АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование порядка предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии»
КОНОБЕЕВСКАЯ Ирина Михайловна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ, КАДАСТРА И КАРТОГРАФИИ
12 0014 — административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 6 АВГ 2010
САРАТОВ 2010
004607500
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н Г. Чернышевского»
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент
Чаянов Сергей Евгеньевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Черкасов Константин Валерьевич
кандидат юридических наук Федосин Алексей Сергеевич
Ведущая организация: Государственное образовательное
учреждение высшего профессионального
образования «Саратовская государственная академия права» (г. Саратов)
Защита состоится 17 сентября 2010 г. в 14 00 на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н Г Чернышевского» по адресу. 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп 12, ауд. 510
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н Г. Чернышевского».
Автореферат разослан «4/» 2010 года
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
Е.А. Крючкова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Если право собственности представляет собой краеугольный камень экономической и правовой системы современного государства, то недвижимое имущество является важнейшим объектом права собственности Правомочия владения, пользования и распоряжения во многом отличны от прав владения, пользования и распоряжения другими видами собственности. Недвижимость всегда выделялась в ряду других объектов гражданских прав в силу ее особой экономической ценности Кроме того, владение недвижимым объектом зачастую затрагивает интересы не только собственника, но и третьих лиц.
Все это ведет к установлению законодателем особых правил, связанных как с владением недвижимостью, так и с переходом прав на недвижимое имущество Важнейшим из них является принцип публичности при совершении сделок с недвижимостью, который начал формироваться еще в римском праве Суть его заключалась в том, что передача прав на недвижимое имущество должна совершаться гласно, в присутствии свидетелей, с тем чтобы избежать споров в дальнейшем
В процессе исторического развития публичность при совершении операций с недвижимостью стала достигаться путем их регистрации специальными органами В настоящее время в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» такой регистрации подлежат возникновение, ограничение (обременение), переход или прекращение прав на недвижимое имущество
Однако публичность в отношении объектов недвижимого имущества важна не только для их собственников и владельцев В настоящее время информация о недвижимости имеет значительную ценность и может предоставляться самым разным лицам, использующим ее как в личных, так и в коммерческих целях Развитие информационного общества в России в начале XXI века требует новых подходов в предоставлении такой информации регистрирующими органами, с одной стороны, наиболее полно и оперативно, с другой - так, чтобы при этом не были ущемлены интересы собственников недвижимости
Такая задача в настоящее время возложена на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), являющуюся преемником Федеральной регистрационной службы. От того, насколько успешно она с ней справляется, во многом зависит развитие рынка недвижимости в Российской Федерации.
В то же время следует помнить, что информация о правах на недвижимое имущество и сделках с ними является важнейшим, но не единственным информационным ресурсом, аккумулирующимся в системе указанной службы Расширение ее сфер деятельности путем передачи ей значительного числа
функций упраздненных Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости привело к тому, что Росреестр осуществляет полномочия не только по ведению Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но и государственного кадастра недвижимости, иных реестров; осуществляет государственный мониторинг земель в Российской Федерации, создает и обновляет государственные топографические карты и планы
Таким образом, сложно переоценить объем информации, которая находится в ведении Росреестра, и ее важность для организаций и граждан Правила доступа к этим и другим информационным ресурсам, иной информации о деятельности Росреестра содержатся в ряде федеральных законов и иных нормативных правовых актов Принятый в 2009 году и вступивший в силу с 1 января 2010 г Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» позволяет взглянуть на правовое регулирование доступа к информации о деятельности Росреестра (и иных государственных органов) с позиции системного анализа, выявить пробелы и противоречия в существующей нормативной базе, предложить пути совершенствования законодательства.
Научная задача диссертационного исследования - установить содержание правового регулирования отношений, связанных с предоставлением информации о деятельности Росреестра, предложить конкретные решения по совершенствованию законодательства
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются разработка теоретической концепции обеспечения права на доступ к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (в контексте обеспечения общего права на доступ к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления), разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной сфере Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы
- изучение права на доступ к информации как составляющего конституционного права на информацию,
- исследование правовых проблем развития законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
- анализ функций Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии,
- выявление категорий информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии,
- изучение основных способов предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии,
- анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих обращение с запросом информации о деятельности Росреестра;
- анализ перспектив и тенденций развития законодательства в сфере предоставления информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним; выработка предложений по его развитию и совершенствованию
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного и информационного права в области предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере
Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение
Право на информацию изучалось различными учеными, в основном представотелями науки конституционного права, а в последние годы - также в рамках информационного права. Среди них следует отметить таких, как Баша-ратьян М. К, Гавришов Д В , Кротов А. В, Ковалева Н. Н, Куняев Н Н , Лисицына Е С., Мархгейм М. В, Тиновицкая И Д, Снытников А А., Туманова Л. В, Федосин А С и др
Право на доступ к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, несмотря на отсутствие до последнего времени специального законодательства в этой области, затрагивалось в работах Андриановой В. В, Бондарчука Р. Ч, Барбашина Е. А, Бачило И Л, Велиевой Д. С, Глушко Е К, Гришаевой Ю И, Женетль С. 3., Жумаева Ю Г, Иванченко А. В , Конина Н М, Лопатина В Н, Малько А В, Павлова И Ю, Прокопьева Е В, Талашпгой Э. В, Устинович Е С., Шевердяева С. Н, Федосеевой Н Н., Фокова А П , Чаянова С. Е, Черкасова К В. и др
В связи с деятельностью Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, в частности с регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровым учетом и т. д, в настоящем диссертационном исследовании рассматривались и анализировались труды таких ученых, как Алексеев В. А, Афонина А В , Брагинский М И, Гришаев С. П, Зюзин В. А, Левенков Ю В , Королев А Н., Плешакова О В., Попов С А, Тихомирова Л А. и др
Вопросы доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления становились объектом и некоторых диссертационных исследований, среди которых следует выделить прежде всего следующие работы Антопольский А. А «Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления» (Москва, 2004), Гришаева Ю И «Право граждан на информацию об организации и
деятельности местного самоуправления в России» (Оренбург,
2007), Задков А А «Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации» (Москва, 2006), Мохова О. Ю «Нормативно-правовое регулирование доступа к открытой информации в Российской Федерации» (Москва, 2005), Тимербаев Т А. «Конституционное право граждан на доступ к информации региональный аспект» (Волгоград, 2007) Однако ни в одной из этих работ не рассматриваются специфические вопросы доступа к информации о деятельности Росреестра
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть способы предоставления информации о деятельности Росреестра с точки зрения вариативности их регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса
Методы формальной логики описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие - позволили охарактеризовать существующие способы предоставления информации о деятельности Росреестра с позиции их конкретного нормативного содержания Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сформулировать предложения по их устранению
Сравнительный метод использовался в работе при сопоставлении различных способов предоставления информации о деятельности Росреестра в свете полноты, эффективности и удобства для пользователей, а также при изучении зарубежного опыта регулирования предоставления информации об объектах недвижимости и сделках с ними
Системно-структурный метод обеспечил изучение системы способов предоставления информации о деятельности Росреестра, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними
Применение указанных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы При написании работы был использован междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов предоставления информации о деятельности Росреестра как с позиций различных юридических (теории права, конституционного, административного, информационного и др), так и компьютерных наук
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями наук административного права и информационного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного, гражданского права, иных отраслей российского права, а также обобщения и выводы философии, теории управления, теории информационных систем, правовой информатики и кибернетики
Нормативную базу исследования составили
международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов, официальные статистические данные
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере обеспечения доступа к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (а также иных государственных органов, органов местного самоуправления), а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере
В результате проведетюго исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения
1. На основе комплексного анализа норм законодательства, определяющих обязанности государственных органов, органов местного самоуправления создавать и поддерживать официальные сайты в сети Интернет, выявлены разночтения между Федеральными законами «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», приводящие к неопределенностям в отношении точных мест размещения необходимой информации
В связи с этим в работе предложено внести в законодательство следующие изменения.
- в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» закрепить порядок определения официального сайта Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, используя способ, закрепленный в ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
- в части 1 ст. 16 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нуэвд» установить, что официальным сайтом для размещения информации о размещении заказов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования является официальный сайт Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования соответственно,
- в части 1 ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» установить, какие сведения о деятельности государственного
органа, органа местного самоуправления должны быть
доступны посредством его официального сайта, а какие — посредством официального сайта Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (к последним, в частности, отнести информацию о размещении заказов)
2 В диссертационной работе выявлена проблема, связанная с некорректным определением в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ситуации, в которой определенные органы местного самоуправления освобождаются от предоставления информации посредством сети Интернет Согласно букве закона, в случае если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района
Из приведенной формулировки следует, что такая возможность предоставляется органам местного самоуправления, не имеющим возможности размещать информацию в сети Интернет вообще — как на своем официальном сайте, так и на сайте субъекта Российской Федерации. В то же время органы местного самоуправления, которые имеют возможность пользоваться сетью Интернет, но по финансовым или организационным (в первую очередь кадровым) причинам не могут размещать и поддерживать собственный официальный сайт — а такая ситуация представляется весьма вероятной, — от этой обязанности не освобождаются
В связи с этим в работе предлагается изменить формулировку закона «не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет» на «не имеет официального сайта в сети Интернет»
3 В диссертации обоснована необходимость закрепления единообразных и полных требований к удобству пользования официальными сайтами государственных органов, органов местного самоуправления В настоящее время требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти, установленные соответствующим приказом Минэкономразвития, в целом удовлетворяющие требованиям информационного общества, не распространяются на официальные сайты иных государственных органов, органов местного самоуправления При этом если требования к функциональности сайта, технологическим средствам могут различаться по объективным причинам (например, разный уровень финансирования, разные технические возможности), то требования к структуре сайта, к удобству пользования, к навигации и т. д могут и должны быть
унифицированы, поскольку самого факта наличия информации на сайте недостаточно для того, чтобы пользователь мог обнаружить эти сведения.
Кроме того, в работе обоснована необходимость нормативного закрепления некоторых понятий из области создания интернет-сайтов.
