АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование разграничения права государственной и муниципальной собственности»
□ОЗ 163-762
На правах рукописи
Силина Татьяна Борисовна
Правовое регулирование разграничения права государственной и муниципальной собственности
Специальность 12 00 03
гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
з 1 ЯНВ 2008
Москва 2008
003163762
Работа выполнена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Российской академии наук
Клеандров Михаил Иванович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Палладина Мария Ильинична
доктор юридических наук, профессор Салиева Роза Наильевна
Ведущая организация:
Уральская государственная юридическая академия
Защита состоится ^ февраля 2008 г в /'/ ^^а заседании диссертационного совета Д 212123 03 при Московской государственной юридической академии, г Москва, 123995, ул Садовая Кудринская, 9, зал Ученого совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии
Автореферат разослан « -У» январь 2008г
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук
профессор
И В Ершова
Общая характеристика работы Актуальность темы исследования В настоящее время одной из проблем в вопросе о формах собственности является создание единого механизма разграничения государственной и муниципальной собственности, т к какие-либо принципы и критерии изменения формы собственности на конкретные объекты практически отсутствуют, как и распределение возникающих расходов в связи с состоявшейся передачей права собственности Естественно, это затрудняет решение многих вопросов по распоряжению и управлению как государственной, так и муниципальной собственностью Конституционный суд, проверяя на соответствие Конституции РФ некоторых положений Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившим силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принял Постановление от 30 июня 2006 года № 8-п, в котором указал, что разграничение государственной собственности и передача имущества, находящегося в государственной собственности, осуществляемая в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, не должны быть произвольными'
При этом нужно учитывать вклад в развитие этой собственности Российской Федерации в целом, каждого ее субъекта в отдельности и муниципального образования, а также значение конкретного объекта собственности для экономики вышеперечисленных публичных образований
В конце прошлого столетия отношение к государственной
1 Вестник Конституционного Суда РФ 2006 № 4 С 28
собственности резко изменилось, государственное имущество стали признавать «ничейным» и бесполезным, началась его распродажа
Однако с развитием частной собственности, на наш взгляд, нельзя не учитывать значение государственной и муниципальной собственности в экономике страны Можно согласиться с мнением И В Ершовой, что «полный отказ от использования в хозяйственной деятельности государственных предприятий противоречит не только историческим и национальным обычаям и традициям, но и потребностям современной экономики Государство как собственник должно наращивать или сокращать объем своего имущества исходя из действительных рыночных потребностей»1
Для того чтобы собственник получил возможность лучше использовать собственность в интересах жителей Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, необходимо разграничить государственную и муниципальную собственность Такое разграничение должно осуществляться на основании определения конкретного перечня объектов права собственности с индивидуализацией их собственников, что, безусловно, является необходимым условием легализации правомочий собственника и обеспечивает стабильность доходов бюджетов всех уровней
Степень научной разработанности проблемы и теоретическая основа исследования. Проблема теоретического обоснования вопросов собственности и права собственности неоднократно была предметом исследования в общетеоретической и отраслевой литературе
Среди дореволюционных ученых проблемой собственности занимались известные юристы и философы Н А Бердяев, И А Ильин, Д И Мейер, И А Покровский, П Б Струве, Г Ф Шершеневич и другие
В советское время данная проблема, представлена работами М М Агаркова, С С Алексеева, В К Андреева, М И Брагинского, С Н Братуся,' Л А Велехова, А В Бенедиктова, Д М Генкина, В П Грибанова,
1 Ершова И В Некоторые аспекты управления государственной собственностью // Закон 2004 №3 С 11
4
А В Карасса, С М Корнеева, В С Мартемьянова, В П Мозолина, Ю К Толстого и других В них проанализированы наиболее важные составляющие содержания собственности как экономической категории и права собственности, разработан механизм существования государственной собственности в условиях административно-командной экономики
Необходимо отметить, что в гражданском праве исследований по вопросам разграничения собственности довольно мало Несомненно, именно этим и объясняется то обстоятельство, что процесс разграничения собственности остро нуждается во внимании науки
В этой связи данное исследование посвящено анализу нормативных правовых актов, регулирующих процесс разграничения государственной и муниципальной собственности, рассмотрению проблем, связанных с разграничением собственности в целом в стране и регионах, в частности Тюменской области
В диссертационном исследовании были проанализированы научные работы преимущественно юридического характера Они представлены трудами таких современных ученых, как В К Андреев, С А Боголюбов, М И Брагинский, В И Васильев, И В Выдрин, Г А Гаджиев, В П Грибанов, В А Дозорцев, С А Зинченко, ТИ Илларионова, БД Клюкин,
