АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами»
ТИТОВА ТАТЬЯНА АЛЕКСЕЕВНА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С РАДИОАКТИВНЫМИ ОТХОДАМИ
12.00.06 - природоресурсиое право; аграрное право; экологическое право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2006
Работа выполнена на кафедре Аграрного и экологического права в Московской государственной юридической академии
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Краснова Ирина Олеговна
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор,
Бринчук Михаил Михайлович
кандидат юридических наук Грищенко Анатолий Иванович
Ведущая организация Мегвдународиый юридический институт при Министерстве
юстиции Российской Федерации
Защита состоится 1 июня 2006 года в 12-00 на заседании диссертационного совета Д 212 123 03 при Московской государственной юридической академии по адресу 123995 Москва, ул Садовая - Кудринская д 9, зал заседаний Ученого совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.
Автореферат разослан c/d VY 2006г
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
Ершова
д&ео
3
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность проблемы правового регулирования обращения е радиоактивными отходами. Проблема загрязнения окружающей среды (в т ч. радиоактивными отходами (РАО) - одна из глобальных проблей человечества. Накопление РАО в РФ представляет серьезную опасность для всей планеты.
Экономическая и политическая ситуация в России, дефицит финансирования создают множество проблем в сфере обращения с РАО и обеспечения безопасности. Вопросы правового регулирования обращения с РАО приобретают особую актуальность в условиях увеличения объемов РАО, образующихся в результате хозяйственной деятельности Имеющееся законодательство по вопросам обращения с РАО разрознено, представлено множеством нормативных правовых актов, регулирующих фрагментарно обращение с РАО применительно к отдельным аспектам хозяйственной и иной деятельности. Его совершенствование требует теоретического осмысления и научного исследования всей системы правовых норм, организационного и экономического механизма его реализации, выработки на этой основе рекомендаций и предложений Представленное диссертационное исследование направлено на решение этих задач Его актуальность тем самым обусловлена значимостью стоящих перед экологическим правом вопросов.
Путем научного анализа сложного комплекса норм экологического права, исследования вопросов организации государственного управления, автор выходит с целым рядом глубоко обоснованных предложений по развитию института обращения с радиоактивными отходами.
Автор поднимает многие нерешенные и актуальные вопросы теории и практики экологического права применительно к этой сфере Актуальными являются терминологические вопросы законодательства. Исследование этого вопроса дало возможность сформулировать важный вывод о необходимости правового определения самого понятия «радиоактивные отходы», к которым следует отнести также и отработавшее ядерное топливо. Такой подход выражен в нормах международного права, к Россия как участник таких международных соглашений должна привести свое законодательство в соответствии с международными обязательствами.
Организация безопасного обращения с РАО относится к объекту государственного регулирования. Принимаемые государством правовые нормы создают каркас правового регулирования обращения с РАО, от государственного контроля и обеспечиваемых им гарантий зависит безопасность населения и окружающей среды Правовое регулирование обращения с РАО преследует цель предотвращения вредного радиоактивного воздействия на
РОС. НАЦИОНАЛЬНА БИБЛИОТЕКА
здоровье человека и окружающую природную среду, а также рационального использования природных и материальных ресурсов.
Неэффективное правовое регулирование обращения с РАО может повлечь необратимые негативные последствия для окружающей среды и человечества в целом. Непринятие действенных мер сегодня лишает всякого смысла социально - экономическое переустройство общества - в нем просто некому будет жить.1 В связи с этим актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования правового обеспечения деятельности по обращению с РАО Обеспечение экологической безопасности при обращении с РАО входит в число приоритетных направлений деятельности государства по обеспечению экологической безопасности РФ2
К настоящему времени накоплен массив нормативно-правовых актов, регулирующих комплекс отношений по' обращению с РАО, значительную часть которых составляют технические и ведомственные нормы, в правовом же регулировании указанных отношений существуют определенные пробелы. Они связаны с недостаточными разработками и отражением в законодательстве специфики современной российской экономики, государственного и политического устройства. В сложившейся ситуации актуальной является выявление пробелов и ликвидация противоречий в законодательстве об обращении с РАО, положения о порядке предоставления информации о радиационной безопасности и состояния обращения с РАО. В этой связи особую значимость приобретают исследования, направленные на выявление недостатков в механизме правового регулирования обращения с РАО в РФ и выработку возможных способов их устранения. Учитывая, что объектом регулируемых отношений выступают РАО как особый материальный объект, регулирование этих отношений должно строиться на основе единого подхода, единых принципов и целей Эта задача, на наш взгляд, наилучшим образом будет обеспечена путем кодификации законодательства и принятия Федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами».
Степень научной разработанности темы ютлмамии. Проблема правового регулирования обращения с РАО в РФ в последнее время привлекает внимание все большего числа специалистов. Большая часть исследований сконцентрирована в сфере организации экологического и сашггарного контроля и проведения экспертиз, лицензирования, роли общественного контроля в сфере охраны окружающей среды и экологического нормирования
1 Обращение Государственное Думы Федерального Собрат Pugjfcj.uK Фгдтиди от 20.04.94r №97-1ГД «К Президенту Российской Федерации БНЕлыину ■ Председателе Правительства Российской Федерации ВС Черномырдину о поддержат» протеста против щщмршм Лротшол к соглашению дедцу Правительством СССР н Правительством Венгерской Нароавой Ресну&гшсм от 28 деаабр« 1966 года, тфедусматряпающего захоронение ршиш'ии шиух отходя п Дицм яя ццяпрш Россия*.
2 абз.5 сг 4 Экодигичосшй доцршмРФ, <№бреано1 ржмюр&ацшем Правительства РФ от 31 августа 2002 г № 122?-р//Росснйска* газета от 18 сентябри 2002 т.- № 176 (3044).
Здесь нельзя не отметить работы таких ученых, как ММ. Бриичука3, H Н.Веденина4, А.К Голиченкова5, Духно Н А6., Дубовик О.Л.,7 Г.В.Чубуков В.В, Попкова, В Ф Петренко, Р M Зарифзянова и др. Правовому регулированию охраны окружающей среды в ядерной энергетике РФ посвящены научные исследования АИ.Иойрыша, АБ Чопорняка, АИ. Константинова Красновой И.О проведено сравнительно-правовое исследование экологического права США, где затрагиваются и проблемы обращения с РАО. В работах C.B. Львович исследуются отдельные аспекты правового обеспечения охраны окружающей среды от производственных отходов. Вопросы правового регулирования обращения с РАО затрагивали в своих работах ОС.Колбасов, AJC Голичеяхов, В В Попхов, В Ф.Петренко, Р M Зарифзянов, И.О.Краснова*, Яскин С.А9, Радчик О.Л10 и др. Однако, многие вопросы правового регулирования обращения с РАО остаются до сих пор не исследованными. Проблема ответственности за ядерный ущерб рассмотрена в монографии Иойрыш А.И, Васильевой Е.Н, Супатаевой О.А11, посвященной анализу наиболее актуальных проблем гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб. Исследованы международно-правовые нормы, привлечено обширное зарубежное законодательство Анализ законодательства РФ сопровождается рекомендациями по его дальнейшему развитию и унификации с законодательством мирового сообщества Различные аспекты использования и охраны окружающей среды исследовались в работах Г. А Аксененка, М.ААтаева, В П.Балезина, С.Б.Байсалова, Н А Баринова, С АБоголюбова, Г.АБысгрова, М.М Бринчука, Г А Волкова, АК.Голиченкова, ЛИ. Дембо, H.A.Духно, Ф.Дьякова, А.Е.Еренова, НО Жакипова, ЮГ Жарикова, А. А. Забелышенского, ЛАЗаславского, Т В.Злотниковой, И.А.Иконицкой, М.Ишимова, Н.ДКазанцева, М.И.Козыря, О С Колбасова, НИКраснова, И.О.Красновой, В.В.Круглова, В Л.Мунтяна, Н.Н.Осокина, П.Павлова, И.Ф Панкратова, В В Петрова, Г Н.Полянской, Ф.М.Раянова, Б.Г Розовского, И АРомшина,А.А.Рускола, АМ.Турубинера, Х.Б.Холбоева, Г.В.Чубукова, КАЛНнйбскова, Ю.С.Шемшученко, А С.Шестерюка, В.Н.Яковлева и др.
3 Брннчук ММ. Экологическое право.-М., 2005.
4 4 ИЛВедеинн. Экологическое право. Учебник ди ВУЗов.-М,2000
5 Голиченков А К Эшиотчвское право Риа-ивСбории* нормативных правовых актов -М, 2004; Духно H.A., Г.В Чубуков Экологическое право Росса». Учебшк для вузов.-М., 2000.
* H АДухно, Г В Чубуков.Эгологичесюе цип Россяи. Учебах ди вузов. -М.,2000
7 О Л. Дубовик. Эгожничеслде право Pttcam.-M.,-21X)6
* Краснова И.О Экологическое право США (сралкгельно-правое исследование) Дяс вз щишишие вауч степени доктора юридиаук,- М., 1997т.
9 Яскин С.А Меяэдувародюмфавояые цюбдены безогасвого обрядпшк с рчдииацивиыми отходами Дис на COBOL науч.степени каядюрвд наук,- М.,1996г
10 Радчик ОЛЮрвдичазак щвеилвечаисд за нарушение щами обращена с эдциничецки опасными веществами и отходами: Две, на соиск. науч.сгеяени ганлюриц тук,- М., 2001г.
" Иойрыш АИ, Васильева ER, Супагаеяа О.А Ответственность за яявраЛ ущерб Монография/ Ии^г государства и права PAR - M., 1997. - 45 а
Сложность целей и задач, поставленных в диссертационном исследовании, в значительной мере усугубляется практически отсутствием в РФ и за рубежом фундаментальных правовых исследований (»временных отношений по обращению с РАО и их правовому регулированию, которые бы системно рассматривали обращение с РАО как формирующуюся самостоэтельную комплексную дисциплину в рамках экологического права, отсутствуют и соответствующие монографические правовые исследования В специальном изучении нуждаются вопросы понятия, структуры, содержания отношений по обращению с РАО, а также места норм, регулирующих данные отношения в системе экологического права РФ, в т.ч. в исгорико-правовом срезе
Пели н задачи исследован—. Целями настоящей работы являются юридический анализ основ комплексного правового регулирования обращения с РАО, формулирование теоретических выводов р практических рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего указанные отношения; оценка действующего законодательства по комплексному регулированию обращения с РАО и выявление позитивных и негативных аспектов рассматриваемой деятельности
Учитывая актуальность темы, актовом шм-г««я>ны пенса собой следующие основные задачи: охарактеризовать современное состояние законодательства, содержащего нормы об обращении с РАО, выявить недостатки в правовом регулировании обращения с РАО; объяснить правовую природу обращения с РАО и определиться в классификации РАО и обращения с ними; дать оценку состояния радиационной безопасности при обращении с РАО и исследовать обращение с РАО в качестве основного объекта правового регулирования, проанализировать состояние государственного учета РАО и организацию обращения с ними по федеральным целевым программам; изучить методы государственного регулирования в отношениях обращения с РАО и определил» их эффективность; исследовать позитивные и негативные аспекты действующего законодательства по регулированию обращения с РАО; обосновать предложения по совершенствованию правового механизма обеспечения здоровья населения и охраны окружающей среды при обращении с РАО; исследовать предпосылки и развитие правового регулирования обращения с РАО; выявить особенности правового регулирования обращения с РАО в РФ и определить место правовых норм, регулирующих данные отношения, в системе экологического права,
Объектом диесертадиошюго исследовании выступает комплекс отношений, возникающих при безопасном обращении с РАО как сложное социально-экономическое явление и его нормативно-правовая база.