4 На основе выполненного в работе комплексного изучения запроса информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления как способа доступа к информации о деятельности соответствующих органов и как нового вида обращений доказана необходимость унификации законодательства о порядке работы с обращениями с учетом их нового вида, предложены конкретные изменения в соответствующих законах. Среди них - возможность направления по электронной почте ответа на жалобу, заявление или предложение, устранение требования обязательного наличия личной подписи автора обращения (за исключением запросов информации ограниченного доступа), закрепление исчерпывающего перечня оснований, исключающих ответ на обращение по существу, закрепление требований к языку обращений, закрепление прав пользователей информации при рассмотрении обращений с запросом о доступе к информации, закрепление возможности обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления, к должностным лицам как лично, так и через представителей
В связи с этим в работе предложено:
- изложить часть 1 ст. 7 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений » в следующей редакции. «Гражданин в своем письменном обращении указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес или адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит подпись и дату». Слова «в обязательном порядке» следует исключить, так как они приводят к противоречивому толкованию закона, как это показано в работе. Соответственно, часть 4 ст 10 и часть 1 ст 11 должны быть дополнены словами «либо адрес электронной почты» после слов «почтовый адрес»,
- изменить название статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений .» на «Основания, исключающие ответ на обращение по существу» Дополнить данную статью частью 8, содержащей положение о том, что приведенный перечень оснований является исчерпывающим;
- дополнить Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений » требованиями к языку, на котором должны быть направлены обращения Изложить основание, исключающее ответ на обращение в части 4 ст. 11 следующим образом «если форма или содержание обращения не позволяют установить суть предложения, заявления или жалобы»,
- дополнить Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» статьей 181 «Права пользователей информации при рассмотрении обращений с запросом о доступе к информации», включив в эту статью положения ст 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений », изъяв из нее право обращения с просьбой об истребовании дополнительных документов,
- часть 1 сг 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений .» изложить в следующей редакции «Граждане имеют право обращаться лично либо через своих представителей, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам»
5 Сформулирован принцип модульности для построения системы федеральных органов исполнительной ¡власти Он заключается в том, что при выделении органа исполнительной власти как подсистемы (элементами которой являются государственные должности, должности государственной службы) необходимо, чтобы связность этой подсистемы с другими подсистемами была минимальной (с учетом «веса» связей, характеризующего частоту взаимодействия - информационного и функционального - соответствующих элементов), но в то же время наблюдалась высокая связность между элементами самой подсистемы. При проведении системного изучения вновь образованного органа исполнительной власти - Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) - на основе данного принципа обоснована необходимость объединения в единый орган Росрегистрации и Роснедвижимо-сти. В процессе системного анализа Росреестра проведены детальный обзор и классификация функций данного органа, выделены категории информации о деятельности Росреестра, формирующейся в результате осуществления этих функций.
6 На основе анализа существующего правового регулирования размещения информации в сети Интернет сформулирован критерий для определения оптимального способа доступа к заданной категории информации, в основу которого был положен сравнительный анализ размещения информации в сети Интернет как публичного способа информирования и запроса информации о деятельности Росреестра как индивидуального способа информирования Согласно предложенному критерию, в сети Интернет должна размещаться вся информация, являющаяся одновременно бесплатной и открытой (без каких-либо ограничений, объективно требующих идентификации получателя информации) На основе этого критерия предложены изменения в законодательство о доступе к информации о деятельности Росреестра, в частности размещение на сайте сведений реестра саморегулируемых организаций оценщиков, данных государственного мониторинга земель в области состояния окружающей среды и др.
7 Обоснована необходимость закрепления в законодательстве гарантии достоверности отсутствия информации о деятельности Росреестра. Суть ее
должна заключаться в том, что отрицательный ответ на поисковый запрос пользователя или необнаружение им нужных сведений в соответствующем разделе сайта, если размещение таких сведений предписано нормами законодательства, должно являться юридическим фактом и учитываться в тех правоотношениях, в которых пользователь информацией строит свое поведение, исходя из отсутствия этих данных (например, отсутствие данных о плановой проверке индивидуального предпринимателя или юридического лица)
Кроме того, указанная гарантия может быть распространена на правоотношения по предоставлению посредством размещения в сети Интернет информации о деятельности иных государственных органов, органов местного самоуправления
Применительно же к доступу информации о деятельности Росреестра, с целью ее более полной реализации, следует на подзаконном уровне регламентировать требования к структуре официального сайга и функционированию на нем поисковых механизмов.
8 В работе обоснованы возможность и целесообразность введения принципа бесплатности предоставления из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведений открытого характера об объектах недвижимости в электронном виде, сформулированы ограничения этого принципа, необходимые для защиты прав и законных интересов правообладателей' ограничение количества бесплатных запросов, аутентификация автора запроса посредством электронной цифровой подписи
В этой связи доказана также целесообразность объединения запросов на получение кадастровой информации и сведений о зарегистрированных правах в отношении конкретного недвижимого имущества. Основными тенденциями развития современного законодательства о доступе к информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество должны стать обеспечение доступности открытых сведений (принцип бесплатности, упрощение административной процедуры и т. п) и защита сведений ограниченного доступа (недопущение злоупотребления правом доступа к открытой информации, применение средств ЭЦП, правовая регламентация видов открытой обобщенной информации, правовое регламентирование ответственности за нарушение прав и законных интересов правообладателей путем использования сведений ЕГРП).
9 В диссертации доказана необходимость закрепления проакгивного механизма предоставления правообладателю информации о лицах, получивших сведения об объекте недвижимого имущества, на который он имеет права. Суть его заключается в том, что Росреестр должен предоставить правообладателю возможность получать уведомления о получении сведений об объекте недвижимого имущества, на который он имеет права, не только по запросу, но и автоматически при получении таких сведений лицами, отличными от самого правообладателя Для реализации подобной услуги достаточно внедрить механизм, позволяющий правообладателю зарегистрировать адрес электронной
почты, по которому он будет получать уведомление (через сайт Росреестра или путем обращения в органы Росреестра), и функцию автоматизированной системы по автоматической рассылке уведомлений. При полном переходе на электронный документооборот стоимость реализации этих функций крайне мала, стоимость функционирования услуги, выраженная в материальных и организационных затратах, ничтожна, а значимость ее для правообладателя сложно переоценить.
В связи с этим предложено дополнить часть 4 ст. 7 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» следующим абзацем:
«По договору с правообладателем ему может предоставляться на платной основе в электронной форме информация, указанная в абзаце 1, в течение трех рабочих дней с момента предоставления ее третьим лицам Порядок предоставления данной услуги определяется федеральным органом в области государственной регистрации».
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в работе выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки информационного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию информационного права в части, касающейся обеспечения права граждан на доступ к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, картографии и кадастра Кроме того, ряд принципов, критериев и предложений, содержащихся в данной работе, может быть обобщен на сферу правового регулирования доступа к информации о деятельности иных государственных органов, органов местного самоуправления
Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских 'занятий по дисциплинам «Информационное право», «Административное правой, «Гражданское право», а также спецкурса «Сделки с недвижимостью»
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ обеспечения права граждан на доступ к информации о деятельности Росреестра (а в ряде случаев - и иных органов государственной власти и местного самоуправления), так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в семи научных статьях, которые докладывались и обсуждались на заседании кафедры Отдельные положения диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях «Стабильная Конституция - основа эффективного государства» (Саратов, ПАГС им П А Столыпина, 2008), «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях
кризиса» (Саратов, СГУ им Н Г Чернышевского, 2009), «Российская лровинция: опыт комплексного исследования» (Саратов, СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 2009)
Результаты диссертационного исследования также нашли свое применение в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсу «Информационное право», а также по спецкурсу «Проблемы применения гражданского права» в ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имениН Г.Чернышевского»
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяются научная проблема, цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, показывается научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертации.
В первой главе «Информационно-правовая характеристика права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» рассматривается современное состояние права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и проблемы его реализации. В связи с этим в первом параграфе «Право на доступ к информации как составляющая конституционного права на информацию» анализируются конституционные основы доступа к информации на базе закрепленного в ст. 29 Конституции Российской Федерации права на информацию
Опираясь на действующее российское законодательство и современную отечественную правовую доктрину, касающиеся самого понятия информации как объекта правового регулирования, автор делает вывод о том, что общественные отношения, возникающие по поводу информации, могут быть разделены на две большие группы.
Во-первых, это гражданско-правовые отношения, в которых информация выступает как категория собственности В этих отношениях на первом месте находятся интересы обладателя информации Это отношения, которые связаны с тем, что информация является главной производительной силой постиндустриального общества Такие отношения характеризует, с точки зрения диссертанта, важная общая черта — информация, являющаяся их объектом, как правило, связана с материальными носителями, которыми являются документы, информационные системы, информационные ресурсы и т. д
Во-вторых, это отношения, связанные с реализацией гражданином информационных прав и свобод, гарантированных ему Конституцией В них одна
сторона — гражданин - удовлетворяет свою потребность в информации о событиях, происходящих в мире, в стране, в обществе, о своих возможностях, правах и свободах, о мыслях и убеждениях других людей и т д, а другая сторона - государство - обеспечивает условия для удовлетворения этих потребностей. При этом по мере развития общественных отношений, по мере вхождения государства в цивилизационную стадию общества нового типа, информационные потребности его граждан возрастают Таким образом, информационные отношения второго типа связаны со свободным созданием, распространением, поиском и передачей информации, что можно охарактеризовать общим понятием — право на информацию
Право на информацию на современном этапе необходимо рассматривать как целостный, комплексный институт, структуру которого можно описать следующим образом
1. Свобода создания (производства) информации В отличие от информации о фактах, событиях и явлениях, непосредственно наблюдаемых или данных нам в других ощущениях, человек создает новую информацию, объединяя и преобразовывая другие известные ему сведения через свое сознание, через свой внутренний мир. Информация, создаваемая человеком, зачастую содержит его собственную оценку, фильтрацию, толкование этих сведений. Поэтому право на свободу создания (производства) информации человеком есть право человека свободно выражать свои мысли С этой позиции под свободой создания (производства) информации можно понимать свободу слова - являющуюся одной из признанных ключевых основ демократического общества, которая отдельно закреплена частью 1 ст. 29 Конституции Российской Федерации-«каждому гарантируется свобода мысли и слова».
При этом автором отстаивается позиция, согласно которой можно говорить о свободе слова в узком (свобода производства информации) и в широком понимании, при котором свобода слова по своему объему тождественна, а по мнению ряда исследователей (Л А. Окуньков, Г Д. Садовникова, М Я Муратов и др), и превосходит право на информацию В широком смысле свобода слова - это скорее правовой режим, чем правовой статус
2 Право на распространение информации Согласно п. 9 ст 2 Федерального закона «Об информации .», распространение информации - действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц Исторически, в первую очередь оно восходит к свободе печати. Свобода массовой информации гарантируется ч 5 ст. 29 Конституции Российской Федерации Отношения, связанные с поиском, получением, производством и распространением массовой информации, регулируются Законом РФ «О средствах массовой информации»
Важнейшим компонентом рассматриваемого права в настоящее время является право пользования глобальными телекоммуникационными сетями (в первую очередь речь идет о сети Интернет) Часть информационных ресурсов Интернета составляют веб-сайты информационных агентств, онлайновых изда-
ний, которые в настоящее время могут на добровольной основе зарегистрироваться в качестве средств массовой информации
3 Право на доступ к информации (в частности, к открытой информации) — составляющая права на информацию, обозначенная в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ правомочием «искать» и дополненная важным правомочием «получать» (ч. 1 ст 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информацию)). Рассматривая его соотношение с правом на информацию, автор солидаризуется с позицией В Н.Лопатина, В Н. Монахова, Л. К. Терещенко и др., согласно которой право на доступ к информации - это отдельное правомочие права на информацию (наряду с правомочиями на распространение, передачу и т. д) По мнению диссертанта, такой подход более оправдан с методологической точки зрения и позволяет представить право на информацию как целостный, внутренне непротиворечивый и логически завершенный институт.
