АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование отношений муниципальной собственности в Российской Федерации»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
ИЛЮХИНА Елена Алексеевна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.01 — теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук •
Москва —1996
Работа выполнена на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор ВАСИЛЬЕВ Анатолий Васильевич
доктор юридических наук, профессор — СЫРЫХ Владимир Михайлович
кандидат юридических наук — ЮРЬЕВ Сергей Сергеевич
Ведущая организация — Академия МВД Российской Федерации.
Защита состоится 2.0 июня 1996 г. в 14.00 час. на заседании диссертационного совета в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84,1 уч. корп.,
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС. Автореферат разослан 2С мая 1996 года.
Ученый секретарь
Официальные оппоненты:
ауд. 2297.
ЯЦЕНКО И. С.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Теоретические проблемы отношений собственности занимают центральное место в различных отраслях общественных наук: юридических, экономических, социологических. Это связано прежде всего с тем, что отношения собственности характеризуют материальную основу любого общества при любом типе производства, в том числе и при регулируемой рыночной экономике.
Муниципальная собственность как одна из форм собственности, признаваемых Конституцией Российской Федерации, составляет экономическую основу местного самоуправления. Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельный владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы. Поэтому важнейшая содержательная сторона местного самоуправления, связанная с обеспечением интересов населения муниципального образования, может быть отнесена именно к регулированию отношений собственности.
Категория муниципальной собственности появилась в Российском законодательстве сравнительно недавно, когда процесс реорганизации государственной власти и законодательства привел к образованию равноправных субъектов Федерации и признанию и конституционному закреплению широких прав местного самоуправления. Закон "О местном самоуправлении", принятый в 1991 году, положил начало своего рода "муниципальной революции", изменению правового статуса органов местной власти и управления, созданию новой экономической и финансовой базы местного развития, основу которого должна составлять муниципальная собственность.
Своеобразие муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят многофункциональный и целевой характер, т.е. предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных-, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образова-
- г -
ния.Поэтому теоретическое исследование вопросов правового регулирования муниципальной собственностью приобрело особую актуальность.
Основы отношений муниципальной собственности, право муниципальной собственности, а также право собственности населения муниципального образования на землю и природные ресурсы, относящиеся к объектам муниципальной собственности, гарантированы и защищены Конституцией РФ. В настоящее время происходит законодательное развитие института муниципальной собственности и права муниципальной собственности, что получило отражение в части I Гражданского Кодекса Российской Федерации, а также Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Однако, теоретические разработки в области правового регулирования отношений муниципальной собственности почти отсутствуют. Действующее законодательство также недостаточно четко регулирует вопросы, связанные с методами управления муниципальной собственностью. В то время как на практике именно от форм и методов воздействия на отношения собственности зависит достижение максимального социально-экономического результата. Таким образом, актуальность настоящего исследования определяется необходимостью теоретических разработок как самого института муниципальной собственности, так и вопросов, связанных с правовым регулированием отношений этого типа, а также важностью социального значения муниципальной собственности как основы местного самоуправления.
Право является одним из эффективных средств регулирования отношений и процессов в сфере муниципальной собственности. Отражение в праве объективных законов общественного развития обеспечивает эффективность управления и правового регулирования. При помощи правовых средств закрепляются различные, соответствующие реальным условиям, формы и методы управляющего воздействия. Поэтому темой настоящего диссертационного исследования выбрано изучение законодательных аспектов отношений муниципальной собственности, а также не по-
лучившие до сих пор теоретической и практической разработки вопросы правового регулирования управления муниципальной собственностью.
Состояние научной разработки темы. Проблему правового регулирования муниципальной собственности нельзя считать абсолютно новой для отечественного законодательства и правовой науки. Гражданский Кодекс РСФСР 1922 года содержал понятие "муниципализированная собственность", которая в дальнейшем, в процессе национализации трансформировалась в государственную собственность. Возрождая традиции русского земства и местного самоуправления, институт муниципальной собственности становится объектом исследования современных ученых-правоведов, тем более, что муниципальная собственность присутствует и в действующем законодательстве.