Предметом диссертационного ^^дпмди дтим правовые основы безопасного обращения с РАО в РФ, выраженные экологическим законодательством
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляют две основные устоявшиеся в отечественной науке группы способов и методов научного познания - общие и специальные, среди них- логический, системно-структурный, метод анализа и синтеза, метод обобщения и сравнения, комплексного подхода, историко-правовой, сравнительно-правовой, статистический, диалектический, формально-юридический методы и метод правового моделирования Использование указанных методов позволило автору исследовать анализируемые отношения в их взаимосвязи и взаимозависимости
Теоретическая я эмпирическая базы исследования. В ходе работы над диссертацией значительное внимание уделено изучению законодательства об обращении с РАО и трудов отечественных ученых в области общей теории права, аграрного и экологического права, гражданского, административного, уголовного, международного и финансового права
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы Агаркова М М, Алексеева С С, Братуся С Н, Боголюбова С А, Бринчука М М, Веденина Н Н, Голиченкова А К, Гурвича И А, Духно НА, Иоффе ОС, Иойрыша А.И, Колбасова ОС, Лазарева В.В, Лейега О.Э, Малько А.В, Мягузова НИ, Панкратова ИФ, Перфильева МН, Петренко В Ф, Попкова В В, Разгельдеева НТ, Супатаевой О. А, Толстова Ю К, Халфиной Р.О, Чопорняка А Б, Чубукова Г В, Шаргородского М.Д и других ученых Особо были исследованы работы, сформированные в отечественной науке экологического и земельного права, а именно' работы Боголюбова С А, Бринчука М_М, Быстрова ГЕ, Веденина Н.Н, Голиченкова А.К, Дубовик О Л, Духно Н А, Ерофеева Б В, Жарикова Ю Г, Иойрыша А.И, Колбасова О С, Красновой ИО, Краснова Н И, Крассова О.И, Малышко НИ, Навасардовой Э С, Раянова Ф.М, Шемшученко Ю.С идр
Использовались также труды ученых, специализирующихся в области административного права, таких как А Б Агапов, А.П Алехин, И А Галаган, А А Кармолицкий, Ю М Козлов, Д М.Овсянко, Л.Л.Попов, Г. А. Туманов, О.МЛсуба и др
Эмпирической базой исследования являются* нормативные правовые акты, материалы судебной практики, статистические данные, договоры, возникающие в сфере обращения с РАО; материалы периодической печати, справочная литература, материалы научных конференций и парламентских слушаний Основные выводы и предложения в диссертации основываются на нормах Конституции РФ, федеральном законодательстве, нормативно-правовых актах государственных органов управления и надзора, нормативно-технической документации сферы охраны окружающей среды при обращении с РАО
Научная новизна днссянапио—ого исследования. Проблемы правового регулирования обращения с радиоактивными отходами остаются неразработанными в российской монографической и учебной литературе. Большинство научных исследований
проведено в сфере организации санитарного контроля, некоторых административных процедур, нормирования Научная новизна диссертации заключается в том, что это первое комплексное исследование проблем развития и совершенствования экологического законодательства, регулирующего отношения по обращению с РАО и практики его реализации
Новизной обладает один из основополагающих выводов о формировании самостоятельного комплексного института в системе экологического права Автором также обоснован вывод о том, что дальнейшее развитие этого института, уже достигшее высокого уровня, должно идти по пути систематизации норм через принятие закона «Об обращении с радиоактивными отходами». Автор формулирует концепцию и определяет структуру закона
Элементы новизны соспжт также в теоретическом подходе автора к исследованию и раскрытию многих сложных и неизученных проблем использования экономического механизма при регулировании отношений в области обращения с радиоактивными отходами Исследование этого вопроса показало, что механизм платы за загрязнение, вызванное деятельность по обращению с радиоактивными отходами, должен применяться с учетом особой опасности такого загрязнения и должен предусматривать запрет на превышение нормативов воздействий и платы как легализации такого превышения
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой первое самостоятельное и комплексное научнее исследование правового регулирования обращения с РАО, где обращение с РАО рассматривается как самостоятельный объект правового регулирования Используя системный метод, проявляющийся в особенных правоотношениях, в работе представлены: система законодательства об обращении с РАО, субъекты правоотношения, их правовой статус, объекты отношений, их виды и правовые режимы, источники правового регулирования обращения с РАО; организация государственных органов управления и надзора, методы государственного регулирования безопасности обращения с РАО и т.д.
Автором также обоснован вывод о том, что дальнейшее развитие этого института, уже достигшее высокого уровня, должно идти по пути систематизации норм через принятие закона «Об обращении с радиоактивными отходами». Элементы новизны состоят также в теоретическом подходе автора к исследованию и раскрытию многих сложных и неизученных проблем использования экономического механизма при регулировании отношений в области обращения с РАО Исследование этого вопроса показало, что механизм платы за загрязнение, вызванное деятельность по обращению с РАО, должен применяться с учетом особой опасности такого загрязнения и должен предусматривать запрет на превышение нормативов воздействий и платы как легализации такого превышения.
На основе имеющейся теоретической базы, норм действующего законодательства и правоприменительной практики, обобщенных диссертантом, предпринята попытка систематизации законодательства об обращении с РАО, сформулированы предложения по совершенствованию законодательства Исследовано соотношение международного и российского законодательства в области регулирования обращения с РАО, впервые сформулировано понятие оборота РАО, сделан вывод о необходимости ограничения государством оборота РАО и усиления государственного и общественного контроля за обращением с РАО, сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере
В работе обоснованы следующие теоретические положения и выводы, выносимые на ?ащиту;
1 Отношения в сфере обращения с РАО входят в самостоятельный комплексный институт экологического права, состоящий из норм, регулирующих производство, использование, утилизацию, хранение, захоронение и иные виды обращения с РАО, а также радиоактивными материалами. В этом качестве нормы данного института регулируют отношения по обращению с РАО, прежде всего, как важную организационно- правовую форму обеспечения безопасности окружающей среды и населения от радиационного загрязнения, а во-вторых, как особый вид хозяйственной деятельности
2 Правовое регулирование в области обращения с РАО осуществляется в рамках большого количества законов и подзаконных актов фрагментарно применительно к отдельным аспектам хозяйственной и иной деятельности на основе целей и принципов соответствующих отраслей законодательства Учитывая, что объектом регулируемых отношений выступают РАО как особый материальный объект, регулирование этих отношений должно строиться на основе единого подхода, единых принципов и целей Эта задача наилучшим образом будет обеспечена путем кодификации законодательства и принятия Федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами»
3 Проведенный анализ методов правового регулирования позволил сделать вывод о том, что с учетом особой экологической опасности и стратегической значимости деятельности по обращению с РАО, в этой области применяются преимущественно императивный метод правового регулирования, строящиеся на государственных властных предписаниях, требованиях, запретах и разрешениях Тем самым, данный институт обладает особенностями и отличается от иных институтов экологического права.
4 Действующим законодательством гарантируется защита прав граждан на радиационную безопасность, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, права на осуществление общественного контроля в области обращения с РАО Однако на
практике реализация этих прав затруднена в силу действия норм, ограничивающих доступ граждан к получению информации о РАО В целях обеспечения прав граждан, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами предлагается разработка Положения о предоставлении информации о состоянии окружающей среды при обращении с РАО, а также мер обеспечения его исполнения организационным механизмом государственного управления с закреплением соответствующих полномочий за Федеральной службой экологического, технологического и атомного надзора.
5 На основе анализа экономического механизма правового регулирования обращения с РАО сделан вывод о недостаточных гарантиях его использования. В целях его улучшения предлагается введение запрета на установление временно согласованных нормативов на размещение РАО и на выбросы радиоактивных веществ в связи с обращением с РАО, и платы как формы легализации таких нормативов, установление общественного контроля за целевым использованием средств, поступивших в Российскую Федерацию в счет платы за ввоз отработавшего ядерного топлива и тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, ответственность за нарушение правил целевого использования этих средств, а также принципа прозрачности выносимых государственных решений в данной области
6 Существующие службы государственного контроля и надзора не ориентированы на комплексную оценку состояния окружающей среды, что способствует принятию экологически необоснованных решений относительно размещения, эксплуатации объектов обращения с РАО Исходя из этого, сделан вывод о необходимости консолидации государственного экологического контроля путем закрепления полномочий по государственному контролю и проведению государственной экологической экспертизы за Федеральной службой . экологического, технологического и атомного надзора РФ
7 На основе исследования вопроса об используемых терминах в законодательстве об обращении с РАО сделан вывод о наличии пробелов и недостатков в формулировках В частности, предлагается расширить понятие РАО с учетом норм международного права, которое включает в эту категорию отработавшее ядерное топливо, ввести ограничения по срокам или иным параметрам временного технологического хранения РАО, а также включить торговлю в перечень видов обращения с РАО.
Практичуу*яд ?»рчимосгь иссдютч"«' ттяинпе теоретическое исследование восполняет существующий пробел в определении правовой природы, структуры и выявление факторов развития отношений в сфере правового регулирования обращения с РАО Это позволит совершенствовать правовую базу в области обращения с РАО, более объективно оценивать практику обеспечения радиационной безопасности населения, проводить
профилактику нарушений в данной сфере, привлечь внимание граждан и общественных объединений к охране окружающей среды от воздействия РАО
Сформулированные выводы и теоретические определения могут быть использованы для дальнейших научных исследований в данной сфере, совершенствования законодательства об обращении с РАО и совершенствование экологической политики РФ, в правоприменительной практике, для подготовки учебного и методического материала по дисциплине «Экологическое право», «Административное право», при чтении спецкурсов в ВУЗах
Апрпфд^ия работы ■ мияреямс результатов исследования. Диссертационное исследование,.выполнено и обсуждено на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии Основные положения и выводы диссертационного исследования представлены в опубликованных работах; авторские разработки используются в учебном процессе Московской государственной юридической академии, Институте прокуратуры и Современной негосударственной академии, использовались при прохождении ознакомительной практики на Калининской и Курской атомных станциях.