4. Правовая защита информации. Информационные права граждан могут быть ограничены в той .мере, в которой это требуется для защиты прав и охраняемых законом интересов других участников информационных правоотношений Устанавливая пределы права на информацию для одних участников правоотношений, эти нормы гарантируют защиту конфиденциальной информации, тайны частной жизни (и других охраняемых законом тайн), защиту от угроз информационным правам и свободам других участников.
Второй параграф первой главы «Правовые проблемы развития законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» посвящен более детальному рассмотрению права на доступ к информации на основе норм новейшего информационного законодательства В этой связи в рамках данного параграфа проводится анализ основных положений Федеральных законов «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»
Главным достоинством Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» является, по мнению автора, ответ на два ключевых вопроса какая именно информация должна быть в обязательном порядке представлена о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления и какие обязательные способы доступа к этой информации должны быть обеспечены
В то же время рассматриваемый законодательный акт имеет и некоторые недостатки, которые раскрываются в тексте диссертации Так, одним из основных способов доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, детально урегулированных новым законом, является предоставление информации посредством сети Интернет Однако буквальное толкование указанного закона приводит к неожиданным выводам государственные органы и органы местного самоуправления обязаны
лишь создавать официальные сайты и размещать на них адрес электронной почты для направления запроса. Всю же иную информацию о своей деятельности они обязаны размещать в сети Интернет без привязки к конкретному сайту (то есть, например, на сайгах иных органов власти, на сайтах организаций и частных лиц и даже в виде файлов на РТР-сервере, найти которые традиционным способом очень сложно). Таким образом, представляется, что существующая формулировка закона содержит правовой пробел, позволяющий государственному органу избежать ответственности за непредоставление информации посредством официального сайта.
С этим же аспектом связана и вторая ошибка, допущенная законодателями, которые позволяют некоторым органам местного самоуправления размещать информацию о своей деятельности на сайтах других органов власти, если те не имеют «возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет», в то время как по смыслу закона оно должно бьггь предоставлено лишь органам, не имеющим организационных и технологических возможностей для создания собственных сайтов.
Также в работе отмечается, что действующее законодательство вообще не содержит термина «официального сайта» либо хотя бы порядка определения того, какой сайт является официальным для конкретного публичного образования (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) либо государственного или муниципального органа. Все это может создать определенные трудности у пользователей информации, что требует решения указанных вопросов в законодательстве.
Вторым по важности способом обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, который анализируется в работе, является предоставление информации по запросу По сути, данный способ является развитием конституционного права обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, является одним из важных прав граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации (ст 33 Конституции РФ). В связи с этим в работе проводится сравнительный анализ норм Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» с Федеральным законом от 2 мая 2006 г «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Данный анализ показывает, что, несмотря на наличие ряда общих моментов в порядке рассмотрения обращений граждан, важность их унификации законодателем недооценена В частности, новый закон позволяет в гораздо большей степени учесть возможности автоматизации работы с обращениями в государственных органах и органах местного самоуправления.
В связи этим в диссертации даются конкретные предложения по изменению соответствующих законодательных актов, которые, по мнению диссертанта, позволят повысить эффективность (в том числе в финансовом плане) процесса автоматизации государственных органов и органов местного
самоуправления, поскольку это даст возможность каждому из этих органов организовать обработку всех типов обращений посредством единой автоматизированной информационной системы
Во второй главе диссертационного исследования «Особенности реализации права на получение информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» проводится изучение возможностей реализации способов предоставления информации, рассмотренных в первой главе, в преломлении к информации о деятельности Росреестра Для этого прежде всего в рамках первого параграфа -«Функции Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии как детерминанты формирования информации о ее деятельности» - анализируются функции Росреестра, так как именно в процессе реализации возложенных на него функций Росреестр создает, получает и аккумулирует различную информацию, предоставление которой физическим и юридическим лицам возложено на него федеральным законодательством
В данном параграфе автор детально останавливается на обосновании реформы, выразившейся в передаче ранее существовавшей Федеральной регистрационной службе большинства функций (преимущественно связанных с созданием различного рода информационных баз) Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости Для этого автором используется системный анализ государственного управления, в рамках которого оно рассматривается как система, отдельные государственные органы - как подсистемы, а их выделение — как процесс декомпозиции сложной системы. При применении данного подхода очень важными являются критерии декомпозиции, то есть те принципы, согласно которым выделяются отдельные подсистемы.
Для их определения автором используется (и преломляется для целей государственного управления) применяемый в теории систем принцип модульности, который оперирует понятием функциональной связности. Декомпозиция системы должна быть выполнена таким образом, чтобы функциональная связность между элементами, входящими в один модуль, была максимальной, а количество функциональных связей между элементами разных модулей — как можно меньшим. В системе государственного управления можно выделить два основных вида взаимодействия между элементами этой системы - государственными должностями и должностями государственной службы функциональное (для выполнения задачи необходимо согласованное выполнение определенных действий несколькими служащими) и информационное (для выполнения задачи необходимо получение информации, за предоставление которой отвечают несколько служащих) Эффективная декомпозиция системы государственного управления возможна, по мнению автора, только при соблюдении принципа модульности функциональная и информационная зависимости между подсистемами (с учетом «весов» связей) должны быть минимальными
С этих позиций, безусловно, обоснованным выглядит передача Росреестру функций Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, связи между которыми в период их существования в качестве отдельных органов государственной власти были очень велики Произведенное объединение позволяет не только оптимизировать осуществляемые ими функции, но и организовать прием документов в режиме «одного окна».
С другой стороны, остается спорным вопрос о необходимости передачи Росреестру функций Федерального агентства геодезии и картографии. Анализ законодательства показывает, что зависимость между возложенными на них функциями являлась несущественной и сводится к ограниченному набору взаимодействий, имеющих при этом незначительные «веса» Вопросы же шгтеграции большого среза пространственных данных об объектах недвижимости, имеющегося в наличии, и разработки на его основе цифровых карт, потребность в которых ощутима, могли быть, по мнению автора, решены и без передачи Росреестру не свойственных ему функций ведения геодезической и картографической деятельности
В данном параграфе также проводятся детальный обзор и классификация функций Росреестра и на этой основе выделяются категории информации о деятельности, формирующейся в результате осуществления этих функций, анализу доступа к которой посвящен следующий параграф — «Характеристика основных способов предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии».
Тенденции развития современного законодательства об обеспечении доступа постепенно выдвигают на первый план такой способ доступа, как размещение информации о деятельности Росреестра в сети Интернет, в частности на официальном сайте (тт-к^тее^ ги) и официальных сайтах его территориальных органов. Этим путем осуществляется предоставление таких видов информации о деятельности Росреестра, как
- общие сведения, которые должны размещать все государственные органы, органы местного самоуправления в соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»,
- сведения о кадастровой деятельности,
- сведения, связанные с картографической деятельностью,
- сведения, содержащиеся в государственном реестре саморегулируемых организаций
В работе делается вывод, что система официальных сайтов Росреестра (включая сайты территориальных органов Росреестра, интернет-портал государственных услуг, оказываемых Росреестром в электронном виде) как способ доступа к информации о его деятельности обладает следующими важными достоинствами
- возможность размещения сколь угодно большого массива информации по сравнению с другими способами публичного информирования — публикаци-
ей в средствах массовой информации, размещением информации на стендах и т. д Благодаря этому свойству интернет-сайта становится практически возможным обеспечение доступа к любой открытой информации о деятельности Росреестра,
- минимальные — по сравнению со всеми остальными способами — затраты на размещение информации. По сути, такие затраты сводятся к стоимости создания и поддержания сайта и оплате труда обеспечивающих специалистов,
- оперативное получение информации - она становится доступна пользователям информацией сразу после размещения на официальном сайте. При этом ряд сведений, согласно приказу Росреестра от 30 декабря 2009 г № 432 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, размещаемой в системе интернет-сайтов Росреестра», поддерживается в актуальном состоянии, то есть обновляются непосредственно при их изменении
Основными объективными недостатками размещения информации в сети Интернет как способа обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления (и Росреестра, в частности), по мнению автора, являются- наличие категории пользователей информации, не имеющих возможности выхода в Интернет по техническим или материальным причинам, а также категории пользователей, не имеющих навыков владения компьютером Несмотря на то что их число постоянно уменьшается, в ближайшее время нельзя говорить о том, что размещение информации в сети Интернет достаточно, чтобы сделать ее доступной для всех без исключения,
— непостоянство размещенной на интернет-сайте информации Легкость изменения цифровых данных может привести к тому, что пользователь информации, желая сослаться на сайт как на официальный источник, может обнаружить, что размещенные на нем сведения, которыми он руководствовался в своем поведении, были удалены или изменены. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайгами, утвержденные приказом Минэкономразвития РФ от 16 ноября 2009 г № 470, предусматривают необходимость отслеживания всех изменений в электронных журналах учета, но, во-первых, не каждый пользователь знает о возможности запрашивать данные этих журналов, а во-вторых, эти требования распространяются лишь на официальные сайты федеральных органов власти
Исходя из этого, законодательство, регулирующее размещение информации в сети Интернет, должно развиваться в следующем направлении:
— закрепление на федеральном уровне требований к структуре сайта, наглядности предоставления информации, удобству использования официальных сайтов органов власти, органов местного самоуправления с целью сделать информацию доступной как для опытных пользователей Интернета, так и для пользователей, обладающих минимальными навыками;
- законодательное закрепление гарантии достоверности отсутствия информации Отрицательный ответ на поисковый запрос пользователя или необнаружение им нужных сведений в соответствующем разделе сайта, если размещение таких сведений предписано нормами законодательства, должно являться юридическим фактом и учитываться в тех правоотношениях, в которых пользователь информацией строит свое поведение, исходя из этих отрицательных данных. Необходимость закрепления данной гарантии наглядно продемонстрирована в диссертации на примере информации Росреестра о плановых проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по соблюдению ими земельного законодательства в рамках контрольных (надзорных) полномочий Росреестра;
— критерий определения категорий специальной информации, подлежащей размещению в сети Интернет любая открытая бесплатная информация о деятельности Росреестра1, не требующая идентификации ее получателя, должна размещаться в системе официальных сайтов Данный критерий может быть как закреплен нормативно (в перспективе), так и использоваться законодателем для определения соответствующих категорий информации при установлении в законе механизмов доступа В частности, должны размещаться в сети Интернет сведения реестра саморегулируемых организаций оценщиков (наименование, адрес официального сайта), ряд сведений каталога географических названий, информация о состоянии окружающей среды в части состояния земель и т д
Вторым основным способом доступа к информации о деятельности Росреестра является обращение с запросом В то время как официальный сайт является средством публичного информирования, запрос является средством индивидуального информирования, поэтому такой способ доступа незаменим, когда речь вдет о предоставлении платной информации, информации ограниченного доступа или когда необходима идентификация обратившегося за информацией пользователя — не случайно ответ на запрос не дается в случае, если содержащиеся в нем сведения не позволяют однозначно установить автора запроса. Вполне логично, что запрос является более универсальным средством (поскольку публичная информация может быть предоставлена индивидуально, но не наоборот), хотя при запросе публичной информации закон позволяет просто сделать отсылку к сайту Путем запросов предоставляется доступ к документам государственного фонда данных, полученных в результате землеустройства; данным федерального картографо-геодезического фонда, сведениям, содержащимся в государственном реестре саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, в государственном реестре саморегулируемых организаций оценщиков, сведениям, содержащимся в государственном кадастре объектов недвижимости
Только путем направления запроса можно получить информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним
Очеввдно, этот критерий распространяется и на информацию о деятельности иных государственных органов, органов местного самоуправления
Поскольку запросы о предоставлении указанной категории и информации являются основными в общем объеме предоставляемой Росреестром информации, подробному их рассмотрению полностью посвящен заключительный параграф диссертационного исследования — «Перспективы и тенденции развития законодательства о доступе к информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество».
