АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве»
На правах рукописи
005060197
Куликова Лилия Викторовна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОДЕРЖАНИЯ И ПОРЯДКА РЕАЛИЗАЦИИ ГАРАНТИЙ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫМ СЛУЖАЩИМ В ГОРОДЕ МОСКВЕ (конституционно-правовой аспект)
Специальность: 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
з о т 2013
Москва-2013
005060197
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин государственного бюджетного учреждения высшего профессионального образования Московского городского университета управления Правительства Москвы
Научный руководитель: Заслуженный юрист Российской Федерации,
кандидат юридических наук, профессор Казанчев Юрий Дмитриевич
Официальные оппоненты: Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор Гранкин Игорь Васильевич
кандидат юридических наук Фролова Наталья Николаевна
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования Тверской государственный университет
Защита состоится 20 июня 2013 г. в 12-00 часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Ш,
Автореферат разослан « 'О» мая 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, /.. ¿^«¿^
кандидат юридических наук, доцент дИЦя**"* ^ Е.В. Понизова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Осуществление демократических преобразований в современной России объективно предполагает развитие эффективной системы местного самоуправления как одной из форм народовластия. Важное место в этой системе занимают вопросы совершенствования муниципальной службы и усиления внимания к правовому положению муниципального служащего.
В условиях, когда предпринимаются серьезные попытки создать оптимальную модель специалиста в области муниципального управления, проблемы законодательного закрепления прав и обязанностей муниципальных служащих, создания системы мер по их правовой и социальной защите приобретают особую значимость. Во-первых, это обусловлено тем, что максимально полное и точное определение в нормативных правовых актах содержания правового статуса муниципальных служащих даст им возможность наиболее эффективно использовать свои полномочия по решению всех вопросов, входящих в их компетенцию. Во-вторых, наличие сильной правовой и социальной защищенности муниципального служащего создаст условия для притока и закрепления на муниципальной службе наиболее компетентных и добросовестных сотрудников, способных защищать права и законные интересы граждан. Кроме того, четкое нормативное закрепление и эффективная реализация гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, послужит инструментом противодействия коррупционным проявлениям с их стороны.
К сожалению, действующее федеральное и региональное законодательство о муниципальной службе не формулирует понятия и не определяет структуру правового статуса муниципальных служащих, не указывает на место гарантий в системе осуществления их прав и обязанностей, обеспечения защиты от незаконных ограничений и посягательств. Закрепляя достаточно широкий перечень гарантий для муниципальных служащих, нормативные акты не закрепляют самого их понятия, равно как не указывают на цели их предоставления, что не способствует положительному воздействию на профессиональное поведение муниципального служащего и его мотивации к добросовестному исполнению своих служебных обязанностей. К тому же сам перечень предоставляемых муниципальным служащим гарантий весьма нелогичен, а некоторые из них сформулированы неконкретным образом. Существуют неточности и противоречия в определении субъектов реализации таких гарантий. Не в полной мере предусмотрены правовые механизмы их осуществления на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях.
Актуальность выбранной темы обусловлена и тем, что изучение отечественного и зарубежного опыта законодательного закрепления гарантий для муниципальных служащих, лучшей практики их реализации, выявление тенденций их развития имеет особый научный и практический интерес. В равной мере актуальным является формирование современной нормативно-
правовой базы для обеспечения всесторонней защиты служебных и личных интересов муниципальных служащих. В этом отношении опыт столицы должен быть использован при организации местного самоуправления на присоединяемых к Москве территориях1. Более того, признается, что Москва вполне может являться примером для других субъектов Российской Федерации, поскольку, как показывает практика, на ее территории в наибольшем объёме реализуются материальные, социальные и организационные гарантии для муниципальных служащих2.
Этими обстоятельствами объясняется выбор темы исследования, его цели и методология работы с нормативно-правовыми источниками и литературой, сущность сделанных выводов и предложений по определению гарантий как важнейшего элемента правового статуса муниципальных служащих, выявлению их содержания, а также совершенствованию правовой регламентации порядка их предоставления.
Степень разработанности темы исследования. Проблематика содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальному служащему, привлекает внимание ряда исследователей. В конце XIX - начале XX века проблемам правового обеспечения деятельности служащих на муниципальном уровне значительное внимание уделяли известные российские ученые В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Н.К. Нелидов и др. В советский период вопросами правового статуса служащих местных органов государственной власти занимались такие авторы как В.А. Власов, И.И. Евтихиев, А.Е. Лунев, Ю.М. Козлов, А.Е. Пашерстник, Г.И. Петров, Н.П. Поборчая, Л.А. Сергиенко, С.С. Студеникин, Н.И. Фаянс, Ц.А. Ямпольская и др.
Раскрытию сущности и содержания правового статуса муниципальных служащих в современный период посвящены работы O.A. Борзуновой, С.Н. Братановского, А.М. Володина, А.Е. Епифанова, А.И. Жуковского, С.Ю. Кабашова, Л.А. Калиниченко, Ю.К. Краснова, A.A. Немчинова, О.С. Поддубной, В.А. Санеева, Л.Т. Чихладзе, В.И. Шкатуллы и ряда других российских ученых. Существенный вклад в развитие теоретических и методологических аспектов совершенствования правовой регламентации муниципальной службы внесли Е.Ю. Киреева и С.Ю. Фабричный. Актуальные вопросы формирования и развития правового статуса муниципальных служащих, его содержания и нормативной регламентации были предметом диссертационных исследований Ю.М. Алпатова, И.Р. Гимаева, H.A. Гребенкиной, C.B. Михневой, В.Б. Муравченко, С.Е. Чаннова, Т.С. Червенщука.
1 См.: Протокол VI Съезда Совета муниципальных образований города Москвы от 31 мая 2012 г./ hltp://mos.ru/press-cenler/transcripts/index.php?id 4=22180. Как известно, на территории «Новой Москвы» в качестве муниципальных образований сформировано 2 крупных городских округа и 1В поселений/ Тверская, 13. 2012,4 сентября
2 См.: Стенографический отчет заседания Президиума Общероссийского Конгресса муниципальных образований от 29 ноября 2012 г. Москва. http://www.council.gov.ru/inf ps/announces/2012/l 1 /item20895.html
Гарантии как элемент административно-правового статуса муниципальных служащих рассматривались первоначально исключительно представителями административно-правовой науки (А.П.Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, В.А. Козбаненко, В.А. Прокошин, Б.В. Россинский, И.А. Смагина, Ю.Н. Старилов и др).
