АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности в уголовно-исполнительной системе России»
На правах рукописи
Бажанов Сергей Андреевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ' ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ
Специальность ] 2 00 09 - уголовный процесс, криминалистика и судебная экспертиза, оперативно-розыскная деятельность
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических паук
ииииьзозоз
Москва 2007
003060303
Диссертация выполнена в лаборатории изучения проблем безопасности функционирования уголовно-исполнительной системы Научно-исследовательского института Федеральной служоы исполнения наказаний
Научный руководитель
кандидат юридических наук, доцент
Вагин Олег Александрович
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Кувалдип Валерий Павлович кандидат юридических наук Мелихов Михаил Геннадьевич
Ведущая организация — Академия права и управления Федеральной службы исполнений наказаний Российской Федерации
диссертационного совета К 229 005 01 по присуждению ученой степени кандидата юридических наук при Научно-исследовательском институте Федеральной службы исполнения наказаний по адресу 125130, г Москва, ул Нарвская, 15-а Зал диссертационного совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний
Защита состоится 30 мая 2007 года в 11-00 часов на заседании
Автореферат разослан
Ученый секретарь диссертационного совета доктор медицинских наук
А В Датий
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Гуманизация уголовно-исполнительной политики пока не принесла ожидаемого укрепления правопорядка в местах лишения свободы Более того, практика свидетельствует об усилении криминальной корпоративности осужденных, росте уровня их организованности, слабой оперативной осведомленности администрации исправительных учреждений о реальных процессах, происходящих в уголовной среде, усилении влияния на обстановку в местах лишения свободы преступных авторитетов В последние годы фиксируется значительный рост преступлений, предусмотренных ст 321 УК Российской Федерации (дезорганизация деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества) По итогам 2006 года их доля в общем числе зарегистрированных преступлений приблизилась к 20 % Растет число убийств и побегов, фактов насилия в отношении сотрудников исправительных колоний в связи с исполнением ими служебных обязанностей
Прослеживается тенденция роста дезорганизация деятельности учреждений в колониях-поселениях, в лечебно-исправительных учреждениях и в лечебно-профилактических учреждениях
Наметавшаяся в последние годы тенденция роста пенитенциарной преступности отражает реальное ухудшение качественных характеристик осужденных к лишению свободы, среди которых как следствие гуманизации уголовной и уголовно-исполнительной политики государства последовательно растет доля лиц, отбывающих наказание за совершение тяжких и особо тяжких преступлений
По данным Оперативного управления ФСИН России, каждый шестой осужденный к лишению свободы отбывает наказание за убийство, каждый третий за грабеж, разбой или бандитизм Пятая часть осужденных страдает от алкоголизма и наркомании, а почти две трети из них (65 %) — психическими расстройствами По состоянию на начало 2007 г в учреждениях УИС насчитывалось 733 лидеров уголовной среды, из них 72 «вора в законе», 287 осужденных за преступления террористической направленности, 406 участников незаконных вооруженных формирований, выявлено 650 группировок отрицательной направленности Объединяя свои противоправные усилия с другими осужденными, а также соучастниками
преступной деятельности, оставшимися на свободе, они пытаются противодействовать администрации исправительных учреждений в организации исполнения наказаний, дестабилизировать обстановку в местах лишения свободы и содержания под стражей, установить в них порядок в соответствии с «законами», обычаями и традициями криминальной среды
Приведенная краткая характеристика оперативной обстановки в учреждениях уголовно-исполнительной системы подтверждает необходимость активизации оперативно-розыскной деятельности в среде осужденных, актуализирует задачу повышения ее эффективности
Между тем оперативно-розыскные возможности противодействия нарастающей криминальной угрозе используется еще далеко не в полной мере Не в последнюю очередь это объясняется несовершенством правового регулирования ОРД
Проблемой, требующей первоочередного разрешения, как показывает практика, является недостаточная нормативная правовая урегулированность оперативно-розыскной деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания
Сравнительный анализ норм соответствующих законодательных и подзаконных нормативных правовых актов выявил ряд пробелов и несоответствий
Во-первых, к числу ее задач Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» не относит обеспечение исполнения уголовного наказания и реализации иных мер уголовно-правового характера В сопоставлении с нормой, содержащейся в ст 84 УИК РФ, это означает, что за пределами оперативно-розыскного воздействия со стороны учреждений УИС оказываются все лица, осужденные к мерам наказания, не связанным с лишением свободы Между тем только на учете уголовно-исполнительных инспекций на начало 2007 года состояло более одного миллиона осужденных Во-вторых, в уголовно-исполнительной системе до сих пор отсутствует ведомственный нормативно-правовой акт об основах организации и тактики оперативно-розыскной деятельности оперативных подразделений учреждений и органов УИС По-прежнему действует Наставление, регламентирующее эту деятельность в органах внутренних дел Вызывает сомнение сама легитимность применения этого нормативного правового акта, регламентирующего оперативно-розыскную деятельность органов, давно 4
освобожденных от функции исполнения уголовных наказаний Не менее важно и то, что в нормативно-правовом акте МВД России не учтены ни система оперативных подразделений УИС, ни круг их дифференцированных полномочий, ни особенности осуществления оперативно-розыскных мероприятий в среде осужденных