Запрос является единственным способом доступа к информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним - это наиболее важная категория информации о деятельности Росреестра. На примере этой категории информации можно проследить перспективные, по мнению автора, направления совершенствования законодательства о предоставлении информации посредством запросов.
- по общему правилу бесплатное предоставление сведений открытого характера, содержащихся в реестрах (например, в едином государственном реестре прав), по запросу в электронном виде с учетом ограничений, необходимых для защиты прав иных лиц В качестве таковых могут выступать закрепление максимально разрешенного числа бесплатных запросов и необходимость аутентификации пользователя с использованием средств электронной цифровой подписи,
- доступ к объединенной информации, содержащейся в различных реестрах, путем единственного запроса (если системы автоматизации государственных органов, органов местного самоуправления позволяют такое объединение) В частности, целесообразным является объединение запросов на получение кадастровой информации и сведений о зарегистрированных правах в отношении конкретного недвижимого имущества,
- правовая регламентация видов открытой аналитической (в том числе обобщенной) информации, которая может быть предоставлена пользователю информацией, правовое регламентирование ответственности за нарушение прав и законных интересов правообладателей путем использования сведений государственных информационных ресурсов, содержащих регистрационную и учетную информацию
Кроме того, в настоящее время актуальным является вопрос о расширении доступа к закрытым сведениям, содержащимся в ЕГРП, некоторых категорий лиц (в частности, речь идет о нотариусах) По мнению автора, это может бьггь сделано, однако при соблюдении некоторых условий.
Во-первых, российская система учета прав на объекты недвижимости и сделок с ним основана на высокой централизации и «привязана» к одному конкретному федеральному органу государственной власти - Росреестру В связи с этим нотариусы могут быть наделены правом только входить в реестр недвижимости и получать из него необходимую информацию, но не вносить туда записи
Во-вторых, реализация данного предложения потребует обеспечения обязательной идентификации нотариусов при входе их в реестр недвижимости,
что влечет его взаимоувязывание с развитием использования электронной цифровой подписи в России.
В-третьих, предоставление нотариусам указанного права может повлечь за собой и злоупотребление данным правом, например путем направления ими неограниченного числа запросов с целью формирования и использования своих баз данных Все это требует формирования целостного механизма ответственности за нарушение законодательства о доступе к информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним
В заключении систематизированы наиболее значимые выводы и предложения проведенного диссертационного исследования.
Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих научных изданиях:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ
1 Конобеевская И М Предоставление информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество анализ судебной практики / И. М Конобеевская // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал -2009 -№4,с 186-188 (0,23 пл)
2 Конобеевская И М Запрос информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления как новый вид обращений перспективы развития и унификации законодательства / И. М Конобеевская // Вестник Поволжской академии государственной службы -2010. -№22 (1), с. 19-24 (0,3 пл.)
Прочие научные работы
3 Конобеевская И. М. Право частной собственности на недвижимое имущество как конституционная гарантия / И. М Конобеевская // Конституционные чтения, межвуз. сб науч. трудов - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П А Столыпина, 2009 -Вып. 10 -ч 1, с 107-109 (0,18 пл)
4. Конобеевская И. М Правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество / ИМ. Конобеевская // Актуальные вопросы частного права, сб науч статей / под ред Е Н Тогузаевой. - Саратов- Научная книга, 2009, с 28-33 (0,38 пл)
5 Конобеевская И М К вопросу о юридической форме реализации прав на недвижимое имущество / И. М Конобеевская // Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса материалы междунар науч-практ конференции, посвященной 15-летию Саратовской областной Думы и 100-летию Саратовского государственного университета им Н Г. Чернышевского - Саратов Изд-во Сарат ун-та, 2009, с 159-161 (0,17 пл)
6 Конобеевская И. М. Исторические аспекты предоставления информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество / И. М. Конобеевская // Российская провинция: опыт комплексного исследования: материалы науч -пракг. конференции (30 сентября - 2 октября 2009 г.). - Саратов КУБиК, 2009, с. 257-261 (0,31 пл.)
7. Конобеевская И М Проблемы предоставления информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество / И. М. Конобеевская // Известия Саратовского университета. Новая серия. - 2009. -Т 9 - Серия «Экономика Управление. Право». - Вып 2, с. 81-83 (0,35 пл.)
Подписано в печать 19 07 2010 Формат 60x84 1/16 Бумага офсетная Гаршпура Times Уел печ л 1,0 Тираж 150 Заказ 400/2010
Типография ОООп «Орион» 410031, г Саратов, ул Московская, 62 тел (8452)23-60-18
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Конобеевская, Ирина Михайловна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. Информационно-правовая характеристика права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
1.1. Право на доступ к информации как составляющая конституционного права на информацию.
1.2. Правовые проблемы развития законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Глава 2. Особенности реализации права на получение информации о. деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
2.1. Функции Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии как детерминанты формирования информации о ее деятельности.
2.2. Характеристика основных способов предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
2.3. Перспективы и тенденции развития законодательства о доступе к информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование порядка предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии"
Актуальность темы исследования. Если право собственности представляет собой краеугольный камень экономической и. правовой системы современного государства, то недвижимое имущество является важнейшим объектом права собственности. Правомочия владения, пользования и распоряжения во многом отличны от прав владения, пользования и распоряжения другими видами собственности. Недвижимость всегда выделялась в ряду других объектов гражданских прав в силу ее особой экономической ценности. Кроме того, владение недвижимым объектом зачастую затрагивает интересы не только собственника, но и третьих лиц.
Все это ведет к установлению законодателем особых!правил, связанных как с владением недвижимостью, так и с переходом прав на недвижимое имущество. Важнейшим из них является принцип публичности при совершении сделок с недвижимостью, который начал формироваться еще в римском праве: Суть его заключалась в том, что передача прав на недвижимое имущество должна совершаться гласно, в присутствии свидетелей, с тем чтобы избежать споров в дальнейшем.
В процессе исторического развития публичность: при совершении операций с недвижимостью стала достигаться путем их регистрации специальными органами. В настоящее время в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» такой регистрации подлежат возникновение, ограничение (обременение), переход или прекращение прав на недвижимое имущество. I
Однако публичность в отношении объектов недвижимого имущества важна не только для их собственников и владельцев. В настоящее время информация о недвижимости имеет значительную ценность и может предоставляться самым разным лицам, использующим ее как в личных, так и в коммерческих целях. Развитие информационного обществам России в начале
XXI века требует новых подходов в предоставлении такой информации регистрирующими органами, с одной стороны, наиболее полно и оперативно, с другой — так, чтобы при этом не были ущемлены интересы собственников недвижимости.
Такая задача в настоящее время возложена на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), являющуюся преемником Федеральной регистрационной службы. От того, насколько успешно она с ней справляется, во многом зависит развитие рынка недвижимости в Российской Федерации.
В то же время следует помнить, что информация о правах на недвижимое имущество и сделках с ними является важнейшим, но I не единственным информационным ресурсом, аккумулирующимся в системе указанной службы. Расширение ее сфер деятельности путем передачи ей значительного числа функций упраздненных I Федерального агентства геодезии) и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости привело к тому, что Росреестр осуществляет полномочия не только по ведению Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но и государственного кадастра недвижимости, иных реестров; осуществляет государственный мониторинг земель в Российской Федерации, создает и обновляет государственные топографические карты и планы.
Таким образом, сложно переоценить объем информации, которая находится в ведении Росреестра, и ее важность для организаций и граждан. Правила доступа к этим и другим информационным ресурсам, иной информации о деятельности Росреестра содержатся в ряде федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Принятый в 2009 году и вступивший в силу с 1 января 2010 г. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» позволяет взглянуть на правовое регулирование доступа к информации о деятельности Росреестра (и иных государственных I I I органов) с позиции системного анализа, выявить пробелы и противоречия в существующей нормативной базе, предложить пути совершенствования законодательства.
Научная задача диссертационного исследования — установить содержание правового регулирования отношений, связанных с предоставлением информации о деятельности Росреестра, предложить конкретные решения по совершенствованию законодательства.
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются разработка теоретической концепции обеспечения права на доступ к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (в контексте обеспечения общего права на доступ к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления), разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства : в данной сфере. Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы: изучение права на доступ к информации как составляющего конституционного права на информацию; исследование правовых проблем развития законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов и. органов местного самоуправления; анализ функций' Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии; выявление категорий информации о деятельности Федеральной службы государственной, регистрации, кадастра и картографии; изучение основных способов предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии; анализ, нормативно-правовых актов, регламентирующих обращение с запросом информации о деятельности Росреестра; анализ перспектив и тенденций развития законодательства в сфере предоставления информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним; выработка предложений по его развитию и совершенствованию.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного и информационного права в области предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра , и картографии, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.
