АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации»
9 15-12/31
На правах рукописи
Янкенич Семе» Васильевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАН!!Е ОБРАЩЕНИЯ ДРАГОЦЕННЫХ МЕТАЛЛОВ И ДРАГОЦЕННЫХ КАМНЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)
Специальность 12.00.04 —Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005570816
Москва -2015
005570816
Диссертация выполнена на кафедре финансового права факультета права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики».
Научный руководитель: Комягин Дмитрий Львович,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
Официальные оппоненты: Емельянов Александр Сергеевич,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и финансового права Сургутского института экономики, управления и права (филиал) федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет»
Ситник Александр Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГТОА)»
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)» (ФГБОУ ВПО «РГЭУ (РИНХ)»)
Защита диссертации состоится 20 мая 2015 года в 13 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 503.001.04 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» по адресу: 117218, г. Москва, ул. Б. Черемушинская, д. 34, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Полный текст диссертации, автореферат диссертации, а также отзыв научного руководителя размещены на сайте Инсгитута законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: 1Шр://12ак.п1/пеш$.11Ьп1?и1=132
Автореферат разослан «18» апреля 2015 года.
Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
П. А. Поветкина
Российская ! государствен. ;
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ^АБсб~В£>Л И ОТ6 КЭ
Актуальность темы исследования. В настоящее время правовое регулирование драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется посредством как финансового, так и гражданского права. Предметом регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в гражданском праве являются общественные отношения, возникающие в результате перехода права собственности на ценности.
Тем не менее особая природа драгоценных металлов и драгоценных камней как инвестиционных ресурсов детерминирует приоритет их публично-правового значения над частноправовым и предполагает существенные ограничения, связанные с обращением драгоценных металлов и драгоценных камней.
Драгоценные металлы и драгоценные камни представляют собой часть казны публично-правовых образований: от момента нахождения в Федеральном фонде резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней до их извлечения из недр и последующей реализации.
Ценности объективируются в доходах и источниках финансирования дефицита бюджетов бюджетной публично-правовых образований, составляя, таким образом, основополагающие категории бюджетного права.
Длительное нахождение драгоценных металлов и драгоценных камней в составе валютных ценностей предполагает особый финансово-правовой режим их обращения и сохранение определенных денежных функций.
Золотовалютные резервы оказывают прямое влияние на такие важные макроэкономические показатели, как экономический рост, укрепление курса национальной валюты, нестабильность денежного обращения (сдерживание инфляции), что становится возможным в результате исчерпывающего регулирования денежной системы посредством методологии и исключительно в рамках предмета финансового права.
Наконец, исследование проблем регулирования обращения ценностей в историческом аспекте, когда они служили средством обращения, позволяет констатировать, что драгоценные металлы и драгоценные камни лежали в основе зарождения финансово-правовых отношений.
Таким образом, логичен вывод о вторичности частноправовой природы драгоценных металлов и драгоценных камней, использование которых в частных целях стало возможным лишь после введения их в оборот государством как категорий финансового права.
На современном этапе финансово-правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней1 в Российской Федерации имеет ряд значительных проблем, разрешение которых позволит повысить эффективность управления данными высоколиквидными ресурсами.
Во-первых, несмотря на официальный отказ от использования драгоценных металлов в денежном обращении, они продолжают сохранять свое значение как резервной валюты и части международных золотовалютных резервов государства.
Драгоценные металлы выступают в качестве страховки против нестабильности денежного обращения, выражающейся в постоянно растущей инфляции. Благодаря большой концентрации стоимости в единице веса, высокой устойчивости к воздействию внешних факторов ценности позволяют наилучшим образом сохранить стоимость товаров.
В данной связи приобретает актуальность вопрос наделения драгоценных металлов и драгоценных камней специальным финансово-правовым режимом валютных ценностей.
Во-вторых, одной из проблем обеспечения эффективного управления запасами драгоценных металлов и драгоценных камней является
1 В целях избежания повторе в дальнейшем также используется понятие «ценности», которое в соответствии со ст. I Федерального закона от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камняю> (далее — Закон о драгоценных металлах и драгоценных камнях) (см.: СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463) включает в себя дряпмденные металлы и драгоценные камни.
неопределенный финансово-правовой режим доходов от реализации ценностей. С одной стороны, являясь частью золотовалютных резервов РФ, ценности служат источником финансирования дефицита федерального бюджета и финансирования экстренных потребностей Российской Федерации, т. е. становятся чрезвычайным источником бюджетной системы РФ, с другой стороны, они представляют собой доходы федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Кроме этого, в целях воспрепятствования злоупотреблениям при управлении золотым запасом не установлен порядок реализации запасов Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации (далее — Госфонд России) для финансирования экстренных потребностей при наступлении чрезвычайных ситуаций.
В-третьих, правовому регулированию драгоценных металлов и драгоценных камней посвящено лишь некоторое количество исследований в финансовом праве (в основном на рубеже прошлого и позапрошлого веков в связи с введением бумажного денежного обращения), но драгоценные камни как финансово-правовая категория оставались почти без внимания до появления настоящей диссертации. Любопытно, что сегодня драгоценные металлы и драгоценные камни соединились в Госфонде России в одно целое, однако к вопросу денежного обращения имеют отношение только драгоценные металлы.