Степень научной разработанности темы. Для теории оперативно-розыскной деятельности проблема правового регулирования не нова Она рассматривалась в научных трудах таких ученых и практических работников, как В М Атмажитов, Ю С Блинов, В Г Бобров, О А Вагин, К К Горяинов, В П Кувалдин, О Г Ковалев, И А Климов, В А Лукашов, А Г Маркушин, В С Обнинский, Г К Синилов, К В Сурков, А А Чувилев, А Е Чечетин, А Ю Шумилов, и др Вместе с тем монографических работ, посвященных комплексному исследованию вопросов правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, которые отражали бы особенности современной нормативной правовой базы деятельности оперативных подразделений ФСИН России, в настоящее время не имеется
Вопросы, связанные с функционированием оперативных подразделений в местах лишения свободы, освещены явно недостаточно Данной теме посвящялись публикации В Т Вербового (1982 г), В В Дедюхина (1984г), а также часть исследований ДВ Якубовского (1971 г) Однако в работах этих авторов рассматривались возникновение и развитие оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы лишь в период 1917-1970 гг Кроме того, в силу действовавших в 1970-1990-е гг требований содержание всех вышеуказанных работ было отнесено к сведениям, составляющим государственную тайну, и широкого распространения не получило Не отражены эти проблемы и в трудах по истории уголовного розыска того периода, когда к его компетенции было отнесено осуществление оперативно-розыскной деятельности в местах лишения свободы
Между тем в последнее время данная проблема актуализировалась в связи с созданием Федеральной службы исполнения наказания и ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод Существует настоятельная потребность и в научном анализе отдельных
положений нормативных правовых актов применительно к деятельности уголовно-исполнительной системы
Эти обстоятельства диктуют необходимость комплексной разработки проблем правового регулирования
Все вышеизложенное обусловливает актуальность темы диссертационного исследования
Объектом данного исследования являются правоотношения в сфере оперативно-розыскной деятельности в уголовно-исполнительной системе России
Предмет исследования - проблемы совершенствования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в УИС
Целью исследования является обоснование комплексной системы мер, направленных на совершенствование правовой основы, выработка рекомендаций и подготовка предложений по улучшению правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в уголовно-исполнительной системе, взаимодействия с оперативными подразделениями других правоохранительных органов и обеспечению использования результатов ОРД
Поставленная цель выдвинула необходимость формулирования следующих задач, решение которых составляет содержание настоящего диссертационного исследования
- выявить основные этапы становления и развития правового регулирования ОРД в отечественной истории,
- сформулировать понятие и раскрыть сущность правового регулирования ОРД,
- показать значение правового регулирования ОРД в деятельности оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы,
- проанализировать нормативные правовые акты, регулировавшие и регулирующие деятельность оперативных подразделений в местах лишения свободы Российского государства, а также разработать предложения по оптимизации норм действующего законодательства в указанной сфере,
- выявить и исследовать проблемы ведомственного правового регулирования ОРД в сфере исполнения уголовного наказания,
— выработать конкретные рекомендации по совершенствованию оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой оперативными подразделениями УИС
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания социально-правовых явлений, а также системно-структурный, сравнительно-правовой, логико-теоретический, статистический методы, методы научного толкования и конкретно-социологических исследований
Исследование строилось на основе обобщения и критического анализа работ отечественных ученых и практиков, представляющих различные школы и направления современной научной мысли в сфере философии, уголовно-процессуального права, теории оперативно-розыскной деятельности, уголовно-исполнительного права, криминологии
Теоретическую основу диссертационного исследования образуют научные труды ведущих специалистов в области уголовного процесса и криминалистики, оперативно-розыскной деятельности, других отраслей научного знания
В своей работе диссертант опирался на труды В М Атмажитова, А И Алексеева, Б Е Богданова, Д И Беднякова, Ю С Блинова, В Г Боброва, В И Брылева, В С Бурдановой, О А Вагина, А С. Вандышева, В Т Вербового, Ю А Горинова, К К Горяинова, В Н Григорьева, И Ф Демидова, В В Дедюхина, В И Зажицкого, О Г Ковалева, В А Лукашова, А П Исиченко, Л М Корнеевой, Ю В Кваши, В П. Кувалдина, Н М Кипииса, И А Климова, В М Мешкова, В И Михайлова, С С Овчинского, Д В Ривмана, В А Семенцова, Г К Синилова, К В Суркова, Е В Токарева, А Е Чечетина, А А Чувилева, А Ю Шумилова, Н А Якубовича и др
При написании диссертации использовались положения Конституции Российской Федерации, Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, Уголовного кодекса Российской Федерации, Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», иных федеральных законов, международных правовых актов, ведомственных и межведомственных нормативно-правовых актов, а также постановлений и определений Конституционного и Верховного судов Российской Федерации
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные ФСИН России за 1999-2006 годы, фонды Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), а также результаты анкетирования, в котором приняли участие 147 сотрудников оперативных подразделений исправительных колоний различных регионов РФ Наряду с этим были проанализированы данные, сосредоточенные в 75 делах оперативной проверки, а также в картотеках и иных накопителях оперативно-розыскной информации Эмпирический материал собирался с учетом требований репрезентативности и пропорциональности Кроме того, автором использовался многолетний личный практический опыт осуществления оперативно-розыскной деятельности в УИС
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе предпринята попытка комплексного изучения теоретического и исторического аспектов правового регулирования ОРД в местах лишения свободы, а также анализа сущности и основных теоретических и прикладных проблем, возникающих при осуществлении ОРД оперативными подразделениями УИС с точки зрения их правового обеспечения Данные вопросы рассмотрены во взаимосвязи с политическими, социально-экономическими, культурными и криминологическими факторами