Право на информацию изучалось различными учеными, в основном представителями науки конституционного права, а в последние годы - также в рамках информационного права. Среди них следует отметить таких, как Баша-ратьян М. К., Гавришов Д. В., Кротов А. В., Ковалева Н. Н., Куняев Н. Н., Лисицына Е. С., Мархгейм М. В., Тиновицкая И. Д., Снытников А. А., Туманова JL В., Федосин A.C. и др.
Право на доступ к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, несмотря на отсутствие до последнего времени специального законодательства в этой области, затрагивалось в работах Андриановой В. В., Бондарчука Р. Ч., Барбашина Е. А., Бачило И. Л., Велиевой Д. С., Глушко Е. К., Гришаевой Ю. И., Женетль C.i3., Жумаева Ю. Г., Иванченко А. В., Конина Н.М., Лопатина В. Н., Малько А. В., Павлова И. Ю., Прокопьева Е. В., Талапиной Э. В., Устинович Е. С., Шевердяева С. Н.,
Федосеевой Н. Н., Фокова А. П., Чаннова С. Е., Черкасова К.В. и др.
В связи с деятельностью Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, в частности с регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровым учетом и т. д., в настоящем диссертационном исследовании рассматривались и анализировались труды таких ученых, как Алексеев В. А., Афонина А. В., Брагинский М. И., Гришаев С. П., Зюзин В. А., Левенков Ю. В., Королев А. Н., Плешакова О. В., Попов С. А., Тихомирова Л. А. и др.
Вопросы доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления становились объектом и некоторых диссертационных исследований, среди которых следует выделить прежде всего следующие работы: Антопольский А. А. «Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления» (Москва, 2004); Гришаева Ю. И. «Право граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в России» (Оренбург, 2007); Задков А. А. «Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации» (Москва, 2006); Мохова О. Ю. «Нормативно-правовое регулирование доступа к открытой информации в Российской Федерации» (Москва, 2005); Тимербаев Т. А. «Конституционное право граждан на доступ к информации: региональный аспект» (Волгоград, 2007). Однако ни в одной из этих работ не рассматриваются специфические вопросы доступа к информации о деятельности Росреестра. I
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть способы предоставления информации о деятельности Росреестра с точки зрения вариативности их регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса.
Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие — позволили охарактеризовать существующие способы предоставления информации о деятельности Росреестра с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сформулировать предложения по их устранению.
Сравнительный метод использовался в работе при сопоставлении различных способов предоставления информации о деятельности Росреестра в свете полноты, эффективности и удобства для пользователей, а также при изучении зарубежного опыта регулирования предоставления информации об объектах недвижимости и сделках с ними. I
Системно-структурный метод обеспечил изучение системы способов предоставления информации о деятельности Росреестра,: дал возможность выявить ее основные; элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними.
Применение указанных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был использован междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов предоставления информации о деятельности Росреестра как с позиций различных юридических (теории права, конституционного, административного, информационного и др.), так и компьютерных наук.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями наук административного права и информационного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного, гражданского права, иных отраслей российского права, а также обобщения и выводы философии, теории управления, теории информационных систем, правовой информатики и кибернетики. ; !
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов, официальные статистические данные.
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере обеспечения доступа к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (а также иных государственных органов, органов местного самоуправления), а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. На основе комплексного анализа норм законодательства, определяющих обязанности государственных органов, органов местного самоуправления создавать и поддерживать официальные сайты в сети Интернет, выявлены разночтения между Федеральными законами «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных \и муниципальных нужд», приводящие к неопределенностям в отношении точных мест размещения необходимой информации.
В связи с этим в работе предложено внести в законодательство следующие изменения: ■ в Федеральном . законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» закрепить порядок определения официального сайта Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, используя способ, закрепленный в ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; в части 1 ст. 16 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» установить, что официальным сайтом для размещения информации о размещении заказов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования является официальный сайт Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования соответственно;
- в части 1 ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» установить, какие сведения о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, должны быть доступны посредством его официального сайта, а какие - посредством официального сайта Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (к последним, в частности, отнести информацию о размещении заказов).
2. В диссертационной работе выявлена проблема, связанная с некорректным определением в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и I органов местного самоуправления» ситуации, в которой определенные органы местного самоуправления освобождаются от предоставления информации посредством сети Интернет. Согласно букве закона, в случае если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района.
Из приведенной формулировки следует, что такая возможность предоставляется органам местного самоуправления, не имеющим возможности размещать информацию в сети Интернет вообще — как на своем официальном сайте, так и на сайте субъекта Российской Федерации. В то же время органы местного самоуправления, которые имеют возможность пользоваться сетью Интернет, но по финансовым или организационным (в первую очередь кадровым) причинам не могут размещать и поддерживать собственный официальный сайт — а такая ситуация представляется весьма вероятной, - от этой обязанности не освобождаются.
В связи с этим в работе предлагается изменить формулировку закона «не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет» на «не имеет официального сайта в сети Интернет».
3. В диссертации обоснована необходимость закрепления единообразных и полных требований I к удобству пользования официальными сайтами государственных органов, органов местного самоуправления. В настоящее время требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти, установленные соответствующим приказом Минэкономразвития, I в целом удовлетворяющие требованиям информационного общества, не распространяются на официальные сайты иных государственных органов, органов местного самоуправления. При этом если требования к функциональности сайта, технологическим средствам могут различаться по объективным причинам (например, разный уровень финансирования, разные технические возможности), то требования к структуре сайта, к удобству пользования, к навигации и т. д. могут и должны быть унифицированы, поскольку самого факта наличия информации на сайте недостаточно для того, чтобы пользователь мог обнаружить эти сведения.
Кроме того, в работе обоснована необходимость нормативного закрепления некоторых понятий из области создания интернет-сайтов.
4. На основе выполненного в работе комплексного изучения запроса информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления как способа доступа к информации о деятельности соответствующих органов и как нового вида обращений доказана необходимость унификации законодательства о порядке работы с обращениями с учетом их нового вида, предложены конкретные изменения в соответствующих законах. Среди них — возможность направления по электронной почте ответа на жалобу, заявление или предложение; устранение требования обязательного наличия личной подписи автора обращения (за исключением запросов I информации ограниченного доступа); закрепление исчерпывающего перечня оснований, исключающих ответ на обращение по существу; закрепление требований к языку обращений; закрепление прав пользователей информации при рассмотрении обращений с запросом о доступе к информации; закрепление возможности обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления, к должностным лицам как лично, так и через представителей. ,
В связи с этим в работе предложено: I изложить часть 1 ст. 7 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений.» в следующей редакции: «Гражданин в своем письменном обращении указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес или адрес электронной почты, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит подпись и дату». Слова 1 1 в обязательном порядке» следует исключить, так как они приводят к противоречивому толкованию закона, как это показано в работе. Соответственно, часть 4 ст. 10 и часть 1 ст. 11 должны быть дополнены словами «либо адрес электронной почты» после слов «почтовый адрес»; изменить название статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений.» на «Основания, исключающие ответ на обращение по существу». Дополнить данную статью частью 8, содержащей положение о том, что приведенный перечень оснований является исчерпывающим; дополнить Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений.» требованиями к языку, на котором должны быть направлены обращения. Изложить основание, исключающее ответ на обращение в части 4 ст. 11 следующим образом: «если форма или содержание обращения не позволяют установить суть предложения, заявления или жалобы»; дополнить Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» статьей 18.1 «Права пользователей информации при рассмотрении обращений с запросом о доступе к информации», включив в эту статью положения ст. 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений.», изъяв из нее право обращения с просьбой об истребовании дополнительных документов;
часть • 1 ст. 2 Федерального закона «О порядке I рассмотрения обращений.» изложить в1 следующей редакции: «Граждане, имеют право обращаться лично либо через своих представителей, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам». I
5. Сформулирован принцип модульности для построения системы федеральных органов исполнительной власти. Он заключается в том, что при выделении органа исполнительной власти как подсистемы (элементами которой являются государственные должности, должности государственной службы) необходимо, чтобы связность этой подсистемы с другими подсистемами была минимальной (с учетом «веса» связей, характеризующего частоту взаимодействия — информационного и функционального — соответствующих элементов), но в то же время наблюдалась высокая связность между элементами самой подсистемы. При проведении системного изучения вновь образованного органа исполнительной власти — Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) - на основе данного принципа обоснована необходимость объединения в единый орган Росрегистрации и Роснедвижимо-сти. В процессе системного анализа Росреестра проведены детальный обзор и классификация функций данного органа, выделены категории информации о деятельности Росреестра, формирующейся в результате осуществления этих функций. ;
6. На основе анализа, существующего правового регулирования размещения информации в сети Интернет сформулирован критерий для определения оптимального способа доступа к заданной категории информации, в основу которого был положен сравнительный анализ размещения информации в сети Интернет как публичного способа информирования и запроса информации о деятельности Росреестра как индивидуального способа информирования. Согласно предложенному критерию, в сети Интернет должна размещаться вся информация, являющаяся одновременно бесплатной и открытой (без каких-либо ограничений, объективно требующих идентификации получателя информации). На основе этого критерия предложены изменения в законодательство о доступе к информации о деятельности Росреестра, в частности размещение на сайте сведений реестра саморегулируемых организаций оценщиков, данных государственного мониторинга земель в области состояния окружающей среды и др.
7. Обоснована необходимость закрепления в законодательстве гарантии достоверности отсутствия информации о деятельности Росреестра. Суть ее должна заключаться в том, что отрицательный ответ на поисковый запрос пользователя или необнаружение им нужных сведений в, соответствующем
разделе сайта, если размещение таких сведений предписано нормами законодательства, должно являться юридическим фактом и учитываться в тех правоотношениях, в которых пользователь информацией строит свое поведение, исходя из отсутствия этих данных (например, отсутствие данных о плановой проверке индивидуального предпринимателя или юридического лица).
Кроме того, указанная гарантия может быть распространена на правоотношения по предоставлению посредством размещения в сети Интернет информации о деятельности иных государственных органов, органов местного самоуправления.
Применительно же к доступу информации о деятельности Росреестра, с целью ее более полной реализации, следует на подзаконном уровне регламентировать требования' к структуре официального сайта и функционированию на нем поисковых механизмов.
8. В работе обоснованы возможность и целесообразность введения принципа бесплатности предоставления из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведений открытого характера об объектах недвижимости в электронном виде, сформулированы ограничения этого принципа, необходимые для зашиты прав и законных интересов правообладателей: ограничение количества бесплатных запросов, аутентификация автора запроса посредством электронной цифровой подписи.
