АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ»
На правах рукописи
Морозова Ольга Сергеевна
Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ
Специальность 12.00.04 - Финансовое право; налоговое право; бюджетное
право
005062238
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
г 0'! 2013
Москва - 2013
005062238
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России
доктор юридических наук, профессор Толстопятенко Геннадий Петрович
Шевелева Наталья Александровна
доктор юридических наук, профессор, Санкт-Петербургский государственный университет, декан юридического факультета, зав. кафедрой государственного и административного права
Ивлиева Марина Федоровна
кандидат юридических наук, доцент, МГУ имени М. В. Ломоносова, зав. кафедрой финансового права
ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия»
Защита состоится 27 июня 2013 г. в /СЩ (1ф.ИЬпа. заседании диссертационного совета Д 209.002.05 (юридические н!уки), созданного на базе Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД России, г. Москва, 119454, г. Москва, проспект Вернадского, 76.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. И.Г. Тюлина МГИМО (У) МИД России. С авторефератом диссертации можно ознакомиться на сайте www.mgimo.ru.
Автореферат разослан 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, доцент
Научный руководитель Официальные оппоненты:
Ведущая организация
А.А. Малиновский
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования
Актуальность выбранной темы диссертационного исследования обусловлена возрастающими в современных условиях требованиями к эффективности механизма правового регулирования в сфере бюджетных отношений. Данная проблема приобретает особое практическое значение в свете современной экономической ситуации в мире, когда быстрое реагирование на вызовы времени становится необходимым условием выполнения государством своих функций, что обусловило выбор хронологических рамок проведенного исследования. Важность финансово-правового регулирования в целом, и бюджетно-правового регулирования в частности, обусловлена тем, что именно в сфере финансового права и, соответственно, его подоотрасли бюджетного права, решается большинство задач, которые ставит для себя государство. Это обусловлено необходимостью финансирования социальных программ, поддержкой реального сектора экономики, стабилизации ситуации в регионах и другими проблемами, выполнение которых является важным условием стабильного развития нашего общества.
Представляется, что решение проблемы эффективности финансово-правового регулирования, в том числе бюджетно-правового регулирования, возможно только при условии исследования его природы как общеправовой категории, а также его отдельных элементов и их взаимодействия между собой. Полученные знания позволят выявить особенности правового регулирования общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Изучение механизма финансово-правового регулирования позволяет выяснить, насколько эффективно финансовое законодательство в современных условиях, обеспечивает ли оно достижение целей, которые ставит перед собой государство, достаточно ли полно реализуются права граждан в финансовой сфере. Более того, причины неэффективности правового воздействия на те или иные финансовые
3
отношения также могут быть раскрыты лишь при комплексном рассмотрении данных вопросов.
Бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств, в котором аккумулируются ресурсы, необходимые для реализации стоящих перед публичной властью задач. Это обуславливает место бюджетного права как одной из ключевых подотраслей финансового права. Таким образом, эффективность бюджетно-правового регулирования во многом является предпосылкой выполнения государством и муниципальными образованиями своих задач. В федеративном государстве вопрос распределения финансовых ресурсов осложняется тем, что бюджетная система имеет несколько уровней: федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Необходимость наделения финансовыми средствами всех уровней власти в федеративном государстве обуславливает место бюджетного регулирования в системе финансово - правового воздействия на общественные отношения.
Среди бюджетных . отношений в федеративном государстве первостепенное значение приобретают межбюджетные отношения. В Российской Федерации они постоянно находятся в центре внимания органов власти, научного сообщества. Совершенствование названных отношений является важнейшей задачей, решаемой в ходе проводимой бюджетной реформы1. В современных экономических условиях субъекты Российской Федерации, муниципальные образования сталкиваются с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов, снижения занятости населения,
' О концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р // Собрание законодательства РФ.- 2009. - № 33. Ст. 4129; Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 гг. от 25 мая 2009 г. // Парламентская газета. № 28. 2009; О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 - 2008 годах и плане мероприятий по ее реализации: распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 15. - Ст. 1640
сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений и другими проблемами. В этой связи необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В связи со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений представляется одной из первоочередных задач для государства. В частности, в Концепции развития межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года2 в качестве основных направлений названы корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления. Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации, а также мер, направленных на смягчение негативных последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.
В свете названных задач необходимым представляется изучить соответствующий зарубежный опыт. Наиболее интересным для дальнейшего
2 О концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской
Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009
№ 1123-р // Собрание законодательства РФ,- 2009. - № 33. Ст. 4129
5
развития и реформирования межбюджетных отношений в России можно считать опыт ФРГ. Исторически именно германская финансово-правовая наука оказывала на протяжении всего XIX в. определяющее влияние на становление российского финансового законодательства (в том числе бюджетного) и отечественной науки финансового права.
Кроме того, Россию и ФРГ объединяет, прежде всего, общность модели бюджетного «кооперативного» федерализма как таковой. Одной из первоочередных задач межбюджетного регулирования в ФРГ является устранение экономического отставания регионов Восточной Германии. Таким образом, именно опыт Германии может быть наиболее полезным в дальнейшем реформировании межбюджетных отношений в РФ, в том числе, в части реформирования бюджетных отношений между субъектами Федерации - донорами и финансово ослабленными субъектами Федерации. Опыт ФРГ в регулировании межбюджетных отношений может быть использован в РФ в части законодательного закрепления многоэтапного процесса финансового выравнивания как одного из принципов регулирования межбюджетных отношений.
Степень научной разработанности темы
Проблемы межбюджетного регулирования получили достаточное освещение в отечественной науке. В том числе существенное внимание исследованию названной проблематики было уделено в работах О. В. Болтиновой, М. В. Карасевой, Д. Л. Комягина, Ю. А. Крохиной, Д. Е. Фадеева, Н. И. Химичевой, Н. А. Шевелевой. Вместе с тем, на настоящий момент в отечественном финансовом праве отсутствует комплексное исследование проблем межбюджетных отношений в ФРГ и их правового регулирования, в том числе подробно не рассматривались принципы и тенденции развития института межбюджетных отношений в ФРГ, не проводился сравнительно-правовой анализ общего и особенного в их регулировании в России и ФРГ.