Впервые на монографическом уровне рассматривается проблема ведомственного правового регулирования ОРД в сфере исполнения уголовного наказания Научная новизна диссертационного исследования состоит также в том, что в нем через призму анализа правового содержания оперативно-розыскной деятельности анализируются нормативные правовые акты, которые длительное время практически были недоступны для исследований
Положения, выносимые па защиту. По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие выводы и предложения, имеющие теоретическое и практическое значение
1 Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности представляет собой нормативно-властное воздействие государства на возникающие, длящиеся и прекращающиеся в данной деятельности и в связи с ее осуществлением общественные отношения с целью их упорядочения Такое воздействие происходит путем установления правовых норм по социально
значимым вопросам, возникающим в рамках оперативно-розыскных отношений
2 Закономерности правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в российской уголовно-исполнительной системе, основанные на анализе становления и развития отечественного законодательства с учетом конкретных исторических условий функционирования пенитенциарных учреждений, позволяют определить пути дальнейшего совершенствования правовых основ оперативно-розыскной деятельности учреждений и органов уголовно- исполнительной системы
Совершенствование правового регулирования ОРД в УИС должно включать в себя как внесение поправок в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», приведение его норм в соответствие с иными законодательными актами, так и детализацию его положений в ведомственных и межведомственных нормативных правовых актах
3 Целесообразно уточнить задачи ОРД, дополнив их указанием на установление лиц не только подготавливающих, совершающих или совершивших преступления, но и их замышляющих, что имеет важное значение для раннего предупреждения преступлений, особенно сопряженных с необратимым характером последствий (теракты, убийства и др) Необходимо согласовать нормы Закона об ОРД и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации Для этого в статье 2 Закона в абзаце первом после слов «установления лиц, их» дополнить словом «замышляющих» Данную статью необходимо также дополнить задачей «обеспечение исполнения уголовного ноказания и иных мер угочовн о-правового характера»
4 Согласно российской Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации являются частью правовой системы При этом множество международных договоров, конвенций содержит нормы оперативно-розыскного характера, которые необходимо учитывать при осуществлении ОРД, международном сотрудничестве при проведении оперативно-розыскных мероприятий В этой связи часть первую статьи 4 изложить в следующей редакции «Правовую основу оперативно-розыскной деятельности составляют Конституция Российской Федераг}ии, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие
федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других федеральных органов государственной власти»
5 Закон об ОРД является нормативным правовым актом, определяющим инструментальные средства для решения задач этой деятельности Вместе с тем его положения по существу являются общими для всех субъектов ОРД и не отражают специфику деятельности, определяемую их компетенцией, кругом решаемых ими задач С учетом этого Закон об ОРД (ч 2 ст 4) устанавливает, что органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, издают в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий Вместе с тем, исходя из практики и положений закона об ОРД, указанные органы, издают в пределах своих полномочий нормативные акты, регламентирующие не только организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, но и оперативно-розыскной деятельности в целом В этой связи и предлагается поправка к части 2 статьи 4 Закона, где слова « оперативно-розыскных мероприятий» следует заменить словами «оперативно-розыскной деятельности»
6 Поскольку с Федеральной службой исполнения наказаний нередко отождествляется лишь ее центральный орган, при толковании нормы Закона об ОРД (п 8 ч1 ст 13) оперативно-розыскная деятельность допускается только применительно к оперативным подразделениям центрального аппарата ФСИН России Редакция указанной нормы логически не соответствует другим пунктам данной статьи, где речь идет об оперативных подразделениях перечисленных государственных органов, уполномоченных на осуществление данного вида деятельности В этой связи пункт 8 части первой предлагается изложить в следующей редакции «5 Учреждений и органов уголовно-исполнительной системы»
1 Оперативные подразделения Федеральной службы исполнения наказаний вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность в полном объеме, соответственно проводить все без исключения оперативно-розыскные мероприятия, предусмотренные ст 6 Закона об ОРД, и определять организацию и тактику их проведения При этом проведение оперативно-10
розыскных мероприятий оперативными подразделениями УИС не ограничивается территориями учреждений, реализующих отбывание наказания в виде лишения свободы Это вытекает из других полномочий этих органов, в частности, по обеспечению ими собственной безопасности, осуществлению розыскной работы в отношении лиц, совершивших побег из учреждений УИС, осужденных, уклоняющихся от отбывания лишения свободы, а также проведения ОРМ для сбора данных, необходимых для принятия решения о допуске сотрудников к участию в оперативно-розыскной деятельности или о доступе к материалам, полученным в результате ее осуществления, и др
Представляется, что в обозначенных пределах компетенция оперативных подразделений ФСИН России должна быть регламентирована о в ведомственном Наставлении об основах организации и тактики оперативно-розыскной деятельности
8 Для разрешения ряда теоретических и практических проблем правового регулирования взаимодействия оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы с другими субъектами оперативно-розыскной деятельности необходимо разработать межведомственные инструкции по организации взаимодействия оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний, органов внутренних дел, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и других субъектов ОРД