Однако, как объект правового регулирования, муниципальная собственность еще недостаточно изучена. Имеет место стереотип восприятия муниципальной собственности как разновидности государственной, что отчасти связано с недостаточным определением статуса и правового положения субъектов права муниципальной собственности в законодательстве Российской Федерации. Практически отсутствует законодательная база, регулирующая процесс разграничения государственной собственности и формирования объектов муниципальной собственности. Не урегулированы должным образом отношения, связанные с муниципальными землями и другими природными ресурсами, являющимися объектами муниципальной собственности.
Таким образом, с одной стороны, недостаточность теоретических разработок в сфере института муниципальной собственности, а с другой стороны, существующие на практике пробелы законодательного характера определили необходимость разработки данной темы в диссертации.
Аналитические вьводы, сделанные автором в результате диссертационного исследования, основаны на изучении работ специалистов в области теории права и государства, гражданского и административного права: Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабаше-
ва, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, С.Н.Братуся, А.В.Васильева, В.В.Витрянского, Н.Г.Кобеца. Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, В.П.Мозолина. И.В.Новицкого, Е.А.Суханова, Ю.А.Тихомирова, Ю.К.Толстого, Р.О.Халфиной. А.И.Экимова, В.Ф.Яковлева и других, а также ученых-экономистов: Л.И.Абалкина, В.П.Шкредова.
В работе использован большой научный и практический материал, полученный в результате анализа публикаций в журналах: "Государство и право", "Хозяйство и право". "Правоведение", "Российский экономический журнал", в еженедельнике "Экономика и жизнь" и др.
Цель и задачи диссертации. Исследование правового регулирования муниципальной собственности проводится с целью определения наиболее эффективных форм и методов воздействия на эти отношения и достижения максимального социального результата от использования муниципальной собственности. Исходя из поставленной цели, в процессе исследования диссертантом решаются следующие задачи:
1. На основе исторического и современного подходов к понятию собственности дается характеристика права муниципальной собственности, а также приводится краткий сравнительный анализ Российского законодательства о муниципальной собственности и стран ближнего зарубежья.
2. Исходя из представления о правовом регулировании как формы государственного управления формируется система принципов правового регулирования отношений муниципальной собственности, которые, по мнению диссертанта, могут лечь в основу правового обеспечения управления муниципальной собственностью.
3. В результате системного анализа правовой базы (действующего законодательства), регулирующей отношения муниципальной собственности, определяются пробелы и недостатки правового обеспечения и защиты права муниципальной собственности.
4. Анализируя институциональные и функциональные аспекты местного самоуправления, определяется правовой статус и
виды субъектов муниципальной собственности, делается вывод о едином правовом уровне местного самоуправления в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.
5. При помощи исследования правовых форм регулирования отношений собственности проводится классификация методов управления муниципальной собственностью на основе законодательства Российской Федерации.
Объект исследования. Изучая правовые отношения муниципальной собственности, складывающиеся в процессе возникновения, изменения, прекращения, а также защиты права муниципальной собственности, диссертант приходит к выводу о необходимости управления этими отношениями. Таким образом, объектом исследования настоящей диссертации являются не только правовое регулирование отношений муниципальной собственности и правоотношения, складывающиеся между субъектами этих отношений, а также формы и методы регулирующего воздействия права на характер и направленность их деятельность.
Для более детального изучения названных проблем в работе исследуются основные принципы правового регулирования отношений муниципальной собственности, которые являются нормативной основой и для управления муниципальной собственностью.
Метод исследования. На основе принятых автором диссертации теоретических и методологических предпосылок, а также мировоззренческих установок в диссертации применяются различные методы исследования.
Основным методом, используемым диссертантом при исследовании проблем, является системный подход, как одно из методологических направлений современной науки. Эффективность системного подхода достигается благодаря его многоаспектнос-ти и единству в процессе изучения вопросов, связанных с объектом исследования. Системный подход, как цельная научная методология, разработанный и применяемый в естественных нау-
ках, в настоящее время широко используется и в социальных исследованиях, в том числе - в исследовании правовых явлений, благодаря своей объективности.
Возможности системной методологии в раскрытии многоуровневых и многообразных отношений собственности и их правового регулирования в конкретной действительности обеспечивает универсальность данного подхода, а также его широкое применение в исследовании социально-правовых явлений.
Системный подход в праве дает возможность выявить структуру правовых основ управления, их регулирующую роль, которая выражается в социальной направленности. Поэтому наряду с системным подходом в исследовании широко применяется социологический метод, связанный со спецификой права как социального феномена жизни общества, который наполнен экономическим, политическим, культурным и нравственным содержанием.