Степень научной разработанности темы исследования и его теоретическая основа. Теоретической основой работы являются труды отечественных и зарубежных ученых-правоведов. Из российских исследователей, работавших в дореволюционный, советский и новейший периоды истории, необходимо прежде всего выделить А. В. Аникина, Н. М. Артемова, 3. В. Атласа, К. В. Базилевича, Ю. В. Базулина, Э. Н. Берендтса, И. Борткевича, С. В. Бурцева, П. Винклера, С. Ю Витте, М. М. Глейзсра, А. Н. Гурьева, В. В. Данилевского, М. П. Десятовского, Е. Езиоранского, 3. С. Каценеленбаума, М. Кашкарова, А. Н. Козырина,
Д. Л. Комягина, И. И. Кучерова, Е. И. Ламанского, Н. А. Лебедева, Л. А. Лунца, Б. А. Романова, А. А. Ситника, И. Г. Спасского, М. М. Сперанского, Н. Тарасенко-Отрешкова, А. Э. фон Гершельмана, Л. В. Ходского,
Ю. Г. Цветкова, Д. О. Шнигера, Л. Н. Юровского, А. И. Юхта, И. И. Янжула.
При подготовке диссертации были учтены научные выводы и теоретические обобщения отечественных и зарубежных экономистов Б. Андерсона, В. Д. Андрианова, А. Е. Земскова, А. В. Ишханова, В. Ю. Катасонова, Э. Кеммерера, Э. Кестера, Э. Крокетта, Р. Купера, В. А. Лаптева, М. Ротбарда, О. И. Терентьевой и др.
Особый интерес представляют уже имеющиеся диссертационные исследования. Значительное число работ по сходной тематике являются диссертациями на соискание ученой степени по экономике и истории. Среди таковых можно выделить исследования А. В. Абрамова, К. В. Бессонова, О. С. Малофеевой, Ю. И. Погудаева.
Исследованию правового регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней одновременно большое внимание уделяется в гражданско-правовой и финансово-правовой науке. В данной связи отметим, что в целях соблюдения комплексного подхода при исследовании правового статуса драгоценных металлов и драгоценных камней в настоящей работе наравне с доктринапьными источниками финансового права учитывается опыт гражданско-правовых и экономических научных трудов.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе использования драгоценных металлов и драгоценных камней в публично-правовых целях: в качестве валютных ценностей РФ, дохода и источника финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, элемента денежной системы государства.
Предметом исследования являются совокупность норм международного нрава, законодательства РФ (как действующего, так и ранее действовавшего), регулирующих обращение драгоценных металлов и драгоценных камней;
доктринальные источники финансового права; научные публикации отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследуемой проблематике.
Цель диссертационной работы заключается в исследовании и выявлении финансово-правовых проблем и особенностей правового регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели ставятся следующие задачи:
а) определить основные этапы исторического развития законодательства, регулирующего обращение драгоценных металлов и драгоценных камней;
б) проанализировать эволюцию обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в России (становление и развитие монетной регалии);
в) исследовать содержание понятий «драгоценные металлы», «драгоценные камни», «обращение драгоценных металлов и драгоценных камней»;
г) изучить финансово-правовой режим золотовалютных (международных) резервов РФ;
д) исследовать финансово-правовой статус Госфонда России;
е) проанализировать бюджетно-правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования базируется на современных методах научного познания: диалектико-материалистическом, социологическом, системном. Применение диалектического метода познания, относимого в различных науках к категории всеобщего, стало методологической основой для раскрытия предмета исследования, достижения его цели и решения поставленных задач. Его применение позволяет исследовать поставленную задачу в динамике, т. е. проанализировать процесс развития обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в ХУЛ-XX вв.
Кроме этого, исследование выполнено при помощи методов юридической науки.
Формально-юридический метод включает такие приемы, как описание и анализ финансово-правовых норм и правоотношений, их толкование и классификация.
Историко-правовой метод позволяет проанализировать роль драгоценных металлов в денежном обращении в различные исторические периоды, определить понятие и значение монетной регалии.
Сравнительно-правовой метод предоставляет возможность выявить особенности правового регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в зарубежных государствах (Ботсване, Намибии, ЮжноАфриканской Республике).
В целом исследование выполнено на стыке различных областей знаний с использованием различных теоретических методов.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, правовые акты Международного валютного фонда (далее — МВФ), федеральные законы, регулирующие общественные отношения, являющиеся объектом настоящего исследования, федеральные законы о бюджете, законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Министерства финансов Российской Федерации (далее — Минфин России).
Научная новизна исследования. В настоящей диссертационной работе впервые общественные отношения по обращению драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации исследованы как финансово-правовые отношения.