В последние десятилетия значительный вклад в научную разработку проблем понятия и содержания правового статуса муниципальных служащих внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.Д. Граждан, A.A. Гришковец, Е.И. Козлова, В.В. Комарова, O.E. Кутафин, A.B. Малько, Г.В. Мальцев, И.И. Овчинников, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, С.Е. Чаннов, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко и др. Вопросам повышения эффективности борьбы с коррупционными проявлениями в среде муниципальных служащих посвящены работы И.В. Бочарникова, А.И. Землина, Ф.М. Кобзарева, В.М. Корякина и др.
За рубежом проблемами правового положения служащих органов публичной власти занимались государствоведы Г. Брэбан, Ж. Ведель, Д. Гарнер, Ж. Гримо, Б. Гурней, Ш. Деббаш, Р. Драго, Р. Шафхаузер, К. Экштайн и др.
К сожалению, проблемам законодательного регулирования содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, с конституционно-правовых позиций не было посвящено ни одной диссертационной работы, за исключением тех, где эти вопросы рассматривались косвенно3. В результате состояние научной разработанности сформулированных проблем не обеспечивает решения вопросов, связанных с четким определением в действующем законодательстве Российской Федерации и её субъектов понятия и содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также созданием эффективных механизмов их реализации.
Обращает на себя внимание и тот факт, что большинство исследований, связанных с правовой регламентаций гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также процедурой их реализации, были проведены до вступления в силу действующих законодательных актов федерального и регионального уровня о муниципальной службе. Между тем, после принятия Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», на его основе -региональных законов о муниципальной службе, нормативная регламентация содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным
3 См.: Канищев В.П. Конституционно-правовые гарантии деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации. Дне. ... канд. юрид. наук. Хабаровск. 2000; Лошкарев A.B. Правовые гарантии: теоретические проблемы определения понятия и классификации: Автореферат дис... канд. юрид. наук. Краснодар. 2009; Осиночкина Е.В. Правовой статус муниципального служащего: становление, понятие и механизм реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань. 2006; Сурманидзе И.Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. Киров. 2005.
служащим, существенно изменилась. Кроме того, многочисленные нормативные акты муниципального уровня вообще не подвергались научному анализу, хотя именно ими, в соответствии с действующим законодательством, устанавливается порядок реализации указанных гарантий. Поэтому всестороннее исследование вопросов, касающихся сущности и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, по мнению диссертанта, требует комплексного теоретического осмысления и практического разрешения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с нормативным закреплением гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве, а также процедурой их реализации.
Предметом диссертационного исследования являются содержащиеся в федеральном и московском законодательстве материальные и процессуальные нормы, устанавливающие содержание и порядок реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве. Самостоятельный интерес представляют положения муниципальных правовых актов муниципальных округов столицы, регламентирующие вопросы реализации указанных гарантий.
Цель диссертационной работы — комплексно исследовать теоретические и практические вопросы содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве.
Для достижения указанной цели автор определила следующие задачи: проанализировать сущность правового положения (статуса) муниципальных служащих, научно обосновать роль и место гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, в структуре этого статуса;
- рассмотреть правовую природу и социальную сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, в качестве важнейшего инструмента содействия эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей и на этой основе выработать оптимальное определение понятия «гарантии, предоставляемые муниципальным служащим»;
- научно обосновать и сформулировать цели предоставления гарантий муниципальным служащим;
- исследовать действующий механизм предоставления гарантий муниципальным служащим, установленный федеральным и региональным законодательством;
- проанализировать практику реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, органами местного самоуправления;
- определить перспективы совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы предоставления гарантий муниципальным служащим в городе Москве;
- сформулировать научно обоснованные предложения, направленные на совершенствование правового закрепления содержания гарантий,
предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве, а также порядка их реализации.
Теоретическую базу исследования составили положения и концепции, сформулированные в трудах по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному праву, трудовому праву и праву социального обеспечения, а также материалы научных и научно-практических конференций, совещаний по различным аспектам исследуемой проблемы.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по рассматриваемой проблеме, Устав Москвы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления города Москвы, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации и судебных органов Москвы. Эмпирическую базу исследования составила практика деятельности органов местного самоуправления столицы. При этом в научный оборот впервые были введены правовые акты муниципальных округов города Москвы. Автором использовались также результаты проведённых ею выборочных опросов руководителей муниципалитетов и муниципальных служащих муниципальных округов города Москвы.
Методологическую основу диссертационного исследования составили, прежде всего, общенаучные методы познания: диалектический, сравнительно-исторический, системный, формально-логический. В ходе научного исследования использовались формально-юридический, нормативно-логический и другие современные методы изучения правовых норм и практики их реализации. В ходе исследования формально-юридический метод активно использовался для анализа норм права, регламентирующих вопросы содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве. Основополагающим и интегрирующим методом данной работы явился метод сравнительно-правового анализа, с помощью которого наиболее полно раскрыта сущность нормативного регулирования содержания гарантий для муниципальных служащих на федеральном и региональном уровнях, исследован механизм реализации таких гарантий органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в правовой науке проведено комплексное исследование теоретических и практических вопросов сущности, содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве, на основе анализа федерального законодательства и законодательства отдельного субъекта Российской Федерации - города Москвы. Кроме того, автором изучены и с применением сравнительно-правового анализа впервые введены в научный оборот положения нормативных актов внутригородских муниципальных образований столицы России, а также материалы лучшей практики правовой
регламентации содержания и порядка реализации гарантий для муниципальных служащих в других регионах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в сформулированных теоретических положениях, обоснованных выводах и практических рекомендациях, которые выносятся на защиту:
1. На основе обобщения общетеоретических положений об общем правовом статусе личности и специальном правовом статусе должностных лиц выработано определение правового статуса муниципального служащего. Обязательным элементом такого статуса, по мнению диссертанта, являются гарантии, предоставляемые муниципальным служащим действующим законодательством.
Предложенная автором формула «Правовое положение (статус) муниципального служащего - это его права, обязанности, гарантии их реализации, а также юридическая ответственность за выполнение обязанностей по должности муниципальной службы» должна быть использована в интересах устранения пробела в федеральном и региональных законах о муниципальной службе, включивших в предмет своего регулирования определение правового положения (статуса) муниципальных служащих.
2. Сформулирован вывод о том, что все положения о содержательной стороне всех элементов правового положения (статуса) муниципальных служащих, в том числе гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, целесообразно закрепить в нормах одной главы Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и соответствующих главах региональных законов о муниципальной службе. В качестве такой главы вполне может быть использована уже имеющаяся в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» глава 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего». Для этой же цели могут быть использованы соответствующие главы в законах субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, в частности, глава 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» Закона города Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве».