Системный и социологический подходы в исследовании неразрывно связаны с такими общефилософскими методами как метод анализа и синтеза. Так, исследование отношений муниципальной собственности начинается с понятия собственности как категории, являющейся объектом изучения различных общественных наук. Таким образом, рассмотрение общей категории позволяет детальнее изучить правоотношения, характерные для конкретной категории собственности, т.е. - муниципальной.
Методологическая основа исследования дополняется историческим анализом, который позволяет полнее раскрыть динамику процесса, проследить этапы ее формирования, исторические аспекты определенного явления.
В диссертационном исследовании применяется также компаративный метод, т.е. метод сравнительного правоведения, позволяющий вьивить характерные закономерности, присущие одинаковому по сути явлению в различных странах.
Теоретическая и нормативная основы диссертации. Много-аспектность категории собственности и вопросов, связанных с правовым регулированием отношений собственности, обусловило необходимость изучения теоретической базы различных общест-
венных наук: истории, философии, экономики, теории права и государства, истории политических и правовых учений, государственного управления и др. Для раскрытия социально-философской сущности исследуемого явления используются работы выдающихся ученых и мыслителей прошлого: Цицерона, Локка, Канта, Гегеля, Маркса, Энгельса и др. В диссертации рассматриваются теоретические концепции отечественных и современных зарубежных ученых-правоведов.
Отдельные выводы и положения работы основываются на источниках Римского публичного и частного права, которое по сей день является теоретической основой и терминологическим источником многих национальных правовых систем.
Теоретическую основу диссертации составляют концепции современных ученых в области права, философии, и смежных общественных наук. Так, с целью эффективного управления федеральной собственностью учеными РАН была разработана соответствующая концепция, основные идеи которой используются диссертантом при разработке эффективных форм и методов правового регулирования отношений собственности.
Нормативно-правовая база диссертации основывается на текущем законодательстве и, в первую очередь, на Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы отношений собственности. Анализ правового обеспечения функционирования муниципальной собственности проводится на основе изучения большого массива законов и подзаконных актов различных отраслей права: государственного, финансового, административного, гражданского, земельного и др.
С целью сравнительного анализа в диссертации используется законодательство о собственности стран Прибалтики, Казахстана, Узбекистана, Украины, а также отдельные нормативные акты, регулирующие отношения муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п., стран дальнего зарубежья: ФРГ, Японии и др.
Научная новизна работы. Институт муниципальной собственности - явление относительно новое как в российском за-
конодательстве, так и в отечественной правовой науке. Поэтому выводы автора диссертации в области принципиальных вопросов правового регулирования отношений муниципальной собственности имеют новизну и представляют определенный научный и практический интерес.
На защиту диссертантом выносятся новые и содержащие элементы нового положения:
1. Предлагается рассматривать и исследовать право собственности вообще и право муниципальной собственности в частности как комплексную категорию, которая включает в себя экономические, правовые и другие общественные отношения.
2. Автором диссертации доказано, что право муниципальной собственности имеет сложную структуру, обусловленную, во-первых, несколькими субъектами муниципальной собственности и , во-вторых, различным объемом прав собственника.
3. Сформулирована и обоснована система принципов правового регулирования отношений применительно к муниципальной собственности.
4. Автором разработаны показатели эффективности правового регулирования по достижению максимального полезного результата, к числу которых могут быть отнесены следующие:
Здравоохранение (количество заболеваний);
Демографический (естественный прирост населения);
Экологический (уровень загрязнения окружающей среды);
Семья (бюджет семьи, количество разводов);
Потребительская корзина (физиологические нормы).
5. На основе анализа правового регулирования отношений муниципальной собственности автором выявлено несовершенство законодательной базы, регулирующей эти отношения. Совершенствование правового обеспечения предлагается осуществлять на основе реализации основных принципов правового регулирования, прежде всего, научности, законности, социальной справедливости, а также путем устранения существующих пробелов в действующем законодательстве по отраслям права:
государственное право - определение правового статуса
субъектов муниципальной собственности и в первую очередь -органов местного самоуправления как единого субъекта;
административное право - разработка норм, обеспечивающих защиту права муниципальной собственности, разграничение собственности;
земельное право - разработка норм, регулирующих отношения собственности на муниципальную землю и природные ресурсы.