Структур« диссертационного исследования Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целями и задачами исследования и отражает его логику Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.
Во введения обосновывается актуальность темы диссертации, определяются предмет, цель, задачи, методика и теоретическая основа исследования, раскрываются его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту
Глава 1 - Система ■ развитее законодательства Российской Федерации об обращении с радиоактивными отходами состоит из двух частей В параграфе 1 «Развитие законодательства об обращении с радиоактивными отходами в Российской Федерации» исследуется развитие законодательства РФ об обращении с РАО, дается его анализ в историко-правовом контексте В параграфе 2 «Общая характеристика законодательства РФ об обращении с радиоактивными отходами» автор исследует основные понятия, используемые при регулировании обращения с РАО, дает их развернутую классификацию, оценку и сопоставление с аналогичными понятиями, содержащимися в международном законодательстве Приводятся основания возникновения правоотношений по обращению с РАО, излагаются и анализируются основные виды обращения с РАО В федеральных законах
«Об использовании атомной энергии»12 и «О радиационной безопасности населения»13 классификации отходов не уделяется должного внимания, законодатель просто использует термин «радиоактивные отходы» Актуальными являются терминологические вопросы законодательства Автор обращает внимание на имеющиеся пробелы в понятийном аппарате законодательства, а также оценивает их влияние на нарушение законодательства об обращении с РАО, реализацию механизма привлечения к ответственности Обращение с РАО включает различные виды деятельности, регулируемые специальными законами, анализ приводится автором в диссертационном исследовании
Автором исследованы проблемы обеспечения безопасного обращения с РАО- приведены понятие и принципы радиационной и экологической безопасности, показана динамика развития законодательства об обращении с РАО, выявлены пробелы и противоречия Изучены особенности правового сгаргса субъектов, задействованных в сфере обращения с РАО, которое включает производство, хранение, ввоз, транспортировку, вывоз с территории, применение, захоронение и утилизацию РАО Юридические и физические лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с РАО, несут ответственность в соответствии с законодательством.
Ввоз в РФ РАО из иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство РАО и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, установленных Федеральным законом «Об охране окружающей среды» запрещается14 Запрещается также сброс РАО в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву, размещение РАО на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека; захоронение РАО на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов, ввоз РАО в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания
Автором анализируется практика применения данного запрета, приводятся примеры его нарушения Отсутствие в РФ закрепленных на законодательном уровне критериев отнесения радиоактивных источников к РАО или, например, к тепловыделяющим сборкам (в РФ эту классификацию осуществляют сами уполномоченные хозяйствующие субъекты, обладающие
12 Федеральны» закон «Об впюлиошппш апяшой энергии» № 170-ФЗ or 21 ноября 1995rJ/C3 РФ-1995,-N48,-ст. 4552.
" федеральный талон от 9 пора 1996т 40рвдацвотойбеппсщхэтякя1Пп»//СЗРФ-199б -№3-Сг141
14 П.З ст.48, п.2 сг 51 Феофальшго m «Об охране окружаюой среди» от 10.01.2002г. Jfc 7-ФЗ// СЗ РФ-2002.-N2.-cr. 133.
лицензией) может привести к злоупотреблениям - коррупции, ввозу в РФ РАО под видом ОЯТ идр
Основу системы радиационной безопасности составляют современные международные научные рекомендации, директивы, регламенты, опыт стран, достигших высокого уровня радиационной защиты населения, отечественный опыт При этом, современные российские стандарты безопасности не только соответствуют международным, а по некоторым параметрам даже превосходят их 15
В тоже время, законодательство недостойно полно излагает требования к полномочиям субъектов данного правоотношения; к правовому режиму РАО и объектам их размещения, к классификации видов обращения с РАО; к организации госучета и отчетности РАО, ОЯТ и т д Без разъяснения используются ряд понятий, которые приведены и исследованы в диссертации) В связи с этим, в практической деятельности и научных работах, нормативно-технической документации по охране окружающей среды по-разному представляются объекты правового регулирования, объекты охраны, правовой режим РАО и объектов их размещения Автор приводит примеры подобных пробелов, наличие которых вызывает трудности в практике обращения с РАО Отражением реализации рассматриваемых отношений является судебная практика Автор обобщает и приводит основные судебные решения по ключевым вопросам правового регулирования обращения с РАО16
В параграфе 3 .«Методы правового регулирования обращения с радиоактивными отходам» исследованы методы правового регулирования этой группы отношений Учитывая особую опасность обращения с РАО, в целях поддержания необходимого уровня контроля со стороны государства, обоснован вывод о доминирующем использовании императивного метода Такой подход, несмотря на все более широкое проникновение в экологическое законодательство в целом гражданско-правового метода, необходимо поддерживать в правовом регулировании и в дальнейшем, а наилучшей гарантией должно стать закрепление этого метода в качестве приоритетного принципа института обращения с РАО Автор анализирует существующие пробелы в механизме правового регулирования обращения с РАО
15 например, стандарты разработанные в рамках деятельности Между народного Агентства по атомной энергии -МАГАТЭ Эти стандарты (Nuclear Safety Standards -Стандарты Яперлой Бстотясиости или сокращенно - NUSS) имеют рекомендательный характер в составляет систему, называемую IAEA Кроме материалов программы NUSS, Юдиных в виде Серии N SO Публикаций МАГАТЭ, миомы ■ футне Нормативные документы МАГАТЭ - шве серия Публиваций МАГАТЭ иж N 6 Нормы безопасности при транспортировании радиоактивных материалов, N 9 О и—не стцрт! бвяокшеп дни обеспечении радиационной защиты, N 55 Протнвоаварнйиые мерощяягм ж дящця щш рцвдтянх авариях, N 86 Прпотие решений на основе оценки внешних радиационных последствий аварий на оцпп установках, N 94 Девспшя при выбросе радиоактивных материалов, оевняшяцп трансграничное вредиое воздействие я некоторые другие более специальные документы, регяамеишружяиие сбросы рстюишяи веществ в норе, методы обрэдцения с радиоагнщными отходами, методы силы установок с эксплуатации я др
Например, Определение Верховного Суда РФ от 21.05 2002г, Постановлял*: Президиума ВАС РФ № No 2568/01 от 25.09 2001 и др.
на примере ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» № 52-ФЗ от 30.03.99г В данном законе не разъясняется содержание и сущность видов обращения не только с РАО, но и с отходами производства и потребления, на что обращается внимание в работе С В Львовича17
К методам государственного регулирования экологических правоотношений относятся1* экономический и административный методы, суть которых раскрывается диссертантом Представляется, что в сфере обращения с РАО сложились экономические, организационные и специальные методы государственного регулирования, суть которых приводятся в исследовании
Анализ законодательства, регулирующего отношения по охране здоровья, окружающей среда, безопасности обращения с РАО, позволяет выделить в структуре экологического законодательства следующие; группы 1) природоохранное законодательство, обеспечивающее экологическую безопасность в области обращения с РАО; 2) санитарное законодательство, обеспечивающее охрану здоровья и окружающей среды от негативного воздействия РАО, 3) законодательство, обеспечивающее безопасность использования атомной энергии и обращения с РАО; 4) законодательство, обеспечивающее пожарную и техническую безопасность на объектах обращения с РАО, 5) градостроительное законодательство, обеспечивающее радиационную безопасность при застройке поселений, производственной и социальной инфраструктуры от влияния РАО В совокупности это законодательство регулирует отношения в области безопасного обращения с РАО
В последние годы в России происходят изменения правовой системы, связанные с административной реформой, которые не могли не затронуть отношения по обращению с < РАО, принят Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ от 08 08.2001, «О техническом регулировании» №184-ФЗ от 27 12 2002, изданы Указ Президента РФ о реформировании органов государственного управления № 314 от 09 03 04 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ №649 от 20 05.04 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», разрабатываются концепции атомного права, проект закона «О ядерной и радиационной безопасности России» и «Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности РФ на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» и др.
Образование, размещение, хранение и транспортировка РАО нормируется и лимитируется на основании установленных экологических, санитарных и технологических норм и правил, описание которых и оцени приводятся в диссертации РАО подлежат
" См Львович С В. Обращен« с огимтд »«жо<Нд«гг 1уикжяо рстуляровати -Сарагов - 1999т
" См. Тсорш государства ■ прав / Под рея. Мэтуэом ПК, Малы» А-В,- М.,1999т, Брнвчук ММ. Экологическое право - М., 1998т
обязательной радиационно-гигиеяической паспортизапии, удостоверяющей принадлежность этих отходов к соответствующему виду и классу опасности
Обращение с РАО включает в себя несколько составляющих, перечень которых в различных нормативно-правовых актах не одинаков19, в законодательстве РФ понятие обращения с РАО сужено по сравнению с международным Автор полагает, что это связано, во-первых, со значительной массой технических норм в данной сфере, во-вторых, - с неоднородностью законотворчества, а также лоббированием интересов хозяйствующих субъектов
Изучение правового положения и отношений участников правоотношений по обращению с РАО недропользователей с органами государственной власти и управления привело автора к выводу о том, что в современной РФ законодательная база не обеспечивает в полной мере потребности регулирования в этой сфере Представляется, что эта база должна формироваться как целостная, ясная и открытая система законодательства, с необходимым набором нормативных актов, обеспечивающих применение законодательства и защиту прав и интересов сторон в отношениях по обращению с РАО
Правовое регулирование обращения с РАО не исследовалось в монографических исследованиях20 Однако, в отдельных статьях, отраслевых учебниках безопасность обращения с РАО рассматривается применительно к использованию атомной энергии и охраны здоровья персонала АЭС и окружающей среды. В административном праве эти отношения рассматриваются как институт государственного управления в области обращения с отходами, не затрагивая вопросов организации обращения с РАО.21
С развитием экологического законодательства и законодательства об атомной энергии, по мнению ряда ученых, сформировались как экологическое право, так и атомное право как самостоятельные и комплексные отрасли права. На этой позиции по экологическому праву стоят О С Колбасов, ИФ Панкратов, КН Веденик, ММБринчук, И АДухно, Р X Габитов и др Эти авторы размещение отходов производства и потребления включают в состав эколого-ресурсного права, или права на здоровую окружающую природную среду22
Исследователи в области использования атомной энергии полагают, что в настоящее время сложилось атомное право как самостоятельная комплексная отрасль права23, более того,
19 Например, ст.2 Объединенной коявгящн о белиышост» обршипои с стграбоивтлм топливом и о безопасности обращения с рэлкоатппяпми отходами от 5 инибр» 1997г обращение с РАО и ОЯТ объединены, в РФ - законодательно разделены
20 См, например, А.В.Малыш Курс яеплй по 1сирш» государства и права - Саратов, 1994; Разгедьдеев Н Т Ответственность по советскому щяфалстгдмншгпьиому^иву- Саратов, 1986т.