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в обосновании понятия и раскрытии содержания правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в уголовно-исполнительной системе В результате проведенного исследования обобщены историко-юридические материалы, которые могут быть использованы в дальнейшей разработке теоретических проблем оперативно-розыскной деятельности и нормативных правовых актов, ее регламентирующих Результаты исследования пополняют теоретический потенциал оперативно-розыскной деятельности, уголовно-исполнительного, уголовно-процессуального права и могут использоваться в дальнейших научных исследованиях, посвященных различным аспектам досудебного производства
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования разработанных теоретических положений, выводов, рекомендаций и предложений в практической деятельности правоохранительных органов, прежде всего уголовно-исполнительной системы, при выявлении, пресечении и раскрытии преступлений Результаты исследования могут использоваться в преподавании дисциплины «Оперативно-розыскная деятельность», при подготовке учебной и учебно-методической литературы, в практической деятельности оперативных подразделений учреждений и органов УИС, а также в системе подготовки и повышения квалификации начальствующего состава оперативных подразделений УИС
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные и наиболее значимые положения диссертации изложены автором в 5 публикациях общим объемом 2,5 п л
Кроме того, результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях, на заседаниях «круглых столов», проводимых в ВИПК МВД России (г Домодедово), Академии Управлении МВД России, ВНИИ МВД России, НИИИ и ПТ (г Тверь), высших учебных заведениях ФСИН России по проблемам ОРД и на учебно-методических сборах заместителей начальников территориальных органов ФСИН России по безопасности и оперативной работе центрального федерального округа в г г Калуга, Курск, Ярославль
Отдельные положения опубликованных работ внедрены в учебный процесс Академии права и управления ФСИН России Предложения по совершенствованию правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в уголовно-исполнительной системе и результаты научного исследования, содержащиеся в диссертации, использовались в ходе разработки ведомственного нормативного правового акта, регламентирующего деятельность оперативных аппаратов ФСИН России
Структура диссертационного исследования определяется целями и задачами исследования Работа состоит из двух глав, объединяющих шесть параграфов, введения, заключения, списка использованных источников и приложений
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснованы актуальность темы, степень ее научной разработанности, определены предмет и объект исследования, цели и задачи его проведения, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, методология, методика и эмпирическая база, сформулированы основные положения, выносимые на зашиту, приведены сведения об апробации результатов исследования
Первая глава "Теоретические и исторические аспекты правового регулирования оперативно-розыскной деятельности" состоит из трех параграфов
В первом параграфе "Основные этапы становления и развития правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в истории правовой науки" изложены результаты проведенного диссертантом анализа исторического развития правовых основ регулирования оперативно-розыскной деятельности в пенитенциарной системе, которые позволили прийти к выводу о том, что оперативно-розыскная деятельность в местах лишения свободы является исторически обусловленной, о чем свидетельствует регламентация оперативно-розыскных мероприятий в нормативных правовых актах на различных этапах становления и развития отечественной пенитенциарной системы
Специализированные оперативные подразделения предназначенные в местах лишения свободы, создавались в сложных исторических условиях Так же, как и в других правоохранительных органах, в зависимости от политической ситуации в стране и курса ее руководства изменялись цели и задачи, организация и тактика работы оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы, совершенствовалась структура руководства и управления, постепенно улучшалась нормативная правовая база К концу 70-х годов XX века оперативные подразделения УИС представляли собой единую систему, непрерывно осуществлявших комплекс мер по противодействию пенитенциарной преступности, предупреждению и пресечению нарушений режима содержания, оказывающую действенную помощь территориальным органам внутренних дел, а также воспитательное воздействие как на осужденных, так и на персонал мест лишения свободы Вместе с тем их работа строилась на основе только ведомственных нормативных правовых актов, пока принятие
в 1992 году первого российского оперативно-розыскного закона не обеспечило легитимность осуществления оперативно-розыскной деятельности на всей территории страны
Во втором параграфе «Правовые основы регулирования оперативно-розыскной деятельности» автор рассматривает правовое регулирование прежде всего как специфическую управленческую деятельность, направленную на юридическое упорядочение социально значимых отношений, полагая, что своим непосредственным назначением оно имеет юридическое закрепление и возведение в официальный ранг оптимальное развитие организуемых отношений При этом предметом регулирования служат исключительно общественные отношения
На основе анализа специальной литературы диссертант приходит к выводу, что правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности представляет собой нормативно-властное воздействие государства на возникающие, длящиеся и прекращающиеся в данной деятельности и в связи с ее осуществлением общественные отношения с целью их упорядочения Такое воздействие происходит путем установления правовых норм по социально значимым вопросам, возникающим в рамках оперативно-розыскных отношений