В работе содержатся авторские определения понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни» в зависимости от стадии оборота ценностей, а также впервые исследован бюджетно-правовой режим средств, полученных от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней, — доходов и источников финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы РФ.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения диссертации, отражающие ее научную новизну:
1. Предложено авторское определение понятия «обращение драгоценных металлов и драгоценных камней»: совокупность действий по изменению физических характеристик ценностей в процессе их добычи и производства, аффинажа драгоценных металлов, очистки, рекуперации и обработки драгоценных камней и их обращения, а также трансформирование финансово-правового режима драгоценных металлов и драгоценных камней (от момента добычи ценностей как части недр РФ до их включения в соответствующую казну, объективации в виде доходов и источников финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы РФ и дальнейшего использования).
2. Обосновано, что правовые категории «драгоценные металлы» и «драгоценные камни» нуждаются в предоставлении специального финансово-правового режима — режима валютных ценностей. Являясь высоколиквидными ресурсами, обеспечивая задачи резервирования в частных и публичных капиталах, тем не менее драгоценные металлы и драгоценные камни в соответствии с действующим законодательством РФ фактически отнесены к обычным товарам. Особая природа данных инвестиционных ресурсов, преобладание их публично-правового значения над частноправовым предполагают существенные ограничения, связанные с обращением драгоценных металлов и драгоценных камней.
3. В ходе историко-правового исследования выявлено, что эволюция обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в России связана с эксплуатацией монетной регалии — исключительного права государства чеканить монету и наделять ее статусом официального средства платежа. Это стало возможным, когда деньги перестали являться лишь знаками, опосредующими экономические отношения, а обрели статус денежных единиц — стали результатом государственного регулирования и предметом финансово-правовых отношений. Определена характерная особенность, сопровождавшая эволюцию
обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, — ситуативный характер правового регулирования общественных отношений.
4. Выявлен неопределенный режим золотовалютных резервов РФ: помимо иностранной валюты, монетарного золота Центрального банка Российской Федерации (далее — Банк России) и Минфина России, в состав резервов включены и ценности Госфонда России. Двойственный финансово-правовой режим золотого запаса РФ вызывает проблемы, связанные с управлением данным резервом. С одной стороны, золотой запас как часть международных резервов РФ является единым, с другой стороны, разделен на две части, которыми с разными целями управляют Банк России и Минфин России.
5. Предложено разработать перечень чрезвычайных ситуаций, при наступлении которых осуществляется реализация ценностей Госфонда России, а также установить порядок использования указанных ресурсов в системе финансирования чрезвычайных потребностей из различных источников. Соответствующее нормативно-правовое регулирование процедур отпуска драгоценных металлов и драгоценных камней при наступлении экстренных потребностей позволит воспрепятствовать трансформации средств, полученных от реализации ценностей, из чрезвычайных в обыкновенные доходы бюджетной системы РФ и повысить эффективность управления золотым запасом РФ.
6. Выявлена неоднозначная квалификация средств, полученных от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней: с одной стороны, в соответствии с Законом о драгоценных металлах и драгоценных камнях указанные денежные средства представляют собой доходы федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, с другой стороны, учитываются в качестве источников финансирования дефицита федерального бюджета и, следовательно, в силу положений бюджетного законодательства исключаются из состава доходов бюджетов бюджетной системы РФ. В целях устранения
неопределенного правового режима данных денежных средств предлагается унифицировать подход к их квалификации как источников финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы РФ.
7. Поскольку в настоящее время нормативные правовые акты, определяющие правовой статус Госфонда России, не регламентируют процедуры отпуска ценностей при финансировании экстренных потребностей Российской Федерации, в целях обеспечения эффективного использования драгоценных металлов и драгоценных камней, воспрепятствования злоупотреблениям при управлении золотым запасом предлагается в рамках Закона о драгоценных металлах и камнях закрепить особый порядок отпуска ценностей, применяемый в экстренных случаях при наступлении чрезвычайных ситуаций.
Теоретическая значимость исследования обусловлена выбором его предмета и заключается в выводах. Диссертация представляет собой исследование эволюции денежного обращения в России в ХУИ-ХХ вв. Проанализировано влияние знаковых исторических событий на эволюцию обращения драгоценных металлов и драгоценных камней. Особое внимание уделено становлению монетной регалии, а также золотого стандарта в ходе реформ 1895-1897 и 1922-1924 гг.
Важное теоретическое значение имеет исследование подходов к определению понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни», анализ бюджетно-правового и валютно-правового аспектов обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации. Обоснован вывод о необходимости наделения драгоценных металлов и драгоценных камней режимом валютных ценностей.
Практическая значимость исследования состоит в том, что ряд положений диссертационной работы может быть использован при совершенствовании законодательства, в частности положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в части правового регулирования доходов и
источников финансированил дефицита бюджетов бюджетной системы РФ, Закона о драгоценных металлах и драгоценных камнях.
Результаты исследования также могут найти свое применение в практической юридической работе, в том числе в правоприменительной деятельности органов государственной власти.