21 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Адмишетрпоше чаю.- М., 1996;
22 Петров Экологическое право России - М, 1995т; Б В.Ерофеет. Экологическое право России,- М, 1996, С.А.Боголюбов. Экологическое право -М, 2003
73 А И.Иойрыш, Г АНовиков, ОА Сояогаежа О вшсшав «томдяо щюв11 Атомвак стратегах -№ 11,2004 т
создаются специализированные научно-исследовательские инспггуты14 Атомное право регулирует два вида объектов общественных отношений: а) отношения по поводу использования, владения и распоряжения атомной энергией; б) отношения охраны окружающей среды и здоровья населения при использовании объектов атомной энергетики Автором исследует структуру и особенности атомного права, субъектов регулируемых отношений, а также обосновываются точка зрения автора о том, что правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере обращения с РАО, представляют собой систему взаимосвязанных правовых норм, являющихся специфической частью - институтом экологического права, которые регулируют обособленную группу общественных отношений, возникающих в сфере обращения с РАО По мнению ННВеденина, законы и подзаконные акты оказывают регулирующее воздействие на деятельность по охране окружающей среды при обращении с РАО25.
Обобщая исследования нормативной базы, определения, классификацию и виды обращения с РАО можно сделать следующие выводы. РАО в силу своей специфики и повышенной опасности для здоровья населения и окружающей среды являются особым видом отходов и тем самым являются предметом самостоятельного регулирования, отношения же по обращению с ними представляют собой особый самостоятельный объект регулирования в системе экологического права. Обращение с РАО формируется из совокупности видов специальной деятельности, которые регулируются специальными законами (Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», «О радиационной безопасности населения» и др) Все виды деятельности, связанные с РАО относятся к объекту правового регулирования в рамках комплексного института обращения с РАО Объекты размещения РАО или пункты хранения имеют жесткий правовой режим, требования к обращению с РАО, а также к пунктам хранения установлены в законах и детализированы в подзаконных актах, технических и ведомственных нормах. При этом, представляется целесообразным закрепление в федеральном законодательстве основных правил обращения с РАО и критериев отнесения вещества к РАО, обеспечивающих надлежащую защиту здоровья населения и окружающей среды от радиационного загрязнения.
Глава 2 «Анализ зарубежного я между народного законодательстве об обращении с радиоактивными отходами» включает в себя параграф 1 «Международно-правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами» и параграф 2 «Правовое
"Например, Казахстанский институт атомного права, НИИ, учреждение Казахстан, г Алматы, ух Шевченко, д 157 (3272) 77-69-99 факт 77-69-25
23 См Веденин Н.Н. Экологическое право-М., 1997; М М. Бринчуг, О Л. Дубовик, Н. Г Жаворонкова. О С
Колбасов Экологическое прачо- от кдей к цраыти // Серия *Новое в кцжциченцй шуте и црамиже* / Институт
государства и орава РАН -М 1997г; Экологическое право от идей к прагппю О™ ред. Б Н Топортив' Институт государства и права РАН. -МЛ997г. -29с.; Петров ВВ. ЭкологиесгоещетоРосс*».-М.,199бг
регулирование обращения с радиоактивными отходами в странах мира». В большинстве стран на законодательном уровне закреплены положения, касающиеся обеспечения безопасного обращения с РАО, охраны окружающей среды и здоровья населения от вредного воздействия РАО Огромное значение имеют при этом международные договоры, например Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 05 09 97г На европейском континенте правовое регулирование охраны окружающей среды от вредного воздействия РАО осуществляется особенно интенсивно Активным участником данного процесса является Европейский союз (ЕС) В диссертации приводятся и анализируются основные документы, касающиеся обращения с РАО как на международном уровне, так и норматив но-правовые акты ЕС об обращении с РАО, анализируется законодательство об обращении с РАО ряда государств Автор раскрывает основные положения экологической политики ЕС и основные принципы международного обращения с РАО, анализирует их взаимовлияние и динамику формирования Автор отмечает, что ЕС внесло значительный вклад в обеспечение безопасности путем введения единых экологических стандартов, других мер нормативного и поощрительного характера Анализ законодательства ЕС об обращении с РАО позволяет сделать вывод о том, что деятельность ЕС в своем развитии отражает тенденцию развития рассматриваемого законодательства большинства стран Развитие законодательства об обращении с РАО в ЕС можно разбить на этапы, которые охарактеризованы в диссертационном исследовании, приведены соответствующие примеры.
Автором изучено влияние на правовое регулирование обращения с РАО таких международных принципов, как принцип субсидиарности, принцип предупреждения (принцип превентивных действий); принцип предосторожности; принцип возмещения ущерба окружающей среде и платы за ущерб (принцип возмещения экологического вреда), раскрыта их суть Определены тенденции развития системы правового регулирования обращения с РАО на международном уровне, которые включают- формирование единой системы экологического менеджмента и экологического аудита, широкое использование механизмов финансирования экологических мероприятий, расширение сотрудничества с участием Европейского агентства по окружающей среде, обновление и кодификация экологического законодательства Особое внимание уделено таким документам, как Кодекс поведения по обеспечению безопасности и сохранности радиоактивных источников (МАГАТЭ 2003), Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (1997) и др.
На формирование международного права об обращении с РАО огромное влияние оказывает национальное законодательство государств. Так, в международном праве в этой
сфере отражены общие подходы к регулированию обращения с радиоактивными отходами, использованные в законодательстве США, Великобритания, стран-участниц Европейского союза В Японии, Голландии, Австрии, США, Канаде, в 1965-68гг были приняты законы об охране окружающей среды, устанавливающие основные положения об обращении с РАО Общими чертами являются признание необходимости особых мер контроля за обращением с РАО на всех этапах, установление принципов платности за вредное воздействие на окружающую среду и обязанности возмещения вреда Специфичными являются законодательство Японии и США об обращении с РАО, особенности которых раскрыты в диссертационном исследовании, приведены некоторые особенности законодательного регулирования других государств После ряда принятых фрагментарных мер государства по борьбе с загрязнениями были приняты комплексные многоцелевые системы действий, объединенных единой концепцией, получившей всестороннее организационное и правовое оформление К началу 70-х годов в различных государствах уже были приняты основные законодательные акты по охране окружающей среды26 и оценке вредного воздействия на окружающую среду.
Сложность проблемы обращения с РАО, а также степень опасности возможных последствий нарушений в данной сфере стала одним го поводов отказа некоторых государств от отрасли атомной энергетики в целом (Швеция, Бельгия и др), что отражено в законодательстве этих государств
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в последние десятилетия международное право и законодательство большинства стран об обращении с РАО существенно изменилось Усиливается взаимовлияние государств и интеграция, при этом в большинстве стран сохраняется принцип государственной собственности на РАО и приоритет при определении режима их использования, развитие собственных экологических программ. Укрепляется государственный контроль в этой сфере, развивается соответствующее законодательство
Анализ приведенных в диссертационном исследовании документов позволяет говорить о том, что на деятельность по обращению с РАО должен распространяться строгий международный контроль, а деятельность по хранению и утилизации - сосредоточиваться в ограниченном количестве государств, обладающих развитой ядерной индустрией, способных обеспечить безопасное обращение с РАО Большое значение также имеет международное сотрудничество в целях повышения безопасности обращения с РАО на основе двусторонних и многосторонних международных договоров, поддерживается международное сотрудничество по оказанию услуг и финансовой помощи странам, имеющим затруднения в обращении с
26 Возид В.Я., Файгельиан Н.Г., Арбагго» А. А. Эышш»чесгое оздоровление экономики, - М Науга, 1994г
РАО27 Представляется целесообразным заключение соглашения между Россией и Европейским союзом по вопросам охраны человека и окружающей среды от вредного воздействия РАО, которое конкретизировало бы экологические положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994г. В этом соглашении могли бы быть отражены цели и принципы экологического сотрудничества, детализированы направления сотрудничества в области охраны окружающей среды, на его основе могла бы быть учреждена организационная структура для координации совместных мероприятий. Необходимо обеспечить реализацию международных договоров, участницей которых является Россия, совершенствовать механизмы контроля использования ресурсов, обеспечить ратификацию Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб от 21 мая 1963 г (с поправками, внесенными в нее Протоколом 1997г) и Объединенной конвенции о безопасности обращения с радиоактивными отходами Реализация закрепленных в международных документах, а также нормативных документов Европейского союза положений способна помочь национальным компетентным органам каждого государства обеспечить эффективное регулирование обращения с РАО в рамках формирующейся международной системы обеспечения радиационной безопасности.
Глава 3 диссертационного исследования «Обеспечение радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами» состоит из трех параграфов' «Права и обязанности субъектов права при обращении с радиоактивными отходами», «Особенности организации государственного управления обращением с радиоактивными отходами в Российской Федерации в целях обеспечения радиационной безопасности», «Роль экологической экспертизы при обращении с радиоактивными отходами»
Государственные органы исполнительной власти осуществляют свои функции и задачи определенными методами Методы управления в области обращения с РАО по способам воздействия можно классифицировать так* а) экономические, б) организационные, в) специальные. Суть методов и их применимость раскрыта в диссертации Законодательно2* установлены система государе! венного управления и регулирования использования атомной энергии Формирование этих систем соответствует международному принципу самостоятельности, независимости и ответственности органов государственного управления использованием атомной энергии и органов государственного надзора за безопасностью в данной сфере и является неотъемлемой частью системы правового регулирования обращения с РАО.