6. Автором проведен анализ и определены уровни (виды) и правовой статус субъектов отношений муниципальной собственности. Первый уровень субъектов - это собственник - население соответствующего муниципального образования, которому принадлежат объекты муниципальной собственности. Второй уровень - органы местного самоуправления, которые от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются объектами муниципальной собственности. При этом сделан вывод о едином статусе органов местного самоуправления как субъектов права муниципальной собственности. Третий уровень субъектов - муниципальные предприятия и учреждения, которые фактически владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью в пределах, предусмотренных законом.
Автором представлена характеристика различных правовых форм и методов управления муниципальной собственностью. Среди методов выделены и исследованы наиболее характерные для отношений муниципальной собственности: административные акты (метод субординации) и договора (метод координации).
В настоящее время наибольшее предпочтение отдается методам координации, основанным на договорах. При этом диссертантом обосновывается необходимость выделения в самостоятельную группу договоров, в которых одной из сторон выступает орган местного самоуправления. Такие договора относятся к категории публично-правовых. Таким образом, делается вывод о преимущественном использовании публично-правовых договоров в сфере управления муниципальной собственностью.
Практическая значимость и апробация результатов исследования
Выводы, сделанные в результате диссертационного исследования, имеют не только практическую значимость, но и определенную теоретическую ценность. Единство общественных отношений и регулирующих их правовых норм предполагает наличие общих принципов правового регулирования муниципальной собственности. Принцип социально-экономической эффективности является обобщающим показателем и характеризуется, прежде всего, социальной обустроенностью и уровнем жизни людей.
Данное понимание эффективности правового регулирования дает возможность практически выявить и даже измерить его эффективность через соответствующие социально-демографические показатели.
Практическую значимость имеют нормативные документы, в разработке которых принимала участие автор диссертации и которые используются при реализации различных методов правового регулирования муниципальной собственности: устав унитарного муниципального предприятия, положение муниципального учреждения культуры, договор о закреплении муниципального имущества на праве хозяйственного ведения /оперативного управления/ и др.
Автором разработан и уже действует на практике /Комитет по управлению имуществом г.Ивантеевки Московской области/ обширный нормативный материал, регулирующий отношения собственности в случае ликвидации или реорганизации муниципальных предприятий или учреждений.
На основе анализа законодательства о доверительном управлении с учетом положений части II Гражданского Кодекса Российской Федерации даются рекомендации по практическому применению договора о доверительном управлении муниципальной собственностью.
Предложенные автором новые решения, как показал опыт, имеют прикладное значение для практики. Основные научные идеи и результаты диссертации опубликованы в научных статьях
РАГС, еженедельнике "Экономика и жизнь".
Структура работы. Диссертация является научной работой, имеющей внутреннее логическое единство, которое позволяет автору на основе доказательств изложить основные идеи и практические результаты. Работа состоит из введения, двух глав /пять параграфов/, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы, отражается состояние ее теоретической разработки, а также методологические и нормативные основы исследования, связанные с проблемами правового регулирования отношений муниципальной собственности, формулируются цели, задачи, научные и практические результаты.
В первой главе - "Институт муниципальной собственности в системе правового регулирования" - на основе рассмотрения общетеоретического понятия собственности исследуются характеристика и виды муниципальной собственности, а также дается понятие права муниципальной собственности. Предлагается системный подход, который, по мнению автора, позволит обеспечить эффективную правовую базу для регулирования отношений собственности, в том числе - муниципальной собственности.
Исследуя теоретические проблемы собственности, автор подчеркивает, что собственность представляет собой многомерное явление, связанное с различными аспектами общественных отношений: экономическими, социальными, волевыми. В первую очередь - это экономические отношения собственности, выражающие процесс присвоения материальных благ и различное положение людей в этом процессе. Присвоение материальных благ составляет сущность складывающихся между людьми экономических отношений собственности. Социальные отношения собственности характеризуются уровнем жизни и социальным статусом субъектов, которые выступают в качестве собственников, т.е. отражают социальную справедливость. Отношения собственности
как правовые отношения складываются на более высоком уровне отношений в обществе, а именно - в деятельности высших государственных органов власти и управления, и реализуются в форме принятия законов, регулирующих отношения собственности. Прежде чем сложиться, правовые отношения собственности проходят через общественное сознание людей, преобразуются в нем. На формирование правовых отношений собственности воздействуют многочисленные факторы экономических и социальных отношений, которые в результате находят в них свое отражение и закрепление.