Материалы диссертационной работы могут' быть использованы в учебных целях при чтении учебных курсов «Финансовое право», «Валютное право» и «История финансового права».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации, выводы и научно-практические рекомендации представлены в 16 статьях автора в научных и научно-практических изданиях, в том числе в 7 научных журналах, указанных в перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
По предмету исследования были сделаны доклады на международных и всероссийских научно-практических конференциях: IX Международной конференции «Правовая система и вызовы современности» (Уфа, 2012); ХШ ежегодной международной научно-практической конференции юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова (Москва, 2013 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы реформирования земельных, экологических, аграрных и хозяйственных правоотношений (Хмельницкий, 2013); Международной научно-практической конференции «Молодежная инициатива в решении актуальных проблем юриспруденции» (Минек, 2013); Ш Международной научно-практической конференции «Право в современном мире: 20-лет Конституции РФ» (Екатеринбург, 2013); IX Международной научно-практической конференции «Опыт государственного строительства в России и зарубежных странах» (Курск, 2013); Второй международной научно-практической конференции «Путь в науку» (Ярославль, 2014).
Содержащиеся в работе теоретические и научно-практические положения получили освещение путем участия в конкурсе среди молодых ученых на лучшую работу в области бюджетного и налогового законодательства, проводимого Комитетом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по бюджету и финансовым рынкам в 2013 году (лауреат конкурса).
Отдельные положения диссертационного исследования применяются в учебном процессе при проведении лекционных занятий, а также подготовке учебно-методических комплексов по дисциплинам «Финансовое право», «Валютное право» и «История финансового права» в рамках магистерской программы «Финансовое, налоговое и таможенное право» Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Объем и структура работы обусловлена ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Во введении обосновываются выбор и актуальность темы диссертации, анализируется степень ее научной разработанности, определяется объект и предмет диссертационного исследования, формулируются его цели и задачи, раскрываются методологические и теоретические основы работы, ее теоретическая значимость и научная новизна, выделяются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Теоретико-правовые основы обращения драгоценных металлов и драгоценных камней» посвящена исследованию понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни», а также изучению режима ценностей как части казны (публичного имущества соответствующего публично-правового образования).
В первом параграфе первой главы «Понятие драгоценных металлов и драгоценных камней в финансовом праве» исследуются финансово-правовые основы обращения ценностей, а также подходы к определению категорий финансового права «драгоценные металлы» и «драгоценные камни».
Давая определение понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни», законодатель пошел по пути перечисления групп ценностей.
К драгоценным металлам в соответствии со ст. I Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» относятся золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий), к драгоценным камням — природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры и александриты, а также природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде.
Использованный в Федеральном законе понятийный аппарат крайне неразнообразен. Так, в законодательстве лишь перечисляются металлы и минералы, которые относятся к драгоценным металлам и драгоценным камням.
В научной литературе, за исключением технической, повествующей о физико-химических свойствах ценностей, драгоценные металлы и драгоценные камни также определяются путем перечисления видов металлов и минералов.
Тем не менее, данные перечни максимально подробны, в них включены десятки видов драгоценных металлов и драгоценных камней. Данные списки постоянно актуализируются, пополняются новыми видами драгоценных металлов и драгоценных камней.
Анализируя действующее законодательство, автор пришел к выводу, что дать однозначное определение понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни» представляется крайне затруднительным.
Для решения данной задачи предлагается наполнить понятие «обращение драгоценных металлов и драгоценных камней» содержанием, отличным от использованного в законодательстве.
Обращение драгоценных металлов и драгоценных камней представляет собой совокупность действий по изменению их физических характеристик в процессе добычи и производства ценностей, аффинажа драгоценных металлов, очистки, рекуперации и обработки драгоценных камней и их обращения и, соответственно, трансформированию правового режима драгоценных металлов и драгоценных камней.
На каждой стадии обращения понятия «драгоценные металлы» и «драгоценные камни» могут включать в себя различные свойства.
Ревизия понятий «драгоценные металлы» и «драгоценные камни» может осуществляться несколькими путями. Во-первых, путем императивного определения перечня ценностей в нормативном правовом акте. Во-вторых, рынку следует предоставить возможность саморегулирования. Это означает, что, если конкретный минерал или металл применяется в целях, в которых традиционно используются ценности, данные минералы и металлы являются драгоценными. Данный подход позволяет использовать механизмы спроса и
предложения, что обеспечит должный уровень государственного воздействия на экономические отношения, не нарушающего свободу участников рынка.
При наделении минералов режимом драгоценных металлов и драгоценных камней следует руководствоваться как естественнонаучными, так и экономическими критериями их классификации, выбирая те разновидности, которые в наибольшей степени в совокупности обладают основными свойствами: редкостью, ценностью, долговечностью и красотой.
Во втором параграфе первой главы «Драгоценные металлы и драгоценные камни как часть казны» исследован режим драгоценных металлов и драгоценных камней в составе казны РФ, субъектов РФ, муниципальной казны.
Значительную часть казны составляет Федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, представляющий часть недр РФ и ее континентального шельфа, геологическое изучение которых, подтвердило наличие в таких частях недр драгоценных металлов и драгоценных камней в целях их последующей добычи.
Руководствуясь понимаем казны как нераспределенного, не принадлежащего никому, не поддающегося подсчету, не ограниченного в объеме публичного имущества в пределах юрисдикции публично-правового образования, можно заключить, что федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней составляет ее значительную часть.