37 ОЯТ—отработавшее дцсриос топливо
^в частности. Федеральным затоном «Об исподьюиаям атомной эаещ щи» № 170-ФЗ от 21 ноября 1995т //СЗ РФ,-1995,- N48- ст. 4552
Особенностью обращения с РАО является повышенная ответственность всех участников отношений по обращению с РАО, вызванная особой опасностью РАО, наличие специальных требований к субъектам, капиталоемкость операций по обращению с РАО, необходимость постоянного развития технологий, ограниченность ресурсов, в т ч. радиоактивных материалов и мест захоронения РАО; необходимость проведения государственных экспертиз Поэтому необходимо последовательное развитие системы законодательства об обращении с РАО, способной надлежащим образом обеспечить безопасное обращение с РАО
Автор обращает внимания на проблемы применения методов регулирования обращения с РАО и вероятные причины их возникновения. Делается вывод о необходимости усиления государственного контроля за обращением РАО, обеспечение защиты конституционных прав граждан, в частности, права на благоприятную окружающую среду и права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; усиление ответственности за совершение правонарушений в сфере обращения с РАО, принятие превентивных мер по недопущению загрязнения окружающей среды и обеспечение возмещения фактически причиненного вреда Автор исследует особенности прав и обязанностей субъектов отношений по обращению с РАО, особенности их правового статуса, обращает внимание на имеющиеся недостатки Учитывая специфику рассматриваемых отношений, в диссертации обращено внимание на необходимость обязательного ведения кадастра РАО, объектов размещения РАО и субъектов, осуществляющих обращение с РАО Ведение государственного кадастра предполагается и из требований по организации государственного учета и контроля за обращением с РАО 29 На необходимость ведения такого кадастра обращено внимание и в действующей Энергетической стратегии РФ
Любое обращение с РАО должно быть направлено на сокращение объемов образования РАО и сведение к минимуму вредного воздействия на население и окружающую среду Несоблюдение субъектами рассматриваемых правоотношений своих обязанностей в области обращения с РАО относится к нарушениям экологического законодательства, нарушает конституционно закрепленные принципы охраны окружающей среды и права граждан
Для обеспечения радиационной безопасности при нормальной эксплуатации источников излучения руководствуются принципами нормирования, обоснования, оптимизации, существуют различные методы и механизмы, суть которых раскрыта в диссертационном исследовании Их перечень - не исчерпывающий, по мере развития науки и техники они претерпевают, появляются новые средства.
Особого внимания заслуживает такой инструмент государственного управления как стандартизация - процесс установления и применения стандартов Основные ГОСТы,
29 ст. 22 Федерального закона «Об воюльзоваии атомной лцяии» № 170-ФЗот21 всмбр» 1995г//СЗРФ -1995г.-М48,ст.4552.
фактически применяющиеся при обращении с РАО, были разработана еще в СССР и до сих пор не утратили свою актуальность Статья 430 Федерального закона «О техническом регулировании» оставила за многим существующим нормами и правилами, применяемыми при обращении с РАО рекомендательное значение, однако ГОСТы сохранили свое общеобязательное значение В соответствии с Соглашением о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации (1992) государства-участники Соглашения признали действующие стандарты ГОСТ в качестве межгосударственных стандартов
Механизмы обеспечения безопасности при обращении с РАО можно условно разделить на правовые средства, финансовые механизмы и методы экономического стимулирования, управление качеством, на технические и наукоемкие технологии, а также на теоретические исследования фундаментальной науки, ориентированные на разработку новых средств в будущем Непосредственная же работа по решению проблем обеспечения радиационной безопасности при обращении с РАО фактически возложена на администрацию соответствующих предприятий
В параграфе 3 диссертационного исследования раскрывается роль экологической экспертизы при обращении с радиоактивными отходами.
Отношения, связанные с осуществлением экологической экспертизы, регулируются федеральным законом от 23 11 95 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»31, содержащим основные понятия в данной сфере Проведение экологической экспертизы обязательно практически на всех этапах обращения с РАО Увеличение загрязнения окружающей среды РАО позволяет говорить о необходимости повышения роли экологической экспертизы и процедуры ОВОС в управлении природопользованием. Однако механизм реализации и обеспечения ответственности за несоблюдение рекомендаций экспертизы законодательно недостаточно проработан. Необходимо совершенствовать содержательную сторон> проведения экологической экспертизы Мы считаем, что должно быть обеспечено представление на экологическую экспертизу альтернативных вариантов реализации инвестиционных проектов, содержащих эколого-экономические оценки, рассматриваться
30 Согласно ст 4 Закона «О техническом регулировании» Законодательство РФ о техническом регулировании состоит из названного Федерального закона, цнииаеша ■ соответствии с ник Федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ; Положено* Федеральных законов в иных нормативных правовых актов РФ, касающиеся сферы применена! данного закона применяете« в части, ж противоречащей Закону; Федеральные органы исполнительной власти ицжве »плавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за ■схлочевш случаи, дн павами ст 5 Закона; Если международным договором РФ в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящий законом, иримснюш циид международно! ч) договора, а в случаях, если ю международного договора следует, что дож его прюаснеш требует нзнин». »»у 1ршосудив.Iвенного ала, применяются прагала международного договоре и пргангое на его осяовс законодательство РФ
31 с изменениями и дополнениями, ■ж—иш Федеральным законом от 15 алрел> 1998 года К65-ФЗIIСЗ РФ-1995.-N48.-Cr. 4556.
альтернативные варианты воздействия на окружающую среду и использования природных ресурсов с учетом оценки и прямых, и косвенных последствий этого воздействия; должны бьггь разработаны методики экономической оценки природных ресурсов и расчета реального ущерба от негативного воздействия и анализ факторов риска
Автор полагает, что комплекс мероприятий по анализу риска должен включать, как минимум, выявление основных видов аварийных ситуаций; определение критериев безопасности и надежности; методы анализа последствий и др
Различают государственную и общественную экологические экспертизы32 Автор изучает различие между экспертизами, принципами и процедурами проведения, приводит примеры осуществления экологической и других экспертиз на практике и их результаты Говоря об экологической экспертизе, исследователи часто ставят акцент на обязательную экологическую экспертизу^ незаслуженно малое внимание уделяя общественной экологической экспертизе. Автором общественная экологическая экспертиза рассматривается в историко-правовом срезе, раскрывается ее роль и содержание Анализ законодательства РФ об экологической экспертизе и практике его применения позволил автору выделить этапы развития роли экологической экспертизы в РФ и охарактеризовать их на примерах из практики, выделить их специфические черты; обращено внимание на влияние пробелов в экологическом законодательстве на эффективность ее проведения.
Декларативный характер сг 35,36 ФЗ «Об охране окружающей среды» открыл новые возможности для общественных организаций Отсутствие четких регламентации не создавало серьезных препятствий для общественного участия в экологической экспертизе Автор исследует прецеденты проведения общественной экологической экспертизы на «закрытом» объекте - полигоне «Северный» по закачке жидких РАО (Красноярский край, 1994) Автором обращено внимание на механизм реализации обеспечения прав граждан при проведении экологической экспертизы, рассмотрены инициативы некоторых субъектов РФ (Москва, Московская область) в сфере обеспечения радиационной безопасности
Действующие нормативные акты накладывают определенные ограничения на права общественности, не давая серьезных гарантий учета общественного мнения Решением проблемы может стать разделение информации, содержащей государственную и коммерческую тайну, и информации о фактическом состоянии радиационной безопасности Мировой опыт показывает, достоверная информация о радиационном состоянии и результаты оценки вредного воздействия на окружающую среду может быть предоставлена без ущерба государственным интересам. Необходимо также отрегулировать процедурные вопросы
32 ст. 3 Федерального закона «Об элмоппвсеой экспертизе»
организации общественной экологической экспертизы, в диссертационном исследовании содержится ряд соответствующих рекомендаций
Заключение диссертации содержит основные выводы и положения, сформулированные автором в результате проведенного исследования, дана обобщенная оценка проделанной работе
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1 Титова ТАК вопросу о развитии российского законодательства о
радиоактивных отходах//Право теория и практика. - 2004г - № 9 (42).- 13с.
2. Титова Т А. Несколько слов о законодательстве Российской Федерации об обращении с радиоактивными отходами// Объединенный научный журнал -2004г - №13 (105)-23с
3 Титова Т А «К вопросу о законодательстве ЕС об обращении с радиоактивными отходами» //Право: теория и практика. -2005г.- № 1 (53) -11с.
4. Титова Т А. «Развитие законодательства Японии об обращении с
радиоактивными отходами (РАО)» //Право теория и практика - 2005г - № 10 (62)-5с
5 Титова ТА «Общий обзор зарубежного законодательства об обращении с радиоактивными отходами»//Право: теория и практика. 2005г.- № 10 (62) -бс
6. Титова Т. А. «Радиоактивные отходы с точки зрения российского
законодательства» // Право теория и практика. -2005г - Jfe 10 (62).- 6с
Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1.00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 26.04.06 4 Тираж 150 экз. Усл. п. л. 1,44 Печать авторефератов (095) 730-47-74,778-45-60
»
»i
i }
I
I
•-ÔÔ8&
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Титова, Татьяна Алексеевна, кандидата юридических наук
Введение. Актуальность проблемы правового регулирования обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации.
Глава 1 Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами
§ 1. Развитие законодательства об обращении с радиоактивными отходами в Российской Федерации.
§ 2. Общая характеристика законодательства Российской Федерации об обращении с радиоактивными отходами. Понятие радиоактивных отходов.
§ 3. Методы правового регулирования обращения с радиоактивными отходами.
Глава 2. Анализ зарубежного и международного законодательства об обращении с радиоактивными отходами
§ 1. Международно-правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами.
§ 2. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в странах мира
Глава 3. Обеспечение радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами.
§ 1 .Права и обязанности субъектов права при обращении с радиоактивными отходами.
§2. Особенности организации государственного управления обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации в целях обеспечения радиационной безопасности.
§ 3. Роль экологической экспертизы при обращении с радиоактивными отходами.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами"
Актуальность проблемы правового регулирования обращения с радиоактивными отходами.
Проблема загрязнения окружающей среды радиоактивными отходами1 является одной из наиболее актуальных экологических проблем. Россия играет ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, на ее территории представлена значительная часть биоразнообразия Земли. Устойчивое развитие РФ, высокое качество жизни и здоровья ее населения, национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем, недопущения их загрязнения радиоактивными отходами. «Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества. Эти факторы должны учитываться при проведении в РФ единой государственной политики в области экологии»2.
К числу основных факторов деградации природной среды РФ относятся: преобладание ресурсодобывающих секторов в структуре экономики, приводящих к деградации природной среды, низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие отлаженного механизма взимания платежей за вредное воздействие на окружающую среду, ослабление контрольных функций государства в области природопользования, влияние теневой экономики на использование природных ресурсов, высокая степень изношенности основных фондов3, последствия экономического кризиса и низкий уровень жизни населения.
1 Далее по тексту сокращенно - РАО
2 Преамбула Экологической доктрины РФ, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 31.08.02г. № 1225-р. /СЗ РФ.-2002,- N 36, -Ст.3510.