В работе отмечается, что для правильного понимания предназначения и содержания ОРД важное значение имеет уяснение вопроса о пределах ее правового регулирования От решения этого вопроса во многом зависит эффективность работы и, следовательно, степень реализации мер по предупреждению и пресечению преступлений, совершаемых отдельными лицами, а также гарантированность защиты прав и свобод граждан, попадающих в поле зрения правоохранительных органов и спецслужб При этом автор придерживается точки зрения, согласно которой пределами правового регулирования общественных отношений в сфере ОРД являются социально обусловленные границы государственно-властного вмешательства в общественные отношения, возникающие в связи С достаточной степенью вероятности совершения преступления или с его совершением, и его гласным либо конспиративным предупреждением, выявлением и пресечением посредством применения специальных сил, средств и методов, а также осуществления оперативно-розыскных
мероприятий и оперативно-тактических действий в соответствии с нормами оперативно-розыскного права
Диссертант полагает, что пределы правового регулирования ОРД обусловлены рядом факторов Первый из них предопределен предметом самой деятельности, характером и спецификой общественных отношений, подлежащих регулированию и упорядочению, суть второго заключается в том, что при наличии определенной воли законодателя общественные отношения в сфере ОРД могут подвергаться правовому регулированию только при наличии в них объективной возможности выбора того или иного правила поведения, третий связан с заинтересованностью государства в воздействии на общественные отношения, складывающиеся в сфере оперативно-розыскной деятельности, при помощи права, четвертым и пятым факторами являются соответственно способность к сознательному восприятию правовых предписаний, а также его формальная определенность, системность и обеспеченность мерами государственного принуждения или поощрения
Указанные факторы взаимосвязаны и взаимообусловлены, и только учет их совокупности позволяет определить пределы правового регулирования ОРД
В результате проведенного исследования соискатель приходит к выводу, что под правовой основой деятельности оперативных подразделений российской уголовно-исполнительной системы, следует понимать систему юридических норм, содержащихся в законах и подзаконных нормативных правовых актах, которые создают правовые предпосылки (условия) для реализации оперативно-розыскных мер либо непосредственно регламентируют организационные и тактические вопросы применения оперативно-розыскных ст, средств, мероприятий, методов и форм в целях решения задач оперативно-розыскной деятельности в УИС
Помимо этого анализ законодательной регламентации оперативно-розыскной деятельности позволяет прийти к выводу о том, что в перечень источников, составляющих ее правовую основу (ст 4 Закона об ОРД), необходимо включить общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации Это обусловлено тем, что согласно Конституции Российской Федерации они являются частью правовой системы К тому же множество международных договоров,
конвенций содержит нормы оперативно-розыскного характера, которые необходимо учитывать при осуществлении ОРД, международном сотрудничестве при проведении оперативно-розыскных мероприятий
В связи с этим предлагается поправка к части 1 статьи 4 изложить в следующей редакции «Правовую основу оперативно-розыскной деятельности составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других федеральных органов государственной власти»
Исходя из практики и положений Закона об ОРД, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, издают в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные акты, регламентирующие не только организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, но и оперативно-розыскной деятельности в целом В этой связи и предлагается поправка части 2 статьи 4, где слова «проведения оперативно-розыскных мероприятий» следует заменить словами «оперативно-розыскной деятельности»
В третьем параграфе «Современное состояние правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в уголовно-исполнительной системе России» отмечается, что правовое регулирование ОРД имеет многоуровневую структуру, которую можно условно разделить на конституционный, международно-правовой, законодательный и ведомственный уровни, что объясняется постоянно растущим объемом нормативных правовых актов, регулирующих вопросы ОРД (в настоящее время их более 150) и обладающих различной юридической силой
Анализируя положения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» применительно к специфике предмета исследования, диссертант выделяет ряд пробелов и недостатков правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в УИС РФ Одной из основных проблем является отсутствие комплексного ведомственного нормативного правового акт об основах организации и тактики оперативно-розыскной деятельности учреждений и органов УИС Оперативные 16
подразделения продолжают руководствоваться соответствующим Наставлением, регламентирующим эту деятельность в органах внутренних дел Такое положение едва ли может быть приемлемым, поскольку вызывает сомнение сама легитимность применения нормативного правового акта, регламентирующего оперативно-розыскную деятельность органов, давно освобожденных от функции исполнения уголовных наказаний Не менее важно и то, что в нормативно-правовом акте МВД России не учтены особенности осуществления оперативно-розыскных мероприятий в среде осужденных Следовательно, назрела существенная необходимость безотлагательного завершения работы над нормативным правовым актом об основах организации и тактики оперативно-розыскной деятельности в УИС
Согласно Закону Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также в соответствии со ст 84 УИК РФ («Оперативно-розыскная деятельность в исправительных учреждениях») в исправительных учреждениях осуществляется оперативно-розыскная деятельность, задачами которой являются обеспечение личной безопасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц, выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в исправительных учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания, розыск в установленном порядке осужденных, совершивших побег из исправительных учреждений, а также осужденных, уклоняющихся от отбывания лишения свободы, содействие в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными до прибытия в исправительное учреждение Оперативно-розыскная деятельность осуществляется как оперативными аппаратами исправительных учреждений, так и другими уполномоченными на то органами в пределах их компетенции