3. Автором аргументировано положение о том, что наряду с сохранением в указанных главах норм о понятии муниципального служащего, его основных правах и обязанностях, ограничениях и запретах, связанных с муниципальной службой, необходимо в качестве обязательных элементов дополнить их положениями о понятии и целях предоставления гарантий муниципальным служащим, перечне таких гарантий и порядке их реализации, а также указаниями на основания и виды юридической ответственности, к которым могут быть привлечены муниципальные служащие. В региональных законах о муниципальной службе, кроме того, в составе этих глав должны быть отражены основные государственные гарантии, предоставляемые муниципальным служащим в соответствии с федеральным законодательством, а также дополнительные гарантии, предоставляемые муниципальным служащим в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
4. Обоснован тезис о том, что важнейшее значение для раскрытия социальной сущности гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, имеют установленные законодательством принципы стабильности муниципальной службы, а также правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.
5. В категориальный аппарат муниципального права введено понятие гарантий, предоставляемых муниципальным служащим. Диссертант на основе обобщения имеющихся в науке точек зрения по поводу определения правовых гарантий и положений действующего федерального и регионального законодательства о муниципальной службе, предложила считать, что гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, - это установленные законодательством условия и средства, направленные на содействие эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей.
6. С целью наиболее полного раскрытия правовой природы гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, автором впервые использована методология комплексного подхода к их сущности и содержанию, основанная как на предметном (по сферам действия), так и на законодательном (по уровню их правовой регламентации) критериях. В пользу предпочтительности именно такого подхода объективно свидетельствует анализ правовой регламентации действующим законодательством основных и дополнительных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также практики их реализации во внутригородских муниципальных образованиях города Москвы.
7. Исходя из выявленной в диссертационном исследовании специфики прохождения муниципальной службы, автор считает необходимым определить и закрепить в действующем федеральном и региональном законодательстве о муниципальной службе цели предоставления гарантий муниципальным служащим.
В качестве таковых следует сформулировать содействие эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей, обеспечение правовой и социальной защищенности муниципальных служащих и членов их семей, противодействие коррупции, а также компенсация запретов, связанных с муниципальной службой.
8. Диссертантом обосновано положение о том, что одной из целей предоставления гарантий муниципальным служащим является компенсация лишь только за запреты, которые распространяют своё действие на лиц, уже являющихся муниципальными служащими, в то время как с помощью ограничений законодатель установил основания, в соответствии с которыми гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе.
9. В интересах реализации положений Национального плана противодействия коррупции, предусматривающего развитие нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции, а также правового обеспечения деятельности по противодействию коррупции на муниципальной службе, автором доказана
необходимость в качестве одной из целей предоставления гарантий муниципальным служащим зафиксировать противодействие их коррупционным проявлениям.
10. С целью повышения уровня превентивного воздействия правовых предписаний на служебные отношения муниципальных служащих диссертант обосновывает важность дополнения положений федерального и регионального законодательства о муниципальной службе возможностью наступления административной, уголовной и иной ответственности муниципальных служащих за коррупционные правонарушения.
11. Выявлена коллизия в правовой регламентации Законом города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве» (пп. 8 п. 1 и п. 4 ст. 30) порядка защиты муниципального служащего, включая членов его семьи, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
12. На основе сравнительно-правового анализа нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня о муниципальной службе, а также практики предоставления муниципальным служащим гарантий, автор обосновала и сформулировала вывод о том, что порядок предоставления таких гарантий, как пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей, защита муниципального служащего в случае увольнения в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, муниципального органа либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, муниципального органа, а также защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей должны регулироваться законодательными актами федерального уровня, в то время как все остальные - решениями представительных органов внутригородских муниципальных образований в городе Москве.
13. Предложены следующие рекомендации по совершенствованию законодательства о муниципальной службе:
а) на федеральном уровне:
- внести изменения в действующий Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», дополнив его ст. 10 пунктом 3 следующего содержания «Правовое положение (статус) муниципального служащего — это его права, обязанности, гарантии их реализации, а также юридическая ответственность за выполнение обязанностей по должности муниципальной службы»;
- дополнить главу 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» нормами о гарантиях, предоставляемых муниципальным служащим, а также видах их юридической ответственности, исключив соответствующие положения из содержания глав 3 и 7 указанного Федерального закона;
- дополнить главу 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» статьей 15-1 следующего содержания:
«1. Гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, - это установленные законодательством условия и средства, направленные на содействие эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей.
2. Целями предоставления гарантий муниципальным служащим являются содействие эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей, обеспечение правовой и социальной защищенности муниципальных служащих и членов их семей, противодействие коррупции, а также компенсация запретов, связанных с муниципальной службой».
- с целью соблюдения принципа соотносимости условий прохождения государственной гражданской и муниципальной служб изменить содержание п. 1 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и изложить ее в следующей редакции: «Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, ежемесячной надбавки к должностному окладу за классный чин, а также иных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации»;
- в связи с привлечением муниципальных служащих к активному участию в противодействии коррупции необходимо внести изменения в текст постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 900 «Об утверждении перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите» и установить, что защита муниципальных служащих должна осуществляться не по (должностному) функциональному признаку, а в связи с наличием реальной угрозы насилия или других неправомерных действий в отношении конкретных муниципальных служащих;
- с этой же целью дополнить «Правила возмещения судьям, должностным лицам правоохранительных и контролирующих органов или членам их семей ущерба, причиненного уничтожением или повреждением их имущества в связи со служебной деятельностью», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2005 г. А11 647, положением о том, что его нормы распространяются и на муниципальных служащих.
б) на уровне субъектов Российской Федерации, в т.ч. города Москвы:
- с целью реализации полномочий города Москвы по определению размеров выплат за особые условия муниципальной службы в качестве основного критерия установить объективный критерий - плотность населения на территориях соответствующих муниципальных округов города Москвы;
- нормативно установить, какие именно «иные показатели» должны учитываться при определении размера премии муниципальным служащим, что позволит избежать проявлений субъективизма со стороны руководителей
органов местного самоуправления в ходе определения размеров дополнительных выплат этой категории служащих;
- с целью повышения уровня социальной защищенности муниципальных служащих и их независимости от положения страховых компаний на рынке услуг нормативно закрепить положение о том, что страховая премия, выплачиваемая муниципальному служащему в случае причинения вреда здоровью и имуществу, подлежит обязательному государственному страхованию за счет средств местного бюджета на сумму его годичного денежного содержания.