Автором подчеркивается, что отношения собственности относятся, прежде всего, к категории естественного права человека и гражданина, существуя как таковые независимо от того, закреплены они законодательно или нет. Выражаясь в форме законов, как воплощение идей естественного права, отношения собственности в большей или меньшей степени соответствуют уровню развития социально-экономических отношений в обществе.
Политические и правовые реформы в Российской Федерации затронули и местное самоуправление, что нашло закрепление в Конституции РФ. Изменилось понимание природы местной власти и управления, идет процесс создания качественно новой экономической и финансовой базы местного развития, основу которого должна составлять муниципальная собственность.
Независимость муниципальной формы собственности от государственной основывается на конституционном разделении государственной власти и органов местного самоуправления. В настоящее время формирование института муниципальной собственности и права муниципальной собственности находятся в стадии активного развития.
Рассматривая характеристику муниципальной собственности, автор диссертации основывается на том факте, что государственная и муниципальная формы собственности имеют сходство, т.к. обе относятся к категории публичной собственности. Иными словами, и государственная и муниципальная формы собс-
твенности характеризуются наличием субъектов, сходных по своей правовой природе: в первом случае - это органы государственной власти и управления, во втором - это органы местного самоуправления.Сходство государственной и муниципальной форм собственности нашло свое отражение и в отсутствии существенных различий в правовом режиме: обе формы собственности могут функционировать как в режиме вещных прав /хозяйственное ведение, оперативное управление/, так и в режиме обязательственных прав /аренда, лизинг, доверительное управление и т.д./.
В то же время муниципальная собственность отличается от государственной по субъектам, которые распоряжаются и управляют собственностью. Так, субъектом права муниципальной собственности является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования, а субъектом права государственной собственности - все население Российской Федерации /субъектов Российской Федерации/.
Согласно действующему законодательству муниципальная собственность определяется как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям /ст.215 ГК РФ/, т.е. характеризуется как отношение населения соответствующей территории к объектам, закрепленным за данным образованием, как к своим.
Исследуя законодательство, регулирующее отношения собственности, автор предлагает свое определение права муниципальной собственности как вещное право, которое позволяет собственнику /уполномоченным органам местного самоуправления/владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом по своему усмотрению и в интересах конкретного муниципального образования.
Своеобразие муниципальной собственности, как подчеркивается в диссертации, выражается также в многофункциональности видов собственности, когда различные виды муниципальной собственности предназначены для решения вопросов местно-
го значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения. С точки зрения правового регулирования муниципальная собственность характеризуется наличием нескольких уровней субъектов собственности, имеющих различное сочетание правомочий по управлению и распоряжению, что определяет ее как сложноструктур-ное явление.
В настоящее время в отечественной правовой науке еще не сформировалось концептуальное понимание правового регулирования отношений муниципальной собственности . Диссертантом на основании существующих точек зрения разработаны принципы правового регулирования отношений муниципальной собственности.
По мнению автора к их числу могут быть отнесены следующие: научность; целесообразность; демократизм; законность; конституционность; социальная справедливость; социально-экономическая эффективность. Каждый из названных принципов правового регулирования - достаточно сложная по своим проявлениям категория, которая воздействует одновременно и на содержание, и на форму исследуемого процесса. По мнению автора, каждый принцип отражает не все объективные закономерности правового регулирования, а отдельные аспекты. Поэтому только в совокупности рассмотренные принципы представляют собой единую систему.
Автором диссертации доказано, что обобщающим критерием правового регулирования является социально-экономическая эффективность, которая одновременно выступает и как принцип регулирования и как обобщающий показатель, выраженный через уровень социального развития и благосостояния населения муниципального образования.
Таким образом, результат правового регулирования можно определить через социальные и экономические аспекты жизни населения.
Во второй главе - "Муниципальная собственность как объ-
ект правового регулирования" - анализируется правовое обеспечение управления муниципальной собственностью, определяются виды и правовой статус субъектов муниципальной собственности, а также формы и методы их деятельности.
Дальнейшее развитие отношение муниципальной собственности требует новых методов управления и новых форм их правового регулирования.