Алексеев А.В., Махин В.М. Аварии с тяжелым повреждением астивной зоны водоохлаждаемых реакторов. Часть 1. Исследования тяжелых аварий на энергетических реакторах. -Д: ГНЦ НИИАР.-1996
Накопление РАО представляет потенциальную опасность их неконтролируемого использования вне гражданской сферы, включая угрозу актов терроризма с тяжкими долговременными последствиями. Нивелирование этих факторов является одной из основных задач правового регулирования обращения с РАО. Поскольку страны, находящихся в сложных природных и экономических условиях, не в состоянии решить проблему РАО на национальном уровне, деятельность по обращению с РАО должна находиться под жестким международным контролем, а практическое решение задач их хранения и утилизации сосредотачиваться в ограниченном количестве государств, обладающих развитой ядерной индустрией.4
Экономическая и политическая ситуация в Российской Федерации, недостатки законодательства об обращении с РАО, дефицит финансирования создают серьезные проблемы в сфере обращения с РАО5. Опасность для населения и окружающей среды представляют РАО, образующиеся при добыче и переработке радиоактивных руд, при использовании радионуклидов в военной промышленности, энергетике, медицине, науке и технике. В России используются около 400тыс. различных радионуклидных источников, которые отработав свой ресурс направляются на специализированные комбинаты «РАДОН», где подлежат кондиционированию и переработке. В процессе эксплуатации радиационно-опасных объектов образуются металлические РАО, переработка которых не производится, а обращение с ними представляет смертельную угрозу для человека и окружающей среды.
Наибольшая часть РАО образуется в сфере атомной энергетики в процессе эксплуатации АЭС. Однако, объемы хранилищ РАО ограничены, ощущается
4 Так, в ст. 1 Объединенной Конвенции МАГАТЭ «О безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами» (Вена, 1998г.), стороны договорились о международном сотрудничестве (в т.ч. техническом) в целях повышения безопасности обращения с РАО на основе двусторонних и многосторонних договоров и оказания услуг странам, имеющим затруднения в обращении с РАО (Объединенная конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами от 5 сентября 1997г. подписана Российской Федерацией 27.01.99г.// www.cu.int/eur-lex/cn, перевод автора
5 Правовые проблемы оздоровления территорий РФ с кризисной экологической ситуацией (материалы обсуждения проблемы)// Государство и право,- 199б.-№ 9. острая нехватка ресурсов, а состояние ряда из них близко к аварийному.6 На некоторых АЭС предусмотрены собственные хранилища РАО, однако, проектный срок эксплуатации АЭС не превышает 30 лет, а период полураспада РАО составляет десятки тысяч лет7.
Атомная энергетика не подлежит приватизации и находится в зоне ответственности государства, является весомым источником получения прибыли и наиболее динамично развивающейся отраслью топливноо энергетического комплекса, что придает отношениям по обращению с РАО значительную специфику. Средний темп прироста выработки электроэнергии АЭС к 2003г. году составил около 9% в год, а для энергетики в целом - около 2,5% в год. В 1999-2001г. АЭС, составляя 11,5% мощности всех электростанций, обеспечили около 50% прироста всего производства электроэнергии в России, растет и количество образующихся при их эксплуатации РАО. В период 2000-2002г. Правительством РФ приняты Стратегия развития атомной энергетики России в первой половине XXI века, Основные положения Энергетической стратегии России на период до 2020г., Федеральная целевая программа «Энергоэффективная экономика», Инвестиционная программа электроэнергетики России на 2002г. и программа развития атомной энергетики. При этом, реализация только Инвестиционной программы развития АЭС потребует роста капитальных вложений с 0.8 млрд.долл. в 2002г. до 2,2 млрд.долл в 2010.9 Показательно, что Президиум РАН категорически высказался за вывод из эксплуатации всех реакторов «чернобыльского» типа и ряд других первого поколения. Были перечислены АЭС, которые не соответствуют мировым требованиям безопасности, действующие в настоящий момент: Ленинградская, Билибинская, Курская, Белоярская, Смоленская, 2 блока Кольской, 2 блока Нововоронежской и др.
6 см. Федеральная целевая программа «Обращение с радиоактивными отходами и ОЯТ, их утилизация и захоронение на 1996-2005 гт»//Российская Газета от 14 ноября 1995г.
7с. 42 Крылова И. А. Проблема безопасности России в контексте глобалистики. - М, 2001.-С42.
8 см. Топливно-Энсргстический Комплекс России.// Федеральный справочник. Центр стратегических программ. -М.,-2002,-С.134.
9 см. «Топливно-Энергетический Комплекс России. //Федеральный справочник» Центр стратегических программ,- М., -2002,-С. 139. фактически все российские АЭС, кроме Калининской и Балаковской АЭС)10. Перечисленные факты придают правовому регулированию обращения с РАО особую актуальность.
Правовое регулирование обращения с РАО преследует цель предотвращения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, рационального использования природных и материальных ресурсов. В научной и учебной литературе по экологическому праву в качестве его предмета традиционно выделяются две группы общественных отношений -по рациональному использованию природных ресурсов и по охране окружающей среды (охране природных ресурсов), эти две группы отношений образуют, по оценкам юристов-экологов, исключительный предмет отрасли11 экологического права. Следовательно, обращение с РАО регулируется в составе экологических отношений, поскольку обеспечивается рациональное использование природных ресурсов при обращении с РАО, охрана окружающей среды и здоровья людей.
Если предметом экологического права являются отношения по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, то закономерно поставить вопрос о выделении в качестве самостоятельного комплексного института экологического права совокупности правовых норм, регулирующих обращение с РАО, образующимися в результате использования природных ресурсов и представляющую повышенную опасность для окружающей среды и здоровья населения. Такой подход к структуризации комплексной отрасли экологического права, имеет большое научное и практическое значение. Требование об охране окружающей среды от вредного воздействия РАО содержаться в различных нормативно-правовых актах: Федеральном законе «Об охране окружающей среды»12, «Об
10 Крылова И. А.Проблемы безопасности России в контексте глобалистики. - М., 2001.-С41.
11 Колбасов О.С.Экология: политика-право. Правовая охрана природы в СССР. Учебное пособие/Под ред.В.В.Петрова.-М., 1976.-С.55-58; Природно-рссурсное право и правовая охрана окружающей среды. Учебник/Под ред.В.В.Петрова.-М.,1988,-С.24; Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии.-Киев, 1989,-С.70; Правовая охрана окружающей природной среды в странах Восточной Европы.-М., 1990,-С.5.
12Федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10.01.02гУ/СЗ РФ,-2002,-N 2,-Ст. 133; использовании атомной энергии13», земельном, лесном, водном законодательстве14, законодательстве о недрах15 и др. Предметный подход к анализу структуры права на благоприятную окружающую среду позволяет дать комплексную оценку состояния законодательства об обращении с РАО, выявить пробелы и сформулировать предложения по его совершенствованию.
Основная роль в сфере обращения с РАО в РФ принадлежит государству. Принимаемые государством правовые нормы создают каркас правового регулирования обращения с РАО, от государственного контроля и обеспечиваемых им гарантий зависит безопасность населения и окружающей среды. Законы и подзаконные акты, принимаемые федеральными органами власти, создают необходимую правовую основу для целенаправленной деятельности по организации и контролю за состоянием окружающей среды при обращении с РАО.
В настоящее время в РФ, к сожалению, отсутствует эффективная государственная организация, осуществлявшая бы учет и контроль в сфере обращения с РАО, в полной мере обеспечивавшая бы соблюдение государственных интересов. Существующее законодательство об обращении с РАО не обеспечивает четкого и комплексного регулирования, нормы носят разрозненный и противоречивый характер, чем создаются условия для совершения правонарушений.
Актуальность темы исследования определяется и необходимостью совершенствования правового регулирования обращения с РАО. Невнимание к этой проблеме может повлечь за собой необратимые негативные изменения для окружающей среды и человечества. Обеспечение безопасности при обращении с радиоактивными веществами, РАО и ядерными материалами входит в число
Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» № 170-ФЗ от 21.11.95 г7/СЗ РФ.-1995,-N48,-Ст. 4552
14 Комментарий к Водному кодексу РФ /под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Юстицинформ, 1997
15 Боголюбов С.А., Горкина И.Д, Жариков Ю.Г., Кацман Ю.Е., Краюшкина Е.Г., Шейнин Л.Б. Комментарий закона РФ «О недрах»// Законодательство и экономика,- 1999. -№4, №5 приоритетных направлений деятельности российского государства по обеспечению экологической безопасности РФ16.
Обращение с РАО характеризуется такими основными чертами, как особая опасность свойств РАО, необходимость повышенной ответственности всех участников отношений по обращению с РАО, наличие специальных требований к субъектам данных отношений, капиталоемкость и наукоемкость операций по обращению с РАО, необходимость постоянного развития уровня используемых технических средств и технологий, ограниченность ресурсов - как самих радиоактивных материалов, так и мест для утилизации и захоронения РАО, проведение обязательной экологической экспертизы. Поэтому необходимо последовательное развитие системы обращения с РАО и четкого правового регулирования обращения с РАО, способного надлежаще обеспечить безопасное обращение с РАО и гарантировать соблюдение экологических прав граждан и интересов Российской Федерации. Необходимым условием для этого является усиление государственного контроля за обращением с РАО, обеспечение защиты конституционных права граждан на благоприятную окружающую среду, права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; усиление юридической ответственности за совершение правонарушений в сфере обращения с РАО, принятие превентивных мер по недопущению загрязнения окружающей среды и обеспечение возмещения фактически причиненного ущерба.
К настоящему времени в Российской Федерации накоплен массив нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по обращению с РАО. Тем не менее, в правовом регулировании указанных отношений существуют определенные пробелы. Правовому регулированию обращения с РАО не
1*7 посвящались комплексные монографические исследования . Однако, в отдельных статьях, учебниках, безопасность обращения с РАО рассматривается в сфере использования атомной энергии и охраны здоровья персонала АЭС и
16 ст. 4 Экологической доктрины РФ, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002г. № 1225-р
17 См. А.В.Малько. Курс лекций по теории государства и права-Саратов, 1994; Разгельдесв H.T. .Ответственность по советскому природоохранительному праву,- Саратов, 1986 и др. окружающей среды: «.в административном праве эти отношения рассматриваются как институт государственного управления в области обращения с отходами, не затрагивая вопросов организации обращения с РАО.»18 Степень изученности поставленных в диссертационном исследовании вопросов в отечественной науке в настоящее время представляется явно недостаточной, количество научных работ по этой тематике неоправданно мало, что связано как со сложностью самого процесса обращения с РАО и динамикой интеграционных процессов, так и неоднородностью правового регулирования обращения с РАО в РФ, пробелами в законодательстве. Однако, в существующих научных исследованиях раскрывается и подчеркивается значение правового обеспечения реформирования названных отношений, укрепления законности и правопорядка, защиты прав и свобод граждан19.