Следующей частью казны, аккумулирующей ценности, являются золотовалютные резервы. Одна часть золотовалютных резервов управляется Центральным банком РФ, другая — учитывается в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней РФ.
Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» устанавливает право субъектов РФ создавать собственные государственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней. Такие фонды
формируются за счет средств бюджетов субъектов РФ путем приобретения драгоценных металлов и драгоценных камней и находятся в собственности субъектов РФ. Среди многочисленных целей существования региональных фондов ценностей выделяется финансирование экстренных потребностей субъекта РФ.
В соответствии с п. 6 ст. 2 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» драгоценные камни, приобретенные в законодательно установленном порядке могут находиться в муниципальной собственности. Тем не менее, Федеральный закон не предоставляет муниципальным образованиям возможности иметь собственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней.
Законодательством не предусмотрена возможность трансформации неденежной части муниципальной казны в виде драгоценных металлов и драгоценных камней в средства соответствующего местного бюджета и использования их при реализации полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, предусмотренная законодательством возможность иметь в составе муниципальной казны драгоценные металлы и драгоценные камни не обеспечена правовым регулированием использования органами местного самоуправления таких ценностей.
Вторая глава «Эволюция правового регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней» посвящена историческому развитию обращения драгоценных металлов и драгоценных камней. В целях изучения эволюции правового регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней были избраны три периода: ХУН-ХУШ вв., XIX - начало XX в. и 1917-1991 гг.
В первом параграфе второй главы «Эволюция обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в России в ХУП-ХУШ вв.» изучена эволюция обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в XVIII в.
История обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в течение XVIII в. в России связана с эксплуатацией монетной регалии — исключительного права государства чеканить монету и пускать ее в обращение.
Главное преимущество государственной чеканки монеты состоит в том, что государство в большей степени, чем частные лица, способно придавать монетам надлежащий размер и вес и, что еще важнее, выпущенные государством монеты во всей их совокупности или, по крайней мере, частью обладают качеством законного платежного средства. В этом, в том числе проявляется публично-правовой характер организации денежного обращения — денежная единица становится законным средством платежа в результате санкционирования этого процесса публично-правовым субъектом.
В силу своей общественной и государственной значимости монетная регалия не может служить целям фиска. Тем не менее, даже изъятие у частных лиц права изготавливать монеты еще пе гарантирует невозможности превращения государства в фальшивомонетчика.
На протяжении ХУШ в. выпуск монеты из драгоценного металла в России преследовал прежде всего фискальные цели. Правительство не решалось поднимать налоги, тем временем, возрастали объемы чеканки, сама монета становилась легковесной, малоценной — порченой.
Монетная регалия и ее эксплуатация представлялись легчайшим способом мгновенно увеличить доходы казны в чрезвычайных обстоятельствах.
С каждым годом дисбаланс между весовым содержанием и номиналом изготавливаемых монет становился все более непоправимым. Основным инструментом денежной политики российских самодержцев, начиная с Алексея Михайловича, стала эксплуатация монетной регалии — исключительного права государства изготавливать монету и своей властью наделять такую монету силой официального средства платежа.
Бюджетный дефицит, рост цен на продовольствие, падение вексельного курса и высокая инфляция сопровождали Российскую империю на протяжении
всего XVIII в. В начаче XIX в. предпринимаются попытки оздоровления денежного обращения государства посредством учреждения системы серебряного монометаллизма.
Исследование показало, что с одной стороны, чеканка монет, номинальная цена которых отличается от внутренней ценности, обеспечивая кратковременную прибыль, угрожает финансовой стабильности государства, с другой стороны, выпуск малоценной монеты на основе монетной регалии позволил увеличить доходы государства в максимально короткие сроки, что обеспечило финансирование мероприятий внутренней и внешней политики.
Второй параграф второй главы «Наука финансового права об обращении драгоценных металлов н драгоценных камней в России в XIX начале XX в.» посвящен изучению преобразований в сфере золотого обращения в XIX в.
Исследуемый исторический период был ознаменован обращением российских императоров к выпуску ассигнаций как источнику финансирования основных статей бюджетной росписи.
Экономические трудности, вызванные Отечественной войной 1812 г., а затем Кавказской и Крымской войнами спровоцировали новый эмиссионный виток. Бумажные деньги стали преимущественной монетой внутри Российской империи. Денежные реформы министров финансов Д. А. Гурьева и Е. Ф. Канкрина, имевшие целью вернуть доверие к бумажным деньгам, имели эффект в течение ограниченного времени.
Помимо золотой и серебряной монеты, продолжавшей чеканиться с сохранением прежнего достоинства и веса, в 1828 г. была введена монета из платины. Однако просуществовала платиновая монета недолго — в 1845 г. ее дальнейшая чеканка была прекращена.
Дороговизна и тяжесть платины сделали недоступным изготовление разменной монеты с таким увеличением номинальной цены, чтобы последняя
не зависела от влияния изменений торговой цены металла, а величина и вес кружков всегда были удобны для обращения.