Диссертантом проведен анализ более тридцати нормативных актов /законов, указов, постановлений и т.д./ с целью определения адекватности отражения в нормативно-правовых актах реальных отношений функционирования муниципальной собственности. Под адекватным отражением диссертант понимает соответствие способов правового регулирования отношений собственности объективным потребностям местного региона.
В диссертации отмечено, что правовое регулирование отношений муниципальной собственности затруднено многообразием видов этой формы собственности и сложностью ее объектного состава. Поэтому правовое регулирование анализируется как в целом всей муниципальной собственности, так и ее отдельных видов.
По результатам анализа автором сделаны следующие выводы. Прежде всего, совершенствование законодательства, регулирующего отношения муниципальной собственности, должно осуществляться по отраслям права. Кроме того, требуется четкая законодательная база в области разграничения таких объектов собственности, как, например, учреждения здравоохранения и образования. В настоящее время законы, регулирующие разграничение собственности практически отсутствуют, а действуют в основном подзаконные акты: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "0 разграничении государственной собственности..." и Положеняе"0б определении пообъектного состава и порядке оформления прав собственности", утвержденное распоряжение Президента РФ N 114-РП от 23 марта 1992 г.
Не урегулированы в должной степени и земельные отноше-
ния.Также практически отсутствуют правовые акты в сфере управления муниципальными землями и иными природными объектами, находящимися в муниципальной собственности. Регулирование этих отношений осуществляется в основном Указами Президента.
По мнению автора, как с позиций целесообразности процесса разграничения собственности и регулирования земельных отношений,так и с точки зрения процедурных моментов, по вопросам подобного типа следует принимать нормативные акты в форме закона. Это позволило бы избежать множественности подзаконных актов и дать четкое толкование процессов разграничения и регулирования отношений собственности.
В настоящее время заметно растет рынок муниципальных ценных бумаг. Однако, до сих пор нет разработанной нормативной базы в этой сфере, а выпуск и обращение ценных бумаг регулируется общими нормами, не отражающими специфику муниципальных займов. Отсутствие правовой базы, обеспечивающей функционирование рынка муниципальных ценных бумаг, сдерживает выпуск муниципальных займов, которые могут стать реальной базой для развития инфраструктуры муниципальных образований.
Одна из важнейших задач любой правовой системы состоит в защите существующих отношений собственности. Большинством отраслей права предусматриваются различные средства защиты права собственности вообще и муниципальной собственности - в частности. Государственным правом устанавливаются общие принципы регулирования принадлежности и защиты отношений собственности /Конституция РФ, гл.2/. Уголовным и административным правом предусматривается ответственность за противоправное посягательство на чужое имущество. Отрасль гражданского права, регулируя отношения собственности, устанавливает свои, гражданско-правовые средства защиты права собственности.
Автором отмечается, что с принятием нового Гражданского Кодекса РФ гражданско-правовые методы защиты права муниципальной собственности соответствуют уровню развития совре-
менных производственных отношений в обществе. Однако, регулирование отношений собственности при помощи норм административного права не обеспечивает эффективной защиты права муниципальной собственности. Так, нормы Кодекса об административных правонарушениях не содержат понятия "муниципальная собственность". Защита права муниципальной собственности осуществляется по аналогии с нормами, обеспечивающими защиту социалистической /государственной/собственности.
Таким образом, действующее законодательство должно идти по пути наращивания и совершенствования нормативного массива, регулирующего отношения муниципальной собственности, в том числе - защиту права муниципальной собственности.
Автором диссертации поддерживается мнение некоторых ученых-правоведов, которые обосновывают необходимость выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли. Однако, по мнению автора, прежде всего речь должна идти о теоретическом исследовании правовых институтов местного самоуправления, в т.ч. муниципальной собственности, и объединении их как самостоятельной теории, поскольку формирование институциональности категорий местного самоуправления имеет большое практическое значение для совершенствования правового регулирования и законодательной базы местного самоуправления.
Сложная структура права муниципальной собственности, как отмечалось выше, вытекает из многоуровневого характера субъектов этого права. Первичный собственник - население муниципального образования - сам по себе не может в полном объеме реализовать правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности. Отсюда вытекает необходимость второго и третьего уровней субъектов, осуществляющих управление и распоряжение. Диссертантом определяется правовой статус всех трех уровней субъектов муниципальной собственности.