В этой связи доказана также целесообразность объединения запросов на получение кадастровой информации и сведений о зарегистрированных правах в отношении конкретного недвижимого имущества. Основными тенденциями развития современного, законодательства о доступе к информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество должны стать обеспечение доступности открытых сведений (принцип бесплатности, упрощение административной процедуры и т. п.) и * защита сведений ограниченного доступа (недопущение злоупотребления правом доступа к открытой информации, применение средств ЭЦП, правовая регламентация видов открытой обобщенной информации, правовое регламентирование ответственности за нарушение прав и законных интересов правообладателей путем использования сведений ЕГРП).
9. В диссертации доказана необходимость закрепления проактивного механизма предоставления правообладателю информации о лицах, получивших сведения об объекте недвижимого имущества, на который он имеет права. Суть его заключается в том, что Росреестр должен предоставить правообладателю возможность получать уведомления о получении сведений об объекте недвижимого имущества, на который он имеет права, не только по запросу, но и автоматически при получении таких сведений лицами, отличными от самого правообладателя. Для реализации подобной услуги достаточно внедрить механизм, позволяющий правообладателю зарегистрировать адрес электронной почты, по которому он будет получать уведомление (через сайт Росреестра или путем обращения в органы Росреестра), и функцию автоматизированной системы по автоматической рассылке уведомлений. При полном переходе на электронный документооборот стоимость реализации этих функций крайне мала, стоимость функционирования услуги, выраженная в материальных и организационных затратах, ничтожна, а значимость ее для правообладателя сложно переоценить. I
В связи с этим предложено дополнить часть 4 ст. 7 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» следующим абзацем:
По договору с правообладателем ему может предоставляться на платной основе в электронной форме информация, указанная в абзаце 1, в течение трех рабочих дней с момента предоставления ее третьим лицам. Порядок предоставления данной услуги определяется федеральным органом в области государственной регистрации».
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в работе выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки информационного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию информационного права в части, касающейся обеспечения права граждан на доступ к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, картографии и кадастра. Кроме того, ряд принципов, критериев и предложений, содержащихся в данной работе, может быть обобщен на сферу правового регулирования доступа к информации о деятельности иных государственных органов, органов местного самоуправления.
Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских ! занятий по дисциплинам «Информационное право», «Административное право», «Гражданское право», а также спецкурса «Сделки с недвижимостью».
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ обеспечения права граждан на доступ к информации о деятельности Росреестра (а в ряде случаев — и иных органов государственной власти и местного самоуправления), так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение; в семи научных статьях, которые докладывались и обсуждались на заседании кафедры. Отдельные положения диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях «Стабильная Конституция - основа эффективного государства» (Саратов, ПАГС им. П. А. Столыпина, 2008); «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса» (Саратов, СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 2009); «Российская провинция: опыт комплексного исследования» (Саратов, СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 2009).
Результаты диссертационного исследования также нашли свое применение в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсу «Информационное право», а также по спецкурсу «Проблемы применения гражданского права» в ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского».
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Конобеевская, Ирина Михайловна, Саратов
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В последние годы отмечаются положительные тенденции в обеспечении конституционно гарантированного права на информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Так, конституционная норма получила дальнейшую конкретизацию в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации», обязанность государственных органов по предоставлению различных категорий специальной информации последовательно закреплялась в иных федеральных законах. Логическим обобщением этих тенденций, правовым механизмом обеспечения конституционного права на информацию стал Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления», вступивший в силу 1 января 2010 г. Этот закон впервые детально регламентирует способы доступа к информации, уделяя особое внимание двум (в настоящее время, на наш взгляд, наиболее основным и практически не затронутым в более раннем законодательстве) — размещению информации в сети Интернет и запросу информации о деятельности государственного органа, , органа местного самоуправления.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, образованная путем объединения федеральной службы и двух федеральных агентств, хорошо подходит для изучения современных правовых механизмов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления — прежде всего в силу достаточно разноплановой деятельности и, как следствие, наличия разнообразных (по структуре, правовому режиму, субъектам доступа и т. д.) категорий информации, обеспечение доступа к которой возложено на данную службу законом. Это и сведения, связанные с исполнением контрольных и надзорных полномочий, и регистрационные данные различных реестров (об объектах недвижимости, саморегулируемых организациях), и банки документографических данных (землеустроительная документация, картографические данные и т. д.), иные сведения, предоставляемые в процессе оказания государственных услуг, и т. д.
Таким образом, изучая доступ к информации о деятельности Росреестра, оказывается возможным выявить как тенденции законодательства об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, так и нерешенные проблемы - и предложить пути их решения.
Система официальных сайтов Росреестра (включая сайты территориальных органов Росреестра, интернет-портал государственных услуг, оказываемых Росреестром в электронном виде ) как способ доступа к информации о его деятельности обладает следующими важными достоинствами:
1) возможность размещения сколь угодно большого массива информации по сравнению с другими способами публичного информирования — публикацией в средствах массовой информации, размещением информации на стендах и т. д. Благодаря этому свойству интернет-сайта становится практически возможным обеспечение доступа к любой открытой информации о деятельности Росреестра;
2) минимальные — по сравнению со всеми остальными способами - затраты на размещение информации. По сути, такие затраты сводятся к стоимости создания и поддержания сайта и оплате труда обеспечивающих специалистов;
3) оперативное получение информации — она становится доступна пользователям информацией сразу после размещения на официальном сайте. При этом ряд сведений, согласно приказу Росреестра от 30 декабря 2009 г. № 432 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, размещаемой в системе
207 См.: Приказ Росреестра от 1 марта 2010 г. № П/76 «О проведении тестовой и опытной эксплуатации интернет-портала государственных услуг, оказываемых Росреестром в электронном виде» // http://www.rosreestr.ru/document/legislation/1015165/ (дата обращения 20 марта 2010 года). интернет-сайтов Росреестра», поддерживается в актуальном состоянии, то есть обновляются непосредственно при их изменении.
Основными объективными недостатками размещения информации в сети Интернет как способа обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления (и Росреестра, в частности), являются:
1) наличие категории пользователей информации, не имеющих возможности выхода в Интернет по техническим или материальным причинам, а также категории пользователей, не имеющих навыков владения компьютером. Несмотря на то что их число постоянно уменьшается, в ближайшее время нельзя говорить о том, что размещение информации в сети Интернет достаточно, чтобы сделать ее доступной для всех без исключения;
2) непостоянство размещенной на интернет-сайте информации. Легкость изменения цифровых данных может привести к тому, что пользователь информации, желая сослаться на сайт как на официальный источник, может обнаружить, что размещенные на нем сведения, которыми он руководствовался в своем поведении, были удалены или изменены. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами, утвержденные приказом Минэкономразвития РФ от 16 ноября 2009 г. № 470, предусматривают необходимость отслеживания всех изменений в электронных журналах учета, но, во-первых, не каждый пользователь знает о возможности запрашивать данные этих журналов, а во-вторых, эти требования распространяются лишь на официальные сайты федеральных органов власти.
На наш взгляд, законодательство, регулирующее размещение информации в сети Интернет, должно развиваться в следующем направлении:
1) закрепление на федеральном уровне требований к структуре сайта, на
ЛЛО глядности предоставления информации, удобству использования официальных сайтов органов власти, органов местного самоуправления с целью сделать информацию доступной как для опытных пользователей Интернета, так и для пользователей, обладающих минимальными навыками;
2) законодательное закрепление гарантии достоверности отсутствия информации. Отрицательный ответ на поисковый запрос пользователя или необнаружение им нужных сведений в соответствующем разделе сайта, если размещение таких сведений предписано нормами законодательства, должно являться юридическим фактом и учитываться в тех правоотношениях, в которых пользователь информацией строит свое поведение, исходя из этих отрицательных данных. Необходимость закрепления данной гарантии наглядно продемонстрирована в работе на примере информации Росреестра о плановых проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по соблюдению ими земельного законодательства в рамках контрольных (надзорных) полномочий Росреестра;
3) критерий определения категорий специальной информации, подлежащей размещению в сети Интернет: любая открытая бесплатная информация о деятельности Росреестра209, не требующая идентификации ее получателя, должна размещаться в системе официальных сайтов. Данный критерий может быть как закреплен нормативно (в перспективе), так и использоваться законодателем для определения соответствующих категорий информации при установлении в законе механизмов доступа. В частности, должны размещаться в сети Интернет сведения реестра саморегулируемых организаций оценщиков (наименование, адрес официального сайта), ряд сведений каталога географических названий, информация о состоянии окружающей среды в части состояния земель и т. д. I
208 Эти требования можно обозначить общим словом «юзабилити». См. об этом: Нильсен Я. Веб-дизайн: книга Якоба Нильсена. - СПб.: Символ-Плюс, 2003; Круг С. Веб-дизайн: книга Стивена Круга или «Не заставляйте меня думать!». - СПб.: Символ-Плюс, 2002.
209 Очевидно, этот критерий распространяется и на информацию о деятельности иных государственных органов, органов местного самоуправления.
Вторым основным способом доступа к информации о деятельности Ро-среестра (и иных органов) является обращение с запросом. В то время как официальный сайт является, средством публичного информирования, запрос является средством индивидуального информирования, поэтому такой способ доступа незаменим, когда речь идет о предоставлении платной информации, информации ограниченного доступа или когда необходима идентификация обратившегося за информацией пользователя, — не случайно ответ на запрос не дается в случае, если содержащиеся в нем сведения не позволяют однозначно установить автора запроса. Вполне логично, что запрос является более универсальным средством (поскольку публичная информация может быть предоставлена индивидуально, но не наоборот), хотя при запросе публичной информации закон позволяет просто сделать отсылку к сайту.
Путь к совершенствованию законодательства о запросах информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления заключается, на наш взгляд, в унификации с законодательством; регулирующим иные виды обращений.
Запрос является единственным способом доступа к информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним — это наиболее важная категория информации о деятельности Росреестра. На примере этой категории информации можно проследить перспективные, на наш взгляд, направления совершенствования законодательства о предоставлении информации посредством запросов: \
1) бесплатное предоставление сведений открытого характера, содержащихся в реестрах (например, в ЕГРП) в электронном виде с учетом ограничений, необходимых для защиты прав иных лиц — максимально разрешенное число бесплатных запросов, необходимость аутентификации пользователя с использованием средств электронной цифровой подписи;
2) доступ к объединенной информации, содержащейся в различных реестрах, путем единственного запроса (если системы автоматизации государственных органов, органов местного самоуправления позволяют такое объединение). В частности, целесообразным является объединение запросов на получение кадастровой информации и сведений о зарегистрированных правах в отношении конкретного недвижимого имущества;
3) правовая регламентация видов открытой аналитической (в том числе обобщенной) информации, которая может быть предоставлена пользователю информацией, правовое регламентирование ответственности за нарушение прав и законных интересов правообладателей путем использования сведений государственных информационных ресурсов, содержащих регистрационную и учетную информацию (например, ЕГРГТ).