А И Коваленко, С И Комарицкий, О И Крассов, О Е Кутафин, У Маттеи, ВП Мозолин, ВС Нерсесянц, МИ Палладина, Б И Пугинский, К И Скловский, С А Сосна, Е А Суханов, Э В Тапапина, В А Тархов, Ю А Тихомиров, Ю К Толстой, В И Фадеев, Н М Фролова, Г Н Чеботарев, Е С Шугрина, Л В Щенникова и другие Экономический аспект работы представлен трудами видных теоретиков российской экономической школы -Е Г Анимицы, Е Т Гайдара, А Н Рябцева и др
Изучены отдельные теоретические положения, разработанные российскими цивилистами XIX — XX столетий ДИ Мейером, Г В Шершеневичем
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере прав на объекты государственной и муниципальной собственности
Предмет исследования составляет проблематика процесса разграничения государственной (федеральной и субъекта Федерации) и муниципальной собственности в Российской Федерации
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящей работы является установление общих принципов и критериев разграничения государственной и муниципальной собственности, а также выявление проблем практического разграничения государственной и муниципальной собственности и пробелов законодательства, регулирующего данный процесс
Цель диссертационного исследования предопределила необходимость постановки и решения задач
- анализ правовой основы таких публичных форм собственности, как государственной и муниципальной,
. - изучение юридической литературы, актов гражданского законодательства, регионального законодательства, (законов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Л мало-Ненецкого автономного округа), нормативных правовых актов муниципальных образований, определяющих процесс развития права собственности в целом и становление права муниципальной собственности в частности,
- характеристика международно-правовых актов,
- обобщение результатов судебной практики всех ветвей судебной власти, иной правоприменительной практики,
- установление субъектов права государственной и муниципальной собственности, являющихся как участниками публично-правовых отношений, так и участниками частноправовых отношений,
- определение природы общегражданских и особенностей специфических способов формирования муниципальной собственности,
- рассмотрение порядка передачи объектов государственной и муниципальной форм собственности,
- раскрытие основных пробелов в законодательстве, связанных с государственной регистрацией права государственной и муниципальной собственности,
- исследование способов распоряжения и управления государственной и муниципальной собственностью, а также рассмотрения такого своеобразного способа преобразования отношений собственности, как приватизация,
- выявление пробелов в действующем законодательстве и внесение предложений, направленных на совершенствование правового регулирования процесса разграничения государственной и муниципальной собственности в России в современных условиях
Методологическая основа исследования. Методологической основой диссертации являются системно-структурный, логический, историко-правовой, сравнительно-правовой методы исследования, методы анализа научных концепций, норм действующего законодательства и практики его применения
Научная новизна диссертации. В диссертации проведено комплексное исследование проблем, связанных с разграничением государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации, исследуется вопрос о субъектах права государственной и муниципальной собственности, выделяются основные признаки права государственной собственности, анализируются способы формирования муниципальной собственности, на основе анализа действующего законодательства, юридической практики сформулированы принципы и критерии разграничения федеральной, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, в том числе на объекты культурного наследия, рекомендуется внесение дополнений в Федеральный закон от 28 июня 2002г № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и принятие отдельного Федерального закона «Об общих принципах управления и
распоряжения государственной и муниципальной собственностью в Российской Федерации» (предложена его структура)
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения
1 Процесс законодательного разграничения публичной собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления вызвал необходимость установления четкой системы критериев и процедур ее разделения, однозначного и исчерпывающего определения видов имущества, право на которое исключительно закрепляется за Российской Федерацией, за ее субъектами и за муниципальными образованиями При определении критериев разграничения государственной и муниципальной собственности следует исходить из соответствия целевого назначения объектов перечню вопросов, стоящих перед Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, принадлежности объекта к перечню имущества, необходимого для реализации государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления, оптимального использования объектов государственного и муниципального имущества исходя из их назначения, соблюдения условий легитимности проводимых процедур при разграничении объектов собственности и их передачи
2 Круг субъектов муниципальной собственности, в отличие от государственной, законодательно определен недостаточно четко В частности, в Федеральном законе от 6 октября ¿Ь03г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не названо население соответствующим субъектом права собственности В законе необходимо указать на то, что собственником муниципального имущества является население соответствующего муниципального образования, что позволит гражданам осуществлять действительный контроль над действиями