В качестве самостоятельного уровня выделены органы местного самоуправления, которые от имени муниципального об-
разования осуществляют права собственника. В юридической литературе встречаются попытки разделить органы местного самоуправления на два субординированных уровня а именно: представительные и исполнительные органы. Однако, по мнению автора, подобный подход не отражает единства целей и действий, обусловленных единым уровнем органов местного самоуправления, признаваемых и гарантируемых Конституцией Российской Федерации.
Естественно, существует своего рода "разграничение полномочий", основанное на разделении властей. Так, выборный представительный орган местного самоуправления утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает местные налоги и сборы, определяет порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц. В свою очередь глава местного самоуправления /глава администрации/ непосредственно или через образуемые им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатьвает местный бюджет, обеспечивает его исполнение и выполняет другие исполнительно-распорядительные функции. В то же время органы местного самоуправления функционируют в единстве, и для них не установлено законодательного разделения полномочий по управлению собственностью. Законом предусматривается единая правосубъектность органов местного самоуправления в вопросах управления и распоряжения муниципальной собственностью. Поэтому, говоря по сути лишь о подконтрольности органов местного самоуправления представительным органам, автор диссертации полагает, что нет необходимости разделять эти органы в качестве самостоятельных уровней субъектов управления муниципальной собственностью.
К третьему уровню субъектов муниципальной собственности относятся муниципальные унитарные предприятия и учреждения, которые фактически владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью в случаях и пределах, предусмотрен-
ных законом.
С точки зрения классификации юридических лиц муниципальное предприятие создается в форме унитарного предприятия, которым признается коммерческая организации, наделенная имуществом на праве хозяйственного ведения. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Принцип унитарности означает, что соответствующее предприятие не наделяется правом собственности на закрепленное за ним имущество. Собственником этого имущества остается учредитель, т.е. орган местного самоуправления. Имущество унитарного предприятия является неделимым и ни при каких обстоятельствах не может быть распределено по вкладам, долям или паям, в том числе между работниками унитарных предприятий. Перечисленные черты: сохранение права собственности за учредителем, закрепление имущества предприятия лишь на ограниченном вещном праве, а также неделимость этого имущества - характерные особенности имущественного статуса унитарного муниципального предприятия.
К этому же уровню субъектов муниципальной собственности относятся муниципальные учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления. К таким субъектам относятся учреждения здравоохранения, образования, культуры, спорта и т.п. Право оперативного управления имеет существенные ограничения не только по сравнению с правом собственности, но и правом хозяйственного ведения. Поэтому учреждения в отношении закрепленного за ними имущества вправе владеть, пользоваться и распоряжаться им только в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника.
В научной юридической литературе существуют различные классификации правовых форм управления. Для регулирования отношений муниципальной собственности, по мнению автора диссертации, наиболее приемлемым представляется деление этих форм на правоустановительные /правотворчество/, правоиспол-нительные и правоохранительные.
Правоустановительная форма представляет собой деятель-
ность субъектов государственной власти по созданию правовых норм, их изменению и отмене, т.е. является государственно-правовым регулированием различных общественных отношений, в том числе отношений муниципальной собственности.
Для деятельности органов местного самоуправления как субъектов права муниципальной собственности наиболее широкое применение имеет правоисполнительная деятельность, направленная на реализацию на практике правовых норм. Поэтому при исследовании основное внимание диссертантом уделяется право-исполнительной форме управления.
Все правовые формы управления муниципальной собственностью выражаются через конкретные способы, т.е. через методы управления. По мнению автора, такие методы следует подразделять на два основных:
методы субординации, при которых правовое регулирование осуществляется на властно-императивных началах и которое выражается в принятии односторонних нормативных актов;
методы координации, при которых отношения между участниками процесса строятся на договорной основе, взаимном соблюдении прав и обязанностей.
Методы субординации используются при создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений, когда односторонним нормативным актом устанавливается факт возникновения или прекращения правоотношений собственности.
Исключительно метод субординации используется при управлении средствами местных бюджетов. Такой подход в регулировании финансовыми средствами определяется особенностью финансовой сферы, которая заключается в централизованном формировании, строго целевом использованием и необходимости контроля.