С принятием Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» был сделан важный и давно ожидаемый шаг в реализации конституционно гарантированного права на информацию. Однако останавливаться на этом шаге нельзя — законодательство должно совершенствоваться, учитывая реалии современного общества — информационного общества. Это касается как федерального законодательства, так и законодательства о доступе к информации о деятельности конкретных государственных органов, в частности федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование порядка предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии»
1. Декларации прав и свобод человека и гражданина Текст.: постановление Верховного Совета РФ от 22 нояб. 1991 г. № 1920-1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. - № 52. - Ст. 1865.
2. Всеобщая декларация прав человека Текст.: [принята 10 дек. 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН] // Рос. газ. — 1995. — 5 апр.
3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕТ8 № 5) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. — № 20. - Ст. 2143.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) Текст.: федер. закон от 18 дек. 2006 г. № 230-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. - № 52 (ч. 1). - Ст. 5496.
5. Земельный кодекс Российской Федерации Текст.: федер. закон от 25 окт. 2001 г. № 136-Ф3 //| Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. — № 44.-Ст. 4147. )
6. Об информации, информационных технологиях и о защите информации Текст.: федер. закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. - № 31 (ч. 1). - Ст. 3448.
7. Об обеспечении I доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации Текст.: федер. закон от 22 дек. 2008 г. № 262-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2008. — № 52 (ч. 1). — Ст. 6217.
8. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Текст.: федер. закон от 9 фев. 2009 г. № 8-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. - № 7. - Ст. 776.
9. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним Текст.: федер. закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. - № 30. - Ст. 3594.
10. О государственном кадастре недвижимости Текст.: федер. закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. - № 31.-Ст. 4017.
11. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Текст.: федер. закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ // Рос. газ. 2005. - № 163.
12. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации Текст.: федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. - № 19. - Ст. 2060.
13. О персональных данных Текст.: федер. закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2006. № 31 (ч. 1). - Ст. 3451.
14. Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации Текст.: федер. закон от 29 нояб. 2007 г. № 282-ФЗ //Рос. газ.-2007.-№273.
15. О несостоятельности (банкротстве) Текст.: федер. закон от 26 окт. 2002 г. № 127-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. - № 43. -Ст. 4190.
16. Об оценочной деятельности в Российской Федерации Текст.: федер. закон от 29 июля 1998 г. № 135-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1998.-№31.-Ст. 3813.'
17. О землеустройстве Текст.: федер. закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ
18. Собр. законодательства Рос. Федерации. —2001. № 26. - Ст. 2582.
19. О коммерческой тайне Текст.: федер. закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. - № 32, - Ст. 3283.
20. Об электронной цифровой подписи Текст.: федер. закон от 10 янв. 2002 г. № 1-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. - № 2. - Ст. 127.
21. О естественных монополиях Текст.: федер. закон от 17 авг. 1995 г. № 147-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. - № 34. - Ст. 3426.
22. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации Текст.: федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.1 2002. - № 24. -Ст. 2253.
23. О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности Текст.: федер. закон от 12 янв. 1996 г. № 10-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. - № 3. - Ст. 148.
24. О средствах массовой информации Текст.: закон РФ от 27 дек. 1991 г. №2124-1 //Рос. газ.-1992.-№32.
25. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан Текст.: [утв. постановлением ВС РФ от 22 июля 1>993 г. № 5487-1] // Ведомости СНД и ВС РФ.- 1993. -№33.-Ст. 1318.
26. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации Текст.: [утв. указом президента РФ 9 сент. 2000 г. № Пр-1895] // Рос. газ. — 2000.-№ 187.
27. Федеральной! службе государственной регистрации, кадастра и картографии Текст.: указ Президента РФ от 25 дек. 2008 г. № 1847 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6366.
28. О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти Текст.: постановление Правительства РФ от 19 янв. 2005 г. № 30 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. - № 4. - Ст. 305.
29. О порядке доведения кадастровой стоимости земельных участков до сведения налогоплательщиков Текст.: постановление Правительства РФ от 07 фев. 2008 г. № 52 // Рос. гсз. 2008. - № 29.
30. Об утверждении Положения о федеральном картографо-геодезическом фонде Текст.: постановление Правительства РФ от 8 сент. 2000 г. № 669 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. - № 38. - Ст. 3804.
31. Об утверждении Порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций Текст.: постановление Правительства Российской Федерации от 29 сент. 2008 г. № 724 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. - № 40. - Ст. 4543.
32. Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним Текст.: постановление Правительства РФ от 18 фев. 1998 г. № 219 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. - № 8. - Ст. 963.
33. Об утверждении положения об осуществлении! государственного мониторинга земель Текст.: постановление Правительства РФ от 28 нояб. 2008г. № 846 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2002. — № 49. — Ст. 4882.
34. Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» Текст.: // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. - № 36. - Ст. 3510.
35. О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года Текст.: распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. -(2008. № 20. - Ст. 2372.
36. Об утверждении административного регламента исполнения федеральным органом кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю Текст.: приказ Минюста РФ от 27 дек. 2007 г. № 254 // Рос. газ. 2008. - № 4.
37. Об информации, информатизации и защите информации Текст.:федер. закон от 20 фев. 1995 г. № 24-ФЗ: утратил силу. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. - № 8. — Ст. 609.
38. Законопроекты и материалы к ним
39. О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» Текст.: проект Федерального закона № 185746-5 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс].
40. К проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"» Текст.: пояснительная записка // КонсультантПлюс [Электронный ресурс].
41. Материалы судебной практики
42. Авторефераты и диссертации
43. Антопольский А. А. Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления: дис. . канд. юрид. наук / Антопольский Антон Александрович. — М., 2004.
44. Бессчастнова Л. В. Административно-правовое регулированиегосударственных услуг: дис. . канд. юрид. наук / Бессчастнова Лилиана Владиславовна. — Саратов, 2008.
45. Гаврилюк М. Н. Правовое регулирование ' государственного кадастрового учета земельных участков: дис. . канд. юрид. наук / Гаврилюк Мария Никитична. — М., 2006.
46. Гришаева Ю. И. Право граждан на информацию об организации и деятельности местного самоуправления в России: автореф. дис. . канд. юрид. наук / Гришаева Юлия Ивановна — Челябинск, 2007.
47. Диаковская Н. В. Правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: автореф. дис. . канд. юрид. наук / Диаковская Наталья Викторовна. М., 2001
48. Емельянова Е. А. Правовые проблемы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: дис. . канд. юрид. наук / Емельянова Екатерина Анатольевна. Самара, 2004.
49. Жарова А. К. Правовые проблемы обращения информации в Интернете. Опыт Республики Узбекистан: дис. . канд. юрид. наук / Жарова Анна Константиновна. нМ., 2002.
50. Задков А. А. Конституционное право на доступ к информации в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук / Задков Александр Алексеевич. — М., 2006. I |
51. Лисицына Е. С. Право на информацию и I информационную деятельность в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: дис. канд. юрид. наук / Лисицына Елена Сергеевна. — М., 2003.
52. Монахов В. Н. Государственно-правовые вопросы информационного обслуживания граждан в СССР: Конституционный аспект: дис. . канд. юрид.1.:наук / Монахов Виктор Николаевич. — М., 1983
53. Мохова О. Ю. Нормативно-правовое регулирование доступа к открытой информации в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук / Мохова Ольга Юрьевна. — М., 2005.
54. Муратов М. Я. Право на свободу слова (История и современность): дис. канд. юрид. наук / Муратов Марат Яшарович. М., 2002.
55. Строганова И. В. Правовой режим конфиденциальной информации (гражданско-правовой аспект): автореф. канд. юрид. наук / Строганова Ирина Викторовна. Екатеринбург, 2004.
56. Тимербаев Т. А. Конституционное право граждан на доступ к информации: региональный аспект: дис. . канд. юрид. наук / Тимербаев Тимурбек Афтахович. Уфа, 2006.
57. Швецов А. В. Защита информации в сфере служебной тайны в деятельности ОВД (правовой аспект): автореф. дис. . канд. юрид. наук / Швецов Андрей Владимирович. -Воронеж, 2005.
58. Яковлев А. Я. Административно-правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук / Яковлев Андрей Яковлевич. -М., 2006.
59. Научная и учебная литература, словари
60. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп: - М.: Юристь, 2005.
61. Алексеев В. А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования / В. А. Алексеев. М.: Волтерс Клувер, 2007.
62. Афонина А. В. Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (постатейный) / А. В. Афонина // КонсультантПлюс Электронный ресурс.
63. Афонина А. В. Постатейный комментарий к новому Закону «О государственном кадастре недвижимости» / А. В. Афонина, О. Н. Ефремова, А. Н, Кутафьева. 2-е изд., перераб. и доп. -М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008.
64. Бачило И. JI. Информационное право: учебник / И. JI. Бачило, В. Н. Лопатин, М. А. Федотов; под ред. Б. Н. Топорнина. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2001.
65. Барсегян А. А. Методы и модели анализа данных: OLAP и Data Mining. / А. А. Барсегян, М. С. Куприянов, В. В. Степаненко, И. И. Холод. СПб.: БХВ-Петербург, 2004.
66. Боброва Н. А. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Государственно-правовые аспекты / Н. А. Боброва, Т. Д. Зражевская. — Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985.
67. Бондарчук Р. Ч. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» t(постатейный) / Р. Ч. Бондарчук, Е. В. Прокопьев. М.: Юстицинформ, 2007.
68. Борисова JI. Н. Расширенный экономико-правовой комментарий к Федеральному закону от,23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (постатейный) / JI. Н. Борисова, В. А. Ларионова // КонсультантПлюс Электронный ресурс. i
69. Брагинский М. И. Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / М. И. Брагинский. M., 1998. ;
70. Гришаев С. П. Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» /
71. С. П. Гришаев // КонсультантПлюс Электронный ресурс.
72. Гусева Т. А. Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (постатейный) / Т. А. Гусева, А. В. Чуряев. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2008.
73. Гусятникова Д. Е. Кадровый учет с нуля: практ. пособие / Д. Е. Гусятникова. М.: Дашков и К0, 2009.
74. Долганова Н. С. Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (постатейный) / Н. С. Долганова, В. А. Зюзин, А. Н. Королев, А. А. Назимова. М.: Юстицинформ, 2008. !
75. Завидов Б. Д. Способы обеспечения прав предпринимателей и юридических лиц в возмездном обязательстве / Б: Д. Завидов // КонсультантПлюс Электронный ресурс.
76. Зюзин В. А. Комментарий к Федеральному закону от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (постатейный) / В. А. Зюзин, А. Н. Королев. — 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2008.
77. Ильиных Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (постатейный) / Е. В. Ильиных, М. Н. Козлова-М.: Юстицинформ, 2005.
