имущества. Это позволило сделать
10 См., например, ст. 29 Конституции Японии 1946 г. «Частое имущество можег быть использовано в публичных интересах за справедливую компенсацию» /' Конституции зарубежных стран: Учебное пособие / Сост. проф. [5 В. Маклаков. - 4-е изд. перераб. и доп. - М.: Во-лтерс Клувер, 2003.
вывод о государственном заказе как одном из средств правовой реализации публичных интересов.
Второй блок содержит нормы, закрепляющие права и свободы человека и гражданина, соблюдение и защита которых (статья 18) является конституционной обязанностью Российской Федерации (статья 2). Нормы института прав человека и гражданина, распространяемые в силу статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20 марта 1952 г.) (с изменениями от 11 мая 1994 г.) ETS № 009 и на юридических лиц, рассматриваются существенным элементом в конституционно-правовом основании государственного заказа. Эти обстоятельства во взаимосвязи с содержащимися в первой главе Конституции РФ (статья 8) принципами свободы экономической деятельности и социального государства (пункт 1 статьи 7), позволяют заключить, что опорные положения статьи 8 рассчитаны на реализацию прав и свобод человека и гражданина, признанных и гарантируемых согласно общепризнанным принципами и нормам международного права (пункт 1 статьи 17). В процессе исследования особое внимание уделяется тому, что, «провозглашая права и свободы человека в качестве высшей ценности, Конституция в той же статье (второй) определяет и фундаментальные, наиболее важные обязанности государства по их обеспечению»11. Это обеспечивает организационное и функциональное единство общества, как целостной социальной системы. Тем самым, осуществляется и системная связь в конституционно-нормативной конструкции государственного заказа.
Следующий конституционный блок содержит нормы, определяющие состав субъектов и субъективные полномочия в области удовлетворения государственных нужд, предусмотренные в статьях 71, 72, 73, 76 и 78 Конституцией Российской Федерации. В диссертационном исследовании выделяется два уровня органов государственной власти: федеральный и уровень субъектов Российской Федерации (статья 11). Анализ правового статуса Президента Российской Федерации (ч. 2 - 4 статей 80, 83, 84), Федерального собрания РФ (статей 102 - 106) и Правительства Российской Федерации (статьи 114) позволил аргументировать вывод об их ведущем положении в удовлетворении государственных нужд.
Еще один блок конституционно-правовых норм охватывает средства соблюдения публичных интересов. В диссертационном исследовании к ним отнесен институт программ, предусмотренный в пункте 1 статьи 7 Конституции
" Бондарь Н.С. Права человека и Конституция России: трудный путь к свободе. - Ростов н/Д.:Изд-во Рост, ун-та, 1996. - С. 27.
Российской Федерации. Реализация государством программных мероприятий, обеспечивающих исполнение конституционных гарантий прав человека и гражданина, невозможна без практических организующих и регулирующих воздействий на общественную жизнедеятельность в целях ее упорядочения, сохранения и преобразования12. В связи с этим отмечается, что программа призвана реально влиять на реализацию государственной политики России посредством системы вертикально соподчиненных социально-экономических прогнозов и социально-экономических программ13, разрабатываемых органами исполнительной власти и лежащих в основе разработки федеральных и региональных целевых программ.
В этой связи обосновывается авторская точка зрения о том, что совокупность норм конституции, законов и подзаконных актов образует опорный каркас административно-правового института государственного заказа. Закрепленные в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах ее субъектов нормы, а именно: положения, регулирующие права человека и гражданина, отношения государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации) собственности, программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, правовой статус органов государственной власти, в совокупности с рассмотренными основными нормами законодательства Российской Федерации в области государственного заказа составляют его конституционно-правовую основу как административно-правовой формы реализации института государственной нужды.
Проведенный в диссертации анализ конституционно-правовых норм показал, что государственный заказ является комплексным административным правовым институтом, в нормах которого проявляются особенности, определяемые административно-правовым характером регулируемых управленческих общественных отношений, обусловленных спецификой государственно-управленческой деятельности в области удовлетворения государственных нужд и предметом административного права. По своему предмету, которым являются
12 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М.: Юридическая литература, 1997.- С. 38-39,76.
13 См., например, Федеральный закон от 29 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 30. - Ст. 2871; ст. 43, 49 Конституции Республики Башкортосган / Сиаема «Консультант»; ст. 42 Конституции Республики Алтай' Система «Консультант»; ст. 83 Устава Липецкой области.
государственные нужды, государственный заказ, взаимосвязан с другими административно-правовыми, конституционно-правовыми, гражданско-правовыми, финансово-правовыми институтами. Это позволило сделать вывод о том, что регулируемые этими нормами общественные отношения составляют специальный административно-правовой режим, специфичность которого обусловлена его публично-правовой природой и определяется, прежде всего, тем, что он находится на стыке административного (публичного) и частного права.
Анализ законодательства показал, что законами о государственных заказе и закупках регулируются сходные отношения. Это позволило сделать вывод об их правовом сходстве. В связи с этим делается заключении о адмнистративно-правовом режиме государственного заказа как общей форме реализации этих процедур в рамках одного института разрешения этого противоречия.