Из содержания ст 84 УИК РФ следует, что оперативными подразделениями уголовно-исполнительной системы (УИС) оперативно-розыскные мероприятия проводятся в колониях-поселениях, воспитательных колониях, лечебных исправительных учреждениях, исправительных колониях общего, строгого и особого режимов, тюрьмах, а также в следственных изоляторах в отношении осужденных к лишению свободы, оставленных в СИЗО или тюрьме для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию (см ст 77 УИК РФ)
Исходя из того, что круг объектов, в отношении которых в следственных изоляторах оперативные подразделения УИС вправе проводить ОРМ, ограничивается только лицами, оставленными в СИЗО для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию, законодатель закрепил право проведения оперативно-розыскных мероприятий в СИЗО УИС оперативными подразделениями всех без исключения органов-субъектов ОРД, правда, только совместно с работниками уголовно-исполнительной системы
Следует отметить также несоответствие обозначенных задач ОРД в УИС задачам, обозначенным в ст 2 Закона об ОРД
Прежде всего, целесообразно уточнить общие задачи ОРД, дополнив их указанием на установление лиц, не только подготавливающих, совершающих или совершивших преступления, но и их замышляющих, что имеет важное значение для раннего предупреждения преступлений, особенно сопряженных с необратимым характером последствий (теракты, убийства и др ) По этим же основаниям предлагается соответствующая поправка в ст 7 Закона об ОРД
Помимо этого статью 2 Закона представляется необходимым дополнить задачей обеспечения исполнения уголовного наказания и иных мер уголовно-правового характера, это обусловлено потребностью согласования норм Закона об ОРД и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации Осмысление перспектив совершенствования системы и методов нормативного правового регулирования оперативно-розыскной деятельности приводит к выводу о необходимости комплексной разработки модели ее нормативного правового регулирования, которая бы охватывала все взаимосвязи этой деятельности, ее основные функциональные подсистемы, отражала специфику осуществления оперативно-розыскных мер на различных стадиях единого оперативно-розыскного процесса
Составляющими такой модели, по мнению соискателя, могло бы стать нормативно-правовое регулирование 1) практики конфиденциального содействия граждан с оперативными подразделениями, 2) подсистем оперативно-поискового, оперативно-технического и силового обеспечения ОРД с учетом их специфики, 3) важнейших организационно-тактических комплексов (организационно-тактических форм), включающих выявление лиц и фактов, представляющих оперативный интерес, оперативную разработку и ее организационно-тактические варианты, а также оперативно-розыскную профилактику и оперативное сопровождение предварительного следствия
Вторая глава "Проблемы правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в уголовно-исполнительной системе России" состоит из трех параграфов
Первый параграф "Законодательное регулирование оперативно-розыскной деятельности учреждений и органов ФСИН России и проблемы его совершенствования" посвящен сравнительному анализу норм законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, относящихся к сфере ОРД в уголовно-исполнительной системе, который позволил выявить ряд пробелов и противоречий в регулировании оперативно-розыскной деятельности УИС, предложить пути их разрешения
Во-первых, к числу задач оперативно-розыскной деятельности Закон об ОРД не относит обеспечение исполнения уголовного наказания и реализации иных мер уголовно-правового характера В сопоставлении с нормой, содержащейся в ст 84 УИК РФ, это означает, что за пределами оперативно-розыскного воздействия со стороны учреждений и органов УИС оказываются все лица, осужденные к видам наказаний, не связанным с лишением свободы Между тем только на учете уголовно-исполнительных инспекций состоит более 1 млн осужденных, что требует оперативного обслуживания и создания надлежащей правовой базы для осуществления оперативно-розыскной профилактики преступлений данной категорией осужденных Это позволило бы на ведомственном уровне определить пределы, основания и условия проведения в отношении их если не всех, то хотя бы отдельных оперативно-розыскных мероприятий силами оперативных подразделений УИС
В приказе Министерства юстиции РФ, которым, возможно, будет утверждено и введено в действие ведомственное Наставление об основах организации и тактики оперативно-розыскной деятельности учреждений и органов ФСИН России, было бы уместным наделить уголовно-исполнительные инспекции оперативно-розыскными функциями хотя бы в ограниченном объеме, по меньшей мере в виде права проведения опросов и наведения справок руководителями инспекций
Во-вторых, сравнительный анализ целей и задач оперативно-розыскной деятельности, определенных в Законе об ОРД (ст 1 и 2), с аналогичными задачами такой же деятельности, осуществляемой в исправительных учреждениях (ст 84 УИК РФ), показывает их не только текстуальное, но и смысловое расхождение
В-третьих, ни в Законе об ОРД, ни в УИК РФ, ни в других законодательных актах не определен механизм взаимодействия оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы с аналогичными подразделениями других государственных органов - субъектов ОРД Лишь отдельные элементы этого механизма просматриваются в ст 6, 7, 13, 14 Закона об ОРД и ст 84 УИК РФ
В-четвертых, во всех рассматриваемых законодательных актах отсутствует надлежащая нормативная правовая база для оперативно-розыскной профилактики преступлений Задача их предупреждения в оперативно-розыскном законодательстве вообще только декларируется Между тем в теории ОРД оперативно-розыскная профилактика или оперативно-розыскное предупреждение преступлений, сегодня признается самостоятельной и важнейшей организационно-тактической формой ОРД
В целом нормативная правовая база оперативно-розыскной деятельности в уголовно-исполнительной системе несовершенна, изобилует пробелами, недостаточно согласуется с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» и нуждается в улучшении