78. Ковалева Н. Н. Информационное право России: учеб. пособие / Н. Н. Ковалева. М.: Дашков и К0, 2007.
79. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С. А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009.
80. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. А. Окунькова.-М., 1996.
81. Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Г. Д. Садовникова. М., 2006.
82. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. В.
83. Д. Карповича. 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Юрайт-М, Новая правовая культура, 2002.
84. Пособие по землеустройству (практическое руководство) / Н. В. Комов и др.. — М.: Юни-Пресс, 2001.
85. Лапина М. А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: научно-практ. пособие / М. А. Лапина. М.: Издательство Института проблем риска, 2006.
86. Лапина М. А. Информационное право: учеб. пос. для студентов вузов / М. А. Лапина, А. Г. Ревин, В. И. Лапин; под ред. И. Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004.
87. Нильсен Я. Веб-дизайн: книга Якоба Нильсена / Я. Нильсен. СПб.: Символ-Плюс, 2003.
88. Негойце К. Применение теории систем к проблемам управления / К. Негойце. М.: Мир, 1981. •
89. Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц / под ред. А. В. Иванченко. М., 2007.
90. ПауэллТ. \УеЬ-'дизайн / Т. Пауэлл; пер. с англ. 2-е изд., перераб. и доп. - СПб.: БХВ-Петербург, 2004.
91. Первозванский А. А. Декомпозиция, агрегирование и приближенная оптимизация / А. А. Первозванский, В. Г. Гайцгори. М., 1979.
92. Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права / И. А. Покровский. М., 1998.
93. Россинский Б. В. Административное право: учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр, и^доп. - М.: Норма,2009.
94. Рудинский Ф. М. Личность и законность / Ф. М. Рудинский. — Волгоград, 1976.
95. Русецкий А. Е. Государственная регистрация ипотеки: научно-практ. пособие / А. Е. Русецкий. М.: Юстицинформ, 2009.
96. Скворцов О. Ю. Сделки с недвижимостью в коммерческом обороте / о. Ю. Скворцов. М.: Волтерс Клувер, 2006.
97. Снытников А. А. Обеспечение и защита права на информацию / А. А. Снытников, Л. В. Туманова. -М.: Городец-издат, 2001.
98. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты / Ю. Н. Старилов. - М.: Норма, 2002.
99. Теория государства и права: учебник для вузов / отв. ред. В. Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2004.
100. Тиновицкая И. Д. Право на информацию и механизм его реализации / И. Д. Тиновицкая // Законодательные проблемы информатизации общества: труды ВНИИСЗ. М., 1992. - Тр. 52.
101. Трубецкой Е. Н. Труды по философии права / Е. Н. Трубецкой. -СПб., 2001.
102. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»: постатейный комментарий / под ред. П. В. Крашенинникова. -М.: Статут, 2007.
103. Чубукова С. Г. Основы правовой информатики (юридические и математические вопросы информатики): учеб. пособие / С. 'Г. Чубукова, В. Д.
104. Элькин; под ред. М. М. Рассолова. — М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ», 2004.
105. Шамраев А. В. Правовое регулирование информационных технологий (анализ проблем и основные документы). Версия 1.0 / А. В. Шамраев. — М.: Статут, 2003.
106. Шевердяев С. Н. Правовая модель обеспечения открытости власти. Разработка, принятие и двухлетняя практика реализации калининградского Закона о доступе к информации / С. Н. Шевердяев. М.: Де Ново, 2004.
107. Электронный муниципалитет: на пути развития / под ред. В. В. Бакушева, А. Л. Хазина. -М.: Индрик, 2008.
108. Статьи в периодических изданиях
109. Башаратьян М. К. Свобода мысли: правовой I анализ / М. К. Башаратьян // Право и политика. 2007. - № 1.
110. Васильев С. В. Приоритетные аспекты создания единой федеральной системы государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета, а также инфраструктуры пространственных данных / С. В. Васильев // Вестник Росреестра. — 2009. — № 1.
111. Винокуров А. Ю. Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности / А. Ю. Винокуров // Законодательство и экономика. 2009. — № 4.
112. Грачев Н. А. О видах и месте конституционных экономических прав и свобод человека и гражданина в системе прав и свобод / Н. А. Грачев // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 8.
113. Гришаева Ю. И. К вопросу об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение права граждан на доступ к информации / Ю. И. Гришаева // Правовые вопросы связи. 2007. — № 1.
114. Гришаева Ю. И. Конституционно-правовые основы права граждан на информацию и на доступ к информации о деятельности органовгосударственной власти и органов местного самоуправления / Ю. И. Гришаева // Юрист. 2007. - № 6.
115. Женетль С. 3. Теоретический анализ основных положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» / С. 3. Женетль // Административное право. 2008. — № 4.
116. Жумаев Ю. Г. Электронное правительство — максимальная эффективность управления государством / Ю. Г. Жумаев // Правовые вопросы связи. 2009. -№ 1.
117. Зобнев В. И. Картографо-геодезическое обеспечение территории Российской Федерации / В. И. Зобнев // Вестник Росреестра. 2009. - № 2.
118. Канцеров Р. Э. Правозащитная деятельность государства в сфере валютных отношений / Р. Э. Канцеров // Российский следователь. 2008. — № 13. !
119. Китайчик М. М. Право на защиту от информации /■ М. М. Китайчик // Конституционное и муниципальное право. 2007. — № 3.
120. Кияшко В. А. Самостоятельное получение юридически значимой для хозяйственного оборота информации / В. А. Кияшко // Право и экономика. — 2005. -№ 11.
121. Кокотова Е. И. Роль информационного права в регулировании применения информационных технологий в судах общей юрисдикции / Е. И. Кокотова // Российский судья. 2009. - № 2. !
122. Кротов А. В. Перспективы развития информационной свободы в РФ / А. В. Кротов // Правовые вопросы связи. — 2006. — № 2.
123. Куняев Н. Н. Проблема обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере / Н. Н. Куняев // Юридический мир.2008.-№9.
124. Левенков Ю. В. Роль государственного контроля в повышении эффективности землепользования / Ю. В. Левенков // Вестник Росреестра. —2009.-№1. I
125. Мархгейм М. В. Проблемы развития юридического содержания права граждан на информацию / М. В. Мархгейм, Д. В. Гавришов // История государства и права. — 2008. — № 10.
126. Медушевский А. Право и новые технологии: параметры регулирования Интернета (Рунета) / А. Медушевский // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. — № 1.
127. Павлов И. Ю. Новый закон — один из самых революционных законодательных актов последних десятилетий / И. Ю. Павлов // Информационное общество. — 2009. — Вып. 1.
128. Первушкова В. Н. К вопросу о единой системе показателей государственного мониторинга земель / В. Н. Первушкова, Р. Б. Бигеева // Вестник Росреестра. 2009. - № 2.
129. Попов С. А. Кадастровый проект. Часть I / С. А. Попов, А. Лазаревский // ЭЖ-Юрист. 2007. - № 3.
130. Попова М. X. Реалии государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций и перспективы его совершенствования / М. X. Попова // Вестник Росреестра. — 2009. № 2.
131. Росреестр открывает единые окна // Экономика и жизнь. — 2009. №45.
132. Сургутсков В. И. Административные регламенты исполнения государственных функций в деятельности ОВД / В. И. Сургутсков // Административное и муниципальное право. 2009. — № 3.
133. Терещенко Л. К. Разработка проекта Закона РФ «Об охране прав граждан в условиях информатизации» / Л. К. Терещенко // Научно-техническая информация. Сер. 1: Организация и методика информ. работы. М., 1993. - №
134. Федосеева H. H. Электронное правительство как способ организации и развития государственного управления в условиях ' информационного общества (теоретический аспект) / H. Н. Федосеева // Государственная власть.и местное самоуправление. — 2008. № 10.
135. Филенко Е. Н. Проблемы использования электронной цифровой подписи / Е. Н. Филенко // Трудовое право. 2007. — №11.
136. Фоков А. П. Правосудие: законодательное обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и судов в Российской Федерации / А. П. Фоков // Российский судья.- 2009.-№3. I
137. Шевердяев С. Н. Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательства / С. Н. Шевердяев // Институт проблем информационного права. Сер. «Журналистика и право». Вып. 35.
138. Шевердяев С. Н. Право на информацию: к вопросу о конституционно-правовой сущности / С. Н. Шевердяев // Право и политика. 2001. - № 10.
139. Шевердяев С. Н. Правовое сопровождение развития электронного правительства в России: новые идеалы и старые проблемы / С. Н. Шевердяев // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. -'№ 11.
140. Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» / С. Н. Шевердяев // Конституционное и муниципальное право. 2009. — № 14.
141. Шестаков С. Н. Работы по созданию государственного каталогагеографических названий Российской Федерации / С. Н. Шестаков, В. М. Богинский, В. В. Кардычкин, В. И. Катаев // Вестник Росреестра. — 2009. — № 2.
142. Яковлева Р. Нарушение авторских прав на картографические произведения: обзор судебной практики / Р. Яковлева // Интеллектуальная собственность. Авторское право и смежные права. — 2007. № 6, 7.1. Интернет-ресурсы
143. Демин П. Почему контролеры не спешат размещать планы проверок в Интернете / П. Демин // Информационный портал «Алтапресс.ги». Режим доступа: http://www.altapress.ru/story/49647 (дата обращения 01.03.2010).
144. Итоги 13-й Всероссийской учебно-практической конференции «Организация, технологии и опыт ведения кадастровых работ». Режим доступа: http://r76.kadastr.ru/news/seminars/730102/ (дата обращения 01.03.2010). I |
145. Осолоткина Е. Ю. Электронные услуги государственного сектора: взаимодействие процессов реформирования и ИКТ. Тезисы к докладу / Е. Ю. Осолоткина. — Режим доступа: www.petrozavodsk-mo.ru/html/upload/thesis.doc (дата обращения 01.02.2010).
146. Приходысо Л. Электронное правительство как развитие идей электронной демократии / Л. Приходько. — Режим доступа: http://www.disser.hlO.ru/artical/prihodkoLl.html (дата обращения 01.02.2010).
147. Спичкин С. Что такое Росреестр / С. Спичкин // Электронное издание «Улица Московская». Режим доступа: http://www.ym-penza.ru/index.php?option=comcontent&view=article&id=1773:-323-&catid=58:-(дата обращения 01.02.2010).
148. Стремительно принят малоэффективный закон о доступе к информации: почему он не оправдает надежд ни власти, ни общества? — Режим доступа: http://www.medialaw.rU/publications/zip/172/2.htm (дата обращения0101.2010),
149. Шевердяев С. Н. Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательства / С. Н. Шевердяев // Институт проблем информационного права. Сер. «Журналистика и право». Вып. 35. Режим