В 1895 г. началась обширная программа экономических преобразований министра финансов С. Ю. Витте, которая включала два этапа: отделение кредитного рубля от серебра и установление связи этого рубля с золотом, а также фактический выпуск золота в обращение.
Постепенно область применения золотой монеты была расширена: ее разрешалось использовать не только при расчетах между казной и частными лицами, но и во всех областях гражданского и торгового оборота, впоследствии золотая монета стала обязательной к приему по всем платежам и взносам в правительственные учреждения.
Несмотря на относительное благополучие в «денежно-кредитном хозяйстве» России первого десятилетия XX в., ее поражение в войне 1904-1905 гг. отразилось не только на внешнеполитическом положении, но и серьезно повлияло на состояние различных сторон деятельности общества, в том числе, в вопросах организации качественного и устойчивого денежного обращения. В результате Русско-японской войны под вопросом оказалось сохранение свободного размена банкнот на золото.
Правительство несло крупные финансовые потери в связи с ведением военной кампании, национальная валюта ослабевала, снижалось производство промышленной продукции и товаров народного потребления, росла инфляция. Обострению инфляции способствовал не только выпуск громадной массы бумажных денег в обращение, но и все усиливавшийся упадок производства и товарооборота.
К началу советского периода национальное денежное обращение находилось в критическом состоянии. Правовое регулирование в постреформенный период носило ситуативный характер, направленный на временную стабилизацию расстроенного денежного обращения.
Как и на более ранних этапах эволюции денежного обращения причинами разбалансировки денежной системы в XIX - начале XX в. служили военные кампании, требовавшие притока колоссальных денежных средств в течение ограниченного времени.
В третьем параграфе второй главы «Развитие обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в 1917—1991 гт.» исследована эволюция обращения ценностей в XX в..
Начало XX в. в финансовой истории России связывается с временем потрясений. В результате мировой войны и революций наблюдалось отсутствие достаточного количества денежных средств для поддержания стабильности экономической жизни. Несмотря на старания центральной власти, поставить под контроль эмиссионный процесс и остановить появление многочисленных местных денежных выпусков не удалось.
Денежная политика советской власти в период военного коммунизма была полностью подчинена военным задачам. Власть предпринимала попытки оздоровить финансовую систему — укрепить валюту — не только в середине 1918 г., но и во второй половине 1918 г. и в течение 1919 г., то есть уже после перехода к военному коммунизму.
В это время наблюдается чрезмерная эмиссия денежных знаков, которая сыграла важную роль в ускорении обесценивания денег и роста цен.
В течение XX в. предпринимался ряд денежных реформ. Преобразования 1922—1924 гг. повторили успех конца ХЕХ в., второй раз в истории России установив устойчивую валюту — золотой червонец.
Основная причина успеха червонца заключалась в преимуществах советской системы хозяйства и, в частности, в наличии у советского Госбанка мощных рычагов воздействия на хозяйственный оборот. Запасы золота и иностранной валюты позволяли Госбанку поддержать устойчивость червонца.
Последующие преобразования проводились на фоне отказа иностранных держав от использования драгоценных металлов в денежном обращении.
Фиксированный курс червонца к золоту в СССР просуществовал до 1936 г. С 19 июля 1937 г. курс рубля стал устанавливаться исходя из соотношения 5,30 руб. = 1 доллару США, что соответствовало золотому содержанию рубля в 0,167674 грамма чистого золота. Этот курс и соответствующее ему золотое содержание, исчислявшееся по валютному курсу, просуществовали без каких-либо изменений до марта 1950 г.
В 1961 г. золотое содержание рубля устанавливалось на уровне 0,222168 грамма чистого золота. Впоследствии оно было увеличено до 0,987412 грамма чистого золота.
Данное соотношение просуществовало вплоть до 1992 г., пока связь между номинальной стоимостью и золотым содержанием денежной единицы не была отменена вовсе. Так, с банкнот исчезла известная надпись: «Банковские билеты обеспечиваются золотом, драгоценными металлами и прочими активами Государственного банка».
Характерной особенностью, сопровождающей эволюцию обращения драгоценных мета/шов и драгоценных камней, являлся ситуативный характер правового ре|улирования данных общественных отношений. В условиях неумеренного выпуска денег (либо из драгоценных металлов, либо обеспеченных драгоценными металлами и драгоценными камнями), приводившего к разбалансировке денежной системы, меры регулирования обычно были направлены на смягчение последствий чрезмерного выпуска денежных знаков и временную стабилизацию расстроенного денежного обращения.
Третья глава «Финансово-правовой режим использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней» посвящена исследованию значения драгоценных металлов и драгоценных камней в составе золотовалютных резервов РФ, а также особенностям налогово-правового и бюджетно-правового регулирования обращения ценностей.
В первом параграфе третьей главы «Финансово-правовой режим золотовалютных резервов Российской Федерации» исследуются
особенности правового регулирования драгоценных металлов и драгоценных камней как части международных резервов России.
Изучение статуса золотовалютных резервов РФ позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время, с одной стороны, декларируется утрата золотом монетарных функций, с другой стороны, очевидно, что потеряв свои прямые денежные функции, золото не превратилось в обычной товар и продолжает выполнять некоторые денежные функции.