администрации муниципального образования по управлению и распоряжению мунйципальной собственностью
3 Формирование системы муниципальной собственности необходимо завершить принятием специального федерального закона, который учтет все аспекты правового регулирования процесса формирования и осуществления права муниципальной собственности, имущественной самостоятельности не только муниципальных образований, но и Российской Федерации, а также субъектов РФ, достигнув баланса интересов этих публичных образований В нем должны быть предусмотрены основные способы формирования муниципальной собственности- в результате разграничения государственной и муниципальной собственности, путем передачи объектов федеральной собственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, путем получения доходов от использования муниципальной собственности, путем создания новых объектов муниципальной собственности за счет средств местных бюджетов и притока частных инвестиций на основании концессионных соглашений и др
4 Доказана необходимость установления различных уровней публичной собственности таких объектов недвижимости, как памятники истории и культуры Необходимо внести дополнения в действующий закон от 28 июня 2002 г № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», предусмотрев следующие основополагающие принципы разграничения объектов культурного наследия учет историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценности объекта и особое значение этого объекта для истории и культуры Российской Федерации в целом, субъекта РФ и муниципального образования В нем также детально и конкретно необходимо-установить условия управления объектами культурного наследия их регистрации, дифференциации и паспортизации, разграничения и оценки, порядок смены формы собственности, условия доступа к ним граждан, оформление охранных
обязательств, перечень требований по функциональному использованию, сохранности и реставрации, механизм государственного контроля за состоянием и использованием объектов
5 Создание усовершенствованной автоматизированной системы учета федерального, областного и муниципального имущества требует классификации объектов и информационной совместимости, взаимной увязки реестров объектов по горизонтали (классификация объектов по различным основаниям) и по вертикали (сообщение между реестрами федеральной собственности, государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности) Реестры всех уровней сделать открытыми, гласными и общедоступными
6 В сложившейся социально-экономической ситуации в стране объективно назрела необходимость пересмотра приоритетов в области управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом Для этого необходимо подготовить и принять отдельный Федеральный закон «Об общих принципах управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью в Российской Федерации», в котором следует закрепить не только порядок управления государственным и муниципальным имуществом, механизм контроля за этой деятельностью, но и четко определить критерии разграничения федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, субъекты собственности, порядок передачи объектов собственности, способы их приобретения и отчуждения, границы действия различных форм собственности, пределы осуществления правомочий собственников, а также предусмотреть порядок управления и распоряжения объектами государственной и муниципальной казны
Практическая значимость исследования. Апробация работы. Практическая значимость данной работы заключается в том, что ее положения могут быть использованы органами законодательной (представительной) и
исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в процессе нормотворчества по вопросам разграничения собственности, а также правоприменительной деятельности данных органов
Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть полезны и интересны работникам юридических служб органов государственной власти и местного самоуправления, могут быть использованы в процессе преподавания курса гражданского и предпринимательского права России
Результаты диссертационного исследования отражены автором в научных публикациях общим объемом 4,9 пл Они излагались на научных конференциях «Традиция Духовность Правосознание» (Тюмень, 2006г) , «Проблемы регулирования права собственности в условиях современной России» (Москва, 2004г), «Проблемы девиантологии» (Тюмень, 2004г), «Разграничение полномочий государственных органов РФ и субъектов РФ в сфере защиты прав граждан» (Тюмень, 2003г), «Юридические формы и способы защиты основных прав и свобод граждан РФ» (Тюмень, 2001 г )
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы Содержание работы изложено на 182 страницах, список литературы включает в себя 281 наименований
Основное содержание работы Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, характеризуется степень научной разработанности и теоретическая основа исследования, определяются объект и предмет исследования, его цели и задачи, приводится описание методологии и источников, характеризуется новизна, практическая значимость исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту
В первой главе «Современное состояние правового регулирования государственной и муниципальной собственности» дается общая характеристика и выделены особенности государственной и муниципальной форм собственности
Первый параграф «Государственная и муниципальная собственность как публичные формы собственности» содержит анализ различных точек зрения ученых на такие понятия, как «право государственной собственности», «право муниципальной собственности».
Существует множество мнений ученых в науке гражданского права в отношении государственной и муниципальной форм собственности В доперестроечный период государство в нашем законодательстве выступало как единый собственник всего государственного имущества Соответственно государственная собственность составляла единый фонд и все государственное имущество принадлежало на правах собственности единственному собственнику - Советскому государству Однако в связи с расширением прав регионов и становлением муниципальных образований тезис о принадлежности государственной собственности лишь одному собственнику оказался несовместимым с происходящими в жизни реалиями Развивается и формируется собственность субъектов РФ и муниципальная собственность
В нынешних же условиях в России государственная собственность определяется громадной социальной ролью в деле обеспечения достойной жизни и свободного развития человека Никакая другая форма собственности эту роль играть не сможет Государственная собственность выступает одним из базовых элементов формирования государственных доходов, направляемых на реализацию интересов всего государства и общества
Характеризуя право государственной собственности, автор выделяет следующие его основные признаки
- Особый режим имущества (объектов права), находящегося в государственной собственности Это обусловливается как специфическими
признаками самого имущества (отражается в оборотоспособности объектов и иммунитете отдельных видов имущества от взысканий), так и целями его использования (осуществление государственных функций)
- Субъекты права государственной собственности Наделение полномочиями собственника производится не в рамках гражданской правоспособности, а в силу наделения конкретного органа государственной власти публичными функциями по осуществлению правомочий собственника государственного имущества
- Особые производные вещные права, возникающие на основе права государственной собственности (право хозяйственного ведения и право оперативного управления)
- Наличие специальных оснований (юридических фактов) возникновения права собственности (национализация, выморочное имущество, конфискация) и прекращения права собственности (приватизация)
Государственная собственность представлена в двух уровнях федеральная собственность (принадлежит России в целом) и собственность субъекта РФ, источником образования которой являются передаваемые из разряда федеральной государственной собственности объекты, а также выделенные по степени ответственности из категории муниципальной Собственность субъекта РФ призвана удовлетворять интересы, характеризующие развитие соответствующего региона
Что касается муниципальной собственности, то отделение ее от государственной привело к юридическому оформлению как формы собственности наряду с государственной и частной Однако процесс разграничения институтов публичной собственности еще не получил завершения По поводу практического разграничения собственности продолжаются дискуссии и споры Это создает конфликтные ситуации между федеральными органами власти и властными структурами субъектов РФ, а также между последними и муниципальными образованиями В
Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006г № 542-0 сказано, что «разграничение государственной и муниципальной собственности на основе разграничения публично-властных полномочий должно обеспечивать учет и согласование интересов не только Российской Федерации, субъектов РФ, но и муниципальных образований с целью сохранения их имущественной самостоятельности»1
Диссертант предлагает осуществлять данный процесс с учетом единых принципов соответствия разграничения государственного и муниципального имущества установленному законодательством РФ разграничению полномочий по решению вопросов государственного и местного значения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, целевого характера использования имущества, необходимого для осуществления возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления полномочий, оптимального использования объектов государственного и муниципального имущества исходя из их назначения, равенство прав Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при осуществлении разграничения государственного и муниципального имущества, соблюдение условий гласности и прозрачности проводимых процедур при разграничении объектов собственности, подотчетности и подконтрольности всех участников процесса разграничения
Исследуя вопрос о субъектах права государственной и муниципальной собственности, автор отмечает, что круг субъектов муниципальной собственности, в отличие от государственной, определен недостаточно четко В законодательстве используются расплывчатые формулировки, из которых следует, что субъектом муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования Статья 130 Конституции РФ перечисляет лишь полномочия собственника