Далее в диссертации выделяются и анализируются три фазы государственно-управленческой деятельности, осуществляемые в рамках государственного заказа: формирование, размещение государственных заданий и их исполнение В результате обосновывается необходимость: утверждения федеральных целевых программ федеральным законом и делается заключение о юридической недостаточности регуляций процесса формирования государственного задания; различения двух видов актов, имеющих сходные названия, но различную правовую природу отношений (государственного задания, разрабатываемого в рамках государственно-управленческой деятельности органов исполнительной власти, и технического задания, являющегося результатом гражданско-правовой процедуры). В связи с этим делается заключение о несогласованности норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 29 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», а также обосновывается необходимость уточнения норм статей 763 и 769 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации и формулируются предложения по их изменению и дополнению.
Практика удовлетворения государственных нужд показывает, что сами по себе, взятые в отдельности, институты конституционного, административного, гражданского, финансового, бюджетного права недостаточны для устойчивого и непрерывного достижения положительных результатов. Равным образом оказываются недостаточными и сугубо экономические методы, будь то позитивная заинтересованность, экономическое стимулирование или исчерпывающая компенсация отчужденного имущества. Этим аргументируется необходимость законодательного установления статуса представителя государства, объективато-
ра государственных нужд, и защитить эту государственную обязанность государственных органов от некомпетентности ее реализации учреждением в установленном порядке государственной должности (должностей) по ведению и разрешению дел государственного заказа посредством исполнения одним лицом или лицами установленной им по занимаемой должности компетенции.
Государственный заказ предлагается отнести к комплексным обеспечивающим функциональным правовым режимам. Формулируется определение административно-правового режима государственного заказа как устанавливаемого нормативными правовыми актами особого порядка отношений возлагающего на органы государственной власти обязанности по прогнозированию, разработке программ государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, их реализации путем формирования государственных заданий, содержащих совокупность потребностей государства, обеспечивающих удовлетворение государственных нужд, и предоставляющего федеральным органам исполнительной власти или иным организациям, юридическим лицам и гражданам, полномочий заключения от имени государства и на основании государственного задания государственных контрактов, возлагающих на исполнителя контракта субъективную обязанность произвести в установленный срок и с определенными в техническом задании требованиями и иными условиями государственного контракта продукцию, услугу. На основе анализа законоустановленных целей поставок цель государственного заказа формулируется следующим образом: создание правовых условий для обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина при повседневной жизнедеятельности государства, в чрезвычайных обстоятельствах и при военном положении.
Конституционное единство институтов обороны и безопасности, объединение их в общий предмет ведения, подчеркивает их общую специфическую целевую направленность на обеспечение поддержания высокой степени обороноспособности и безопасности и связанность особым видом государственных нужд. Эта направленность определяет специфику общественных отношений и специфику их регламентации. В тоже время особый статус субъектов отношений, подзаконность действий органов государственного управления и их подконтрольность, означающая возможность публичного обсуждения государственной политики и практики в области обороны и безопасности, позволяют сделать заключение о самостоятельном значении каждой из частей этого института.
В диссертационном исследовании проводится анализ понятий «безопасность», «оборона» и «обороноспособность», выделенных в особый объект государственного оборонного заказа. Они рассматриваются как совокупность государственных мер, охватывающих существенный объем государственно-служебных общественных отношений, находящихся в сложных институционально-структурных связях. В результате делается вывод о том, что обороноспособность и оборона - важнейшие внутренние составляющие военной безопасности, отражающие динамику государственного управления в сфере военной безопасности, ее непрерывную реализацию (оборона) и ее статику (обороноспособность). В свою очередь, безопасность и военная безопасность, опирающиеся на экономическую мощь государства, на его оборонно-промышленный комплекс, выступают результатом реализации мер, охватывающих весь объем государственно-служебных общественных отношений и находящихся в сложных институционально-структурных связях. Развивая аргументацию о связи категорий военной безопасности и обороны, формулируется предложение о расширении предмета законодательного регулирования в этой сфере, о дополнении Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» новым Федеральным законом «О государственном заказе обеспечения национальной безопасности».
Обеспечение национальной безопасности на практике и в литературе рассматривается в разрезе создания специальных отраслевых правовых режимов, что позволило предположить возможность особого порядка регулирования обеспечения государственных нужд в области обороны. Сравнительный анализ регламентации функционирования административных органов в разные периоды развития российской государственности подтвердил это предположение. В исследовании подробно рассмотрены порядок подготовки проекта государственного оборонного заказа, а также порядок формирования перечня строек и объектов технического перевооружения для федеральных государственных нужд и финансирования их за счет средств федерального бюджета, которые регламентируются нормативными правовыми актами уровня федерального законодательства и постановлений Правительства Российской Федерации. Отмечено отсутствие регламентации порядка разработки государственной программы вооружения - важнейшего акта, лежащего в основе оборонного заказа. Выявлены несоответствия норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и федерального законодательства в области обороны. В этой связи предлагается внести изменения в Федеральный закон «Об обороне» и другие акты, аргумен-
тируется необходимость законоустановленной регламентации процесса формирования государственной программы вооружения.
В диссертации проанализирован правовой статус субъектов отношений государственного оборонного заказа. Существенно разнородный объем полномочий органов государственной власти предопределяет сложность согласованного регулирования различных сфер деятельности, обеспечивающей удовлетворение государственных нужд как совокупности потребностей, нормативно структурированных в государственных заданиях. Президент Российской Федерации, осуществляя руководство обеспечением национальной безопасности, утверждая стратегические программы, планы в области безопасности, принимая решения о принятии на вооружение важнейших образцов вооружения и военной техники, принимает управленческие решения самого высокого уровня ответственности, юридически занимает ведущее место в обеспечении обороны и безопасности. Поэтому включение в состав административно-правовых режимов обеспечения безопасности государства государственного оборонного заказа, а также предлагаемого нами государственного заказа обеспечения национальной безопасности как специальных видов таких режимов представляется необходимым, существенным расширением арсенала правовых средств ее обеспечения.
