АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование кадастрового учета земель»
005019663
На правах рукописи
ИВАНОВА ЕКАТЕРИНА НИКОЛАЕВНА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАДАСТРОВОГО УЧЕТА ЗЕМЕЛЬ (ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Специальность 12.00.06 -природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 6 дпр гш
Москва 2012
005019663
Работа выполнена в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Научный руководитель: кандидат юридических наук
Галиновская Елена Анатольевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор кафедры
экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии им. О.Е.Кутафина Выпханова Галина Викторовна
кандидат юридических наук, доцент кафедры
правовой охраны окружающей среды
юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета
Иванова Татьяна Геннадьевна
Ведущая организация: МГУ им. М.В.Ломоносова (юридический
факультет)
Защита состоится 14 мая 2012 года в 11 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан 12 апреля 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, Лу ,,,
кандидат юридических наук, доцент ь ^ ¡Со г"' А.Н.Чертков
Актуальность темы диссертационного исследования. Как известно, исторически к возникновению учета земельных участков привела необходимость защиты земельного владения и собственности. Эта роль учетной деятельности публичной власти прослеживалась на протяжении долгого времени, и сохранилась по настоящее время. Вместе с тем, на современном этапе развития общества, когда в природе происходят серьезные деградационные процессы, помимо защиты прав на землю и фискальной функции кадастра, перед учетом земель могут быть поставлены новые задачи. Одной из таких существенных задач считаем сохранение земли как компонента окружающей среды.
В связи с утверждением Приказом Минэкономразвития РФ от 18 декабря 2009 г. № 534 концепции создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, в которой предлагается объединить государственный кадастр недвижимости и единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним в единый информационный ресурс, перспективы развития системы учета недвижимого имущества, в том числе и земельных участков, без учета экологической составляющей, вызывают оправданные опасения.
Во-первых, учитывая самую значительную в мире площадь нашего государства - 17 098 200 гектар1, возникает вопрос о применимости такой системы, создаваемой по аналогии с рядом зарубежных стран (Дании, Швеции, Нидерландах, Норвегии) к России.
Во-вторых, идея концепции заменить достаточно новый Федеральный закон от 24.07.2007г.№221 -ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» очередным законодательным актом, регулирующим одновременно и процедуру учета, и процедуру регистрации прав на недвижимость, вероятнее всего, не будет способствовать стабильности отношений. Ряд проблем,
1 По данным официального сайта Федеральной службы государственной статистики по состоянию на 01.01.2009. Н
Ьйр://«лпу^кз.ги/ирз/РА_1_0_85ЛЭоситетз^5рЛЭе1а11_аеГаиИо8р?сагегог>=1112178611292&е1етепН(1=11350 75100641. ,
3
связанных с правоприменением Федерального закона от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» до сих пор не разрешен. Сомнительно, что принятие нового закона эти проблемы снимет - любой нормативный акт требует проверки временем.
В-третьих, заложенная в основу концепции идея объединения двух информационных систем - единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости позволяет в очередной раз убедиться, что законодателем земельный участок рассматривается только как объект недвижимости, но не как природный ресурс. Хотя задача устойчивого развития территорий и остро стоящая сегодня задача сохранения благоприятной для человека окружающей среды требуют не ослаблять внимание к природоохранной составляющей земельных отношений.
Помимо обозначенных идей, обоснованные вопросы вызывают еще и высказываемые в настоящее время мнения по поводу необходимости отмены деления земель на категории и замены их территориальным зонированием2. Нам представляется, что внесение таких поправок требует детального обсуждения и анализа последствий, поскольку эти два института не дублируют, а взаимодополняют друг друга.
Все эти факторы обусловили выбор автором темы диссертационного исследования, а также определили актуальность работы.
Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы государственного кадастрового учета земель, порядка ведения государственного земельного кадастра, его роли в управлении земельными ресурсами исследовались в работах С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, Г.А.Волкова, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, Ю.Г.Жарикова, И.А.Иконицкой, Н.В.Кичигина, О.С.Колбасова, В.И.Колотинской, Н.И.Краснова, E.J1. Мининой, В.В.Петрова, Г.Н.Полянской, A.A. Попова, В.В.Устюковой, Н.И.Хлуденевой, В.Н. Хлыстуна, Л.Б.Шейнина,
2 Официальный сайт Российской газеты. // http://www.rg.ru/2011/10/13/zemlya-kategorii-site-dok.html.
4
A.Л..Ялбулганова и других. Диссертационные исследования по теме государственного кадастрового учета земель в правовом аспекте представлены работами М.Н.Гаврилюк («Правовое регулирование государственного кадастрового учета земельных участков», 2006г.), Э.А.Гряды («Земельный кадастр РФ: правовой аспект», 2001г.),
B.Н.Сидоренко («Правовое регулирование ведения государственного земельного кадастра», 2002г.), В.Л.Суровцева («Правовое обеспечение государственного учета земель», 1987г.). В экономическом и управленческом аспектах государственного кадастра недвижимости диссертационные исследования представлены работами Г.В.Комлевой («Управление земельно-имущественным комплексом на основе формирования государственного кадастра объектов недвижимости», 2006), А.Г.Золкина («Управление земельными ресурсами городов на основе земельно-кадастровых данных (на примере Московской области)», 2007г.). Диссертационных исследований, который рассматривали бы учет земель с точки зрения его содействия охране окружающей среды, до настоящего времени не было.
В диссертации К.В.Симоновой («Правовое обеспечение кадастрового учета земельных участков», 2010г.) проводится мысль, заключающаяся в том, что учет земельных участков должен предусматривать не только возможность их индивидуализации, но и определения правового режима, поскольку земля - это объект недвижимости особого рода. Однако содержание данного исследования, в котором рассмотрены отдельные правовые проблемы государственного кадастрового учета не позволяет говорить о преимущественно эколого-правовой направленности исследования.
Возможности применения кадастровой информации для целей эколого-ориентированного государственного управления земельными ресурсами, экологический потенциал государственного кадастра недвижимости, остаются недостаточно исследованными.
Научная новизна исследования заключается в обосновании позиции, согласно которой на современном этапе развития общества перед системой государственного кадастра недвижимости стоят задачи не только обеспечения возможности участия земельного участка в гражданском обороте, защиты прав на землю или взимания земельного налога, но и сохранения благоприятной окружающей среды. В связи с этим, объективно назрела необходимость создания эколого-ориентированной модели учета земельных участков. В работе исследуются возможности создания такой модели на базе имеющейся правовой основы, а также возможности использования кадастровой информации для целей эколого-ориентированного государственного управления земельными ресурсами. В диссертации также предложены варианты решения правовых проблем, возникающих при ведении государственного кадастра недвижимости в части учета особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территорий, границ категорий земель.
Предмет диссертационного исследования. Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие порядок ведения государственного кадастра недвижимости и содержание земельно-кадастровых данных в ретроспективном, современном и перспективном контексте; правоприменительная практика, в том числе судебная в сфере государственного кадастрового учета земельных участков; статистическая информация в области земельных отношений и кадастрового учета; собственно сведения государственного кадастра недвижимости в отношении особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территорий, границ категорий земель, научные подходы и теоретические положения, обосновывающие значимость кадастровой информации для эффективного управления земельными ресурсами.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ современного состояния системы государственного учета земельных участков с позиции охраны окружающей среды, выявление
тенденций развития правового регулирования государственного кадастрового учета земель, формирование комплексного научного представления о возможностях использования кадастровой информации для целей эффективного (эколого-ориентированного) государственного управления земельными ресурсами, а также разработка теоретических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования в данной сфере.
Для достижения указанной цели автор поставил следующие задачи:
- изучить процесс становления системы учета земельных участков и ее современное состояние,
- определить цели учета земельных участков на историческом и современном этапах развития общества,
- провести системный анализ действующих правовых актов, регулирующих ведение государственного кадастра недвижимости, и выявить их недостатки в обеспечении охраны окружающей среды,
проанализировать состав информации государственного кадастра недвижимости на предмет ее достаточности для принятия экологически обоснованных государственных управленческих решений и охраны земли как природного ресурса,
- исследовать практику государственного кадастрового учета на основании статистических данных, сведений государственного кадастра недвижимости и судебной практики по делам в рассматриваемой сфере правоотношений,
- выявить правовые проблемы, возникающие при ведении государственного кадастрового учета особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территорий, границ категорий земель и предложить способы их разрешения,
определить понятие эффективного государственного управления земельными ресурсами,
- оценить правовые возможности использования кадастровой информации для целей эффективного, эколого-ориентированного государственного
управления земельными ресурсами и сохранения благоприятной окружающей среды.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания: исторический, формально-логический, системный, статистический и сравнительный анализ; а также частнонаучные методы: технико-юридический анализ, толкование.
Теоретическую основу исследования в области общей теории государства и права составили результаты научных трудов С.С.Алексеева, А.В.Малько, М.Н. Марченко, Н.И.Матузова, А.В.Мелехина, A.C. Пиголкина. В области теории государственного управления в основу диссертации положены идеи А.П. Алехина, А.Ф.Ноздрачева, Л.Л.Попова, Ю.А.Тихомирова. Исторический анализ развития системы учета земельных участков проведен на основе исследований А.Г.Анисимова, А.А.Варламова, С.Веселовского, С.А.Гальченко, О.Горб-Ромашкевича, М.М.Демидова, А.Э.Каримова, С.Д.Кошкиной, В.И.Мельникова, И.Н.Миклашевского, И.Д.Шулейкина. Специальной теоретической основой исследования являются труды ученых - специалистов в области теории природоресурсного, земельного, экологического и аграрного права: С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И.Васильевой, Г.А.Волкова, Г.В.Выпхановой, Е.А. Галиновской, А.К.Голиченкова, О.Л.Дубовик, Ю.Г.Жарикова, И.А.Игнатьевой, И.А.Иконицкой, О.С.Колбасова, В.И.Колотинской, Н.И. Краснова, О.И.Крассова, Е.Л.Мининой, В.В.Никишина, В.В.Петрова, H.A. Сыродоева, Л.Б.Шейнина.
В части теории государственного кадастрового учета земель и управления земельными ресурсами в основу диссертации легли труды
A.А.Варламова, О.Д.Гнаткович, В.Н.Гречихина, А.Г.Золкина, Г.В.Комлевой, Н.Н.Корневой, Т.П.Магазенщикова, А.П.Сапожникова, И.Д.Стафийчука,
B.Л.Суровцева, A.A. Ялбулганова. Информационно-практическую основу исследования составили
государственные доклады, статистические данные, размещенные на сайтах
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (www.rosreestr.ru), Министерства природных ресурсов и экологии (www.mnr.gov.ru), Министерства сельского хозяйства РФ (www.mcx.ru), сведения государственного кадастра недвижимости, полученные по запросам диссертанта, ответы на обращения диссертанта государственных органов, а также материалы судебной практики.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственный кадастр недвижимости в настоящее время практически не ориентирован на учет необходимой информации о земле как о природном ресурсе и природном объекте. Это влечет те последствия, что представление о земле как объекте управления, в процессе кадастрового учета оказывается недостаточно сформированным, сведения государственного кадастра недвижимости не дают исчерпывающего представления о правовом положении того или иного земельного участка или территории, что, в свою очередь, может повлечь принятие экологически необоснованных управленческих решений. Выявленные в ходе исследования проблемы, связанные с отсутствием в порядке государственного кадастрового учета экологических аспектов, неизбежно сказываются на качестве и эффективности государственного управления земельными ресурсами. Предлагаемые основные три направления развития системы кадастрового учета - учет особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территорий, границ категорий земель, в настоящее время предлагается признать приоритетными.
В целях создания эколого-ориентированной модели учета земельных участков предлагается закрепить ряд правовых механизмов и отдельных положений, усиливающих эколого-правовое содержание кадастра, в частности:
- оптимизировать порядок учета особо охраняемых природных территорий, в рамках которого сведения об особо охраняемых природных территориях (далее - ООПТ) в государственном кадастре недвижимости и
государственном кадастре особо охраняемых природных территорий должны соотноситься друг с другом, а сама ООПТ учитываться в кадастре недвижимости как единый объект (земельный участок, плюс охранная зона),
усовершенствовать порядок учета зон с особыми условиями использования территорий, путем исключения условия о необходимости согласования карт (планов) объектов землеустройства с органами государственной власти и местного самоуправления, волеизъявление которых не может оказать влияния на размеры зон и их границы, а также закрепления возможности учета таких зон не только на основании информационного взаимодействия, но и по заявлениям любых лиц,
- включить в состав объектов кадастрового учета границы категорий и разрешенного использования земель.
Данные нововведения, по нашему мнению, обеспечат дополнительную защиту правового режима земель, помогут пресечь имеющиеся возможности злоупотреблений при предоставлении прав на земельные участки, в том числе участки, ограниченные или изъятые из оборота.
2. Законодательство о государственном кадастре недвижимости не предусматривает специфических процедур учета для особо ценных в экологическом аспекте земель, в первую очередь особо охраняемых природных территорий. В целях обеспечения их надлежащей правовой защиты необходимо, чтобы правила учета в государственном кадастре недвижимости соответствовали принципу: «одна территория — один объект учета», и обеспечивали возможность получения информации о категории, разрешенном и фактическом использовании смежных земельных участков. Решение о создании особо охраняемой природной территории или изменении ее границ должно носить статус акта о переводе земель или земельных участков в пределах такой территории в категорию земель «земли особо охраняемых территорий и объектов». Границы таких территорий в обязательном порядке должны закрепляться на местности.
Реализация данных предложений поможет скоррелировать информацию, содержащуюся в двух государственных информационных ресурсах -государственном кадастре недвижимости и кадастре особо охраняемых природных территорий и оптимизировать государственное управление ими.
3. В настоящее время не имеют четкого нормативного определения цели и задачи кадастрового учета. В процессе создания эколого-ориентированной модели учета земельных участков, по нашему мнению, необходимо дополнение действующего законодательства следующими положениями:
- о целях кадастрового учета, среди которых должны быть названы: охрана земель и окружающей среды, информационное обеспечение заинтересованных лиц сведениями о земельных участках, границах муниципальных образований, границах территориальных зон, границах зон с особыми условиями использования территорий, границах категорий земель,
- о задачах кадастрового учета, к которым должны быть отнесены: обеспечение соблюдения требований природоохранного законодательства при образовании земельных участков; создание необходимых условий для формирования земельных участков с характеристиками, обеспечивающими охрану земель; предупреждение использования земельных участков не в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием; периодическая инвентаризация земельных участков.
Предлагаемые нововведения будут способствовать белее точному толкованию положений действующего законодательства о кадастровом учете в процессе правоприменительной практики, а также создадут основу для оценки анализа эффективности действия закона.
4. Зона с особыми условиями использования территории рассматривается в законодательстве как самостоятельный объект государственного кадастрового учета. Вместе с тем, понятие такой зоны, закрепленное в Градостроительном кодексе РФ, не в полной мере соотносится с предлагаемой диссертантом идеей создания эколого-ориентированной модели учета земельных участков. В целях ликвидации
противоречия, диссертант предлагает закрепить следующее правовое определение: зона с особыми условиями использования территории - это часть земной поверхности, границы которой подлежат отражению в государственном кадастре недвижимости и в пределах которой в целях охраны окружающей среды, здоровья и безопасности населения, а также обеспечения сохранности объектов, требующих установления таких зон, устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности.
5. Закрепленное Земельным кодексом РФ правило об учете земель, зачисленных в фонд перераспределения, до настоящего времени не имеет правовых механизмов реализации. В целях эффективного управления земельными ресурсами, временно выбывшими из хозяйственного оборота и включенными в фонд перераспределения земель, диссертантом предлагается закрепить за органами государственной власти и местного самоуправления обязанность передавать в установленные сроки информацию о землях, которые поступают в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, в орган государственного кадастрового учета.
Реализация данного предложения оптимизирует информационную составляющую кадастра и поможет предусмотреть механизмы предоставления таких земель на льготных условиях, с целью недопущения ухудшения их природных свойств.
6. Нормативное определение земель запаса, установленное Земельным кодексом РФ, делает данную категорию земель одной из самых уязвимых в экологическом контексте. Поскольку назначение таких земель заключается в фактическом запрете их использовать до перевода в другую категорию, образование земельных участков из состава земель запаса осуществляется произвольно, по усмотрению отдельных должностных лиц, без учета
экологической взаимосвязи с прилегающими территориями. В целях создания эколого-ориентированной модели кадастрового учета, для реализации принципа рационального использования земель применительно к землям запаса, на публичной кадастровой карте предлагается внутри каждого отдельно взятого массива графически определить структуру земель запаса (части земель запаса, предназначенные для осуществления определенных видов деятельности), и использовать такую информацию как основание для перевода данных земель под конкретные виды деятельности или его запрет.
Это поможет прогнозировать перспективное развитие территорий и состояние экологической ситуации.
Теоретическое значение диссертации состоит в конкретизации и дополнении научных представлений о роли государственного кадастра недвижимости в системе средств эффективного управления земельными ресурсами. Представление о государственном кадастре недвижимости как источнике экологической информации, элементе экологической политики государства может быть положено в основу будущих научных исследований.
Практическое значение диссертации заключается в том, что сделанные выводы могут быть использованы при разработке концепции развития экологического законодательства, при совершенствовании правового регулирования в сфере государственного кадастрового учета земельных участков, особо охраняемых природных территорий, зон с особыми условиями использования территорий, разработке картографической основы ведения кадастра, а также при толковании уже существующих правовых норм. Выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания аграрного, природоресурсного и экологического права, а также дисциплины земельный кадастр.
Апробация результатов диссертационного исследования. Исследование было проведено и обсуждено в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации. Тезисы и предложения, содержащиеся в диссертации, излагались в научных публикациях диссертанта, а также в докладах на научно-практических конференциях: «Тенденции и перспективы развития земельного законодательства» (ИГиП РАН, 2008), «Юридические лица в публичном и частном праве» (ИЗиСП, 2009 г.); Международной школе молодых ученых-юристов «Правовые проблемы научного прогресса» (ИЗиСП, 2009 г.), «Российское законодательство в контексте сравнительного правоведения» (ИЗиСП, 2010 г.); «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Юридический факультет МГУ, 2010 г.), Международной школе молодых ученых-юристов «Наследие юридической науки и современность» (ИЗиСП, 2010 г.), Международной школа молодых ученых-юристов «Государство в меняющемся мире» (ИЗиСП, 2011 г.), Научно-практической конференции «Правовое регулирование использования и охраны лесов» (Московский государственный университет леса, 2011), Международной научно-практической конференции «Правовое регулирование землеустройства», посвященной 100-летию закона «О землеустройстве» (ГУЗ, 2011).
Отдельные выводы автора, сделанные в ходе работы над диссертацией, обсуждались на Четырнадцатой Всероссийской Школе молодых ученых-юристов, состоявшейся в г.Солнечногорске Калининградской области, (Юридический факультет МГУ, 2009 г.), «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики» (Санкт-Петербург, 2010), Пятнадцатой Всероссийской Школе молодых ученых-юристов, состоявшейся в Выборгском районе Ленинградской области, (Юридический факультет МГУ, 2010г.).
Структура диссертационного исследования обуславливается актуальностью темы исследования, целью и задачами диссертации и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и материалов судов, библиографии, перечня прочих использованных материалов.
Основное содержание работы.
Во Введении обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования, анализируется состояние ее научной разработанности, определяются предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основа, научная новизна диссертации и ее практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования, а также основные положения диссертации, выносимые на защиту.
Первая глава «Правовое значение государственного кадастрового учета земель» посвящена общей характеристике государственного кадастра недвижимости как информационного ресурса и определению правового статуса учетной информации о земле на историческом и современном этапе развития законодательства.
В первом параграфе «Историческое развитие законодательства об учете земель в России», исследуя историю развития законодательства об учете земли в России мы пришли к выводу, что задачи учета земли на историческом и современном этапе развития законодательства были схожими - защита прав на землю, сбор земельного налога, получение государством информации о правовом положении и характеристиках земель, в том числе качественных, находящихся в пределах государственных границ. Для этих целей сначала учет земель регулировался в комплексе с иными правоотношениями. Так, отдельные правовые положения, посвященные правилам учета и описания земель, установления границ, наказания за порчу межи, содержались в источниках права, начиная с Русской правды (1Хв.), Псковской (XIV в.) и Новгородской (ХУв.) судных грамот, Двинской уставной грамоте (XIV в.).
По мере развития земельных отношений и повышения роли информации о земельных ресурсах для целей государственного управления ими, правила учета земель стали излагаться в отдельных нормативных актах, начали создаваться отдельные государственные органы, ответственные за
описание земель и хранение собранной кадастровой информации, периодически стала проводиться инвентаризация земель.
Главный вывод, который мы сделали, изучая развитие законодательства об учете земли в историческом контексте, заключается в том, что на протяжении многих веков, равно как и на современном этапе, основные функции кадастра сводились и сводятся к описанию земель для целей налогообложения и защиты прав. На наш взгляд, поскольку состояние окружающей среды продолжает с каждым годом объективно ухудшаться, что отмечается в различных научных, публицистических работах, а также в государственных докладах, на современном этапе развития земельных отношений необходимо переосмысление целей государственного кадастрового учета земли и создание эколого-ориентированной модели учета земельных участков для сохранения земли как природного ресурса.
Во втором параграфе «Правовое понятие, цели и задачи государственного учета земель на современном этапе» исследуется возможность создания эколого-ориентированной модели учета земель и экологизации правил учета, которые могут быть реализованы в законодательстве и на практике вне зависимости от того, в какой форме будет осуществляться учет земель - в земельном кадастре, государственном кадастре недвижимости, единой федеральной информационной системе, или ином виде.
При этом мы предлагаем закрепить в числе целей учета охрану окружающей среды, а среди задач - создание необходимых условий для образования земельных участков с характеристиками, обеспечивающими охрану земель, соблюдение частных и публичных интересов, в том числе экологических, при проведении государственного кадастрового учета земель, предупреждение использования земельных участков не в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием.
В третьем параграфе «Правовое содержание кадастровой информации о земельных участках» определяется состав и правовой статус кадастровой
информации, рассматривается значение кадастровых сведений в процессе их использования органами государственной власти и местного самоуправления при планировании, рациональной организации и контроле над использованием земель, охране земель, налогообложении, рассматривается роль информации государственного кадастра недвижимости при осуществлении государственной регистрации прав на землю и их защиты, определении правового режима земельного участка, использование сведений кадастра в правоприменительной практике в процессе рассмотрения земельных споров. Предоставление сведений государственного кадастра недвижимости в виде кадастрового паспорта, кадастровой выписки или кадастрового плана территории необходимо в около тридцати видах правоотношений. Информация кадастра является предметом информационного обмена между различными службами и ведомствами.
Вместе с тем, мы указываем, что правовой режим земельных участков определяется не только собственно составом сведений о земельном участке как таковом - адрес, кадастровый номер, границы, площадь, правообладатель, сколько сведениями об иных объектах кадастрового учета, в первую очередь, сведениями о полном или частичном нахождении земельного участка в границах зоны с особыми условиями использований территорий. На наш взгляд, серьезным недостатком действующего законодательства является также то, что границы категорий земель не являются объектом государственного кадастрового учета, что, в свою очередь, снижает защищенность земли как природного ресурса, поскольку позволяет должностным лицам указывать в кадастре категории земель произвольно.
Во второй главе диссертации «Кадастровый учет в системе государственного управления земельными ресурсами» представлена позиция диссертанта о том, что эффективным государственное управление земельными ресурсами может признаваться только тогда, когда создана надлежащая информационная основа такого управления, в частности, когда установленные правила кадастрового учета земель обеспечивают сохранение
земли как природного ресурса и природного объекта для настоящего и будущего поколений.
В первом параграфе «Проблемы формирования эколого-ориентированного управления земельными ресурсами» приведен научный анализ доктринального понимания государственного управления в целом и государственного управления земельными ресурсами в частности. Диссертант указывает, что в современном понимании понятие эффективности государственного управления земельными ресурсами, зачастую связывается с наличием экономического эффекта от такого управления, а именно получения прибыли. Однако ежегодно ухудшающееся состояние окружающей среды требует поиска средств, в том числе правовых, ее сохранения и защиты. Поэтому, разделяя позиции Васильевой М.И., Колбасова О.С., Духно H.A., мы предлагаем определить эффективное государственное управление следующим образом: эффективное государственное управление земельными ресурсами - это эколого-ориентированное управление, направленное на рациональное использование и сохранение естественных свойств земли как природного ресурса, охрану земли от возможных загрязнений и истощения почвы, а также повышение ее плодородия.
Именно исходя из такого понимания эффективности управления земельными ресурсами, положенного в основу обоснования позиции необходимости создания эколого-ориентированной модели учета земельных участков, построена диссертационная работа.
Во втором параграфе «Функция кадастрового учета зелкль в управлении земельными ресурсами», мы указываем, что правила учета земельных участков не обеспечивают сегодня в полной мере защиты земли как природного ресурса, поскольку не отражают его действительный правовой режим. В данном параграфе мы провели анализ того, какие сведения для каждой категории земель должны быть отражены в государственном кадастре недвижимости с целью защиты земли как
природного ресурса. Например, для земель сельскохозяйственного назначения целесообразно отражать в данных кадастра границы угодий и иных земель в составе категории сельскохозяйственного назначения; для категории земель населенных пунктов важным с экологической точки зрения является отражение в кадастре зон с особыми условиями использования территорий и т.д.
В третьем параграфе «Данные кадастрового учета земель как источник информации для принятия природоохранных управленческих решений» мы проводим анализ необходимости соблюдения принципов актуальности, достоверности, объективности, достаточности, информативности, полноты данных кадастра, и указываем, исходя из выбранной нами темы исследования важность соблюдения данных классических принципов для целей эффективного, эколого-ориентированного государственного управления земельными ресурсами. Теоретические рассуждения на эту тему подкреплены примерами, в том числе из судебной практики.
В третьей главе «Эколого-правовые направления совершенствования системы государственного кадастрового учета» мы рассматриваем те проблемы ведения государственного кадастра недвижимости, которые, на наш взгляд, требуют первоочередного разрешения для целей сохранения окружающей среды в целом и земли как природного ресурса и природного объекта, в частности.
В первом параграфе «Особенности и проблемы государственного кадастрового учета особо охраняемых природных территорий» на примере собранных сведений государственного кадастра недвижимости в отношении 68 особо охраняемых природных территорий из 37 субъектов Российской Федерации, а также информации государственного кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения в отношении 13 государственных природных заповедников и 3 национальных парков диссертант демонстрирует недостатки порядка кадастрового учета особо охраняемых природных территорий и предоставления сведений о них
заинтересованным лицам. Среди основных проблем рассмотрены учет ООПТ как земельного участка, отсутствие кадастрового учета их охранных зон, отсутствие зафиксированных в кадастре границ ООПТ, отнесение земельных участков ООПТ к категории земель лесного фонда, вопросы получения сведений об ООПТ из кадастра.
На основании проведенного анализа диссертантом сделаны универсальные предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере, которые могут использоваться при кадастровом учете особо охраняемых природных территорий как федерального, так и регионального, и местного значения.
Во втором параграфе «Проблемы кадастрового учета зон с особыми условиями использования территорий» диссертантом указывается, что в действующем законодательстве отсутствуют ответы на ключевые для кадастрового учета вопросы: кто имеет право обратиться с заявлением об учете зоны с особыми условиями использования территории, какой комплект документов должно приложить заинтересованное лицо для учета зоны, в какой срок осуществляется такой учет, каков порядок согласования карты (плана) объекта землеустройства, каковы основания для отказа или приостановления осуществления кадастрового учета зоны, что первично — отражение зоны в кадастре или регистрация соответствующих обременений в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и так далее.
В целях координации положений Градостроительного кодекса РФ, КоАП РФ и специального законодательства о кадастровом учете диссертант предлагает определить зону с особыми условиями использования территории как часть земной поверхности, границы которой подлежат отражению в государственном кадастре недвижимости и в пределах которой в целях охраны окружающей среды, здоровья и безопасности населения устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности.
В третьем параграфе «Направления совершенствования кадастрового учета границ категорий земель» на основании запросов, сделанных диссертантом в органы государственного кадастрового учета по шести субъектам Российской Федерации и исходя из опыта работы диссертанта в качестве сотрудника органа кадастрового учета, отмечается, что картографический материал, позволяющий органам кадастрового учета в ежедневной работе с достоверностью отнести конкретный земельный участок или территорию к определенной категории земель, повсеместно отсутствует. Более того, исходя из положений принятых в последнее время нормативных актов, регламентирующих состав и порядок ведения различных кадастровых карт, видно, что такая работа по отражению в государственном кадастре недвижимости границ категорий земель не планируется. В свете последних тенденций законодательства об отмене категорий земель как института, дублирующего институт территориального планирования, диссертантом проводится сравнительный анализ данных институтов, в результате которого диссертант пришел к выводу, что эти институты являются не идентичными, а взаимодополняющими, при этом имеющие различные цели функционирования. Институт территориального планирования направлен на развитие территорий, а институт деления земель на категории - на охрану земель. В ходе исследования, обширным эмпирическим материалом было подтверждено отсутствие сегодня у многих земельных участков, учтенных в государственном кадастре недвижимости установленной категории. Данное обстоятельство создает широкие возможности для злоупотреблений, поскольку отнесение в данных кадастра участка к определенной категории земель может производиться на усмотрение должностных лиц. На примерах, в том числе из судебной практики, диссертант демонстрирует, насколько важна фиксация границ категорий земель в государственном кадастре недвижимости для целей управления земельными ресурсами и их охраны, а также для обеспечения стабильности земельных правоотношений.
В Заключении подводятся итоги проведенного научного исследования, формулируются основные теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию законодательства о государственном кадастре недвижимости. Еще раз диссертант отмечает, насколько важна экологическая составляющая в разработке тех нормативных актов, которые, на первый взгляд, совсем не затрагивают вопросов охраны окружающей среды и указывает, что экологический потенциал системы учета земельных участков, будет ли он осуществляться в форме государственного земельного кадастра, государственного кадастра недвижимости, единой федеральной информационной системы, или иных ресурсах, не ограничивается сделанными выводами и предложениями и на этом не исчерпывается.
Основные положения диссертации изложены в публикациях:
В рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Мшобрнауки России:
1. Иванова E.H. О роли государственного кадастра недвижимости в обеспечении экологической безопасности России и других стран. // Национальная безопасность. - 2010. - №11-12. - С.47-56. - 0,7 п.л.
2. Иванова E.H. Вопросы проведения государственного кадастрового учета земель особо охраняемых природных территорий. // Журнал Российского права. - 2010. - №12. - С.110-116. - 0,4 п.л.
3. Иванова E.H. Государственный кадастр недвижимости как источник экологической информации. // Право и государство: теория и практика. - 2010. - №12. - С.76-82. - 0,5 п.л.
4. Иванова E.H. Дискуссионные вопросы арбитражной практики в сфере государственного кадастрового учета земельных участков. // Арбитражный и гражданский процесс. - 2011. - №1. - С.44-47. - 0,4 п.л.
5. Иванова E.H. Значение государственного кадастрового учета особо охраняемых природных территорий. // Экологическое право. - 2011. - №6. - С.28-30. - 0, 3 п.л.
В других научных изданиях:
1. Иванова E.H. Актуальные проблемы государственного кадастрового учета земельных участков в Российской Федерации // Аграрное и земельное право. - 2007.- №7. - С. 137140. - 0,3 п.л.
2. Иванова E.H. Вопросы наследования земельных участков, предоставленных для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. // Аграрное и земельное право. - 2009,- №10. - 0,2 п.л.
3. Иванова E.H. Правовые проблемы приобретения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования. /Права человека и проблемы безопасности общества и личности в современной России: материалы II межрегиональной научно-практической конференции, Волгоградский институт бизнеса,- Волгоград: ПринТерра, 2009. - С.173-176. - 0,2 п.л.
4. Иванова E.H. Некоторые правовые проблемы обеспечения экологической безопасности (земельно-правовой аспект). / Сборник статей всероссийской научно-практической конференции «Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения». - Ростов, 2009. - С.168-171. - 0,2 п.л.
5. Иванова E.H. Вопросы проведения государственного кадастрового учета земельных участков в целях изъятия для государственных или муниципальных нужд. / Вестник Росреестра. - 2009. - №2 - С.58-60. - 0,3 п.л.
6. Иванова E.H. Вопросы сочетания экономических и экологических интересов общества и государства в процессе правотворчества. // Юридический мир. - 2010. - №9. - С.27-29. -0,2 п.л.
7. Иванова E.H. Совершенствование государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды в контексте решений президиума Государственного совета России. // Аграрное и земельное право. - 2010. - №12. - С.141-146. - 0,5 п.л.
8. Иванова E.H. Вопросы государственного учета земель в трудах Г.А.Аксененка. // Аграрное и земельное право. - 2011. - №1. -С.76-79. - 0,2 п.л.
9. Иванова E.H. Актуальные вопросы охраны лесов при ведении государственного кадастра недвижимости. / Правовое регулирование использования и охраны лесов: Тезисы докладов научно-практической конференции / под общ.ред. Е.Л.Мининой. - М.: ГОУ ВПО МГУЛ, 2011. - С.82-86. - 0,5 п.л.
10. Иванова E.H. Охранная зона как объект землеустройства и кадастрового учета: проблемные аспекты и направления совершенствования действующего законодательства. / Правовое регулирование проведения землеустройства. Материалы международной научно-практической конференции. М.: ГУЗ, 2011. - С.93-98. - 0,3 п.л.
11. Иванова E.H. Эколого-правовые основы государственного кадастра недвижимости. / Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации: Материалы круглого стола. М.: Юстицинформ, 2011. - С. 224-227. - 0,2 п.л.
Подписано в печать 11.04.2012г. Формат 60x84/16 П.л. 1,4. Уч.-издл 1,4. Тир. 150 экз. Отпечатано в типографии ООО «Турусел» 197376, Санкт-Петербург, ул. Профессора Попова д.38. toroussel@mail.ru Зак. № 13381 от 11.04.2012г.