Объект исследования
Объектом данного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения доходов и расходов между различными уровнями бюджетов в федеративном государстве на примере ФРГ, а также вопросы правового регулирования указанных отношений.
Предмет исследования
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих межбюджетные отношения в Германии, комплекс теоретических положений по теме исследования, а также материалы правоприменительной практики, статистические и фактические данные, иллюстрирующие перспективы развития межбюджетных отношений в контексте немецкого опыта.
Цели и задачи исследования
Цели настоящего диссертационного исследования состоят в том, чтобы на основе финансового и бюджетного законодательства Германии, соответствующей правоприменительной практики, а также теоретических положений выявить особенности механизма финансово-правового регулирования в целом и его реализации в бюджетной сфере в частности, а также определить тенденции правового воздействия в сфере межбюджетных отношений в рыночной экономике.
Для реализации вышеназванных целей были поставлены следующие задачи:
• рассмотреть механизм правового регулирования как общеправовую
категорию;
• исследовать особенности механизма финансово-правового
регулирования, его структуру и элементы;
• изучить особенности межбюджетных отношений в федеративном государстве;
• проанализировать бюджетное законодательство Германии в части регулирования межбюджетных отношений;
• охарактеризовать систему финансового выравнивания как сложный многоэтапный процесс распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между различными уровнями бюджетной системы ФРГ;
• исследовать отдельные стадии финансового выравнивания в ФРГ в их взаимодействии;
• выявить перспективы развития механизма финансового выравнивания в ФРГ.
Методологическая основа диссертационного исследования
Диссертационное исследование осуществлялось с использованием общенаучных и частнонаучных методов, а именно: диалектического, формально-логического, системного, структурно-функционального и сравнительно-правового методов.
Теоретическая и эмпирическая база диссертационного исследования
Теоретическую базу данного диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных юристов, как в области финансового права, так и в сфере общей теории государства и права, конституционного и административного права. При исследовании функционирования механизма финансово-правового регулирования, а также особенностей межбюджетных отношений в РФ были использованы работы российских специалистов в области теории государства и права, в том числе, Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, А. М. Васильева, А. Б. Венгерова, С. Ф. Кечекьяна, Р. О. Халфиной, Л. С. Явича и др.
При написании данного диссертационного исследования были также
изучены работы отечественных специалистов по финансовому праву, в
8
частности: O.B. Болтиновой, В. В. Бесчеревных, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, М. Ф. Ивлиевой, М. В. Карасевой, Д. Л. Комягина, Ю. А. Крохиной, М. И. Пискотина, Е. В. Покачаловой, Е. А. Ровинского, И.В.Рукавишниковой, Ю. Л. Смирниковой, Э.Д.Соколовой, Г. П. Толстопятенко, Д. Е. Фадеева, Н. И. Химичевой, Н. А. Шевелевой, С. Д. Цыпкина и др.
В процессе исследования системы финансового выравнивания в ФРГ как процесса распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между различными уровнями бюджетов бюджетной системы ФРГ использовались работы таких немецких правоведов, как: J. Brueckner, W. Foettinger, С. Groepl, U. Haede, R. F. Heller, H.-G. Henneke, M. Insbester, A. Matzner, J. Popiz, M. Sachs, W. Scherf, Р. B. Spahn.
Нормативная база диссертационного исследования
Нормативной базой данного диссертационного исследования послужили нормативные правовые акты в области финансового, конституционного права РФ и ФРГ, в том числе Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и иные федеральные законы и подзаконные акты, Основной Закон ФРГ, в частности, Раздел X, называемый Финансовой Конституцией ФРГ, Конституции земель ФРГ, Закон ФРГ «О финансовом выравнивании», Закон ФРГ «О стандартах», Закон ФРГ «О распределении налоговых доходов». Особое внимание уделяется анализу судебной практики Конституционного Суда ФРГ.
Научная новизна
Научная новизна данной работы заключается в том, что она является первым комплексным исследованием финансово-правового регулирования межбюджетных отношений в ФРГ, в которой выявляются принципы функционирования и тенденции развития института финансового выравнивания в ФРГ, а также анализируются особенности механизма финансово-правового регулирования в целом и его реализации в бюджетной сфере в частности.
В научный оборот вводятся новые монографические исследования зарубежных авторов, ряд законодательных и судебных актов Германии в бюджетной сфере, что позволило расширить источниковедческую базу отечественной науки финансового права.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, отражающие новизну диссертационного исследования.
1. Механизм финансово-правового регулирования - это совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств, используемых для реализации целей финансовой политики государства.
Механизм финансово-правового регулирования неразрывно связан с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований как совокупности определенных стадий, на которых осуществляется правовое регулирование 1) формирования, 2) распределения и перераспределения и 3) использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации соответствующих задач общества. При этом на каждой из стадий финансовой деятельности механизм финансово-правового регулирования в целом и его отдельные элементы в частности обладают спецификой. Подобная структурная и содержательная взаимосвязь финансовой деятельности государства и муниципальных образований и механизма финансово-правового регулирования предопределяет особое значение принципа системности в рассматриваемой сфере. [Стр. 33-35]
2. Механизм финансово-правового регулирования - это родовое
понятие, охватывающее весь обширный массив финансово-правовых норм,
правоотношений и их последующей реализации. По сути, механизм
финансово-правового регулирования - это юридическая категория,
позволяющая выявить общее и особенное в правовом воздействии в
различных сферах финансовой деятельности - бюджетной, налоговой и т.д.
Таким образом, представляется необходимым выделить механизм
10
финансово-правового регулирования в бюджетной, налоговой и иных финансовых сферах. Данная классификация призвана отразить специфику правового воздействия на общественные отношения в различных сферах финансовой деятельности. В частности, подобный подход при изучении категории финансового выравнивания в ФРГ с позиций механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере дает возможность сформулировать задачи и методы правового воздействия в контексте бюджетной политики Федерации. [Стр. 35-36]
3. Финансовое выравнивание в ФРГ представляет собой, с одной стороны, систему норм, регулирующих отношения по распределению полномочий, доходов и расходов между различными уровнями власти в федеративном государстве, с другой стороны, систему правоотношений, складывающихся между различными уровнями власти в федеративном государстве в процессе данного распределения.
Финансовое выравнивание является сложной многостадийной системой распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между отдельными уровнями власти в Федерации, что закреплено в соответствующих положениях бюджетного законодательства ФРГ.
Многоэтапность является основной отличительной чертой процесса распределения доходов в ФРГ, позволяющей достичь максимального выравнивающего эффекта, так как каждая последующая стадия дополняет предыдущую. Подобная тесная взаимосвязь и взаимообусловленность является необходимым условием реализации соответствующих норм права и достижения целей правового регулирования. [Стр. 87-88; 114-116]
4. Сочетание вертикальных и горизонтальных механизмов в рамках отдельных взаимосвязанных этапов финансового выравнивания позволяет достичь максимально эффективного регулирования межбюджетных отношений в ФРГ.
В рамках вертикального финансового выравнивания определяется, какие доходы подлежат поступлению в бюджет Федерации, а какие - в бюджеты земель. Субъектами правоотношений по вертикальному финансовому выравниванию являются Федерация, с одной стороны, и земли-с другой стороны, а также земли - с одной стороны, и входящие в их состав коммуны - с другой стороны. Таким образом, вертикальное финансовое выравнивание представляет собой отношения по распределению финансовых средств между различными уровнями власти в федеративном государстве, урегулированные нормами бюджетного законодательства ФРГ.
При горизонтальном финансовом выравнивании сглаживаются остающиеся после вертикального выравнивания различия в финансовых потенциалах между бюджетами земель. К горизонтальному выравниванию можно, в свою очередь, отнести отношения, связанные с распределением и перераспределением финансовых средств между субъектами одного уровня бюджетной системы.
В правовой доктрине ФРГ роль вертикального выравнивания в сближении финансовых потенциалов федеральных земель нередко преуменьшается по сравнению с горизонтальным финансовым выравниванием. Думается, что горизонтальное финансовое выравнивание между землями призвано лишь корректировать финансовые результаты, полученные в рамках вертикального выравнивания. Следовательно, именно эффективное вертикальное финансовое выравнивание является залогом должного функционирования системы финансового выравнивания в целом. Таким образом, сочетание вертикальных и горизонтальных механизмов является необходимой предпосылкой достижения цели финансового выравнивания, заключающейся в наделении органов власти всех уровней Федерации достаточным объемом финансовых средств для реализации стоящих перед ними задач.
Чрезмерное преобладание горизонтальных механизмов финансового
выравнивания оказывает дестимулирующее влияние как на федеральные
12
земли с высоким финансовым потенциалом, так и на финансово ослабленные федеральные земли. Использование комплексного подхода к изучению данного явления позволяет учитывать особенности вертикальных и горизонтальных механизмов в единой системе финансового выравнивания. [Стр. 112-116; 137; 144]
5. Стабильность системы финансового выравнивания обеспечивается закреплением ее основ в Основном Законе ФРГ. Вместе с тем, в условиях современной экономической ситуации необходимы механизмы, позволяющие корректировать ее в соответствии с изменяющимися текущими экономическими потребностями, не затрагивая ее основы. В качестве такого «настроечного механизма», призванного адаптировать систему к колебаниям экономической конъюнктуры, используется НДС как наиболее чувствительный к конъюнктуре рынка. Распределительная квота для НДС устанавливается законом, требующим одобрения Бундесрата, что упрощает процедуру согласования возможных изменений данной квоты. Таким образом, финансовое выравнивание как система характеризуется, с одной стороны, стабильностью, а с другой стороны, гибкостью и устойчивостью к изменениям экономических условий. [Стр. 129-131]
6. В рамках действующей системы финансового выравнивания ФРГ существует конфликт между необходимостью перераспределения финансовых средств в целях достижения равноценного уровня жизни на всей территории страны, вытекающей из системного толкования положений Основного Закона ФРГ, с одной стороны, и стимулированием эффективной экономической политики земель-доноров - с другой стороны.
Потребность сближения финансовых потенциалов обусловлена принципом солидарности и взаимной ответственности субъектов Федерации.
В то же время, чрезмерное сближение при нивелировании финансовых потенциалов федеральных земель отрицательно сказывается на стимулировании экономически эффективного поведения как финансово ослабленных земель, так и земель - доноров. В силу особенностей механизма
13
горизонтального финансового выравнивания в ФРГ в наиболее выгодном положении оказываются федеральные земли с финансовым потенциалом, в целом соответствующим средним значениям по стране.
Разрешению вышеназванного конфликта способствует развитие системы финансового выравнивания в ФРГ, основывающееся на закреплении в бюджетном законодательстве сочетания двух основных задач - социальной, которая заключается в обеспечении соразмерного уровня жизни населения на всей территории ФРГ, и взаимной ответственности земель - доноров по отношению к финансово ослабленным землям, и стимулирующей, состоящей в сохранении определенных особенностей, вызванных различной степенью эффективности финансовой деятельности земель, и, таким образом, способствовании конкуренции между ними. [Стр. 99; 163-167]
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования
Теоретическая и практическая значимость настоящего диссертационного исследования определяется ориентированностью работы на повышение эффективности функционирования механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере.
Сформулированные автором выводы могут быть использованы в правотворческой деятельности в целях дальнейшего развития института межбюджетных отношений в РФ.
Кроме того, настоящее диссертационное исследование может применяться в учебных целях в рамках подготовки курсов бюджетного права России и зарубежных стран.
Проведенное исследование источников бюджетного права ФРГ, в частности, нормативно-правовых актов, решений Конституционного Суда ФРГ, доктринальных работ бюджетно-правового регулирования и введение их в научный оборот представляется важным для дальнейшего изучения немецкого опыта бюджетного регулирования общественных отношений.
Апробация результатов диссертационного исследования
Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права МГИМО (Университет) МИД России, где проводилось ее рассмотрение и обсуждение. Выводы настоящего диссертационного исследования были использованы при подготовке докладов на следующих научно-практических конференциях: международной научно-практической конференции «Система финансового права», Одесса, 2009 г.; международной научно-практической конференции «Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации», Харьков, 2010 г.; международной научно-практической конференции молодых ученых МГЮА «Традиции и новации в системе современного российского права», Москва, 2010 г.; международной научно-практической конференции «Институциональные проблемы российского права», Саратов, 2011 г.; научно-практической конференции «Принципы финансового права», Национальная юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого, Харьков, 2012 г.; международной научно-практической конференции молодых ученых МГТОА «Традиции и новации в системе современного российского права», Москва, 2012 г., а также в 9 научных публикациях по теме.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяются его цели и задачи, анализируется степень разработанности и новизны исследования, объект и предмет, а также практическая значимость работы, формулируются основные положения и выводы, выносимые на защиту.
Глава первая «Общая характеристика механизма финансово-правового регулирования общественных отношений» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Механизм правового регулирования как общеправовая категория» отмечается, что актуальность исследования данной правовой категории предопределяется возрастающими в современных условиях требованиями к эффективности механизма правового регулирования в сфере финансовых и особенно бюджетных отношений.
Ключ к решению проблемы эффективности механизма правового регулирования лежит в исследовании его природы как общеправовой категории, его отдельных элементов и их взаимодействия между собой. Более того, причины неэффективности правового воздействия на те или иные финансовые отношения также могут быть раскрыты лишь при комплексном рассмотрении данных вопросов.
Несмотря на различные подходы к пониманию механизма правового регулирования, отмечается, что большинство ученых понимают под механизмом правового регулирования всю совокупность взятых в единстве юридических средств, при помощи которых обеспечивается, воздействие на общественные отношения. Исходя из данного определения, выявляется два основных подхода к пониманию и исследованию механизма правового регулирования. С одной стороны, механизм правового регулирования направлен на обеспечение правового воздействия на общественные отношения. С другой стороны, при оценке механизма правового регулирования акцент можно сделать на его внутреннем строении, отдельных
16
элементах. Отмечается, что последний подход необходим для более полного понимания того, какие именно функции выполняют отдельные составные части механизма правового регулирования, и позволяет увидеть, что механизм правового регулирования не просто совокупность находящихся в определенной последовательности отдельных элементов, а их система, в которой составные части находятся в тесной взаимосвязи друг с другом, взаимообуславливают друг друга. Ответ на вопрос о том, почему посредством правового регулирования не достигаются поставленные государством цели, с чем связана его недостаточная эффективность, можно получить, лишь оценивая как сам процесс правового воздействия, так и все составные части механизма в отдельности. Кроме того, в данном параграфе анализируются стадии механизма правового регулирования и основные элементы, присущие этим стадиям.
Во втором параграфе «Основные элементы механизма финансово-правового регулирования общественных отношений» отмечается, что в современных условиях особую важность приобретает исследование финансово-правового регулирования. Именно в сфере финансового права решается большинство задач, которые ставит для себя государство.
Делается вывод о том, что механизм правового регулирования - это общеправовая категория, своего рода общая схема, которая справедлива для правового воздействия во всех отраслях. Вместе с тем, специфика отдельных отраслей, обусловленная их предметом и методом, придает своеобразие механизму правового регулирования отдельных групп общественных отношений.
Исходя из особенностей финансового права как отрасли российского права, представляется возможным определить механизм финансово-правового регулирования как состоящий из последовательных, взаимообусловленных и взаимосвязанных стадий процесс правовой регламентации общественных отношений в сфере публичных финансов, осуществляемый в целях реализации финансовой политики государства.
17
Для механизма финансово-правового регулирования характерна классическая трехзвенная структура: (1) норма права; (2) правоотношение, и (3) акты реализации субъективных прав и обязанностей. Вместе с тем, в финансовой сфере данная система элементов наполняется особым содержанием. Проводится анализ отдельных элементов механизма финансово-правового регулирования, исследуется взаимосвязь между ними. Также особо подчеркивается, что существенной особенностью механизма финансово-правового регулирования является его реализация в русле общегосударственной финансовой политики (бюджетной, налоговой и т. д.). Влияние финансовой политики государства на механизм финансово-правового регулирования многогранно. С одной стороны, реализация финансовой политики государства является первоочередной целью функционирования механизма финансово-правового регулирования. С другой стороны - это критерий эффективности функционирования механизма финансово-правового регулирования.
Отмечается особая роль механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере как подвида механизма финансово-правового регулирования.
В третьем параграфе «Межбюджетные отношения как предмет финансово-правового регулирования» анализируется соотношение понятий «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм». Отмечается, что федеративное устройство государства вносит существенную специфику в функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных полномочий, как центральной власти, так и региональных властей. В правовой доктрине возникающие в этих условиях отношения охватываются понятием «бюджетный федерализм».
Рассматриваются основные подходы к пониманию категории «бюджетного федерализма», а также рассматриваются основные начала, на которых базируется данный принцип.
Основываясь на различных позициях авторов, анализируется соотношение понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения». Отмечается, что вне зависимости от подхода к определению бюджетного федерализма, его следует рассматривать во взаимосвязи с понятием «межбюджетных отношений». Вместе с тем, отождествление данных понятий, по мнению автора, нельзя считать обоснованным. Напротив, можно говорить о взаимосвязи и взаимном влиянии данных категорий друг на друга. Именно принцип бюджетного федерализма наполняет межбюджетные отношения специфическим содержанием и обуславливает своеобразный субъективный состав данных отношений. Содержание межбюджетных отношений также, в первую очередь, определяется спецификой модели бюджетного федерализма, сложившейся в государстве. Тенденции развития межбюджетных отношений в государстве, соответственно, также предопределены существующей моделью бюджетного федерализма.
Опираясь на вышесказанное, анализируются различные классификации межбюджетных отношений, а также различные модели федерализма, рассматриваемые в российской и зарубежной правовой доктрине.
Вторая глава «Институт финансового выравнивания в межбюджетных отношениях в ФРГ» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Понятие и правовые основы финансового выравнивания в ФРГ» отмечается, что центральное место в системе межбюджетных отношений в ФРГ занимает институт финансового выравнивания.
Термин «финансовое выравнивание» крайне неоднозначно трактуется в
немецкой правовой литературе, законодательных актах и судебной практике.
Так, в немецкой правовой доктрине традиционно принято рассматривать
финансовое выравнивание в широком и узком смыслах. Под финансовым
выравниванием в широком смысле следует понимать распределение и
перераспределение полномочий, доходов и расходов между различными
19
уровнями власти в государстве. Под финансовым выравниванием в узком смысле нередко понимается процесс распределения и перераспределения доходов. Вместе с тем, имеются и иные трактовки подобного подхода к финансовому выравниванию.
Для целей исследования такого сложного и многоаспектного явления как финансовое выравнивание в ФРГ представляется целесообразным использовать правовой инструментарий, выработанный российской правовой доктриной, а именно категорию механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере.
Финансовое выравнивание как система норм, регулирующих соответствующие отношения, обладает существенной спецификой. Рассматривается нормативная составляющая механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере, в частности, нормы Финансовой Конституции, Раздела X Основного Закона ФРГ (далее по тексту - «Основной Закон»), а также иных федеральных законов. Особую роль в формировании финансового выравнивания как системы норм сыграли решения Конституционного суда ФРГ, в которых, по сути, были заложены основные начала функционирования, а также дальнейшего реформирования механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере в ФРГ.
Система финансового выравнивания в ФРГ основывается на ряде принципов, таких как: достаточности финансовых ресурсов; обеспечения фискальной автономии или самостоятельности и независимости; единства; соответствия расходных полномочий объему возложенных задач; неделимости ответственности субъектов Федерации и самой Федерации и других. Кроме того, анализируются исключения из вышеназванных принципов, установленные в Основном Законе (в частности, уделяется внимание институтам «смешанного финансирования» и «общих задач» как исключениям из принципа «финансирует тот, кто реализует», установленного статьей 104а Основного Закона).
Все вышеназванные принципы представляется необходимым рассматривать в контексте принципа федерализма, их содержание определяется существующей «кооперативной» моделью федерализма в ФРГ. Принцип федерализма является, таким образом, основополагающим для отношений между Федерацией и землями.
Кроме того, особо отмечается, что в ходе дальнейшего развития механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере в ФРГ одним из важнейших принципов должен стать принцип стимулирования активного финансового поведения субъектов.
Во втором параграфе «Виды и стадии финансового выравнивания в ФРГ» отмечается, что в немецкой правовой доктрине целью финансового выравнивания считается наделение органов власти всех уровней Федерации достаточным объемом финансовых средств для реализации стоящих перед ними задач.
В данном параграфе рассматриваются правоотношения по финансовому выравниванию, их субъектный состав и классификация. Субъектами возникающих правоотношений являются, в первую очередь, Федерация и земли. Участие в процессе финансового выравнивания является обязанностью, а не правом федеральных земель. Степень такого участия определяется исходя из финансового потенциала конкретной федеральной земли.
Коммуны включены в систему финансового выравнивания в качестве составных частей земель, на территории которых они находятся, то есть рассматриваются в финансово-правовом смысле как часть федеральных земель. У Федерации не существует ни права, ни обязанности вступать в правоотношения непосредственно с коммунами, запрещается любое делегирование полномочий коммунам на основании федеральных законов (за исключением прямо предусмотренных законом случаев).
В немецкой правовой доктрине правоотношения по финансовому выравниванию классифицируются по различным основаниям: на активные и
21
пассивные; первичные и вторичные; вертикальные и горизонтальные; возникающие на национальном и межгосударственном уровнях.
Основываясь на общетеоретических выводах, сделанных в первом параграфе второй главы, подчеркивается, что финансовое выравнивание представляет собой сложный многоэтапный процесс распределения и перераспределения финансовых средств, который исчерпывающим образом урегулирован нормами Основного Закона и иных федеральных законов. При этом отмечается, что речь в данном случае идет именно о строго определенной последовательности взаимосвязанных и взаимообусловленных этапов финансового выравнивания в узком смысле, то есть о стадиях (этапах) процесса распределения и перераспределения доходов между различными уровнями бюджетов бюджетной системы ФРГ.
Отмечается, что в немецкой правовой доктрине традиционно принято выделять четыре стадии финансового выравнивания. В рамках данного параграфа подробно рассматривается первая стадия финансового выравнивания - первичное вертикальное выравнивание, распределение налоговых доходов между Федерацией и землями в рамках «налогового союза» или совмещенной системы распределения налоговых доходов. Делается вывод о значимости вертикального финансового выравнивания в контексте механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере в ФРГ и его дальнейшем развитии в ходе предстоящей в 2020 г. реформы системы финансового выравнивания.
В третьем параграфе «Межземельное финансовое выравнивание в ФРГ» рассматриваются последующие три этапа финансового выравнивания, а именно второй этап - распределение поступлений от налогов земель и долей муниципальных налогов, которые подлежат распределению в бюджеты земель; третий этап - финансовое выравнивание между землями в узком смысле слова; и четвертый этап - выделение дополнительных федеральных трансфертов (Випс1езе^аеп2ип§г11\уе18ш^еп). В немецкой правовой литературе вышеназванные этапы финансового выравнивания
22
принято объединять по субъектному составу в рамках финансового выравнивания между землями. Подробно анализируются результаты по выравниванию финансовых потенциалов федеральных земель, достигаемые на каждом из названных этапов.
Отмечается, что горизонтальное финансовое выравнивание, осуществляемое в рамках вышеназванных стадий, направлено только на корректировку распределения доходов в процессе вертикального финансового выравнивания. Целью горизонтального финансового выравнивания является сближение финансовых потенциалов земель. Отмечается, что в ФРГ действует законодательный запрет на полное устранение различий между финансовыми потенциалами отдельных федеральных земель. Таким образом, в рамках горизонтального финансового выравнивания речь идет исключительно о смягчении различий между финансовыми потенциалами федеральных земель и сближении показателей финансовых потенциалов относительно среднего показателя по землям.
Кроме того, законодатель не ограничивается только горизонтальным финансовым выравниванием, а предусматривает дополнительные механизмы в виде прямых трансфертов из федерального бюджета для окончательной корректировки результатов, полученных на предыдущих этапах финансового выравнивания.
По итогам анализа всех этапов финансового выравнивания делается вывод, что именно сочетание вертикального и горизонтального финансового выравнивания и является залогом эффективности функционирования механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере в ФРГ.
Анализируются дальнейшие перспективы развития финансового
выравнивания в ФРГ. Делается вывод, что в рамках существующей системы
финансового выравнивания федеральные земли не заинтересованы повышать
свой финансовый потенциал и увеличивать эффективность своей финансовой
деятельности. Фактически, Федерация не поощряет эффективное управление
и активную экономическую деятельность субъектов на территории
23
отдельной федеральной земли, а наоборот, «наказывает», налагая на такие земли дополнительные финансовые обязательства в рамках системы финансового выравнивания. В конечном итоге, увеличение налоговых доходов земель, и, как следствие, их финансового потенциала приводит к финансовым потерям для земель-доноров. При этом, учитывая высокий уровень нивелирования финансовых потенциалов, достигаемый в процессе функционирования механизма финансово-правового регулирования в бюджетной сфере в ФРГ, у финансово ослабленных федеральных земель также отсутствует стимул к росту своих финансовых показателей и эффективному администрированию налоговых поступлений.
Таким образом, в рамках действующей системы финансового выравнивания существует конфликт между необходимостью перераспределения финансовых средств для целей достижения равноценного уровня жизни на всей территории ФРГ с одной стороны (социальная направленность финансового выравнивания), и стимулированием эффективной экономической политики земель-доноров - с другой стороны (экономическая направленность финансового выравнивания). Делается вывод, что именно поиск баланса между данными задачами финансового выравнивания и должен лежать в основе дальнейшего развития механизма финансово-правового регулировании в бюджетной сфере.
В заключении подводятся основные итоги проведенного исследования, обобщаются его основные результаты.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора общим объемом 2,4 п.л. Все публикации по теме диссертации.
I. Статьи, опубликованпые в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК России:
1. Морозова О. С. Правовое регулирование распределения налога с оборота и его роль в процессе финансового выравнивания в ФРГ / О. С. Морозова // Государство и право. - 2011. - №8. - 0,6 п.л.;
2. Морозова О. С. Особенности распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней бюджетной системы ФРГ / О. С. Морозова // Финансовое право. - 2011. -№6. -0,6 пл.;
3. Морозова О. С. Финансовое выравнивание как институт бюджетного права ФРГ / О. С. Морозова // Актуальные проблемы российского права. - 2011. - № 3 (20). - 0,5 п.л.
П. Статьи в иных изданиях, тезисы выступлений на международно-практических конференциях, круглых столах, семинарах:
1. Морозова О. С. Элементы механизма финансово-правового регулирования / О. С. Морозова // Система финансового права: материалы международной научно-практической конференции. Одесса. Одесская Национальная Юридическая Академия. 27-28 мая 2009. - ОД пл.;
2. Морозова О. С. Механизм финансово-правового регулирования как системообразующий фактор в финансовом праве / О. С. Морозова // Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации: материалы международной научно-практической конференции. Харьков. 15-16 апреля 2010.-0,1 п.л.;
3. Морозова О. С. Роль финансово-правового регулирования в современных условиях / О. С. Морозова // Традиции и новации в
системе современного российского права: материалы международной научно-практической конференции молодых ученых. Москва. МГТОА, 2010. - 0,1 пл.;
4. Морозова О. С. Роль механизма горизонтального выравнивания в ФРГ / О. С. Морозова // Институциональные проблемы современного финансового права: сборник научных трудов (по материалам международной научно-практической конференции). Саратов, 2011. -0,2 п.л.;
5. Морозова О. С. Принципы межбюджетных отношений в ФРГ: общая характеристика / О. С. Морозова // Принципы финансового права: материалы научно-практической конференции. Харьков, 2012. -0,1 п. л.;
6. Морозова О. С. Основные принципы финансового выравнивания в ФРГ и Австрии / О. С. Морозова // Традиции и новации в системе современного российского права: материалы международной научно-практической конференции молодых ученых. Москва. МГТОА, 2012. -0,1 п. л.
Заказ № 518. Объем 1 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в ООО «Петроруш». г.Москва, ул.Палиха 2а.тел.(499)250-92-06 www.postator.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
04201355671 тт
На правах рукописи
Морозова Ольга Сергеевна
Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ
Специальность 12.00.04 - Финансовое право; налогово право; бюджетное
право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Толстопятенко Г.П.
Москва - 2013
Оглавление
Введение.......................................................................................3
Глава 1. Общая характеристика механизма финансово-правового регулирования общественных отношений.......................................16
1. Механизм правового регулирования как общеправовая категория..............................................................................16
2. Основные элементы механизма финансово-правового регулирования общественных отношений ..............................................31
3. Межбюджетные отношения как предмет финансово-правового регулирования...................................................................60
Глава 2. Институт финансового выравнивания в межбюджетных отношениях в ФРГ.......................................................................84
1. Понятие и правовые основы финансового выравнивания в ФРГ...................................................................................84
2. Виды и стадии финансового выравнивания в ФРГ...............................................................................................108
3. Межземельное финансовое выравнивание в ФРГ.........................134
Заключение................................................................................167
Приложение 1..............................................................................175
Список использованной литературы..............................................176
Введение
Актуальность темы исследования
Актуальность выбранной темы диссертационного исследования обусловлена возрастающими в современных условиях требованиями к эффективности механизма правового регулирования в сфере бюджетных отношений. Данная проблема приобретает особое практическое значение в свете современной экономической ситуации в мире, когда быстрое реагирование на вызовы времени становится необходимым условием выполнения государством своих функций, что обусловило выбор хронологических рамок проведенного исследования. Важность финансово-правового регулирования в целом, и бюджетно-правового регулирования в частности, обусловлена тем, что именно в сфере финансового права и, соответственно, его подоотрасли бюджетного права, решается большинство задач, которые ставит для себя государство. Это обусловлено необходимостью финансирования социальных программ, поддержкой реального сектора экономики, стабилизации ситуации в регионах и другими проблемами, выполнение которых является важным условием стабильного развития нашего общества.
Представляется, что решение проблемы эффективности финансово-
правового регулирования, в том числе бюджетно-правового регулирования,
возможно только при условии исследования его природы как общеправовой
категории, а также его отдельных элементов и их взаимодействия между
собой. Полученные знания позволят выявить особенности правового
регулирования общественных отношений в сфере финансовой деятельности
государства и муниципальных образований. Изучение механизма финансово-
правового регулирования позволяет выяснить, насколько эффективно
финансовое законодательство в современных условиях, обеспечивает ли оно
достижение целей, которые ставит перед собой государство, достаточно ли
полно реализуются права граждан в финансовой сфере. Более того, причины
неэффективности правового воздействия на те или иные финансовые
з
отношения также могут быть раскрыты лишь при комплексном рассмотрении данных вопросов.
Бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств, в котором аккумулируются ресурсы, необходимые для реализации стоящих перед публичной властью задач. Это обуславливает место бюджетного права как одной из ключевых подотраслей финансового права. Таким образом, эффективность бюджетно-правового регулирования во многом является предпосылкой выполнения государством и муниципальными образованиями своих задач. В федеративном государстве вопрос распределения финансовых ресурсов осложняется тем, что бюджетная система имеет несколько уровней: федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Необходимость наделения финансовыми средствами всех уровней власти в федеративном государстве обуславливает место бюджетного регулирования в системе финансово - правового воздействия на общественные отношения.
Среди бюджетных отношений в федеративном государстве первостепенное значение приобретают межбюджетные отношения. В Российской Федерации они постоянно находятся в центре внимания органов власти, научного сообщества. Совершенствование названных отношений является важнейшей задачей, решаемой в ходе проводимой бюджетной реформы1. В современных экономических условиях субъекты Российской Федерации, муниципальные образования сталкиваются с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов, снижения занятости населения,
1 О концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года распоряжение Правительства РФ от 08 08 2009 №1123-р // Собрание законодательства РФ - 2009 - № 33 Ст 4129, Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 гг от 25 мая 2009 г // Парламентская газета № 28 2009,0 Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 - 2008 годах и плане мероприятий по ее реализации распоряжение Правительства РФ от 03 04 2006 № 467-р // Собрание законодательства Российской Федерации -2006 -№15 - Ст 1640
сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений и другими проблемами. В этой связи необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В связи со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений представляется одной из первоочередных задач для государства. В частности, в Концепции развития межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года2 в качестве основных направлений названы корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления. Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации, а также мер, направленных на смягчение негативных последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.
В свете названных задач необходимым представляется изучить соответствующий зарубежный опыт. Наиболее интересным для дальнейшего
2 О концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской
Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года распоряжение Правительства РФ от 08 08 2009
№ 1123-р // Собрание законодательства РФ - 2009 - № 33 Ст 4129
5
развития и реформирования межбюджетных отношений в России можно считать опыт ФРГ. Исторически именно германская финансово-правовая наука оказывала на протяжении всего XIX в. определяющее влияние на становление российского финансового законодательства (в том числе бюджетного) и отечественной науки финансового права3.
Кроме того, Россию и ФРГ объединяет, прежде всего, общность модели бюджетного «кооперативного» федерализма как таковой. Одной из первоочередных задач межбюджетного регулирования в ФРГ является устранение экономического отставания регионов Восточной Германии. Таким образом, именно опыт Германии может быть наиболее полезным в дальнейшем реформировании межбюджетных отношений в РФ, в том числе, в части реформирования бюджетных отношений между субъектами Федерации - донорами и финансово ослабленными субъектами Федерации. Опыт ФРГ в регулировании межбюджетных отношений может быть использован в РФ в части законодательного закрепления многоэтапного процесса финансового выравнивания как одного из принципов регулирования межбюджетных отношений.
Степень научной разработанности темы
Проблемы межбюджетного регулирования получили достаточное освещение в отечественной науке. В том числе существенное внимание исследованию названной проблематики было уделено в работах О. В. Болтиновой, М. В. Карасевой, Д. Л. Комягина, Ю. А. Крохиной, Д. Е. Фадеева, Н. И. Химичевой, Н. А. Шевелевой. Вместе с тем, на настоящий момент в отечественном финансовом праве отсутствует комплексное исследование проблем межбюджетных отношений в ФРГ и их правового регулирования, в том числе подробно не рассматривались принципы и тенденции развития института межбюджетных отношений в
3Ялбулганов А А , Егорова М О Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» - Режим доступа локальный -Дата обновления 20 05 2012
ФРГ, не проводился сравнительно-правовой анализ общего и особенного в их регулировании в России и ФРГ.
Объект исследования
Объектом данного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения доходов и расходов между различными уровнями бюджетов в федеративном государстве на примере ФРГ, а также вопросы правового регулирования указанных отношений.
Предмет исследования
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих межбюджетные отношения в Германии, комплекс теоретических положений по теме исследования, а также материалы правоприменительной практики, статистические и фактические данные, иллюстрирующие перспективы развития межбюджетных отношений в контексте немецкого опыта.
Цели и задачи исследования
Цели настоящего диссертационного исследования состоят в том, чтобы . на основе финансового и бюджетного законодательства Германии, соответствующей правоприменительной практики, а также теоретических положений выявить особенности механизма финансово-правового регулирования в целом и его реализации в бюджетной сфере в частности, а также определить тенденции правового воздействия в сфере межбюджетных отношений в рыночной экономике.
Для реализации вышеназванных целей были поставлены следующие задачи:
• рассмотреть механизм правового регулирования как общеправовую категорию;
• исследовать особенности механизма финансово-правового регулирования, его структуру и элементы;
• изучить особенности межбюджетных отношений в федеративном государстве;
• проанализировать бюджетное законодательство Германии в части регулирования межбюджетных отношений;
• охарактеризовать систему финансового выравнивания как сложный многоэтапный процесс распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между различными уровнями бюджетной системы ФРГ;
• исследовать отдельные стадии финансового выравнивания в ФРГ в их взаимодействии;
• выявить перспективы развития механизма финансового выравнивания в ФРГ.
Методологическая основа диссертационного исследования
Диссертационное исследование осуществлялось с использованием общенаучных и частнонаучных методов, а именно: диалектического, формально-логического, системного, структурно-функционального и сравнительно-правового методов.
Теоретическая и эмпирическая база диссертационного исследования
Теоретическую базу данного диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных юристов, как в области финансового права, так и в сфере общей теории государства и права, конституционного и административного права. При исследовании функционирования механизма финансово-правового регулирования, а также особенностей межбюджетных отношений в РФ были использованы работы российских специалистов в области теории государства и права, в том числе, Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, А. М. Васильева, А. Б. Венгерова, С. Ф. Кечекьяна, Р. О. Халфиной, Л. С. Явича и др.
При написании данного диссертационного исследования были также
изучены работы отечественных специалистов по финансовому праву, в
8
частности: О. В. Болтиновой, В. В. Бесчеревных, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, М. Ф. Ивлиевой, М. В. Карасевой, Д. JI. Комягина, Ю. А. Крохиной, М. И. Пискотина, Е. В. Покачаловой, Е. А. Ровинского, И. В. Рукавишниковой, Ю. JI. Смирниковой, Э. Д. Соколовой, Г. П. Толстопятенко, Д. Е. Фадеева, Н. И. Химичевой, Н. А. Шевелевой, С. Д. Цыпкина и др.
В процессе исследования системы финансового выравнивания в ФРГ как процесса распределения и перераспределения доходов, расходов и полномочий между различными уровнями бюджетов бюджетной системы ФРГ использовались работы таких немецких правоведов, как: J. Brueckner, W. Foettinger, С. Groepl, U. Haede, R. F. Heller, H.-G. Henneke, M. Insbester, A. Matzner, J. Popiz, M. Sachs, W. Scherf, Р. B. Spahn.
Нормативная база диссертационного исследования
Нормативной базой данного диссертационного исследования послужили нормативные правовые акты в области финансового, конституционного права РФ и ФРГ, в том числе Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и иные федеральные законы и подзаконные акты, Основной Закон ФРГ, в частности, Раздел X, называемый Финансовой Конституцией ФРГ, Конституции земель ФРГ, Закон ФРГ «О финансовом выравнивании», Закон ФРГ «О стандартах», Закон ФРГ «О распределении налоговых доходов». Особое внимание уделяется анализу судебной практики Конституционного Суда ФРГ.
Научная новизна
Научная новизна данной работы заключается в том, что она является первым комплексным исследованием финансово-правового регулирования межбюджетных отношений в ФРГ, в которой выявляются принципы функционирования и тенденции развития института финансового выравнивания в ФРГ, а также анализируются особенности механизма финансово-правового регулирования в целом и его реализации в бюджетной сфере в частности.
В научный оборот вводятся новые монографические исследования зарубежных авторов, ряд законодательных и судебных актов Германии в бюджетной сфере, что позволило расширить источниковедческую базу отечественной науки финансового права.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, отражающие новизну диссертационного исследования.
1. Механизм финансово-правового регулирования - это совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств, используемых для реализации целей финансовой политики государства.
Механизм финансово-правового регулирования неразрывно связан с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований как совокупности определенных стадий, на которых осуществляется правовое регулирование 1) формирования, 2) распределения и перераспределения и 3) использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации соответствующих задач общества. При этом на каждой из стадий финансовой деятельности механизм финансово-правового регулирования в целом и его отдельные элементы в частности обладают спецификой. 'Подобная структурная и содержательная взаимосвязь финансовой деятельности государства и муниципальных образований и механизма финансово-правового регулирования предопределяет особое значение принципа системности в рассматриваемой сфере. [Стр. 33-35]
2. Механизм финансово-правового регулирования - это родовое
понятие, охватывающее весь обширный массив финансово-правовых
норм, правоотношений и их последующей реализации. По сути, механизм
финансово-правового регулирования - это юридическая категория,
позволяющая выявить общее и особенное в правовом воздействии в
различных сферах финансовой деятельности - бюд