В заключении диссертации формулируются основные теоретические выводы, предложения по совершенствованию правового регулирования в рамках административно-правового режима государственного заказа.
1. Кузнецов В.И. Административно-правовое регулирование государственного заказа // Конкурс. - 2004. - № 3. - С. 22- 32. 1,0 п.л.
2. Кузнецов В.И. Вопросы государственного управления оборонно-промышленным комплексом // Вопросы оборонной техники. Серия 3. Управление промышленным производством, научными исследованиями и разработками. - 2004. - Вып. 4 (323). - С. 44 - 49. 0,5 п.л.
3. Кузнецов В.И. Понятие государственного заказа Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики и права современной России: Сборник научных трудов межвузовской конференции / Под ред. Н.Л. Маренкова, Н.Н. Косаренко. - М, 2005.- С. 163 -171.0,7 п.л.
*
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие рабо
ты автора:
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Кузнецова Владимира Ивановича
Тема диссертационного исследования: Правовое регулирование института государственного заказа
Научный руководитель: Казанцев Николай Михайлович, доктор юридических наук, профессор,
Изготовление оригинал-макета Кузнецов Владимир Иванович
Подписано впечатьТиоа ж экз.
И. ¿>3. СГъ
Усл.п.л.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № //•/ 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
fe ч^
22 АПР 2005 II tW19 2 S /
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кузнецов, Владимир Иванович, кандидата юридических наук
Введение
1. Глава 1. Институт государственного заказа в России
1.1 Исторические истоки государственного заказа
1.2 Правовое значение понятий «государственная нужда» и 39 «потребность» в институте государственного заказа
1.3 Понятие государственного заказа Российской Федерации
2. Глава 2. Правовое регулирование государственного заказа
2.1 Конституционно-правовые основы государственного заказа
2.2 Административно-правовой режим государственного заказа
2.3 Оборонный заказ в институте государственного заказа
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование института государственного заказа"
Широко используемый в российской юридической практике и научном обороте термин «государственный заказ» применяется как данное, не требующее особого разъяснения понятие, в силу кажущейся его очевидности. В отношении к государству этот институт образует основную форму взаимодействия государства и экономического сообщества в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, обороны и безопасности государства, программного социального развития общества. По сути, речь идет о правовых формах осуществления государственного управления в условиях новых базисных экономических отношений.
Развитые правовые государства устанавливают свободу посредством права и закона. Экономическая свобода является следствием правоустановлений. Поэтому полной свободы экономических отношений не существовало никогда и нигде. Государство не может, да и не должно находиться в стороне при решении вопросов, затрагивающих жизненные интересы общества ни в одной из сфер его жизнедеятельности, в том числе и в экономической сфере. Оно должно определить меру своего влияния в области экономических отношений и обеспечить сбалансированность экономики, построенной на базе различных форм собственности. В понятие меры следует включать и арсенал средств, адекватно соответствующих месту, времени, целям, задачам и иным значимым обстоятельствам.
Среди таких средств в исследованиях юристов и экономистов, посвященных проблемам государственного влияния, упоминается государственный заказ, поставки и закупки продукции для федеральных государственных нужд. Одни исследователи относят государственный заказ к «рудиментам советского строя», другие - к средствам косвенного влияния на экономику. Однако в большинстве случаев заказ представляется одной из ипостасей договора, сливающихся с договором и договорными отношениями.
Такое расхождение в понимании государственного заказа не может не вызвать попытки уточнить его содержание и роль в государственном управлении. Представляется, что, вводя в 1987 г. понятие «государственный заказ», законодатели не имели точного представления о функционировании заказа в условиях свободных экономических отношений.
В связи со сказанным актуальность темы диссертационного исследования имеет место, как в теоретическом, так и практическом планах. С теоретической стороны необходимо исследовать сущность и правовую природу государственного заказа, исторические формы развития этого института в системе государственного управления. Научное обоснование государственного заказа, раскрытие его содержания имеет важное значение для создания в России оптимального правового режима регулирования. Государственный заказ - это важная составная часть деятельности федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, посредством которой достигается обеспечение правовой упорядоченности общественных отношений при решении социально-экономических проблем.
Практическое значение работы заключается в разработке нового подхода к исследованиям государственного заказа как административно-правового режима, нацеленного на создание гармоничной системы правового регулирования отношений в этой специфической сфере государственного управления. Эта система будет правовой гарантией удовлетворения государственных нужд и потребностей.
Степень научной разработанности проблемы. Характеризуя состояние научной разработки темы исследования', необходимо отметить, что институт государственного заказа как форма специального административного режима, в трудах представителей отечественной науки по вопросам административного права и государственного управления практически не рассматривался. В основном исследованиям подвергались отдельные вопросы поставок продукции и товаров для государственных нужд, проблемы правового статуса государственного заказчика, конкурсного размещения государственного заказа, государственных контракта, их видов и особенностей в зависимости от отраслевой принадлежности органа государственного управления или от вида поставляемой продукции.