В сложившейся ситуации возможным выходом является совершенствование экологической доктрины РФ, ликвидация пробелов и противоречий в законодательстве об обращении с РАО, в частности, путем разработки и принятия федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами» и Положения о порядке предоставления информации о радиационной безопасности и состояния обращения с РАО.
В связи с этим особую актуальность приобретают исследования, направленные на выявление недостатков в правовом регулировании обращения с РАО в РФ и выработку способов их устранения. Проведение таких исследований требует глубокого и всестороннего теоретического осмысления комплекса правовых норм, регулирующих обращение с РАО в Российской Федерации, на основании чего возможно разработать практическое рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы указанных отношений.
18 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право-. М., 1996.
19 Голиченков А.К. Экологическое право России:Сборник нормативных правовых актов.-М., 2004; Духно Н.А., Г.В.Чубуков. Экологическое право России. Учебник для вузов.-М., 2000.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема правового регулирования обращения с РАО в РФ в последнее время привлекает внимание все большего числа юристов, экономистов, экологов.
Большинство юридических исследований сконцентрировано в сфере организации санитарного контроля, проведения экологических экспертиз, выдачи разрешений на обращение с РАО, роли общественного контроля в сфере охраны окружающей среды, экологического нормирование. Здесь нельзя не отметить работы М.М. Бринчука20, А.К. Голиченкова, В.В, Попкова, В.Ф.
Петренко, В.В.Петрова, P.M. Зарифзянова, Шемшученко Ю.С. и др. Правовому регулированию охраны окружающей среды в ядерной энергетике России посвящены исследования А.И.Иойрыш, П.ГЛахно, А.Б. Чопорняк,
11
Г.В.Чубукова, А.И. Константинова. И.О.Красновой проводилось сравнительно-правовое исследование экологического права США, где затрагивались и проблемы обращения с РАО. В работах С.В.Львович исследованы отдельные аспекты правового обеспечения охраны окружающей среды от отходов производства и потребления.
Вопросы правового регулирования обращения с РАО затрагивали в своих работах О.С.Колбасов, А.К. Голиченков, В.В, Попков, В.Ф. Петренко, P.M. Зарифзянов, проф. Краснова И.О., Яскин С.А.22, Радчик O.J1.23, Н.А.Духно,24
1Г л/ лч
О.Л.Дубовик , Н.Д.Эриашвили, А.О.Миняев и др. Куклычевым А.Ю. исследован субъектный состав указанных отношений в системе государственных органов управления и надзора за безопасным обращением с РАО и облученным ядерным топливом (ОЯТ). Проблема ответственности за
20 Бринчук М.М. Экологическое право.-М., 2005.
21 Краснова И.О. Экологическое право США (сравнительно-правое исследование): Дис. на соискание науч. степени доктора юр ид. наук,- М., 1997г.
22 С.А.Яскин. Международно-правовые проблемы безопасного обращения с радиоактивными отходами: дис. на соиск. науч. степе ни кандюрид. наук,-М,-1996г.
23 О.Л.Радчик. Юридическая ответственность за нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами: дис. на соиск. науч.степени канд. юрид. наук,- М.,-2001г.
24 Н.АДухно, Г.В.Чубуков.Экологическое право России. Учебник для вузов. -М.,2000.
25 О.Л.Дубовик. Экологическое право России.-М.,-2006.
26 Эриашвили Н.Д., Трунцевский Ю.В., Курочкина В.В.Экологическос право России.-М.,2004.
27 А.О.Миняев. Экологическое право: конституционные основы,- М., -2004.
28 А.Ю.Куклычев. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами в Российской Федерации: дис. на соиск.науч.стспени кавд. юрид.наук. - Саратов, -2001г. ядерный ущерб была рассмотрена в монографии Иойрыша А.И., Васильевой Е.Н., Супатаевой О.А., где приведен анализ проблем гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб. Исследованы международно-правовые нормы, привлечено обширное зарубежное законодательство. Однако, многие вопросы правового регулирования обращения с РАО остаются до сих пор не исследованными.
Различные аспекты использования и охраны окружающей среды исследовались в работах Г.А.Аксененка, М.А.Атаева, В.П.Балезина, С.Б.Байсалова, Н.А.Баринова, В.С.Белых, С.А.Боголюбова30, Г.А.Быстрова31, М.М.Бринчука32, И.И.Веденина33, Г.А.Волкова, А.К.Голиченкова, Л.И.Дембо, Н.А.Духно, Ф.Дьякова, А.Е.Еренова, Н.П.Жаворонковой, Н.О.Жакипова, Ю.Г.Жарикова, А.А.Забелышенского, Л.А.Заславской, Т.В.Злотниковой, И.А.Иконицкой, М.Ишимовой, Н.Д.Казанцева, В.Ф.Кириллова, М.И.Клеандрова, О.И.Клоца, М.И.Козыря, О.С.Колбасова, Н.И.Краснова, И.О.Красновой, В.В.Круглова, П.Г.Лахно, В.Л.Мунтяна, Н.Н.Осокина, П.Павлова, И.Ф.Панкратова, В.В.Петрова, Г.Н.Полянской, Ф.М.Раянова, Б.Г.Розовского, И.А.Ромшина, А.А.Рускола, А.М.Турубинера, Х.Б.Холбоева, Г.Н.Чеботарева, Г.В.Чубукова, К.АШайбекова, Ю.С.Шемшученко, А.С.Шестерюка, В.Н.Яковлева и др.
Сложность целей и задач, поставленных в диссертационном исследовании, в значительной мере усугубляется отсутствием в России фундаментальных правовых исследований правового регулирования обращения с РАО, которые бы комплексно рассматривали обращение с РАО как самостоятельный комплексный институт в рамках экологического права, отсутствуют соответствующие монографические исследования. В специальном изучении
29 Иойрыш А.И., Васильева Е.Н., Супатаева О.А. Ответственность за ядерный ущерб. Монография/ Ин-т государства и права РАН. - М, 1997. - 45 с.
30 С. А.Боголюбов. Экологическое право России: Учебник для ВУЗов.-М., 2004.; Боголюбов С. А. О возможностях экологического права // Журнал российского права,- 2000.-№ 11
31 Быстрое Г.Е. Разграничение государственной собственности на землю между Федерацией и ее субъектами как принцип построения федеративных отношений. Ученые РАЕН. Краткий очерк библиографии ученых России. Серия: эколого-экономичсская.-Вып.З.Быстров Г.Е.-М.,2001.-С.72
32 М.МБринчук. Экологическое право. М, -2005.
33 И.И.Всденин. Экологическое право. Учебник для ВУЗов.-М.,2000. нуждаются вопросы понятия, структуры, содержания отношений по обращению с РАО, а также места норм, регулирующих данные отношения в системе экологического права России, в том числе в историко-правовом аспекте.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей работы является юридический анализ основ комплексного правового регулирования обращения с РАО, формулирование теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего указанные отношения, оценка действующего законодательства по комплексному регулированию обращения с РАО и выявление позитивных и негативных аспектов деятельности в этой сфере.
Учитывая актуальность темы, недостаточный уровень ее научной разработки, а также указанные цели исследования, автором поставлены перед собой следующие основные задачи:
• охарактеризовать современное состояние законодательства, содержащего нормы об обращении с РАО, выявить пробелы и иные недостатки в правовом регулировании обращения с РАО;
• объяснить правовую природу обращения с РАО и определиться в классификации РАО и видов обращения с ними;
• дать оценку эффективности обеспечения безопасности в отношениях обращения с РАО и исследовать обращение с РАО в качестве основного объекта правового регулирования;
• установить основные способы правового обеспечения безопасного обращения с РАО;
• изучить методы правового регулирования обращения с РАО и определить их эффективность;
• исследовать позитивные и негативные аспекты правового регулирования обращения с РАО;
• обосновать предложения по совершенствованию правового механизма охраны здоровья населения и окружающей среды при обращении с РАО;
I • исследовать становление и развитие правового регулирования обращения
• с РАО;
• выявить особенности правового регулирования обращения с РАО в РФ и определить место правовых норм, регулирующих данные отношения в системе экологического права;
Объектом диссертационного исследования выступает комплекс отношений, возникающих при безопасном обращении с радиоактивными отходами как сложное социально-экономическое явление и его нормативно-правовая база.
Предметом диссертационного исследования являются правовые основы безопасного обращения с радиоактивными отходами в РФ, выраженные экологическим законодательством.
Методологическая основа исследования. Автором использованы общие (метод анализа и синтеза, абстрагирование и обобщение, комплексный подход) и частные (историко-правовой, сравнительно-правовой, статистический, логический анализы) методы исследования.
Теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретическую основу I диссертационного исследования составляют работы Агаркова М.М., Алексеева
С.С, Братуся С.Н., Боголюбова С.А, Бринчука М.М., Веденина Н.Н.,
Голиченкова А.К., Гурвича И.А., Духно Н.А, Иоффе О.С., Иойрыша А.И.,
Колбасова О.С., Крыловой И.А., Лазарева В.В, Лейста О.Э., Малько А.В, Матузова Н.И, Панкратова И.Ф., Перфильева М.Н., Петренко В.Ф., Попкова В.В., Разгельдеева Н.Т, Супатаевой О.А., Толстова Ю.К., Халфиной P.O., Чопорняка А.Б., Чубукова Г.В., Шаргородского М.Д, и других ученых. Особо были исследованы работы: Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Быстрова Г.Е., Веденина Н.Н., Голиченкова А.К., Дубовик О.Л., Духно Н.А, Ерофеева Б.В.,
Н.П.Жаворонковой, Жарикова Ю.Г., Иойрыша А.И., Колбасова О.С.,
Красновой И.О., Краснова Н.И., Крассова О.И., Малышко Н.И., Навасардовой Э.С., Раянова Ф.М., Шемшученко Ю.С. и др.
Эмпирической базой исследования являются: нормативные правовые акты, материалы судебной практики, статистические данные, договоры, возникающие в сфере обращения с РАО, материалы периодической печати, справочная литература, материалы научных конференций и парламентских слушаний.
Основные выводы и предложения в диссертации основываются на нормах Конституции РФ, федеральном законодательстве, нормативно-правовых актах государственных органов управления и надзора, нормативно-технической документации в сфере обращения с РАО.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой одно из первых комплексных научных исследований правового регулирования безопасного обращения с РАО, где обращение с РАО рассматривается как самостоятельный объект правового регулирования. В диссертации проведен комплексный анализ современного законодательства об обращении с РАО, представлены методы и принципы государственного регулирования безопасного обращения с РАО. На основе имеющейся теоретической базы, норм действующего законодательства и правоприменительной практики, обобщенных диссертантом, предпринята попытка систематизации законодательства об обращении с РАО, а также сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства. Исследовано соотношение международного и российского законодательства в области регулирования обращения с РАО, уточнено понятие обращения с РАО, сделан вывод о необходимости ограничения государством оборота РАО и усиления государственного и общественного контроля за обращением с РАО.