в) на муниципальном уровне:
- в интересах усиления персональной ответственности муниципальных служащих за качество и своевременность выполнения должностных обязанностей разработка должностных регламентов муниципальных служащих должна осуществляться самими муниципалитетами с указанием перечня показателей оценки эффективности работы таких служащих. При этом в качестве исходного может быть использован утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;
- разработать и утвердить представительными органами внутригородских муниципальных образований города Москвы Положения о порядке организации и проведении профессиональной переподготовки и повышении квалификации муниципальных служащих. В их содержании должны найти отражение порядок отбора и направления муниципальных служащих на обучение; его виды и сроки; условия, создаваемые муниципальным служащим для его успешного завершения, а также порядок размещения муниципального заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих;
- для уточнения предметного характера деятельности комиссий муниципальных округов по исчислению стажа муниципальной службы в положениях о них определить, что исчисленный ими стаж муниципальной службы учитывается при определении права муниципального служащего на замещение соответствующих должностей муниципальной службы, получение ежемесячной надбавки за выслугу лет, предоставление ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, назначение и выплату ежемесячной доплаты к пенсии, а также других государственных гарантий, предусмотренных для муниципальных служащих.
Кроме того, в интересах реализации принципа соотносимости социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих при разрешении судами неурегулированной законодательством ситуации с обязательным страхованием жизни, здоровья и имущества муниципальных служащих за счет государственного бюджета распространять на них действие Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2002 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца
второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» в связи с жалобой гражданина М.А. Будынина».
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно вносит существенный вклад в развитие конституционно-правового подхода к анализу содержания гарантий для муниципальных служащих как важнейшей составляющей их правового статуса, обосновывает новые теоретико-методологические подходы к сущности и формам реализации таких гарантий.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и предложения в определенной мере восполняют пробелы в области законодательного закрепления понятия и структуры правового статуса муниципальных служащих, а также целей предоставления им основных и дополнительных гарантий.
Практическая значимость диссертации определена содержащимися в работе выводами и рекомендациями, которые могут найти практическое применение в правотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по совершенствованию правового регулирования содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также созданию эффективного механизма их реализации.
Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе в ходе изучения дисциплин «Муниципальное право России» и «Уставное право Москвы», а также повышения квалификации и переподготовки специалистов в области организации муниципального управления.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Московского городского университета управления Правительства Москвы. Результаты диссертационного исследования отражены в выступлениях автора на Международной межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» (апрель 2010 г.) и научно-практической конференции в МГУУ Правительства Москвы «Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса» (май 2011 г.). Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли отражение в восьми научных работах и представляют практический интерес для государственных и муниципальных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов. Материалы диссертационной работы использованы автором в ходе его практической работы в Контрольном комитете города Москвы, а также Комитете города
Москвы по обеспечению реализации инвестиционных проектов в строительстве и контролю в области долевого строительства.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами работы. Она состоит из введения, двух глав (включающих четыре параграфа), заключения и списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы, показана степень изученности проблемы в науке конституционного и муниципального права, определены цель, объект, предмет исследования, степень ее научной новизны и положения, выносимые на защиту, указаны методологические основы диссертации, а также ее теоретическая и практическая значимость.
В первой главе «Понятие и сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим» на основе общетеоретических положений, норм конституционного и муниципального права исследуется понятийный аппарат, связанный с определением понятия гарантий и уяснением их места в структуре правового статуса муниципальных служащих, а также рассматриваются сущностные характеристики таких гарантий.
Раскрытие содержания первого параграфа «Гарантии как элемент правового статуса муниципальных служащих» автор начинает с констатации того факта, что гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, объективно связаны с правовым институтом муниципальной службы, который возник в результате реализации положений Конституции Российской Федерации 1993 года об организации местного самоуправления как самостоятельной формы народовластия. Нормативная база муниципальной службы впервые в России была сформирована Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Его статья 2 (п. 1) устанавливала: «Муниципальная служба -профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Кроме того, указанный закон установил рамки правового регулирования субъектами Федерации организации муниципальной службы и правового положения муниципальных служащих, что стало важным юридическим средством обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления в пределах полномочий, установленных ст. 132 и 133 Конституции Российской Федерации.
В результате осуществления принятой в 2001 году Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации существенно обновилось федеральное законодательство в сфере государственной гражданской службы, что повлекло за собой реформирование многих положений законодательства о муниципальной службе. Это проявилось в структуре и содержании нового Федерального закона от 2 марта 2007 г.
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Его нормы стали базовыми для всех иных законов и других нормативных актов федерального и регионального уровня. В том числе и нормы, раскрывающие сущность основных принципов муниципальной службы. Анализируя содержание этих принципов, автор особое внимание обращает на принципы стабильности муниципальной службы, а также правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, справедливо полагая, что именно они имеют самое непосредственное отношение к раскрытию сущности и содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим.
В работе подчеркивается, что федеральное законодательство лишь очертило контуры основ муниципальной службы, а право решения конкретных вопросов правового статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы оставило субъектам Российской Федерации. В связи с этим законодательные органы субъектов России приняли соответствующие законодательные акты. В частности, в столице действует закон города Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве».
Однако анализ норм федерального и московского законов свидетельствует, что в них, к сожалению, нет определения правового положения (статуса) муниципального служащего, хотя наименование глав прямо предполагает решение этого вопроса. Более того, в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (п.1 ст.1) указывается: «Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе (далее - граждане), прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих». Аналогичное положение нашло свое закрепление и в преамбуле закона города Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве».
При определении содержания правового статуса муниципальных служащих автор основывал свои рассуждения на выработанной юридической наукой конструкции правового статуса личности вообще, включающей в себя права и обязанности граждан, гарантии их реализации, а также меры ответственности за совершенные правонарушения4. Указанная юридическая
4 См., например: Советское государственное право / Под ред. А.И. Лепешкина. М., Юрид. лит. 1971. С. 211-213; Строгович М.С. Правовое положение личности в СССР/ Конституция общенародного государства. Вопросы теории. - М., Юрид. лит. 1979. С. 199; Богданова И.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. Право. 1998. № 3. С. 14; Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: Учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М., Юристъ, 2008. С. 154 - 155; Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. Учебник для вузов. М., Зерцало, 2000. С. 130-131; Югов A.A. Конституционный статус личности - ядро правовой свободы личности/ Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 3
конструкция правового статуса личности, по мнению Н.В. Витрука, вполне может быть применена не только для раскрытия содержания и состава общего правового статуса личности, но и конкретных видов правового статуса -конституционно-правового, административно-правового, гражданско-правового, семейно-правового положения граждан и иного отраслевого по характеру положения личности5. Представляется, что и при определении муниципально-правового статуса граждан, находящихся на постоянной основе на должностях муниципальной службы, его структурными элементами должны быть признаны права, обязанности муниципальных служащих, гарантии их реализации, а также юридическая ответственность за выполнение служебных обязанностей.