муниципального образования Федеральный закон от 6 октября 2003г № 131' Вестник Конституционного Суда РФ 2007 №2 С 126
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»' не называет население субъектом права собственности Соответственно, если бы в законе было конкретное указание на то, что собственником муниципального имущества является население соответствующего муниципального образования, то у населения появились бы законные основания для контроля над действиями администрации муниципального образования по управлению распоряжению муниципальной собственностью Очевидно, что оперативное осуществление правомочий собственника требует строго определенного субъекта, имеющего гражданскую правоспособность, которую население как таковое не имеет
Второй параграф «Современные проблемы определения правового" режима имущества, находящегося в муниципальной собственности» содержит краткий исторический анализ развития законодательства и теоретический анализ права муниципальной собственности
Право муниципальной собственности как институт гражданского права России впервые был введен Гражданским кодексом 1922 года, а в перечне форм собственности муниципальная собственность рассматривалась как разновидность государственной собственности и самостоятельного значения не имела По сути, муниципальная собственность рассматривалась как государственная, но переданная в непосредственное владение местным Советам Конституция СССР 1936г, Гражданский кодекс РСФСР 1964г не закрепили понятия муниципальной собственности и права муниципальной собственности И только ст 8 Конституции РФ 1993г провозгласила, ст 212 ГК РФ закрепила «В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»
Муниципальная собственность ещё не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании Муниципальная собственность выступает средством
'СЗРФ 2003 №40 Ст 3822
социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности Способы формирования, длительность и масштабы этого процесса зависят от многих факторов от степени развития местного самоуправления, финансовых возможностей, хорошо отрегулированной законодательной базы На сегодня законами не четко разработан механизм, который бы способствовал разграничению государственной собственности и быстрому формированию муниципальной собственности Для этого необходимо принять нормативный правовой акт в форме федерального закона, который бы системно вобрал в себя все аспекты правового регулирования процесса формирования муниципальной собственности В нем должны быть предусмотрены основные способы формирования системы муниципальной собственности в результате разграничения государственной и муниципальной собственности, путем передачи объектов федеральной собственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, путем получения доходов от использования муниципальной собственности, путем создания новых объектов муниципальной собственности за счет средств местных бюджетов и притока частных инвестиций на основании концессионных соглашений и др
Во второй главе «Гражданско-правовые проблемы и последствия разграничения государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации» рассматриваются основания, критерии, а также проблемы разграничения государственной и муниципальной собственности
Первый параграф «Основания разграничения публичных форм собственности» посвящен анализу законодательства, регулирующего процесс разграничения собственности (государственной и муниципальной) в Российской Федерации
Процесс законодательного и фактического разграничения государственной собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления вызвал необходимость установления четкой системы критериев и процедур ее разделения, однозначного и исчерпывающего определения видов имущества, право на которое исключительно закрепляется за Федерацией, ее субъектами либо за муниципальными образованиями Это требует, в свою очередь, закрепления в федеральных законах норм полной ответственности субъектов Федерации и органов местного самоуправления за решение всех хозяйственных, финансовых, социальных, экономических и других проблем, связанных с владением государственной и муниципальной собственностью
Заслуживающим внимания являются вопросы о принадлежности того или иного объекта собственности таким «сложнопостроенным» субъектам Федерации, как Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа По мнению автора, объекты государственной собственности на территории Тюменской области могут находиться в общей долевой собственности области и автономных округов, а ее участники на основе соглашения могут определять порядок владения и пользования общим имуществом
Несмотря на принятые федеральные законы от 4 июля 2003 г № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»1 и от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», до сих пор нуждаются в регламентации взаимоотношения ме>(сду государством, государственными и муниципальными образованиями как собственниками, в
1 СЗ РФ 2003 № 27 (ч 2) Ст 2709
частности, по поводу передачи их собственности друг другу, равно как и вопросы содержания объектов собственности
Так, вопросы передачи муниципальной собственности, собственности субъектов РФ в федеральную собственность явились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ Проверяя конституционность положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, Конституционный Суд принял Постановление от 30 июня 2006 года №8-п, в котором указал, что с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления устанавливается порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности Причем важно заметить, что в результате проведения данных процедур необходимо учитывать волеизъявление субъекта РФ, органа местного самоуправления на такую передачу Соответственно публично-правовые образования, осуществляющие полномочия собственника имущества, не могут в одностороннем порядке принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта РФ или в собственность Российской Федерации и обратно
Поскольку процесс разграничения собственности у нас в стране до настоящего времени не завершен, регулирование данного процесса, опирающегося лишь на подзаконные акты, является недостаточно эффективным
Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991г № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, г Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность»1 не в состоянии упорядочить возникающие в сфере
1 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР 1992 №3 Ст 89
18
разграничения собственности вопросы, а это может привести к множеству правовых коллизий в управлении объектами собственности, которые находятся в собственности различных публично-правовых образований Примером тому служит судебная практика, связанная с трудностями в определении собственности того или иного объекта
При определении критериев разграничения государственной и муниципальной собственности следует исходить из перечня вопросов государственного значения и вопросов местного значения К федеральной собственности должно относиться имущество, необходимое для осуществления публично-властных полномочий (к такому имуществу должны относиться не только здания, в которых размещены органы власти, но и иные объекты - земельные участки, линии связи, оргтехника и т д ), для обеспечения стабильности экономической системы государства (стратегический запас, энергоносителей и т д), для выполнения социальных функций государства (государство вынуждено иметь в собственности необходимую для поддержания социальной стабильности инфраструктуру - приюты, детские сады, школы, больницы, некоторые объекты ЖКХ и т д )
Собственность субъекта РФ строится по подобию федеральной собственности, но в рамках своего региона В собственности субъекта РФ может находиться имущество, необходимое ему для реализации его полномочий, закрепленных нормативными актами
Что касается муниципальной собственности, то ее формальный критерий определяется территориальной привязкой, т е речь идет о собственности конкретного, определенного региона, а еще точнее - живущего на его территории населения К муниципальной собственности должны быть отнесены те объекты, которые необходимы для реализации публичных функций на местном уровне Кроме того, муниципальная собственность должна выступать средством социальной защиты населения муниципального образования, она должна обеспечивать определенные социальные потребности
людей и способствовать достойному существованию отдельных, слабо защищенных слоев населения
Важными являются вопросы отнесения к различным уровням собственности таких объектов недвижимости, как памятники истории и культуры Известно, что объекты культурного наследия подразделяются на объекты федерального значения и памятники истории и культуры регионального значения С момента издания Постановления 3020-1 от 1991 г позиция, с которой правоприменительная практика подходила к решению вопроса о собственности на памятники истории и культуры, претерпела существенные изменения Об этом свидетельствует и судебная практика по разграничению собственности на объекты культурного наследия
К сожалению, принятый Федеральный закон от 28 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»1 не решил вопроса о разграничении государственной собственности на памятники В связи с чем необходимо внести дополнения в действующий закон, в котором предусмотреть в качестве основополагающих принципов разграничения объектов культурного наследия учет историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценности объекта и особое значение этого объекта соответственно для истории и культуры Российской Федерации в целом, субъекта РФ и муниципального образования, а также функциональное использование объектов культурного наследия, детально и конкретно прописать все необходимые условия управления объектами культурного наследия их регистрации, дифференциации и паспортизации, разграничения и оценки, порядок смены формы собственности, условия доступа к ним граждан, оформление охранных обязательств, перечень требований по функциональному использованию, сохранности и реставрации, механизм государственного контроля за состоянием и использованием объектов, строгие правовые санкции к
'СЗРФ 2002 №26 Ст2519
собственникам - нарушителям установленных правовых норм и меры государственного поощрения лиц, способствующих сохранности, восстановлению и правильному (законодательно определенному) использованию объектов культурного наследия
Во втором параграфе «Приобретение права государственной и муниципальной собственности» исследуются вопросы учета, регистрации и комплексной информации о каждом объекте собственности
Существенной правовой проблемой, по мнению автора, остается учет объектов государственной и муниципальной собственности Отсутствует механизм воздействия на юридические лица, которые не исполняют положение об учете имущества и порядке ведения реестра имущества Сам процесс учета является долгим и трудоемким Информация об объектах собственности и объектах, находящихся на другом вещном праве, до сих пор предоставляется в соответствующие территориальные органы не на электронных, а на бумажных носителях Кроме того, продолжает осуществляться постановка на учет объектов, не прошедших регистрацию
Автор предлагает на государственном, региональном, муниципальном уровнях создать усовершенствованную автоматизированную систему учета имущества, которая будет включать в себя систематизированные данные обо всех объектах собственности Для реализации этого мероприятия необходимо разработать единую систему показателей учета, контроля и анализа государственного и муниципального имущества, правил и процедур обновления данных, реализации мер ответственности за предоставление недостоверной информации, а также других мер, способствующих качественному обеспечению процесса управления государственным и муниципальным имуществом Эти показатели должны стать основой усовершенствованного программного обеспечения учета и ведения реестра государственного и муниципального имущества
Чтобы реестры всех уровней были открытыми и общедоступными, всю информацию об объектах учета необходимо размещать в сети Интернет, за исключением того имущества, которое составляет государственную тайну Регистрацию же права собственности осуществлять только после предоставления полного пакета документов, нужных для ее проведения
В третьем параграфе «Распоряжение государственной и муниципальной собственностью» автор формулирует основные задачи в области управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом, анализирует способы его отчуждения
Следует отметить, что в сложившейся социально-экономической ситуации в стране объективно назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом Для этого необходимо решить следующие задачи
провести полную инвентаризацию объектов государственной и муниципальной собственности, разработать и реализовать систему учета этих объектов и оформить права на них,
повысить эффективность управления государственным и муниципальным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, осуществить детальную правовую регламентацию процессов управления,
классифицировать объекты собственности по признакам, определяющим специфику управления и распоряжения,
обеспечить контроль над использованием и сохранностью государственного и муниципального имущества,
обеспечить поступления доходов в бюджеты всех уровней, повысить эффективность использования государственного и муниципального имущества, необходимого для обеспечения выполнения функций и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления
Анализируя действующее законодательство, соискатель приходит к выводу о том, что на сегодня имеется правовой пробел в вопросах распоряжения и управления собственностью Для этого целесообразно рассмотреть вопрос о принятии Федерального закона «Об общих принципах управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью в Российской Федерации», который должен включать следующие разделы Глава I «Общие положения» (раскрывает основные понятия, принципы управления и распоряжения федеральной государственной собственностью, государственной собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью, критерии разграничения объектов собственности, способы формирования собственности) Глава II «Полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления» Глава III «Состав федеральной, областной и муниципальной собственности » (раскрывает принадлежность объекта к перечню имущества, необходимого для реализации государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления, учет, порядок передачи и принятия объектов собственности) Глава IV «Порядок управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью» (включает положения по управлению государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, порядок отчуждения объектов собственности, положения о приватизации объектов собственности, закрепление объектов собственности на праве хозяйственного ведения или оперативного управления или их изъятия; передача объектов собственности в аренду и предоставление их в безвозмездное пользование, залог, доверительное управление) Глава V «Порядок управления и распоряжения объектами собственности, находящимися в казне» (включает положения по поступлению, выбытию, использованию объектов казны, обеспечению формирования и содержания казны) Глава VI «Заключительные положения» (осуществление
контроля за использованием государственной и муниципальной собственности, ответственность за нарушение закона)
В заключении диссертации изложены основные выводы, сформулированы предложения по совершенствованию законодательства
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:
I Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых изданиях и журналах, определенных ВАК
1 Силина ТБ Цели и принципы разграничения государственной и муниципальной собственности //Право и образование 2007 № 12 - 0,8 п л
II Работы, опубликованные в иных изданиях
2 Силина Т Б Порядок и принципы разграничения объектов культурного наследия // Актуальные проблемы правоведения Вестник Самарского государственного экономического ун-та 2006 № 1 - 0,2 п л
3 Силина Т Б Проблемные вопросы в организации учета и регистрации права собственности объектов государственной и муниципальной собственности // Проблемы девиантологии Сб научных статей - Тюмень ТЮИ МВД России, 2006 - 0,4 п л
4 Силина Т Б Установление ответственности при разграничении публичных форм собственности // Научный вестник ТЮИ МВД России Сб научных трудов Вып 4 - Тюмень ТЮИ МВД РФ, 2005 - 0,3 п л
5 Силина Т Б Методологические аспекты порядка передачи муниципальной и государственной форм собственности (региональные особенности) // Проблемы философии права и государства Сб научных статей Вып 3 - Тюмень ТЮИ МВД РФ, 2004 - 0,3 п л
6 Силина Т Б Общегражданские и специфические способы формирования муниципальной собственности //Научный вестник Тюменского
юридического института МВД РФ Сб научных тр Вып 3 - Тюмень ТЮИ МВД РФ, 2004 - 0,4 п л
7 Силина Т Б Распоряжение государственной собственностью //Правовые, экономические, социокультурные проблемы общероссийские закономерности и региональная специфика Сб научных тр Вып 4 - Тюмень Тюменский государственный институт мировой экономики, управления и права, 2004 - 0,4 п л
8 Силина Т Б Государственная и муниципальная собственность как публичные формы собственности // Сб научных тр Вып 7 - М Академия права и управления, 2004 - 0,5 п л
9 Силина Т Б Собственность как юридическая форма проявления отношений в обществе // Проблемы регулирования права собственности в условиях современной России Материалы межвузовской научно-практической конференции (25 мая 2004 г) - М Академия права и управления, 2004 - 0,3 п л
10 Силина Т Б Основания * разграничения публичных форм собственности // Разграничение полномочий государственных органов РФ и субъектов РФ в сфере защиты прав граждан Материалы научно-практической конференции - Тюмень Тюменский государственный институт мировой экономики, управления и права, 2004 - 0,3 п л
11 Силина Т Б Субъекты и их компетенция по осуществлению права муниципальной собственности //Российская юридическая наука на этапе формирования правового государства Межвузовский сб научных статей - М Академия права и управления, 2003 - 0,3 п л
12 Силина Т Б Правовой режим имущества, составляющего объекты права муниципальной собственности // Труды СГУ Вып 63 Тюменский филиал СГА Гуманитарные науки - М Современный гуманитарный университет, 2003 - 0,3 п л
13 Силина Т Б Признание права собственности как одно из средств его защиты // Юридические формы и способы защиты основных прав и свобод
граждан РФ Материалы межвузовской научно-практической конференции -Тюмень Тюменский государственный институт мировой экономики, управления и права, 2002 - 0,2 п л
14 Силина Т Б Правовое регулирование отношений по осуществлению права муниципальной собственности//Интеллект - 2001 Сб научных трудов - Тюмень' Тюменский государственный институт мировой экономики, управления и права, 2001 - 0,2 п л
ОАО «Тюменский издательский дом» Подписано в печать 27 12 2007 г Тираж 200 эю Объем 3 уч шд т Формат (>0ч84 'Аг Заказ 3431
Отпечатано в ОАО «Тюменский издательский дом» г Тюмень ул Первомайская 11 Теп 46-42 78