На основании результатов проведенного исследования сформулированы следующие выводы и предложения теоретического и практического характера, направленные на совершенствование правового регулирования обращения с РАО, составляющие положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Отношения в сфере обращения с радиоактивными отходами входят в самостоятельный комплексный институт экологического права, состоящий из норм, регулирующих производство, использование, утилизацию, хранение, захоронение и иные виды обращения с радиоактивными отходами, а также радиоактивными материалами. В этом качестве нормы данного института регулируют отношения по обращению с радиоактивными отходами, прежде всего, как важную организационно-правовую форму обеспечения безопасности окружающей среды и населения от радиационного загрязнения, а во-вторых, как особый вид хозяйственной деятельности.
2. Правовое регулирование в области обращения с радиоактивными отходами осуществляется в рамках большого количества законов и подзаконных актов фрагментарно применительно к отдельным аспектам хозяйственной и иной деятельности на основе целей и принципов соответствующих отраслей законодательства. Учитывая, что объектом регулируемых отношений выступают радиоактивные отходы как особый материальный объект, регулирование этих отношений должно строиться на основе единого подхода, единых принципов и целей. Эта задача наилучшим образом будет обеспечена путем кодификации законодательства и принятия федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами».
3. Проведенный анализ методов правового регулирования позволил сделать вывод о том, что с учетом особой экологической опасности и стратегической значимости деятельности по обращению с радиоактивными отходами, в этой области применяются преимущественно императивный метод правового регулирования, строящийся на государственных властных предписаниях, требованиях, запретах и разрешениях. Тем самым, данный институт обладает особенностями и отличается от иных институтов экологического права.
4. Действующим законодательством гарантируется защита прав граждан на радиационную безопасность, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, права на осуществление общественного контроля в области обращения с радиоактивными отходами. Однако на практике реализация этих прав затруднена в силу действия норм, ограничивающих доступ граждан к получению информации о радиоактивных отходах. В целях обеспечения прав граждан, предусмотренных соответствующими федеральными законами, предлагается разработка Положения о предоставлении информации о состоянии окружающей среды при обращении с радиоактивными отходами, а также мер обеспечения его исполнения организационным механизмом государственного управления с закреплением соответствующих полномочий за Федеральной службой экологического, технологического и атомного надзора.
5. На основе анализа экономического механизма правового регулирования обращения с радиоактивными отходами сделан вывод о недостаточных гарантиях его использования. В целях его улучшения предлагается введение запрета на установление временно согласованных нормативов на размещение радиоактивных отходов и на выбросы радиоактивных веществ в связи с обращением с радиоактивными отходами, и платы как формы легализации таких нормативов, установление общественного контроля за целевым использование средств, поступивших в Российскую Федерацию в счет платы за ввоз радиоактивных отходов, отработавшего ядерного топлива и тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, ответственность за нарушение правил целевого использования этих средств, а также принципа прозрачности выносимых государственных решений в данной области.
6. Существующие службы государственного контроля и надзора не ориентированы на комплексную оценку состояния окружающей среды, что способствует принятию экологически необоснованных решений относительно размещения, эксплуатации объектов обращения с радиоактивными отходами. Исходя из этого, сделан вывод о необходимости консолидации государственного экологического контроля путем закрепления полномочий по государственному контролю и проведению государственной экологической экспертизы за Федеральной службой экологического, технологического и атомного надзора РФ.
7. На основе исследования вопроса об используемых терминах в законодательстве об обращении с отходами сделан вывод о наличии пробелов и недостатков в формулировках. В частности, предлагается расширить понятие радиоактивных отходов с учетом норм международного права, которое включает в эту категорию отработавшее ядерное топливо, ввести ограничения по срокам или иным параметрам временного технологического хранения радиоактивных отходов, ввозимых на территорию РФ, а также включить торговлю в понятие обращения с радиоактивными отходами.
Практическая значимость исследования. Данное теоретическое исследование восполняет существующий пробел в определении правовой > природы, структуры и факторов развития отношений в сфере правового регулирования обращения с РАО. Это позволит совершенствовать правовую базу в области обращения с РАО, более осознанно оценивать практику обеспечения радиационной безопасности населения, профилактику нарушений и злоупотреблений в данной сфере, привлечет внимание граждан и общественных объединений в сфере охраны окружающей среды от вредного воздействия РАО.
Сформулированные выводы и теоретические определения могут быть 1 использованы для совершенствования законодательства об обращении с РАО, для формирования экологической политики применительно к рассматриваемой сфере в РФ и субъектах РФ, для подготовки учебного и методического материала по дисциплине «Экологическое право», при чтении спецкурсов в высших учебных заведениях, для дальнейших теоретических разработок вопросов совершенствования правового регулирования обращения с РАО.
Апробация работы и внедрение результатов исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии. Материалы диссертационного исследования отражены в научных публикациях автора. Основные теоретические выводы и положения, выносимые на защиту, использовались на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, используются в учебном процессе Современного гуманитарного университета; использовались при прохождении ознакомительной практики на Калининской и Курской атомных станциях.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Титова, Татьяна Алексеевна, Москва
Заключение.
Вопросы правового регулирования обращения с радиоактивными отходами приобретают особую актуальность сегодня в условиях увеличения объемов радиоактивных отходов, образующихся в результате хозяйственной деятельности. Экономическая реформа, связанная с появлением множества новых субъектов деятельности по обращению с отходами, влиянием рыночных отношений на эту сферу, в том числе отношений собственности, требует надлежащим образом обеспечить и защитить интересы граждан, общества и государства по поддержанию необходимого уровня экологической безопасности. Особую область правового регулирования представляет деятельность по ввозу на территорию РФ отработавшего ядерного топлива и других радиоактивных материалов в целях их переработки. Имеющееся законодательство по вопросам обращения с радиоактивными отходами разрознено, представлено множеством нормативных правовых актов, регулирующих фрагментарно обращение с радиоактивными отходами применительно к отдельным аспектам хозяйственной и иной деятельности. Его совершенствование требует теоретического осмысления и научного исследования всей системы правовых норм, организационного и экономического механизма его реализации, выработки на этой основе рекомендаций и предложений.
В Российской Федерации сформировалась особая комплексная отрасль законодательства об обращении с радиоактивными отходами, включающая в себя сложный комплекс норм, регулирующих отношения, возникающие в сфере производства и использования атомной энергии, состоящее из законодательства о промышленности, административного, гражданского, земельного законодательства, законодательства о недрах. Правовое регулирование обращения с РАО преследует цель предотвращения вредного радиоактивного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, а направлено на рациональное использование природных и материальных ресурсов.
К настоящему времени накоплен массив нормативно-правовых актов, регулирующих комплекс отношений по обращению с РАО. Указанные нормы, однако, имеют достаточно разрозненный характер, не идеален понятийный аппарат. В этой связи особую значимость приобретают исследования, направленные на выявление недостатков правового регулирования обращения с РАО в РФ и выработку возможных способов их устранения, фундаментальные правовые исследования, современных отношений по обращению с РАО и их правовому регулированию, которые бы системно рассматривали обращение с РАО как формирующийся самостоятельный комплексный институт в структуре экологического права. В специальном изучении нуждаются вопросы понятия, структуры, содержания отношений по обращению с РАО, а также места норм, регулирующих данные отношения в системе экологического права РФ.
В настоящем диссертационном исследовании охарактеризованы современное состояние законодательства, регулирующего отношения по обращению с радиоактивными отходами, выявлен ряд недостатков в правовом регулировании обращения с РАО; рассмотрена правовая природа обращения с РАО, дана классификация РАО и видов обращения с ними. Дана оценка состояния радиационной безопасности при обращении с РАО в РФ, проанализировано состояние государственного учета РАО и организация обращения с ними по федеральным целевым программам; изучены методы государственного регулирования отношений по обращению с РАО и их эффективность; исследованы позитивные и негативные аспекты действующего законодательства по регулированию обращения с РАО; обоснованы предложения по совершенствованию правового механизма охраны здоровья населения и окружающей среды при обращении с РАО; исследованы предпосылки и развитие правового регулирования обращения с РАО; выявлены особенности правового регулирования обращения с РАО в РФ и за рубежом, определено место правовых норм, регулирующих данные отношения в системе экологического права.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами»
1. Алексеев А.В., Махин В.М. Аварии с тяжелым повреждением активной зоны водоохлаждаемых реакторов. Часть 1. Исследования тяжелых аварий на энергетических реакторах. -Д.: ГНЦ НИИАР,-1996.
2. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право.-М., 1996.
3. РАН.Под ред. М.И.Клеандрова, О.И.Клоца.-Тюмень: Вектор Бук,2002.-Вып.З.-С.З-8.
4. Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. -М.: Книжный мир, 2002.-720с.
5. Безуглая Э.Ю. Мониторинг состояния загрязнения атмосферы в городах. М.: Гидрометеоизат, 1986. - 198 с.
6. Бешелев С.Д., Гурвич Ф.Г. Математико-статические методы экспертных оценок. М.: Статистика, - 1980. - 263 с.
7. Боголюбов С.А. О возможностях экологического права // Журнал российского права.- 2000.-№ 11.
8. Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» //Журнал российского права. 2002. -N 6
9. Боголюбов С.А. Обязанности природопользователей //Право и экономика. 2001.- N 8.
10. Боголюбов С.А. Экологическое право России: Учебник для вузов.-М., 2004.
11. Боголюбов С.А., Горкина И.Д., Жариков Ю.Г., Кацман Ю.Е., # Краюшкина Е.Г., Шейнин Л.Б. Комментарий закона Российской
12. Федерации «О недрах»// Законодательство и экономика.- 1999. -№4, №5.
13. Бойцов В.В. Стандарт и качество.-М., 1966.
14. Борхард К.Д. Европейская интеграция. М.: Право, 1997.
15. Бринчук М.М. Экологическое право.-М., 2005.
16. Буланов А.И., Крылова И.А. Соотношение политики и ядерной войны. Вопросы философии.-М., -1988.-№5.
17. Бурцева Н.Н., Алиев Э.Д., Шарикова Т.М. Финансирование природоохранной деятельности. М.: Финансы, 1994.
18. Васильева М.И. Возмещение вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием природной среды. М.: Законность, 1994.
19. Васильева М.И. О формировании системы законодательного обеспечения экологической безопасности. Ученые записки: Материалы науч. конф. Тверь.: Тверской государственный университет, 1996.-Т.2
20. Понятие и особенности вреда, причиненного здоровью человека загрязнением окружающей среды. Понятийный аппарат науки22