Однако содержание глав законодательных актов о муниципальной службе, именуемых «Правовое положение (статус) муниципального служащего», не соответствует такой конструкции. В них нашли закрепление основные права и обязанности муниципального служащего, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, обязанности муниципального служащего систематически представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера как самого себя, так и членов семьи, в то время как нормы о гарантиях, предоставляемых муниципальным служащим, находятся за рамками этих глав. Такое положение вряд ли оправдано: гарантии, направленные главным образом на повышение мотивации и эффективности выполнения муниципальными служащими своих прав и должностных обязанностей, текстуально оторваны от положений, закрепляющих такие права и обязанности. Кроме того, гарантии, имеющие одной из своих целей компенсацию ограничений, установленных законодательством в отношении муниципальных служащих, также не находятся в прямой текстуальной связи с перечнем таких ограничений. По вполне обоснованному мнению современных исследователей, это нарушает системный характер правового регулирования и может ослабить эффективность применения правовых норм6.
С целью устранения указанного недостатка целесообразно внести изменения в действующий Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и сформулировать все положения, регламентирующие содержательную сторону всех элементов правового положения (статуса) муниципальных служащих, в нормах одной главы Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и соответствующих главах региональных нормативных актов о муниципальной службе. В структуре такой главы должны, по нашему мнению, найти отражение положения об основных правах и обязанностях муниципального служащего; ограничениях и запретах, связанных с
5 См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2004. С. 23, 219
6 См.: Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование/ Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., Эксмо. 2010. С. 225
муниципальной службой; обязанностях муниципального служащего систематически представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, как в отношении самого себя, так и членов семьи; гарантиях, предоставляемых муниципальному служащему и сопряженных с ними нормативных положениях об общих принципах оплаты труда муниципального служащего, правилах пенсионного обеспечения муниципального служащего и членов его семьи.
Сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, составляют материальные, организационные, духовные и правовые условия и предпосылки, делающие реальностью осуществление прав и обязанностей муниципальных служащих и обеспечивающие их охрану от незаконных ограничений и посягательств, а их содержание определяется нормами федерального и регионального законодательства о муниципальной службе. Диссертант на основе обобщения имеющихся в науке точек зрения по поводу определения правовых гарантий и положений действующего федерального и регионального законодательства о муниципальной службе, предложила считать, что гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, - это установленные законодательством условия и средства, направленные на содействие эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей.
Существенным недостатком действующего законодательства о муниципальной службе является то, что закрепляя значительный перечень гарантий для муниципальных служащих, им не определены цели предоставления таких гарантий, что значительно снижает эффект их положительного влияния на профессиональное поведение муниципальных служащих. Представляется, что указанный пробел должен быть устранен. При этом, по мнению диссертанта, можно воспользоваться формулой, установленной действующим законодательством для определения целей предоставления гарантий на государственной гражданской службе, но с существенной поправкой. Дело в том, что в соответствии со ст. 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» и соответствующими статьями региональных законов о государственной службе гарантии предоставляются в том числе и с целью «компенсации ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами». Вместе с тем, как следует из содержания ст. 16 указанного Федерального закона, суть ограничений, связанных с гражданской службой, и перечисленных в данной статье, состоит в определении условий, при которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе. Анализ содержащихся в законе ограничений позволяет сделать вывод о том, что при их наличии гражданин не может быть государственным гражданским служащим, а, следовательно, не может в принципе обладать статусом такого служащего с вытекающими из этого статуса такими юридическим последствиями как права, обязанности и гарантии их реализации.
Автор, используя положения созданной отечественными учеными-юристами теории правовых ограничений и запретов, пришла к выводу, что в отличие от ограничений, запреты, связанные с муниципальной службой, распространяют своё действие на лиц, уже являющихся муниципальными служащими. Отсюда вполне логичным представляется, что при определении целей предоставления гарантий муниципальным служащим, на наш взгляд, было бы целесообразно, используя в качестве исходной норму законодательства о государственной гражданской службе, заменить термин «ограничений» на «запреты». На самом деле, вряд ли есть смысл говорить о компенсациях гражданину, который в силу закона не может являться государственным или муниципальным служащим.
Другое дело — компенсации лицам, которые состоят на государственной или муниципальной службе, и которым в соответствии с предписаниями закона запрещено заниматься вполне определенными видами деятельности, состоять членом органа управления коммерческой организации, заниматься предпринимательской деятельностью, получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц и т.п. При отсутствии запретов они могли бы получать определенный доход или выгоду от такой своей деятельности. Но законодатель ввел запреты для государственных гражданских служащих исключительно с целью обеспечения защиты прав и законных интересов граждан, государства и общества в целом, предотвращения конфликта интересов, исключения возможной зависимости гражданского служащего от физических или юридических лиц.
В связи с этим автором выработана следующая формулировка целей предоставления гарантий муниципальным служащим, которая может быть использована для дополнения норм федеральных и региональных законодательных актов о муниципальной службе: «Целями предоставления гарантий муниципальным служащим являются содействие эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей, обеспечение правовой и социальной защищенности муниципальных служащих и членов их семей, противодействие коррупции, а также компенсация запретов, связанных с муниципальной службой».
Предложенный диссертантом вариант нормативного закрепления целей предоставления гарантий муниципальным служащим соответствует указанным в ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции» основным принципам борьбы с ней, в числе которых - комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, а также нацеленность на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции. Реализация указанного предложения находится также в русле основных положений Национального плана противодействия коррупции, предусматривающего развитие нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований по противодействию коррупции, а также правового обеспечения деятельности по противодействию коррупции на муниципальной службе.
Действующее законодательство о муниципальной службе не содержит упоминания о существующей административной, уголовной и иной ответственности муниципальных служащих за коррупционные правонарушения. На наш взгляд, это существенно снижает уровень его превентивного воздействия в отношении муниципальных служащих. В связи с этим автор считает необходимым дополнить положения федерального и регионального законодательства о муниципальной службе указаниями об административной, уголовной и иной ответственности муниципальных служащих за коррупционные правонарушения. Представляется, что достаточно высокой степени материального обеспечения, правовой и социальной защиты муниципальных служащих должны соответствовать и серьезные меры их юридической ответственности.
Второй параграф посвящен анализу содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим. С целью всестороннего их рассмотрения, автор использовала комплексный подход к классификации гарантий для муниципальных служащих, который основан как на предметном, так и на законодательном критериях, учитывая, что большая часть гарантий, как основных государственных, так и дополнительных, корреспондируют друг к другу. По мнению диссертанта к первой группе гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве, следует отнести условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией, а также переподготовку и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения.