Соискатель полагает, что в первую очередь необходимо привести в соответствие цели и задачи ОРД, представленные в Законе об ОРД и УИК РФ Ст 2 Закона Об ОРД при этом целесообразно дополнить указанием на задачу обеспечения исполнения уголовного наказания и применения иных мер уголовно-правового характера, а ст 84 УИК РФ - на цели, вытекающие из Закона Об ОРД, и уточнить задачи этой деятельности в исправительных учреждениях В частности, учитывая оперативно-розыскные возможности оперативных подразделений УИС, задачу содействия в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными до прибытия в исправительное учреждение, следует сформулировать следующим образом «содействие или иное участие в выявлении, раскрытии преступлений, совершенных осужденными до прибытия в исправительные учреждения, а также в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений, подготавливаемых, совершаемых или совершенных другими лицами»
В целях устранения несоответствия законодательного регулирования ОРД в ФСИН России представляется целесообразным
уточнить положения части 1 статьи 84 УИК РФ, изложив ее в следующей редакции
«Статья 84 Оперативно-розыскная деятельность в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы
1 В соответствии с законодательством Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы осуществляется оперативно-розыскная деятельность, задачами которой являются обеспечение собственной безопасности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, личной безопасности осужденных, персонала учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и иных лиц, выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания, розыск в установленном порядке осужденных, подозреваемых и обвиняемых совершивших побег из учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, а также лиц уклоняющихся от отбывания наказания, следствия и суда, содействие в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными до прибытия в исправительное учреждение»
Во втором параграфе «Проблемы правового регулирования взаимодействия оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы с другими субъектами оперативно-розыскной деятельности» отмечается, что проведение оперативно-розыскных мероприятий оперативными подразделениями УИС не ограничивается только территориями учреждений и органов, обеспечивающих исполнение наказания в виде лишения свободы, что вытекает га их задач по обеспечению собственной безопасности, осуществлению розыскной работы в отношении лиц, совершивших побег из исправительных учреждений, осужденных, уклоняющихся от отбывания лишения свободы, а также проведения ОРМ для сбора данных, необходимых для принятия решения о допуске сотрудников УИС к участию в оперативно-розыскной деятельности или о доступе к материалам, полученным в результате ее осуществления
В связи с этим существует острая необходимость во взаимодействии оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы с другими субъектами оперативно-розыскной деятельности, и прежде всего с оперативными подразделениями криминальной милиции
Основными задачами взаимодействия оперативных аппаратов УИС и оперативных подразделений криминальной милиции, по мнению соискателя,
являются 1) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений в СИЗО и ИУ, 2) выявление и раскрытие преступлений, совершенных осужденными и лицами, заключенными под стражу до прибытия в СИЗО и ИУ, 3) выявление противоправных намерений лиц, содержащихся под стражей, направленных на дальнейшее совершение преступлений после освобождения из следственного изолятора; 4) выявление противоправных намерений арестованных, а также их связей, направленных на активное противодействие законным требованиям администрации следственного изолятора по обеспечению установленного порядка отбывания наказания, а также совершения преступлений и иных правонарушений в учреждениях УИС, 5) проведение оперативно-розыскных мероприятий по розыску и задержанию подозреваемых, обвиняемых совершивших побег из СИЗО и ИУ, 6) обеспечение собственной безопасности органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, личной безопасности персонала учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и членов их семей, сотрудников органов внутренних дел, находящихся на территории учреждений УИС, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей.
Анализ специальной литературы и правоприменительной практики, результатов проведенного в рамках исследования анкетирования сотрудников оперативных подразделений УИС позволил прийти к выводу, что в настоящее время наиболее распространенным видом взаимодействия является обмен с территориальными органами внутренних дел оперативно значимой информацией, который осуществляется в следующих основных формах
- направление по инициативе оперативных отделов исправительных колоний в оперативные подразделения ОВД сообщений о подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлениях, лицах, причастных к преступной деятельности, иной оперативно значимой информации,
- исполнение заданий ОВД на проверку причастности осужденных (всех содержащихся в ИК или определенных лиц) к конкретным преступлениям,
- направление в территориальные ОВД явок осужденных с повинной по ранее не раскрытым преступлениям,
- получение из территориальных ОВД информации об осужденных, представляющих оперативный интерес
Наряду с отмеченными на практике используются также следующие виды взаимодействия
- совместная разработка и согласованное проведение мероприятий с комплексным использованием сил и средств для решения какой-либо сложной задачи,
- временная передача конфидентов оперативных подразделений УИС сотрудникам оперативных подразделений ОВД для оперативной разработки арестованных и задержанных, содержащихся в ИВС,
- передача освобождающихся из ИУ конфидентов на постоянную связь оперативным подразделениям ОВД и передача на постоянную связь оперативным подразделениям УИС конфидентов ОВД, содержащихся под стражей и осужденных к лишению свободы
В целях улучшения взаимодействия оперативных аппаратов уголовно-исполнительной системы с правоохранительными органами в сфере борьбы с преступностью необходимо на постоянной основе осуществлять следующие мероприятия
- для нейтрализации влияния лидеров преступных сообществ на осужденных и сотрудников УИС, оздоровления оперативной обстановки в местах дислокации исправительных учреждений систематически проводить ее совместные анализ, планирование организации взаимодействия в целом и конкретных оперативно-розыскных мероприятий, определение и формулирование их целей и задач,
- активизировать усилия по добыванию информации о противоправных намерениях лидеров криминальных структур дестабилизировать обстановку в учреждениях УИС, о процессах, происходящих в криминальной среде,
- оказывать взаимную помощь наличными силами и средствами,
- обеспечить преемственность непрерывного оперативного слежения по цепочке «свобода - СИЗО - ИУ — свобода» за «ворами в законе», другими лидерами и «авторитетами» преступной среды,
- для выявления нелегальных контактов указанных лиц, содержащихся в учреждениях УИС, со связями находящихся на свободе, их противоправных намерений, осуществлять совместно с органами внутренних дел оперативно-розыскные мероприятия в местах дислокации учреждений УИС,
- организовать постоянный обмен и проверку оперативно значимой информации о процессах, происходящих в криминальной среде, ее лидерах, других опасных преступниках, располагающих межрегиональными и международными преступными связями, в целях их непрерывного оперативного прикрытия, проведения совместных разработок по документированию противоправной деятельности и осуществления предупредительных мероприятий,
- осуществлять совместное обучение оперативных сотрудников правоохранительных органов положительному опыту взаимодействия, разбор и подведение итогов совместной деятельности по конкретным делам
Правильно организованное и тактически грамотно осуществленное взаимодействие между оперативными аппаратами органов внутренних дел и учреждений УИС позволит не только достичь качественного нового организационного уровня, но и добиваться высокой результативности в достижении общей цели — борьбы с преступностью — с наименьшими затратами сил, средств и времени
В этой связи назрела необходимость разработки и принятия совместной инструкции об организации взаимодействия оперативных подразделений правоохранительных органов, том числе учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, в сфере оперативно-розыскной деятельности
В третьем параграфе «Совершенствование нормативно-правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в сфере исполнения уголовного наказания» автор на основе критического анализа действующего законодательства и правоприменительной практики приходит к выводу о необходимости внесения ряда изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, складывающиеся при осуществлении ОРД в УИС РФ В частности, предлагаются следующие поправки
1 Дополнить часть 1 статьи 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» нормой следующего содержания
«В ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности для решения задач, предусмотренных статьи 2 настоящего Федерального закона, могут предприниматься оперативно-розыскные меры, представляющие собой совокупность оргаиизащоппо-управлетеских, органи-зационно-тактических, оперативно-тактических и иных действий
уполномоченных органов (должностных лиц), осуществляющих оперативно-розыскную деятельность»
2 Пункт 8 части первой статьи 13 изложить в следующей редакции. «8 Учреждений и органовуголовно-испочнителыюй системы»
3 Часть пятую той же статьи после слов «следственных изоляторах» дополнить словами «и исправительных учреждениях»
4 Внести в Закон РФ от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» следующие изменения
1) статью 7 дополнить частью шестой следующего содержания «Оперативные подразделения территориальных органов уголовно-
испочнителыюй системы осупц ествляю т оперативно-розыскную деятельность в целях реализации задач, установленных для учреждений и органов уголовно-испочнителыюй системы законодательными и иными нир.матгкшыми правовылт актами Российской Федерации»,
2) статью 8 дополнить частью второй следующего содержания «Оперативные подразделения федерального органа уголовно-
исполнитечьной системы осуществляют оперативно-розыскную деятельность в цечях реализации задач, установленных для учреждений и органов уголовно-исполнительной системы законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации»,
3) дополнить главу II статьей 122 следующего содержания «Статья 122 Полномочия учреждений и органов уголовно-
исполнительной системы в сфере осуществления оперативно-розыскной деятечьности
В соответствии с законодательством Российской Федерации учреждения и органы уголовно-исполнительной системы осуществляют оперативно-розыскную деятельность в г/елях реализации задач
обеспечения собственной безопасности учреждений и органов уголовно-испочнителыюй системы, личной безопасности осужденных и иных лиц, находящихся на территории исправительных учреждений, персонала уголовно-испочнителыюй системы и членов их семей,
выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия готовящихся и совершаемых в учреждениях, органах и на объектах уголовно-исполнительной системы преступлений и иных правонарушений, а также
выявления и профилактики наручиений установленного порядка отбывания наказания,
розыска лиг/, совершивших побег из учреждений уголовно-исполнительной системы и уклоняющихся от отбывания лишения свободы, содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в борьбе с преступностью»
4) дополнить статью 13 пунктом 8 следующего содержания «осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскную деятельность» исключив пункт 2 ст 14
В заключении диссертации изложены выводы, предложения и рекомендации, отражающие основные положения и результаты исследования.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих работах общим объемом 2,5 п л
1 Бажанов С А О некоторых проблемах правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации// Черные дыры в российском законодательстве -№3.-2007 -0, 25 пл
2 Бажанов С А К проблеме правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в УИС//Проблемы оперативно-розыскной деятельности в уголовно-исполнительной системе Сборник статей — М НИИ ФСИН России, 2005 - 0,4 п л ( в соавт )
3 Бажанов С А Проблемы правового регулирования оперативно-розыскной деятельности во ФСИН// Материалы международной научно-практической конференции г Москва 25 мая 2006 г - М , 2006 - 0, 25 п л
4 Бажанов С А Некоторые вопросы информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности в УИС// Роль информационного обеспечения в совершенствовании функций управления в уголовно-исполнительной системе Материалы научной конференции Тверь, 16-17 октября 2006 г - Тверь, 2006 - 0,2 п л
5 Бажанов С А Предупреждение пенитенциарной преступности Методическое пособие - М НИИ ФСИН России, 2007 - 1,4 п л (в соавт )