Драгоценные металлы и драгоценные камни выступают одним из инструментов финансовой политики РФ: золото рассматривается как гарантия внешней платежеспособности страны в форме золотых запасов, оказывают влияние на показатели экономического роста, укрепление курса национальной валюты, обладают сдерживающим эффектом в условиях нестабильного денежного обращения (инфляции).
До 2003 г. регулирование драгоценных металлов и драгоценных камней как валютных ценностей осуществлялось также в рамках валютного права.
Законодательное определение золота и других драгоценных металлов и драгоценных камней в качестве валютных ценностей было обусловлено необходимостью установления специального правового режима для данной категории объектов гражданских прав. Исторически категория «золото» рассматривалась как стабилизирующий фактор денежной системы во многих передовых зарубежных странах и в России, выступая гарантийной валютной оговоркой, при которой денежная единица обеспечивалась соответствующим весом золота. Таким образом, участники гражданского оборота и хозяйствующие субъекты понимали, что платежная сила денежной единицы никогда не будет утрачена.
Исключение драгоценных металлов и драгоценных камней нивелировало любые валютные ограничения при осуществлении операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями. Таким образом, проводимые в настоящее время сделки купли-продажи между Центральным банком РФ и кредитными
организациями совершаются относительно золота, фактически превратившегося в обычный товар.
Тем не менее, драгоценные металлы и драгоценные камни, как высоколиквидные ресурсы, сохранили функции как в частном капитале (средство сбережения и инвестиции), так и в государственных резервах («страховка» от экономической нестабильности или так называемые чрезвычайные мировые деньги).
В этой связи решение законодателя об исключении драгоценных металлов и драгоценных камней из состава валютных ценностей справедливо подвергается критике.
Особенно спорным данное изменение правового регулирования драгоценных металлов и драгоценных камней представляется в условиях финансовой нестабильности, когда публично-правовые образования нуждаются в аккумуляции дополнительных финансовых ресурсов.
Делается вывод о необходимости наделения драгоценных металлов и драгоценных камней специальным правовым режимом — режимом валютных ценностей. Особая природа данных инвестиционных ресурсов, преобладание их публично-правового значения над частноправовым предполагают существенные ограничения, связанные с обращением драгоценных металлов и драгоценных камней.
Во втором параграфе третьей главы «Особенности налогообложения при добыче драгоценных металлов» изучены налогово-правовые аспекты регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.
В целях налогообложения налогом на добычу полезных ископаемых полезные ископаемые следует именовать добытым полезным ископаемым, под которым законодатель понимает продукцию горнодобывающей промышленности и разработку карьеров, содержащуюся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси).
Добытым полезным ископаемым, определяющим объект налогообложения по налогу на добычу полезных ископаемых при добыче драгоценных металлов, являются концентраты и другие полупродукты, содержащие драгоценные металлы, а продукцией их дальнейшей переработки, которая уже не может быть признана для целей обложения налогом на добычу полезных ископаемых полезным ископаемым, — драгоценные металлы, извлеченные из концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы, лома и отходов, содержащих драгоценные металлы, а также аффинированные драгоценные металлы.
Проанализировав практику применения положений законодательства о налогах и сборах, можно заключить, что налоговую базу по налогу на добычу полезных ископаемых при извлечении драгоценных металлов из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождений следует определять не как количество извлеченного из недр минерального сырья (руд коренных месторождений, песков россыпных месторождений, руд и песков техногенных месторождений), а количество произведенного из этого сырья концентратов (полупродуктов), содержащих драгоценные металлы.
Исследование подходов к определению объекта налогообложения при добыче драгоценных металлов на примере золота демонстрирует, что правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в рамках финансового права включает в себя, в том числе, налогово-правовые аспекты.
Исходя из предложенного определения понятия «обращение драгоценных металлов и драгоценных камней» как совокупности стадий по изменению не только физического состояния предмета правового регулирования, но и собственно, правового режима, можно сделать вывод о том, что налогово-правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется на стадии их извлечения из месторождений и дальнейшей обработки добытого полезного ископаемого.
В третьем параграфе третьей главы «Бюджетно-правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценпых камней в Российской Федерации» исследуются правовые основы реализации ценностей и использования средств от их продажи при финансировании потребностей РФ и субъектов РФ.
Средства от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней предстанлятот собой доходы федерального бюджета РФ и субъектов РФ. В соответствии с Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» такие средства направляются на удовлетворение экстренных потребностей России при чрезвычайных ситуациях.
Анализ положений Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», определяющих состав Госфонда России, показывает, что в целях финансирования дефицита федерального бюджета подлежат отпуску ценности золотого запаса России и прочих ценностей Госфонда России.
По мнению диссертанта, законодателю предстоит выработать критерии экстренности потребностей и определить очередность финансирования мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций из различных источников, предусмотренных законодательством.
Помимо пополнения запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, правовое регулирование обращения ценностей должно быть ориентировано на их защиту, воспрепятствование их бездумному использованию и продаже.