В состав второй группы гарантий входят: право на своевременное и в полном объёме получение денежного содержания; дополнительные денежные выплаты, предусмотренные законодательством города Москвы; единовременное денежное поощрение при достижении возраста 50 лет и далее через каждые пять лет в размерах, не превышающих двухмесячного денежного содержания по замещаемой должности муниципальной службы; единовременное денежное поощрение при достижении стажа муниципальной службы 20 лет и далее через каждые пять лет в размерах, не превышающих двухмесячного денежного содержания по замещаемой должности муниципальной службы, при условии наличия не менее пяти лет стажа муниципальной службы в органах местного самоуправления в городе Москве. К этой же группе гарантий следует отнести отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска; бесплатную или льготную санаторно-курортную путёвку, предоставляемую к ежегодному оплачиваемому отпуску, с оплатой проезда к месту отдыха и обратно, или соответствующую компенсацию. В числе указанной группы гарантий - медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе
после выхода муниципального служащего на пенсию. К этой же группе гарантий следует отнести пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; ежемесячную доплату к пенсии по старости и инвалидности при наличии ограничения способности к трудовой деятельности II или III степеней, назначенной в соответствии с действующими законами «О занятости населения в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Безусловно, в состав второй группы гарантий входят обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей, а также обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после её прекращения, но наступивших в связи с исполнением муниципальным служащим должностных обязанностей. Кроме того, в случае расторжения трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления либо сокращением штата работников органа местного самоуправления муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.
К третьей группе гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, автор относит защиту муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.
Рассматривая гарантии, предоставляемые муниципальным служащим в городе Москве, с таких позиций, автор делает вполне обоснованный вывод о том, что содержание их значительной части определяется нормами федеральных и региональных законов о муниципальной службе, а в ряде случаев - и правовыми актами муниципальных округов столицы, хотя в соответствии с Законом города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве» они вправе регулировать только вопросы, связанные с установлением порядка реализации таких гарантий.
Особое внимание диссертантом уделено рассмотрению недостаточно урегулированным в настоящее время содержательным составляющим таких гарантий, как создание муниципальному служащему условий работы, обеспечивающих исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией; содержание и форма профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих; право на своевременное и в полном объёме получение денежного содержания, особенно дополнительных выплат, предусматриваемых региональными
законами о муниципальной службе и уставами муниципальных образований; отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска и дополнительных отпусков за выслугу лет и за особые условия службы; пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей; защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
На основе проведенного исследования сделан вывод о необходимости отражения в региональном законодательстве, в частности, в Законе города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве» исчерпывающего перечня компонентов каждой из гарантий, предоставляемой муниципальным служащим.
Вторую главу диссертационного исследования «Правовое регулирование порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве» составили два параграфа. В интересах наиболее полного исследования порядка предоставления гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, автор использовала такой критерий как уровень нормативно-правового регулирования порядка предоставления таких гарантий. В результате сделан обоснованный вывод о том, что реализация ряда гарантий может быть осуществлена исключительно в том порядке, который определен федеральным законодательством, а других -на основе положений, установленных региональными и муниципальными правовыми актами.
В связи с этим в первом параграфе главы диссертант рассматривает содержание федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок предоставления таких гарантий муниципальным служащим, как право членов семьи умершего муниципального служащего на получение пенсии по случаю потери кормильца, в случае, если смерть была связана с исполнением им должностных обязанностей, в том числе наступила после увольнения его с муниципальной службы; защита прав муниципальных служащих при расторжении трудового договора в связи с ликвидацией органа местного самоуправления или сокращением штата работников органа местного самоуправления; защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
На основе проведенного анализа действующего федерального законодательства, регламентирующего содержание названных гарантий, и
практики его применения, автор пришла к выводу о том, что в интересах усиления правовой и социальной защиты муниципальных служащих необходимо воспользоваться лучшим опытом, имеющимся в отношении разных категорий государственных служащих.
Второй параграф «Особенности нормативной регламентации порядка предоставления гарантий муниципальным служащим решениями представительных органов внутригородских муниципальных образований города Москвы» посвящен раскрытию сущности процедур реализации самой многочисленной группы гарантий, предоставляемых действующим законодательством муниципальным служащим. При этом автор сосредоточила внимание на явно недостаточные в процессуальном отношении процедуры, направленные на создание муниципальному служащему условий работы, обеспечивающих исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией; организацию переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих с сохранением им денежного содержания на период обучения; осуществление их права на своевременное и в полном объёме получение денежного содержания.
Серьезному анализу в работе подверглись неурегулированные законодательством вопросы о порядке применения к муниципальным служащим условий ненормированного рабочего дня, а также выполнения ими обязанностей, не предусмотренных должностной инструкцией. Не осталась без внимания диссертанта весьма сложная проблема, связанная с порядком определения размера государственной пенсии муниципальных служащих. Использование бланкетного способа изложения правовых норм, определяющих такой порядок, создает существенные трудности как для самих муниципальных служащих, так и работников служб социальной защиты населения при решении весьма острых вопросов пенсионного обеспечения этой категории служащих.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные теоретические выводы и практические рекомендации, направленные на совершенствование нормативного закрепления содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве, и порядка их реализации.
В конце работы приведен список использованной литературы и нормативных правовых актов.
По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:
Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Гарантии в структуре правового статуса муниципальных служащих// Евразийский юридический журнал. 2011. № 11. - 0,3 п.л.
2. О правовом регулировании порядка предоставления гарантий муниципальным служащим// Аграрное и земельное право. 2012. № 2. - 0,6 п.л.
Иные публикации:
1. Понятие и сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим: актуальные вопросы правовой регламентации// Научные труды Московского гуманитарного университета. - М.: Изд-во Московского гуманитарного университета «Социум», 2012. Вып. № 140. - 0,9 п.л.
2. О нормативном регулировании содержания и порядка предоставления гарантий муниципальным служащим в городе Москве//Весенние юридические чтения: Материалы Международной научно-практической конференции «Весенние юридические чтения» (27-28 апреля 2012 г., Харьков, Украина). - X.: ИФИ, 2012.-0,4 п.л.
3. Гарантии в структуре правового статуса муниципальных служащих// Право и жизнь. 2012. № 163. - 0,5 п.л.
4. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему (на примере города Москвы)// Сборник тезисов Международной межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права». МГЮА. 2010.-0,1 п.л.
5. Правовое регулирование содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим// Вестник МГУУ Правительства Москвы. 2012. № 1.-0,5 п.л.