В настоящее время возрастает значение договорных методов управления собственностью, наиболее типичными из которых для муниципальной собственности являются арендные отношения. По мнению автора, введенное новым Гражданским Кодексом право
доверительного управления можно обоснованно использовать как один из договорных методов управления муниципальной собственностью. Дело в том, что различные виды муниципальной собственности, такие, например, как пакеты акций в акционерных обществах /доли, паи и т.д./, при управлении ими требуют определенных специфических знаний и профессиональных навыков. При совершении сделок с ценными бумагами, кроме прочего у юридического или физического лица должна иметься лицензия на осуществление определенных операций. Поэтому совершать' сделки на рынке ценных бумаг вправе только ограниченное число лиц. Поэтому для распоряжения ценными бумагами, находящимися в муниципальной собственности, совершения различных сделок с ними и получения дохода, ценные бумаги предпочтительнее передавать в доверительное управление.
Как показано в диссертационном исследовании, для управления таким объектом как муниципальная собственность характерно сочетание методов субординации и координации, поскольку в отношениях всегда присутствует сторона, наделенная властными полномочиями, что придает этим отношениям элемент императивности. Поэтому в качестве разновидности договорных методов автором выделяется публично-правовой договор, в котором одной из сторон выступает орган местного самоуправления. При этом следует подчеркнуть, что предметом публично-правового договора могут стать далеко не все объекты регулирования, а лишь те, которые допускают договорную форму регулирования отношений. Таким объектом и являются почти все виды муниципальной собственности. Целью публично-правового договора является достижение общественно-полезного результата.
В диссертации выделяются и рассматриваются следующие виды публично-правовых договоров: *
договор о закреплении муниципального имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление;
учредительный договор; договор купли-продажи муниципального имущества; Договор /соглашение/ о совместном использовании и финансировании объекта муниципальной собственности.
Такие договора как и любой гражданско-правовой договор подчиняются общим положением о договоре, предусмотренным законом, и содержат нормы-намерения, нормы-координаторы, нормы-воздействия. Однако, центр тяжести прав и обязанностей будет несколько смещен, поскольку одной из сторон публично-правового договора является орган управления, хотя это не снижает элемента самостоятельности и добровольности в договорных отношениях.
Наряду с теоретическими положениями в диссертации дан анализ практического материала, в разработке которого принимала участие автор диссертации и который используется в качестве нормативной базы,а именно: типовой устав муниципального унитарного предприятия, положение муниципального учреждения культуры, акт приема-передачи реорганизуемого предприятия и др.
Основываясь на практическом опыте /автор диссертации работает в Комитете по управлению имуществом города Ивантеевки Московской области/, можно сделать вывод о возрастающей роли договорных методов, используемых в процессе управления муниципальной собственностью. Эффективность договора, где одной из сторон выступает орган местного самоуправления /от имени муниципального образования/, отражает, прежде всего, публичные интересы, т.е. интересы общества, что в конечном счете позволяет достичь максимального социального результата.
Собственность как основа могущества должна быть направлена на достижение определенных социальных идей. Известное высказывание Цицерона: "Salus populi - suprema lex" /"Благо народа - это высший закон"/ - заставляет думать о том, что первостепенное значение муниципальной собственности - благосостояние населения местного региона. Практика показывает.
что при умелом использовании местных ресурсов на основе эффективных методов можно достичь многого: низких цен, роста производства, отсутствия безработицы. Поэтому в соответствии с главной целью использования муниципальной собственности на первый план выдвигаются эффективные способы управления ею, в числе которых - договорные методы. Значение договорных методов полностью подтверждает часть II ГК РФ, которая полностью посвящена договорам. Как прокомментировал публикацию II части ГК РФ В.Ф.Яковлев: "Это универсальные правила на весь рыночный оборот, на все деловое партнерство".
Заключение диссертации содержит основные идеи, выводы, предложения, которые достигнуты в результате комплексного исследования правовых аспектов отношений муниципальной собственности.
Публикации по теме диссертации. Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих изданиях:
1. Законодательное регулирование отношений муниципальной собственности // Российский экономический журнал. 1996. - N 3. - 0,8 п. л.
2. Правовой статус субъектов отношений муниципальной собственности // В сб. "Осуществление политической и правовой реформ в Российской Федерации". - И., РАГС,
вып.1, 1996. - 0,3 п.л. /сдано в печать/.
3. К вопросу о недействительности сделок приватизации. // Экономика и жизнь. - 1996. - N 21 . - 0,2 п. л.