Одним из ключевых аспектов бюджетно-правового регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней является использование поступлений от их реализации в качестве источника внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.
В работе содержится вывод о необходимости рассмотрения возможности использования поступлений от реализации драгоценных металлов и
драгоценных камней в качестве иных источников внутреннего финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ.
Указанная мера послужит дополнительной гарантией самостоятельности бюджетов субъектов РФ, учитывая, что действующие в регионах нормативные правовые акты фактически позволяют осуществлять подобные операции с ценностями региональных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней. Более того, данная инициатива отвечает проводимой в настоящее время работе по децентрализации бюджетных полномочий. Ко всему она позволит повысить эффективность действий органов государственной власти субъектов РФ по достижению сбалансированности региональных бюджетов.
Предлагаемое изменение полностью отвечает принципу самостоятельности бюджетов: в соответствии с федеральным законодательством и актами субъектов РФ региональные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней формируются за счет собственных средств и принадлежат субъектам РФ.
В заключении подведены итоги диссертационной работы, изложены основные выводы и предложения, сформулированные в результате проведенного исследования.
Основные научные положения диссертации изложены в 16 (шестнадцати) научных публикациях общим объемом 11,9 п. л.
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендуемых ВАК Минобрнауки России
1. Понятие драгоценных металлов и драгоценных камней / С. В. Янкевич // Реформы и право. — 2014. —№ 1. — 1,1 п. л.
2. Монетная регалия в России в XVII — XVIII веках: злоупотребления государства правом / С. В. Янкевич // История государства и права. — 2014. — № 4. — 0,5 п. л.
3. Перемещение валюты и валютных ценностей в Таможенном союзе ЕврАзЭС: к вопросу о правовой регламентации / С. В. Янкевич П Финансовое право. — 2013. — № 10. — 0,9 п. л.
4. Правовое регулирование использования средств от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней в качестве источника финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации / С. В. Янкевич // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2013. — № 3. — 0,6 п. л.
5. Правовой режим перемещения валютных ценностей в Таможенном союзе ЕврАзЭС (на примере векселей) / С. В Янкевич, П. Н. Вишневский // Реформы и право. — 2013.— № 3. — 0,8 п. л. (в соавторстве).
6. Денежное обращение в России в XIX — начале XX века: финансово-правовые аспекты / С. В. Янкевич // Деньги и кредит. — 2014. — № 6. — 0,8 п. л.
7. Особенности правового статуса Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга / С. В. Янкевич // Право и экономика. — 2013. — № 7. — 0,8 п. л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях
8. Бюджетно-правовые аспекты правового регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации / С. В. Янкевич // Правовая система и вызовы современности : сб. материалов межвуз. науч.-практ. конф. — Уфа, 2012. — 0,3 п.л.
9. Драгоценные металлы и драгоценные камни: к постановке проблемы определения понятий / С. В. Янкевич // Опыт государственного строительства в России и зарубежных странах : сб. материалов межвуз. науч.-практ. конф. — Курск, 2013.-0,2п.л.
10. Драгоценные металлы и драгоценные камни как часть казны / С. В, Янкевич // Казна и бюджет : монография / под общ. ред. Д. Л. Комягина. — М.: Наука, 2014. — 1 п. л.
11. Комментарий к главе 13 «Дефицит бюджета и источники его покрытия» / С. В. Янкевич // Бюджетный кодекс Российской Федерации : поглавный науч.-
практ. комментарий / Р. Е. Артюхин [и др.] ; под рук. А. А. Ялбулганова. — Т. XI-XII. — М.: Б-чка «Российской газеты», 2012. — 1,6 п. л.
12. Налогообложение при добыче драгоценных металлов: к вопросу об определении объекта налогообложения / С. В. Янкевич // Вестник арбитражной практики. — 2013. — № 3. — 0,5 п. л.
13. Особенности перемещения валюты и валютных ценностей / С. В. Янкевич // Гражданин и таможня: порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу / под ред. А. Н. Козырина. — М.: Б-чка «Российской газеты», 2013. — Вып. 3. —1,1 п. л.
14. Предпринимательская деятельность в сфере добычи полезных ископаемых: вопросы определения объекта налогообложения при добыче драгоценных металлов по законодательству Российской Федерации / С. В. Янкевич // Актуальные проблемы реформирования земельных, экологических, аграрных и хозяйственных правоотношений : сб. материалов межвуз. науч,-практ. конф. — Хмельницкий. 2013. — 0,2 п. л.
15. Счетная палата РФ как орган внешнего государственного финансового контроля / С. В. Янкевич // Государственный финансовый контроль: современное правовое регулирование / под ред. А. А. Ялбул1'анова. — М. : Б-чка «Российской газеты», 2014. — Вып. 11. — 1,1 п. л.
16. Эволюция правового регулирования Гохрана России / С. В. Янкевич // Весенние дни науки : сб. материалов межвуз. науч.-практ. конф. — М. : Ин-т публично-правовых исследований, 2014 — 0,4 п. л.
Подписано в печать 01.04.2015. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,2. Тираж 120 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www. autoreferat. ru
9Z3ZZ9SI-02
2015677276