6. Понятие и сущность гарантий, предоставляемых муниципальному служащему города Москвы// Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса: материалы научн.-практической конференции МГУУ Правительства Москвы (4 мая 2011 г.). - М., МГУУ Правительства Москвы. 2012.- 0,2 п.л.
Заказ № 18-р/05/2013 Подписано в печать 29.04.2013 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,2
ООО "Цифровичок", тел. (495) 649-83-30 www.cfr.ru; e-mail:zak@cfr.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве»
Государственное бюджетное учреждение высшего профессионального образования
Московский городской университет управления Правительства Москвы
На правах рукописи
Куликова Лилия Викторовна
04201357743
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОДЕРЖАНИЯ И ПОРЯДКА
РЕАЛИЗАЦИИ ГАРАНТИЙ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫМ СЛУЖАЩИМ В ГОРОДЕ МОСКВЕ (конституционно-правовой аспект)
Специальность: 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -Заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, профессор
Казанчев Ю.Д.
Москва - 2013
Оглавление
Стр.
Введение.......................................................................................... 3
Глава 1. Понятие и сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим........................................................................................17
1.1. Гарантии как элемент правового статуса муниципальных служащих..........17
1.2. Содержание гарантий, предоставляемых муниципальным служащим.........67
Глава 2. Правовое регулирование порядка реализации гарантий, предоставляемых
муниципальным служащим в городе Москве...........................................113
2.1. Содержание федеральных нормативных правовых актов о порядке
предоставления гарантий муниципальным служащим................................113
2. 2. Особенности нормативной регламентации порядка предоставления гарантий муниципальным служащим решениями представительных органов
внутригородских муниципальных образований города Москвы...................132
Заключение......................................................................................168
Список нормативных правовых актов и литературы...................................176
Введение
Актуальность темы исследования. Осуществление демократических преобразований в современной России объективно предполагает развитие эффективной системы местного самоуправления как одной из форм народовластия. Важное место в этой системе занимают вопросы совершенствования муниципальной службы и усиления внимания к правовому положению муниципального служащего.
В условиях, когда предпринимаются серьезные попытки создать оптимальную модель специалиста в области муниципального управления, проблемы законодательного закрепления прав и обязанностей муниципальных служащих, создания системы мер по их правовой и социальной защите приобретают особую значимость. Во-первых, это обусловлено тем, что максимально полное и точное определение в нормативных правовых актах содержания правового статуса муниципальных служащих даст им возможность наиболее эффективно использовать свои полномочия по решению всех вопросов, входящих в их компетенцию. Во-вторых, наличие сильной правовой и социальной защищенности муниципального служащего создаст условия для притока и закрепления на муниципальной службе наиболее компетентных и добросовестных сотрудников, способных защищать права и законные интересы граждан. Кроме того, четкое нормативное закрепление и эффективная реализация гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, послужит инструментом противодействия коррупционным проявлениям с их стороны.
К сожалению, действующее федеральное и региональное законодательство о муниципальной службе не формулирует понятия и не определяет структуру правового статуса муниципальных служащих, не указывает на место гарантий в системе осуществления их прав и обязанностей, обеспечения защиты от незаконных ограничений и посягательств. Закрепляя достаточно широкий перечень гарантий для муниципальных служащих, нормативные акты не закрепляют самого их понятия, равно как не указывают на цели их предоставления, что не способствует положительному воздействию на профессиональное поведение муниципального служащего и его мотивации к
добросовестному исполнению своих служебных обязанностей. К тому же сам перечень предоставляемых муниципальным служащим гарантий весьма нелогичен, а некоторые из них сформулированы неконкретным образом. Существуют неточности и противоречия в определении субъектов реализации таких гарантий. Не в полной мере предусмотрены правовые механизмы их осуществления на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях.
Актуальность выбранной темы обусловлена и тем, что изучение отечественного и зарубежного опыта законодательного закрепления гарантий для муниципальных служащих, лучшей практики их реализации, выявление тенденций их развития имеет особый научный и практический интерес. В равной мере актуальным является формирование современной нормативно-правовой базы для обеспечения всесторонней защиты служебных и личных интересов муниципальных служащих. В этом отношении опыт столицы должен быть использован при организации местного самоуправления на присоединенных к Москве территориях1. Более того, признается, что Москва вполне может являться примером для других субъектов Российской Федерации, поскольку, как показывает практика, на ее территории в наибольшем объёме реализуются материальные, социальные и организационные гарантии для муниципальных служащих2.
Этими обстоятельствами объясняется выбор темы исследования, его цели и методология работы с нормативно-правовыми источниками и литературой, сущность сделанных выводов и предложений по определению гарантий как важнейшего элемента правового статуса муниципальных служащих, выявлению их содержания, а также совершенствованию правовой регламентации порядка их предоставления.
1 См.: Протокол VI Съезда Совета муниципальных образований города Москвы от 31 мая 2012 г./ Ьир://шо5.ш/рге55-сеп1егДгап5Спр15/шбех.рЬр?1(1_4=22180. Как известно, на территории «Новой Москвы» в качестве муниципальных образований сформировано 2 крупных городских округа и 18 поселений/ Тверская, 13. 2012, 4 сентября
2 См.: Стенографический отчет заседания Президиума Общероссийского Конгресса
муниципальных образований от 29 ноября 2012. Москва. http://www.council.gov.ru/inf_ps/announces/2012/ll/item20895.html
4
Степень разработанности темы исследования. Проблематика содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, привлекает внимание ряда исследователей. В конце XIX - начале XX века проблемам правового обеспечения деятельности служащих на муниципальном уровне значительное внимание уделяли известные российские ученые В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Н.К. Нелидов и др. В советский период вопросами правового статуса служащих местных органов государственной власти занимались такие авторы как В.А. Власов, И.И. Евтихиев, А.Е. Лунев, Ю.М. Козлов, А.Е. Пашерстник, Г.И. Петров, Н.П. Поборчая, Л.А. Сергиенко, С.С. Студеникин, Н.И. Фаянс, Ц.А. Ямпольская и др.
Раскрытию сущности и содержания правового статуса муниципальных служащих в современный период посвящены работы O.A. Борзуновой, С.Н. Братановского, A.M. Володина, А.Е. Епифанова, А.И. Жуковского, С.Ю. Кабашова, Л.А. Калиниченко, Ю.К. Краснова, A.A. Немчинова, О.С. Поддубной, В.А. Санеева, Л.Т. Чихладзе, В.И. Шкатуллы и ряда других российских ученых. Существенный вклад в развитие теоретических и методологических аспектов совершенствования правовой регламентации муниципальной службы внесли Е.Ю. Киреева и С.Ю. Фабричный. Актуальные вопросы формирования и развития правового статуса муниципальных служащих, его содержания и нормативной регламентации были предметом диссертационных исследований Ю.М. Алпатова, И.Р. Гимаева, H.A. Гребенкиной, C.B. Михневой, В.Б. Муравченко, С.Е. Чаянова, Т.С. Червенщука.