В числе последних работ, в которых наиболее полно охвачен весь процесс правового регулирования закупок товаров для государственных нужд, является исследование, результаты которого изложены в монографии JI. И. Шевченко и Г.Н. Гредина1. Но и в этой работе не исследован вопрос о сущности заказа как правового явления, как правового института.
В ставшей уже классической статье А.Ф. Ноздрачев пишет: «Одним из важных инструментов воздействия государства на экономическое и социальное развитие в условиях рынка является заказ на покупку и поставку продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд» . Главное же внимание в статье уделено формированию понятия о государственных нуждах, порядку формирования заказов для государственных нужд, внимательно исследуются вопросы правового статуса государственного заказчика, правового режима государственного контракта.
Не нашел этот вопрос отражения в публикациях и исследованиях последних лет. Вместе с тем, государственный заказ выступает к настоящему времени как система регуляций государственно-управленческих отношений. Эти отношения имеют специфические отличия от отношений поставок, подрядов и оказания услуг, в которых участвуют органы государственного управления. Исследователи же главным образом сосредоточивались на проблемах в области частно-правовых отношений. Не нашла должного отражения и публично-правовая сторона
1 См.: Шевченко Л.И., Гредин Г.Н. Госзаказ в системе государственного регулирования экономики. Монография. - Кемерово: Кемеровский госуниверситет, 1999. — С. 160.
2 Ноздрачев А. Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. - 1994. -№ 7. - С. 35. рассматриваемого правового явления. Практика показывает, что отношения государственного заказа имеют комплексное правовое регулирование, которое осуществляется системой специально созданных на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации государственных органов, наделенных соответствующей компетенцией в этой области государственного управления.
Публично-правовая природа государственного заказа выражается в его основанности на конституционных институтах прав и свобод человека и гражданина, государственной нужды, программ, государственной собственности и направленности на обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Государственный заказ выступает одной из функций государственного управления, находящей отражение в правовых статусах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и высших органов государственной власти субъектов РФ. В настоящее время все яснее выявляется комплексный характер государственного заказа, который приобретает выраженный характер правового института.
Теоретической основой диссертации являются: исследования ведущих отечественных специалистов в областях административного права, а также в сфере государственного управления: Г.Н. Александрова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Б.В. Рушайло, Д.А. Бахраха, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.Н. Гредина, Н.М. Казанцева, А.Н Козловой, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В.Д. Мазаева, Н.Г. Салищевой, А.Ю. Тихомирова, К.В. Фатеева, Н.Ю. Хаманевой, С.Д. Хазанова, Л.И. Шевченко; работы русских ученых-юристов: Ф.В. Тарановского, Г.В. Шершеневича; труды российских ученых, специалистов в области лингвистики: истории, истории права: Г.В. Вернадского, С.Б. Веселовского, В.А. Воскресенского, Б.Д. Грекова, А.А. Зимина, А.К. Леонтьева, П.Н.
Милюкова, Н.Е. Носова, Н.И. Павленко, Г.М. Сорокина, В.В. Устюгова, JI.B. Черепнина, результаты исследований философов: Б.Н. Воронцова, JI.A. Гордона,
A.M. Гендлина, Г.Г. Дилигенского, А.Г. Здравомыслова, Д.А. Кикнадзе, Е.Г. Куделина, Т.А. Марченко, Н.И. Михайлова, А.В. Меренкова; Е.И. Степанова, В.А. Туева, И.М. Чудинова; < психологов: Л.И. Божовича, B.C. Магуна, А.И. Мещерякова, С.Д. Рубинштейна, П.В. Симонова, Ш.Н. Чхартишвили; экономистов: Л.Я. Баринова, Л.П. Евстигнеева, Б.М. Левина, Н.В. Нестеровича, П.Н. Патрона, В.В. Радаева, И.С. Розанова, Н.М. Розановой,
B.И. Смирнова, А.Г. Чернавского, А.Е. Шаститко.
В ходе работы использовались материалы диссертационных исследований М.М. Бенцианова, И.К. Дмитриевой, Е.М. Ершова, О.Н. Колесника, Р.А. Кулагина, Ю.В. Мигунова, А.Г. Омельченко, Н.П. Толстяковой, Т.А. Халиуллина и других ученых; действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; открытые зарубежные источники, официальные и специальные сайты сети Интернет.
В диссертации проанализированы нормы Конституции РФ, конституции и уставы субъектов РФ, относящиеся к теме диссертации федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, президентов и глав администрации субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Представленная диссертация — административно-правовое исследование, опирающееся на категории государственно-правовой науки.
Исходя из характера исследования, в нем применялись историко-правовой, догматический и сравнительно-правовой методы анализа действующей нормативной правовой базы и нормативных правовых актов предшествующих этапов развития российского законодательства в области государственного заказа. Тема исследуется методами конституционного и административного, гражданского права, а также теории управления в сочетании с аналитическим толкованием и сравнительно-правовым исследованием норм; делались акценты на организационно-управленческий смысл регулирования административных и иных процедур.
Цель работы состоит в комплексном исследовании института государственного заказа, предусматривающем определение его понятия как правового явления в историческом поэтапном развитии в России. Названная цель достигается путем разрешения следующих задач:
- исследовать эволюционное развитие института заказа в его исторических формах;
- выработать научное представление о государственном заказе как административном режиме - совокупности правовых средств, обеспечивающих наиболее оптимальные, с точки зрения обеспечения решения основной конституционной задачи государства, пути обеспечения государственных нужд;
- показать административно-правовую природу общественных отношений государственного заказа по обеспечению удовлетворения государственных нужд;
- проанализировать нормы Конституции Российской Федерации, системы федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих государственный заказ и поставки продукции для государственных нужд.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих при формировании, размещении и исполнении государственного заказа.
Предметом исследования выступает правовой институт государственного заказа как система законодательных и иных юридических норм, содержащих правила формирования, размещения и удовлетворения государственных нужд и потребностей.
Научная новизна диссертации определяется разработкой теоретических и практических основ современного государственного заказа, представляемого диссертантом в двух аспектах; во-первых, как комплексного административно-правового института, включающего нормы конституционного, административного, бюджетного и гражданского права, во-вторых, административно-правовым режимом регулирования отношений между органами государственной власти и субъектами частного права, совершаемого по законоустановленным процедурам, формирование которого не завершено; раскрытием состояния нормативной правовой базы в данной области; обоснованием рекомендаций по ее совершенствованию.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения: определение государственного заказа как административно-правового режима, устанавливаемого на основе закона и образующего особый порядок реализации правоотношений удовлетворения государственных нужд, возлагающего на органы государственной власти обязанности по прогнозированию, разработке прогнозов и программ государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, планирования их реализации в отношении национальных интересов путем формирования государственных заданий, в отношении которых упрлномачивающего федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы или лица в случаях и в порядке, предусмотренных законом, заключать от имени государства и на основании государственного задания государственные контракты, возлагающие на исполнителя контракта субъективную обязанность произвести в установленный срок и с определенными в техническом
3 Предусмотрены, например, Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 15. - Ст. 769. задании требованиями и иными условиями государственного контракта продукцию, услугу; обосновано правовое единство и преемственность комплексного административного института государственного заказа - публично-правового института реализации Конституции, законов и функций Российского государства, в форме административного режима отношений между государством и субъектами частного права, содержащим материальные и процессуальные нормы конституционного, административного, бюджетного и гражданского права, реализующего правовой статус и процесс осуществления установленного Конституцией РФ публично-правового института государственной нужды; выделены и обоснованы посредством историко-правового анализа функционирования органов государственной власти в России в X - XX вв. следующие два периода и четыре этапа развития правовых форм заказа: первый период - период формирования в русском праве правового института заказа как преимущественно материальных норм регуляции деятельности органов государственной власти;
- первый этап охватывает эпоху от появления первых форм государственности на территории современной России в ареале проживания славянских племенных образований до завершения образования централизованного Русского государства, заказ применяется государством как средство регулирования разнообразных общественных отношений, получающее свое правовое и юридическое закрепление в императивных велениях власти;
- второй этап - российская государственность, подвергшаяся глубокому влиянию западной культуры, западных форм, методов и способов организации государственного управления и исполнительной власти в государстве, сохраняя державный принцип властеосуществления4,
4 См. Вельский К.С. Феноменология административного права. - Смоленск: Издательство СГУ, 1995. - С. 40.
- заказ специализирован преимущественно в сфере административного регулирования экономических отношений, трансформируется властно-императивный характер заказа внесением в него элементов диспозитивности, выражается в новой правовой форме, получившей название «заказ на срок»; второй период - период развития юридических форм регламентации государственно-управленческой деятельности в форме административного режима заказа;
- третий, советский этап - государственный заказ выступает урегулированной нормативными правовыми актами публично-правовой процедурой, административные формы и процедуры которой позволяли органам государственного управления относительно объективно выявлять и дифференцировать потребности и нужды государства в предметах материально-технического снабжения и в товарах массового потребления, осуществлять в установленном порядке отбор наиболее значимых и обоснованных из них, результат которого законодательно закреплялся в предусмотренных конституцией того времени юридических актах - планах экономического и социального развития СССР; четвертый, современный этап, соответствует проходящим государственно-правовым реформам, вызвавших системные и структурные изменения в административно-правовом регулировании государственного заказа, характеризуется созданием в РФ принципиально нового порядка регуляции функций государственного управления в сфере удовлетворения государственных нужд, изначально получившей правовое основание в законоустановленной форме заказа5, закрепленной в законе РФ от 13
5 См. Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 года № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. -№27. -Ст. 1558. декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»6;
- раскрыто правовое значение понятий «государственные нужды» и «потребности»: государственные нужды - это совокупность потребностей, нормативно структурированных в государственных заданиях, являющихся п юридически значимыми результатами процедур формирования уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления научно - исследовательских, опытно - конструкторских, производственных, социально - экономических, организационно - хозяйственных и других мероприятий, включаемых в федеральные и региональные целевые программы, которые закрепляются законодательными и иными нормативными правовыми актами и предназначены для обеспечения защиты и соблюдения прав человека и гражданина в РФ и субъектах РФ, обороны и безопасности страны, реализации целей федеральных и региональных целевых программ; сделан вывод о том, что противоречивость норм8, регламентирующих отношения в административном режиме государственного заказа, объясняется сохранившимся и не преодоленным до сих пор стереотипом государственного заказа9 в СССР - инструмента
6 Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1994.- № 34. - Ст. 3540.
7 См., например, ст. 9 от 13 ноября 1996 года № 40-3 «О республиканских государственных нуждах» (в ред. Законов РМ от 08.12.97 № 50-3, от 10.03.99 № 18-3) // Система «Гарант».
8 См., например, государственный заказ в ст. 72 Бюджетного кодекса РФ - совокупность заключенных государственных контрактов; в ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЭ «О государственном оборонном заказе» - правовой акт, предусматривающий поставки. ; поставка продукции - в Законе Республики Коми от 02.07.2001 № 41-РЗ «О поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных нужд республики».
9 См, например, закон СССР от 30.06.1987 г. № 7284-XI «О государственном предприятии (объединении)» // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1987. - № 26. -Ст. 385, постановление Совета Министров СССР от 25 июля 1988 г. № 889 // СПП СССР.- 1988.-№26.-Ст. 71. государственного управления экономикой, являвшегося частью системы исходных данных планирования и организации деятельности предприятий, объединений и организаций, применявшегося органами государственного управления в условиях сохранения централизованного снабжения, оптовой торговли ресурсами, осуществлявшейся государственными организациями, и конкурсного способа размещения государственного заказа, что порождало переплетение несходных правоотношений, регулировавшихся различными отраслями права;
- обоснована несостоятельность отождествления государственного заказа - административно-правовой формы режима взаимодействия государства и субъектов экономической деятельности с государственным контрактом - особым видом гражданско-правового договора, который заключается органом исполнительной власти РФ10 или субъекта РФ11, или организацией, действующей по его поручению и на условиях, устанавливаемых Правительством РФ12 или высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, или в предусмотренном законом усмотрительном порядке13, посредством законоустановленных процедур размещения государственного задания, реализующего в противоположность частным интересам поставщика публичные интересы государства. С другой стороны, государственный контракт, определяемый как установленная законом юридическая форма завершения публично-правовой процедуры отбора, является индивидуальным правовым актом.
10 Пункт 1 ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 34. - Ст. 3540.
11 Ст. 13 Закона Республики Мордовия от 13 ноября 1996 года № 40-3 «О республиканских государственных нуждах» (в ред. Законов РМ от 08.12.97 № 50-3, от 10.03.99 № 18-3) // Система «Гарант», от 10.03.99 № 18-3) // Система «Гарант» .
1 "У
Пункт 1 ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 34. - Ст. 3540.
13 Ст. 13 Закона Республики Мордовия от 13 ноября 1996 года № 40-3 «О республиканских государственных нуждах» (в ред. законов РМ от 08.12.97 № 50-3, от 10.03.99 № 18-3) // Система «Гарант».
Кроме того, государственный контракт приобретает юридическую силу с момента подписания его сторонами и, являясь формой прав и обязанностей исключительно для этих сторон в смысле пункта 4 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ, не может получить юридическое значение ранее того, как будет заключен последний из предусмотренных контрактов. Режим государственного заказа для этих же сторон возникает существенно раньше, начиная с официального формулирования государственных нужд, его юридическое значение имеет место с издания правового акта, например, государственного оборонного заказа14;
- выявлены конституционно-правовые основы государственного заказа как административно-правовой формы реализации конституционного института государственной нужды во взаимосвязи с институтами прав и свобод человека и гражданина, государственной собственности, программ и органов государственной власти, включающей комплекс законов и иных нормативных правовых актов, подготовленных как с учетом мирового опыта управления государственными закупками, так и предшествующих периодов социально-экономического развития России;
- обоснована необходимость исключения пункта 4 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесения изменений в законодательство РФ и иные нормативные правовые акты в части замены в ряде норм термина «государственный заказ» на термин «государственное задание»;
- сделан вывод о том, что основанный на совокупности материальных и процессуальных правовых норм, закрепленных в детально разработанном законодательстве, обеспеченный организационно оформленной структурой специализированных органов государственного управления и эффективно действующим институтом государственной службы, предусматривающий возможность защиты в судебном порядке прав каждой из участвующих
14 См. Ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 21Э-ФЗ «О государственном оборонном заказе» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 1. -Ст. 6. сторон, обладающий количественной измеримостью поставленных в законоустановленном порядке целей и полученных результатов, реализованный в форме федеральной контрактной системы государственный заказ США, представляет собой более эффективную и содержательную правовую форму в системе государственного управления, нежели государственный заказ Российской Федерации;
- сделан вывод о необходимости исчерпывающего правового урегулирования процедур и отношений государственного заказа как специального административно-правового режима реализации государственных нужд посредством сочлененных в едином механизме правового регулирования публично-правовых и частно-правовых институтов и агентов.
Выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в научной разработке проблем формирования административно-правовых режимов государственного заказа и управления закупками продукции для государственных нужд, административного права, законодательного регулирования отношений по организации деятельности органов исполнительной власти, а также в процессе подготовки государственных служащих, профессионально занимающихся реализацией функций государственного заказчика.
Полученные при исследовании результаты, могут быть использованы в практической деятельности органов государственного управления, а также иных организаций, реализующих функции государственного заказчика, при разработке и принятии федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношений по государственному заказу.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов и заключения, подводящего итоги и намечающего дальнейшие перспективы исследования темы, приложения, списка нормативных правовых источников и использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Кузнецов, Владимир Иванович, Москва
Заключение
В заключение диссертационной работы отметим, что государственный заказ как форма административного режима должен строиться и развиваться на основе теории административных правовых режимов, в которой, учитывая важность цели, масштаб сферы деятельности органов государственной власти, количество и разнообразие применяемых средств правового регулирования, а также специфику административно-правового регулирования экономических отношений в условиях современной рыночной экономики, он должен быть выделен в самостоятельное научное направление административно-правовых исследований.
Анализ эволюционного развития института заказа выявил правовое единство и преемственность комплексного административного института государственного заказа - публично-правового института реализации Конституции, законов и функций Российского государства, в форме административного режима отношений между государством и субъектами частного права. Исследование функционирования органов государственной власти в России в X - XX вв. выявило следующие два периода и четыре этапа развития правовых форм заказа.
Первый период - период формирования в русском праве правового института заказа как преимущественно материальных норм регуляции деятельности органов государственной власти. Он включает в себя два этапа. Первый начинается от появления начальных форм государственности на территории современной России и завершается образованием централизованного Русского государства. В первом этапе заказ в форме «заповеди» и «заказа крепкого» выступает как законоустановленный правовой порядок государственного регулирования разнообразных общественных отношений, получающее свое правовое и юридическое закрепление в императивных велениях власти. На втором этапе, в результате глубокого влияния западной культуры, которым подверглись форм, методы и способы организации государственного управления и исполнительной власти, заказ трансформируется в специализированную форму административного регулирования экономических отношений, получившую название «заказ на срок» и получает юридическое закрепление в материальных и процессуальных нормах законодательства Российской империи. Его властно-императивный характер подвергается деформации под давлением развивающихся новых капиталистических общественных отношений.
Второй период развития юридических форм регламентации государственно-управленческой деятельности в форме административного режима заказа также состоит из двух этапов. Он охватывает период от начала XX в. до настоящего времени. Его первый, советский этап, характерен, тем, что государственный заказ выступает юридическим результатом публично-правовой процедуры определения потребностей и нужд государства в предметах материально-технического снабжения и в товарах массового потребления и отбора наиболее значимых и обоснованных из них, закрепляемых в планах экономического и социального развития СССР. Второй, современный этап, проходящий в условиях непрерывно проводимых государственно-правовых реформ, характеризуется созданием в РФ принципиально нового порядка регуляции функций государственного управления в сфере удовлетворения государственных нужд, изначально получившей правовое основание в законоустановленной форме заказа, закрепленной в законе РФ от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
Анализ истории законодательного закрепления понятий «государственная нужда» и «потребность» в России и норм Конституции Российской Федерации свидетельствует о том, что закрепленная в статье 35 Конституции Российской Федерации норма должна рассматриваться не только и не столько с позиций «государственная нужда есть потребности
Российской Федерации и ее субъектов.» Более правильным следует считать подход, при котором потребности выступают первоосновой государственных нужд, нормативно структурируемых в целевых и иных программах, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Признанные в государственными органами они реализуют свою, присущую им активность, заставляющую государство действовать в направлении, детерминируемым этой потребностью. Исследования конституционно-правовых основ государственного заказа выявили, что он осуществляется в рамках государственно-управленческой деятельности как административно-правовой формы реализации конституционного института государственной нужды во взаимосвязи с институтами прав и свобод человека и гражданина, государственной собственности, программ и органов государственной власти, и комплекса развивающих их законов и иных нормативных правовых актов, подготовленных как с учетом мирового опыта управления государственными закупками, так и предшествующих периодов социально-экономического развития России.
Показаны конституционно-правовые основы государственного заказа как административно-правовой формы реализации конституционного института государственной нужды во взаимосвязи с институтами прав и свобод человека и гражданина, государственной собственности, программ и органов государственной власти, включающей комплекс законов и иных нормативных правовых актов, подготовленных как с учетом мирового опыта управления государственными закупками, так и предшествующих периодов социально-экономического развития России и законооснованность государственного заказа как особого порядка реализации правоотношений удовлетворения государственных нужд, возлагающего на органы государственной власти обязанности по прогнозированию, разработке прогнозов и программ государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, планирования их реализации в отношении национальных интересов путем формирования государственных заданий.
Государственные задания представляют собой необходимый элемент в институте государственного заказа. Они, являясь юридически значимым результатом административно-правовой процедуры их формирования, уполномачивают федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы или лица в случаях и в порядке, предусмотренных законом, заключать от имени государства и на основании государственного задания государственные контракты, возлагающие на исполнителя контракта субъективную обязанность произвести в установленный срок и с определенными в техническом задании требованиями и иными условиями государственного контракта продукцию, услугу. Тем самым делается осмысленным содержание государственного заказа, его места в процессе удовлетворения государственных нужд, поскольку заказ как бы выводится из непосредственного соприкосновения с государственным контрактом. В этом состоит их юридическое значение и заключена необходимость закрепления в законодательстве о государственном заказе.
Институт государственных заданий поможет разрушить оставшуюся глубинную связь государственного заказа в СССР и современного нам понятия «государственный заказ». Эта связь объясняется сохранившимся и не преодоленным до сих пор стереотипом государственного заказа в СССР -инструмента государственного управления экономикой, являвшегося частью системы исходных данных планирования и организации деятельности предприятий, объединений и организаций, применявшегося органами государственного управления в условиях сохранения централизованного снабжения, оптовой торговли ресурсами, осуществлявшейся государственными организациями, и конкурсного способа размещения государственного заказа, что порождало переплетение несходных правоотношений, регулировавшихся различными отраслями права. Она проявляется в форме законоустановленного отождествления государственного заказа с государственным контрактом и следующей отсюда противоречивости норм, регламентирующих отношения в административном режиме государственного заказа. Несостоятельность заключается, во-первых, в отождествлении в этом случае административно-правовой формы режима взаимодействия государства и субъектов экономической деятельности с государственным контрактом, особого вида гражданско-правовым договором, юридической формой завершения публично-правовой процедуры отбора, индивидуальным правовым актом. Во-вторых, государственный контракт приобретает юридическую силу с момента подписания его сторонами и, являясь формой прав и обязанностей исключительно для этих сторон в смысле пункта 4 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ, не может получить юридическое значение ранее того, как будет заключен последний из предусмотренных контрактов. Режим государственного заказа возникает для этих же сторон существенно раньше, начиная с официального формулирования государственных нужд, его юридическое значение имеет место с издания правового акта, например, государственного оборонного заказа. Таким образом, обоснована необходимость исключения пункта 4 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ.
Правовое значение понятия «государственное задание» обуславливает необходимость внесения изменений в ряд норм действующего законодательств РФ, субъектов РФ и иные нормативные правовые акты в части применения в ряде норм термина «государственный заказ» на термин «государственное задание».
Так, необходимо уточнить нормы статей 763 (2) и 769 (1) Гражданского кодекса РФ, изложив их соответственно следующим образом:
2. По государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить по заданию государственного заказчика строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату; а норму статьи 769 (п. 1) следующим образом:
1. По договору на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских работ исполнитель обязуется провести обусловленные техническим заданием заказчика научные исследования, а по договору на выполнение опытно-конструкторских и технологических работ -разработать конструкторскую документацию на новую технологию или образец нового изделия и изготовить его, а заказчик обязуется принять работу и оплатить ее.
Показана необходимость юридического закрепления особого, отличного от порядка разработки федеральных целевых программ, порядка разработки государственной программы вооружения.
Выявленная взаимосвязь понятий обороноспособность и безопасность предопределяет необходимость расширения предмета законодательного регулирования в этой сфере, дополнив Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЭ «О государственном оборонном заказе» новым Федеральным законом «О государственном заказе обеспечения национальной безопасности».
Анализ государственного заказа РФ и Федеральной контрактной системы США свидетельствует, что реализованный в форме федеральной контрактной системы государственный заказ США, представляет собой более эффективную и содержательную правовую форму в системе государственного управления, нежели государственный заказ Российской Федерации. Поэтому необходимо добиваться исчерпывающего правового урегулирования процедур и отношений государственного заказа как специального административно-правового режима реализации государственных нужд посредством сочлененных в едином механизме правового регулирования публично-правовых и частно-правовых институтов и агентов.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование института государственного заказа»
1. Конституция Российской Федерации. Санкт-Петербург, 1996.
2. Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 1994 г. № 79 -ФЗ «О государственном материальном резерве» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 1. - ст. 3.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 2 декабря 1994 г. № 53 -ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1994.-№32.-Ст. 3303.
4. Федеральный закон Российской Федерации от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 30. - Ст.2871.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 213 -ФЗ «О государственном оборонном заказе» (с изм. и доп. От 26 февраля 1997 г., 6 мая 1999 г.). // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 1. - Ст. 6.
6. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 1997. - № 9. - Ст. 1014.
7. Федеральный закон Российской Федерации от 6 мая 1999 г. № 97 ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» //Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1999. - № 19. - Ст. 2302.
8. Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 1999 г. № 128-ФЗ «О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 29. - Ст. 3695.
9. Федеральный закон Российской Федерации от 8 апреля 2001г. № 174-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 33 (часть 1). - Ст. 3430.
10. Гражданский кодекс Российской Федерации. В кн.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Части I и II.- М., 1996.
11. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145- ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 31. - Ст. 3823.
12. Закон Алтайского края от 6 октября 2000 года № 58-ЗС «О поставках продукции для краевых государственных нужд»// http ://infogoz. vimi. nVhtm/normati v/altaj sk/1 .html.
13. Закон Амурской области от 27 февраля 1995 года № 4-03 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд // http://infogoz.vimi.rU/htm/normativ/oblasti/amur/l.html.
14. Закон Кемеровской области от 21.05.1998 г. № 14-03 «Об областном государственном заказе Кемеровской области»// www.mega.kemerovo.su.
15. Закон Краснодарского края от 28 января 1999 года № 159-КЗ «О поставках продукции для краевых государственных нужд» (в ред. Закона Краснодарского края от 8 февраля 2000 г. № 232-K3). // http://infogoz.vimi.rU/htm/normativ/krasnod/2.html.
16. Закон Красноярского края от 5 декабря 2000 года № 12-1034 «О краевом государственном заказе». // http://infogoz.vimi.rU/htm/normativ/krasnojar/l.html.
17. Закон Приморского края от 14 декабря 1996 года № 66-КЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд в региональный фонд». // http://infogoz.vimi.rU/htm/normativ/primorsk/l .html.
18. Закон Республики Адыгея от 5 июля 2000 г. № 185«0 республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений». // Система Консультант Плюс.
19. Закон Республики Алтай от 27 января 2000 г. № 15-34 «О республиканском государственным заказе». // Система Консультант Плюс.
20. Закон Республики Башкортостан от 21 декабря 1994 № ВС-26/16 (ред. от 13 июня 2002 г. № 335-з) «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции и продовольствия для государственных нужд в Республике ^Башкортостан». // Система Консультант Плюс.
21. Закон Республики Калмыкия Хальмг Тангч от 29 октября 1992 № 402-IX «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»// Советская Калмыкия. - 1992. - 17 ноября. // Система Консультант Плюс.
22. Закон Республики Карелия от 25 июля 1995 г. № 68-ЗРК «О поставках