Гарантии как элемент административно-правового статуса муниципальных служащих рассматривались первоначально исключительно представителями административно-правовой науки (А.П.Алехиным, Г.В. Атаманчуком, Д.Н. Бахрахом, И.Л. Бачило, В.А. Козбаненко, Б.В. Россинским, И.А. Смагиной, Ю.Н. Стариловым и др).
В последние десятилетия значительный вклад в научную разработку проблем понятия и содержания правового статуса муниципальных служащих внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук,
M.B. Баглай, H.B. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.Д. Граждан, A.A. Гришковец, Е.И. Козлова, В.В. Комарова, O.E. Кутафин, A.B. Малысо, Г.В. Мальцев, И.И. Овчинников, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко и др. С целью выявления степени влияния исчерпывающего нормативного закрепления гарантий для муниципальных служащих на уровень их социальной защищенности использованы научные труды A.A. Опалевой. Исходными для решения вопросов повышения эффективности борьбы с коррупционными проявлениями с помощью такого инструмента, как гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, являются работы таких авторов, как И.В. Бочарников, А.И. Землин, Ф.М. Кобзарев, В.М. Корякин и др.
За рубежом проблемами правового положения служащих органов публичной власти занимались государствоведы Г. Брэбан, Ж. Ведель, Д. Гарнер, Ж. Гримо, Б. Гурней, Ш. Деббаш, Р. Драго, Р. Шафхаузер, К. Экштайн и др.
К сожалению, проблемам законодательного регулирования содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, с конституционно-правовых позиций не было посвящено ни одной диссертационной работы, за исключением тех, где эти вопросы рассматривались
о
косвенно . В результате состояние научной разработанности сформулированных проблем не обеспечивает решения вопросов, связанных с четким определением в действующем законодательстве Российской Федерации и её субъектов понятия и содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также созданием эффективных механизмов их реализации.
Обращает на себя внимание и тот факт, что большинство исследований, связанных с правовой регламентации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также процедурой их реализации, были проведены
3 См.: Канищев В.П. Конституционно-правовые гарантии деятельности органов местного
самоуправления в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск. 2000;
Лошкарев A.B. Правовые гарантии: теоретические проблемы определения понятия и классификации: Автореферат дис... канд. юрид. наук. Краснодар. 2009; Осиночкина Е.В. Правовой статус муниципального служащего: становление, понятие и механизм реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань. 2006; Сурманидзе И.Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Киров. 2005.
6
до вступления в силу действующих законодательных актов федерального и регионального уровня о муниципальной службе. Между тем, после принятия Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», на его основе - региональных законов о муниципальной службе, нормативная регламентация содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, существенно изменилась. Кроме того, многочисленные нормативные акты муниципального уровня вообще не подвергались научному анализу, хотя именно ими, в соответствии с действующим законодательством, устанавливается порядок реализации указанных гарантий. Поэтому всестороннее исследование вопросов, касающихся сущности и порядка реализации гарантии, предоставляемых муниципальным служащим, по мнению диссертанта, требует комплексного теоретического осмысления и практического разрешения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с нормативным закреплением гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве, а также процедурой их реализации.
Предметом диссертационного исследования являются содержащиеся в федеральном и московском законодательстве материальные и процессуальные нормы, устанавливающие содержание и порядок реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве. Самостоятельный интерес представляют положения муниципальных правовых актов внутригородских муниципальных образований столицы, регламентирующие вопросы реализации указанных гарантий.
Цель диссертационной работы - комплексно исследовать теоретические и практические вопросы содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве.
Для достижения указанной цели автор определил следующие задачи:
проанализировать сущность правового положения (статуса) муниципальных служащих, научно обосновать роль и место гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, в структуре этого статуса;
- рассмотреть правовую природу и социальную сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, в качестве важнейшего инструмента содействия эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей и на этой основе выработать оптимальное определение понятия «гарантии, предоставляемые муниципальным служащим»;
- научно обосновать и сформулировать цели предоставления гарантий муниципальным служащим;
исследовать действующий механизм предоставления гарантий муниципальным служащим, установленный федеральным и региональным законодательством;
- проанализировать практику реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, органами местного самоуправления;
- определить перспективы совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы предоставления гарантий муниципальным служащим в городе Москве;
- сформулировать научно обоснованные предложения, направленные на совершенствование правового закрепления содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве, а также порядка их реализации.
Теоретическую базу исследования составили положения и концепции, сформулированные в трудах по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному праву, трудовому праву и праву социального обеспечения, а также материалы научных и научно-практических конференций, совещаний по различным аспектам исследуемой проблемы.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по рассматриваемой проблеме, Устав Москвы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления города Москвы, судебная практика высших судебных органов государственной власти
Российской Федерации и судебных органов Москвы. Эмпирическую базу исследования составила практика деятельности органов местного самоуправления столицы. При этом в научный оборот впервые были введены правовые акты внутригородских муниципальных образований города Москвы. Автором использовались также результаты проведённых ею выборочных опросов руководителей муниципалитетов и муниципальных служащих внутригородских муниципальных образований города Москвы.
Методологическую основу диссертационного исследования составили, прежде всего, общенаучные методы познания: диалектический, сравнительно-исторический, системный, формально-логический. В ходе научного исследования использовались формально-юридический, нормативно-логический и другие современные методы изучения правовых норм и практики их реализации. В ходе исследования формально-юридический метод активно использовался для анализа норм права, регламентирующих вопросы содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве. Основополагающим и интегрирующим методом данной работы явился метод сравнительно-правового анализа, с помощью которого наиболее полно раскрыта сущность нормативного регулирования содержания гарантий для муниципальных служащих на федеральном и региональном уровнях, исследован механизм реализации таких гарантий органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в правовой науке проведено комплексное исследование теоретических и практических вопросов сущности, содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве, на основе анализа федерального законодательства и законодательства отдельного субъекта Российской Федерации - города Москвы. Кроме того, автором изучены и с применением сравнительно-правового анализа впервые введены в научный оборот положения нормативных актов внутригородских муниципальных образований столицы России, а также материалы лучшей практики правовой регламентации содержания и порядка реализации гарантий для муниципальных служащих в других регионах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в сф�
