Проблемы правового регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Проблемы правового регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в Российской Федерации»

00460

На правах рукописи

654

Алиев Тимур Загидович

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальноспь 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

2 9 ДПР Ж

¡и

-с

Москва-2010

004601654

Диссертация выполнена в Московском государственном университете имени M В Ломоносова (факультет государственного управления)

Научный руководитель: доктор юридических наук

Накашидзе Бадри Джемалович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Еремян Виталий Владимирович

(Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации)

кандидат юридических наук, доцент Лютцер Виктор Леонидович (Московский государственный университет имени M В Ломоносова)

Ведущая организация: Российская правовая академия

Министерства юстиции Российской Федерации

Защита состоится «13» мая 2010 г в 15 час 15 мин на заседании диссертационного совета Д 501 001 74 при Московском государственном университете имени M В Ломоносова по адресу 119991, ГСП-1, Москва, Ленинские горы, Московский государственный университет имени M В Ломоносова, 1-й корпус гуманшариых факулыеюв, юридический факультет, аудитория 826

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного университета имени M В Ломоносова, 2-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд 826

Автореферат разослан «_» _2010 г

Ученый секретарь /х л

диссертационного совета Мачин И.Ф.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации действенной и эффективной системы местного самоуправления

Современный этап формирования местного самоуправпения характеризуется усилением внимания к такой важной ее составляющей, как муниципальная служба, поскольку повышение эффективности работы органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы В этой связи необходим анализ правовых факторов, влияющих на организацию и функционирование муниципальной службы в Российской Федерации, что представтяет собой новую исследовательскую задачу, имеющую и прикладное значение

Основой организации муниципальной службы в Российской Федерации является Федеральный закон от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ «О муниципальном службе в Российской Федерации»1 Он прежде всего позвочяет выяснить, кто является муниципальным служащим, что такое муниципальная должность и что такое муниципальная служба2

Однако Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» и другие нормативные акты не сняли с повестки дня вопрос о завершенности реформы муниципальной службы Не проведены в жизнь такие принципы, на которых базируется институт муниципальной службы в России, как принцип равного доступа граждан к муниципальной службе, принцип компетентности и профессионализма кадров, принцип стабильности муниципальной службы

До сих пор поступление граждан на муниципальную службу, карьерное продвижение, а также оценка профессионализма и деловых качеств муниципальных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя муниципального органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств

1 Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 2007 №10 Ст 1152

: Сч Муниципальное право России Учебник / Отв ред С А Авакьян М, 2009 С 366

Важнейшими направлениями в осуществлении процесса подбора кадров и реализации кадровой работы в муниципальном образовании, обеспечивающими привлечение I валифицированных кадров в органы местного самоуправления и организацию их продвижения по службе, являются формирование кадрового резерва, аттестация, подготовка и переподготовка муниципальных служащих Несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие в результате реформирования муниципальной службы, эти направления кадровой работы не получили достаточной законодательной регламентации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований и зачастую носят формальный характер

Представительный орган местного самоуправления, призванный представлять и защищать интересы населения в муниципальном образовании, контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, фактически отстранен ог участия в кадровой работе муниципального образования Полномочия представительного органа в области решения кадровых вопросов и участия в реализации кадровой политики муниципального образования существенно ограничиваются на муниципальном уровне

Можно выделить следующие наиболее проблемные вопросы функционирования муниципальной службы

- наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о муниципальной службе,

- недостаточная эффективность кадровой работы в сфере муниципальной службы,

- отсутствие эффективных методов стимулирования деятельности и профессионального роста муниципальных служащих

Таким образом, возрастающая актуальность комплексной теоретической разработки вопросов прохождения муниципальной службы, связанная с начавшимся в настоящее время процессом ее реформирования, несовершенство нормативного правового регулирования данных отношений как на федеральном, так и региональном уровне, а также степень научной разработанности указанных проблем оказали решающее влияние на выбор тематики диссертационного исследования Ввиду наличия явных пробелов и противоречий в регулировании отношений, связанных с прохождением муниципальной службы, большое значение для совершенствования института

муниципальной службы в целом имеют теоретические и практические разработки в данной области

Объектом исследования диссертационной работы являются муниципалыю-служебные отношения, возникающие в процессе поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы

Предметом исследования выступают правовые, теоретические и практические вопросы прохождения муниципальной службы

Степень научной разработанности Теоретической базой исследования послужили труды представителей науки конституционного и муниципального права Особое внимание уделено работам в области конституционного и муниципально! о права С А Авакьяна, А А Акмаловой, Д Н Бахраха, К С Вельского, Н С Бондаря, Т М Бялкина, Н В Витрука, Б Н Габричидзе, Г А Герасименко, Ю А Дмитриева, И П Ильинского, А И Казанника, А Н Костюкова, В М Манохина, В И Матирко, С А Михневои, А В Москалева, А В Ноздрачева, Н В Постового, А А Сергеева, Ю Н Старилова, Н С Тимофеева, Н Л Пешина, Д А Федяева, Г Н Чеботарева, В И Шкатуллы, В А Юсупова, В С Якушева

Муниципальное право является одной из новейших отраслей российского права Поэтому, муниципальная служба в той же мере, что и другие категории муниципального права - местный референдум, муниципальные выборы, статус представительного и исполнительного органа местного самоуправления, публично-правовые интересы местного сообщества - нуждается в самостоятельном комплексном исследовании

Различные аспекта правового регулирования муниципальпо-служебных отношений рассматриваются в работах Г В Атаманчука, Г В Барабашева, А В Володина, А Г Гладышева, И Р Гиммаева, В А Гневко, В В Еремяна, Л А Качиниченко, Н В Колесникова, С А Казакова, В А Кобзаренко, В Л Лютцера, ЕИ Колюшина, ЕВ Мирониченко, ИИ Овчинникова, С В Михневой, В И Фадеева, С Ю Фабричного, А А Наквасиной, О Л Савранской, Н В Степанова, Н Н Черногора, Ю А Тихомирова

Современный период развития муниципальной службы отмечен работами таких авторов, как П Г Абдулазизовой, Т Э Каллагова, В Б Муравченко, В С Нечипоренко, И В Лагун, Т С Червенщук, И Н Сурманидзе, В А Санаева, отдельно можно отметить публикации С Е Чаннова, М В Преснякова,

Е С Шугрнной, Е Ю Киреевой, в которых рассматриваются различные аспекты правового регулирования муниципально-служебных отношений

Однако пока недостаточны комплексные исследования проблем поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы на основе системного анализа законодательства о муниципальной службе, в том числе, проблемы формирования кадрового состава муниципальной службы, повышения эффективности службы граждан в органах местного самоуправления, защиты прав муниципальных служащих при прохождении муниципальной службы и при проведении различных мероприятий, направленных на повышение уровня профессионализма и компетентности муниципальных служащих Представленное диссертационное исследование призвано восполнить обозначенные пробелы

Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного научно-теоретического анализа современного состояния института муниципальной службы, в разрешении конкретных проблем, связанных с организацией и правовым регулированием отношений, складывающихся в процессе ее прохождения поступлением на муниципальную службу, подбором кадров, формированием кадрового резерва, участием представительного органа в кадровой работе муниципального образования, аттестацией муниципальных служащих, повышением квалификации и переподготовки муниципальных служащих, прекращением муниципальной службы, а также выработке рекомендаций по совершенствованию нормативного правового регулирования указанных муниципально-служебных отношении

Для достижения намеченной цели автором сформулированы следующие задачи исследовательского плана

- осуществить правовой анализ развития института муниципальной службы в Российской Федерации,

- провести комплексное исследование федеральных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в сфере организации и прохождения муниципальной службы,

- выявить особенности соотношения правовых норм в системе муниципальной и государственной службы,

- изучить способы замещения муниципальных должностей муниципальной службы, охарактеризовать основные способы подбора кадров, в том числе и сложившиеся на практике, и выявить недостатки в решении этих вопросов,

- рассмотреть место и роль кадрового резерва в формировании кадрового состава муниципальных образовании, исследовать нормативную основу и разработать конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования в этой сфере,

- осветить роть представительного органа в кадровой политике мун иципального образования,

- провести комплексный анализ проблем и иссаедовать существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании отношений, возникающих в процессе поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы, дать практические рекомендации в решении этих проблем

Методологическую основу исследования составили методы, общепринятые в общественных науках, в частности, материалистический, диалектический, исторический и системные методы, а также специальные методы сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, историко-юридический, комплексный, логический метод, методы структурного, функционального и системного анализа, и иные методы научного познания

Нормативную базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года Лг« 131-ФЭ, «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ и др , законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и о муниципальной службе, уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления

Научная новизна исследования обусловлена тем, что в рамках диссертационного исследования на обширном нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная разработка проблем правового регулирования отношении в сфере организации муниципальной службы в Российской Федерации, предложены пути их решения, выработаны

рекомендации по совершенствованию нормативной базы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующей отношения, связанные с прохождением муниципальной службы, а также по повышению эффективности конкретной кадровой работы, направленной на формирование высокопрофессионального кадрового состава муниципальной службы

Научная новизна данной работы обусловлена и тем, что диссертация является одним из первых научных исследований, проведенных с учетом современного федерального законодательств, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, в котором предпринята попытка объективного и системного анализа состояния правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации

На защиту выносятся следующие основные положения:

1 Законодательство о муниципальной службе не удовлетворяет потребности правового регулирования в этой области с точки зрения полноты и качества правового регулирования муниципальных служебных отношении Недостатки и пробелы в правовом регулировании отношений в сфере муниципальной службы вьнваны, с одной стороны, диспоттивным характером отдельных норм Федерального закона, с другой стороны, ограничением законодательной компетенции субъектов Федерации В ной связи необходимо расширение установленных на федеральном уровне полномочий субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию отношений в сфере организации муниципальной службы

2 В целях обеспечения реализации принципа равного доступа граждан к муниципальной службе и объективности процедуры подбора кадров представляется целесообразным в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок проведения конкурса, предусмотреть условия, при которых проведение конкурса является обязательным, и случаи, когда должности муниципальной службы замещаются без прохождения конкурса в силу особых гарантий государства или особых условии, связанных с прохождением муниципальной службы

3 Предлагается рассматривать кадровый резерв, как особый способ поступления на муниципальную службу, механизм формирования которого в

настоящее время в органах местного самоуправления еще значительно отстает от запросов практики и носит скорее формальный, чем планомерный характер

4 Надо обеспечить эффективное участие представительного органа муниципального образования в формировании кадрового состава муниципальной службы Это обосновано необходимостью придать замещению должностей муниципальной службы состязательный и объективный характер

5 В нормативных правовых актах субъектов Федерации помимо общих квалификационных требований к муниципальным служащим, необходимых для исполнения должностных обязанностей, следует устанавливать и дополнительные условия в зависимости от вида муниципального образования и численности его населения

6 Нормативное регулирование отношении, связанных с проведением конкурсной процедуры замещения должностей муниципальной службы, формированием кадрового резерва, повышением квалификации, подготовки и переподготовки муниципальных служащих, кроме тех, которые определены в Федеральном законе, необходимо нормативно закрепить за субъектами Российской Федерации, что позволит обеспечить единый подход к правовому регулированию данных отношений и продолжить разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления с учетом их специфики

7 Предлагается рассматривать аттестацию муниципальных служащих как процедуру, проводимую не только для оценки соответствия муниципальных служащих замещаемым должностям, но и также в целях формирования профессионального кадрового состава муниципальных служащих, выявления возможности замещения ими вышестоящей должности, стимулирования повышения квалификации, профессионализма и результативности профессиональной служебной деятельности муниципального служащего

8 Единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих может быть обеспечено только в случае, если в законодательстве субъектов РФ и муниципальных правовых актах о муниципальной спужбе будут установлены требования, совпадающие с применяемыми на государственной гражданской службе к аналогичным отношениям

9 В диссертации выявлен ряд пробелов и противоречий в федеральном законодательстве о муниципальной службе в части, регулирующей отношения,

возникающие по поводу поступления на муниципальную службу, прохождения и прекращения муниципальной службы

10 Представляется целесообразным внести изменения 10 1 В следующие статьи Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»

1 Пункт 2 статьи 17 изложить в следующей редакции «Случаи и порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливаются муниципальным правовым актом, принимаемым представительным ортюм муниципального образования Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования»

2 В пункт 3 и в пункт 4 статьи 18, изложив их в следующей редакции «3 По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия выносит одно из следующих решений 1) соответствует замещаемой должности муниципальной службы, 2) соответствует замещаемой дочжности муниципальной службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв дчя замещения вакантной должности муниципачыюй службы в порядке дочжностного роста, 3) соответствует замещаемой дочжности муниципальной счужбы при условии успешного прохождения профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификации, 4) не соответствует замещаемой должности муниципальной службы» «4 По результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о том, что муниципальный служащий 1) подлежит повышению в должности ичи включению в установленном порядке в кадровый резерв дчя замещения вакантной дочжности муииципшьной счужбы в порядке дочжностного роста, 2) направляется на профессиональную подготовь', переподготовку или повышение квалификации, 3) присваивается очередной кчассный чин, 4) понижается в дочжности муниципальной службы»,

3 Пункт 5 статьи 13 изложить в следующей редакции «5 Близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья,

сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, либо, если анелогичные отношения возникают с выборным должностным лицом местного самоуправления»,

10 2 В Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

1 Часть 10 статьи 37 дополнить следующим пунктом «14) несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13 и 14 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретический и практический материал, а также рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы

- дтя совершенствования законодательства Российскои Федерации и субъектов Российской Федерации о муниципальной службе,

— в научных исследованиях по проблемам местного самоуправления и муниципальной службы

Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения также могут быть исполыованы в преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Конституционное право», «Муниципальное право», в процессе преподавания курсов государственной и муниципальной службы, в практической деятельности органов местного самоуправления и в дальнейших работах, посвященных данной теме

Апробация резулыаюв исследования Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М В Ломоносова, где проведено ее обсуждение и рецензирование Основные результаты исследования опубликованы в виде научных статей автора в журналах, входящих в Перечень рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Мннобрнауки Российской Федерации

Стр}ктура диссертационной работы Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и библиографии

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, освещаются его теоретические и методологические основы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, излагаются положения, выносимые на защиту

Первая глава - «Муниципальная служба в системе местного самоуправления» состоит из трех параграфов и посвящена анализу становления и развития современного российского законодательства о муниципальной службе в контексте развития местного самоуправления

В первом параграфе «Понятие, становление и развитие ¡муниципальной службы в Российской Федерации» анализируются выработанные отечественной правовой наукой, а также формулируемые законодателем понятия института муниципальной службы и его правовых основ

На основе исследования становления и развития законодательного регулирования отношений в сфере муниципальной службы диссертант отмечает наиболее значимые правовые события и нормативные акты, сыгравшие определяющую роль в формировании института муниципальной службы в Российской Федерации Анализируя эволюцию понятия «муниципальная служба», автор приходит к выводу о том, что с изменениями в законодательстве о муниципальной службе и в местном самоуправлении менялись и черты, присущие муниципальной службе

Базовым для всего института муниципальной службы является Федеральный закон от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Отмечая, что принятие данного Федерального закона позволило сформировать основы правовой базы местного самоуправления, приобрести муниципальным служащим равный юридический статус с государственными служащими, «расширить» узкие места в правоприменительной практике, диссертант проводит критический анализ отдельных положений Закона, которые представляются спорными

Рассматривая особенности соотношения муниципальной службы и государственной гражданской службы, автор выделяет объединяющие составляющие и выявляет и\ принципиальные различия В диссертации

отмечается, что муниципальная служба обчадает особенностями, общими дчя всех видов служебной деятельности, а также характерными чертами, позволяющими позиционировать ее относительно институтов муниципального права и других отраслей российского законодательства

На основе анализа нормативного определения муниципальной службы с позиций современного законодательства, сделан вывод о том, что Закон закрепляет должностную модель муниципальной службы, для которой характерно отсутствие прямой свял! с миссией и задачами местного самоуправления и муниципального образования

В связи с этим заслуживает внимания определение О Е Кутафина и В И Фадеева, которое можно было бы учесть в ходе дальнейшего совершенствования законодательства о муниципальной службе «Под муниципальной счужбой стедуег понимать профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению испочнения полномочий муниципального образования, а также полномочий органов муниципального образования и лиц, замещающих муниципальные должности муниципачьного образования»1 Такое понимание муниципальной службы облегчило бы практическое решение вопросов взаимосвязи этой службы с государственной гражданской службой и задачами местного самоуправления в целом

Совершенствование правового регупирования муниципальной счужбы представляется как длительный процесс, связанный с преобразованиями в других областях, с изменениями, происходящими в законодательстве, и представляется очень важным, чтобы развитие муниципальной службы шло в русле общих тенденций публичной службы и ее составных частей При этом важно иметь ввиду, что развитие муниципальной счужбы находится в непосредственной зависимости, во-первых, от процесса совершенствования системы местного самоуправчения, во-вторых, от изменений в области государственной гражданской службы, которая, наряду с муниципальной службой, является одним из видов служебной деятельности публично-правового характера

Во втором лара!рафе «Муниципальная служба как институт муниципального права» рассматриваются содержание, принципы, характерные признаки и значение муниципальной службы как

1 Кутафин О Е Фадеев В И Муниципатьное право Российской Федерации Учебник 3-е изд , М , 2006 С 393

П

самостоятельного правового института в системе отрасли муниципального права Российской Федерации

В правовом аспекте муниципальная служба представлена в диссертации как система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой муниципальной службы как целостного явления, статуса муниципальных служащих, гарантий и процедур его реализации (выполнение муниципальными служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной службы

Предметом анализа в данном параграфе является также влияние норм различных отраслей права на формирование института муниципальной службы В диссертации муниципальная служба представлена как комплексный институт муниципального права, на юридическое оформление которого влияют нормы конституционного, административного, трудового и других отраслей российского права, а также международного права

Муниципальная служба рассматривается как система со своей целесообразностью, задачами и функциями, которые являются производными от аналогичных слагаемых местного самоуправления

Цель муниципальной служебной деятельности видится в эффективном жизнеобеспечении населения муниципального образования посредством решения вопросов местною значения и реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

В качестве задач муниципальной службы рассматриваются вопросы, которые стоят перед местным самоуправлением в ходе его развития и требуют разрешения в повседневной деятельности, в том числе и муниципальными служащими Рассматривая задачи муниципальной службы, автор высказывает и обосновывает мнение о том, что они во многом совпадают с задачами государственной службы

Отмечается, что цели и задачи предопределяют содержание функций или основных направлений деятельности муниципальной службы В зависимости от содержания выделяются следующие функции муниципальной службы 1) общие функции, обусловленные содержанием задач местного самоуправления и предусмотренные для муниципальных образований всех видов, 2) специальные функции, объем и содержание которых производив! от вида территориальной организации местного самоуправления

Далее рассматриваются принципы муниципальной службы в Российской Федерации и дается их характеристика с учетом реальной российской правовой действительности

Отмечая несомненную близость принципов, закрепленных в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», с принципами государственной гражданской службы, автор одновременно останавливается на их специфике применительно к муниципальной службе По мнению диссертанта, принципы муниципальной службы, являясь по своей природе общими нормами, не получили необходимого развития в других статьях Федерального закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы прохождения муниципальной службы, а также в законодательстве субъектов Федерации и муниципальных правовых актах

Возможность дальнейшего развития института муниципальной службы видится в первую очередь в совершенствовании правовой базы муниципальной службы На пути формирования реально эффективной муниципальной службы предлагается решить следующие первоочередные задачи

- определить содержание, характеристики и тенденции развития муниципальной службы,

- детально разработать правовую базу на федеральном, региональном и муниципальном уровнях,

- сформировать профессиональный корпус муниципальных служащих, разработать механизм отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки профессионализма и компетентности,

- создавать необходимые условия для повышения квалификации и профессионализма муниципальными служащими

В третьем параграфе «Нормативная основа муниципальной службы в Российской Федерации» проведен подробный анализ положений Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в сфере организации муниципальной службы

Основой организации муниципальной службы в РФ является принятый в 2007 году Федеральный закон от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Наиболее существенная слабость Закона видится в том, что он остается базой без адекватной надстройки, что означает

на практике «массу в полной мере не реализованных возможностей и вполне реализованных злоупотреблений»1

Слабое влияние Закона на современную муниципально-служебную практику вызвано тем, что отдельные нормы Закона носят диспозитивно-декларативный характер, устанавливают общие рамочные нормы, нуждающиеся в конкретизации и развитии в законах субъектов Российской Федерации В развитие Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» должен быть принят комплекс законов субъектов Российской Федерации, без которых многие важные положения о муниципальной службе, такие как, например, гарантии муниципальному служащему, формирование кадрового резерва, проведение конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, повышение квалификации и переподготовка муниципальных служащих и др, не могут быть в полной мере реализованы в муниципальных образованиях

Подчеркивается, что право субъектов Федерации осуществлять нормативное правовое регулирование муниципально-служебных отношений толкуется федеральными органами государственной власти ограничительно Отношения в сфере организации муниципальной службы могут регулироваться законами субъектов Федерации только в случаях, прямо указанных федеральных законах На практике это приводит к пробельности права и к ряду существенных затруднений в регулировании соответствующих отношений

По мнению автора, значение законодательства субъектов Федерации состоит, во-первых, в детализации, дополнении (развитии) правил установленных федеральными законами и подзаконными актами, во-вторых, в принятии нормативных актов по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством

Отмечая, что в настоящее время федеральный законодатель в известной мере ограничивает возможности субъектов Российской Федерации в законодательном решении вопросов организации муниципальной службы, автор приходит к выводу, что это не должно привести к полному исключению законодательных возможностей субъектов Федерации в данной области При всех прочих условиях определение общих принципов организации местного самоуправления должно давать возможность субъектам РФ конкретизировать

'Гичмаев И Р Становление и развитие государственной и муниципальной службы в Российской Федерации 1еоре1ическое и конституционно-правовое исследование Дне д-ра юрид наук СПб , 2005 С 26

федеральное регулирование в сфере муниципальной службы, так как Конституция РФ этому не препятствует, а также осуществлять самостоятечьное региональное регулирование отношений в данной области в предечач собственной компетенции субъектов Российской Федерации

В результате проведенного анализа нормативной базы муниципальной службы на местном уровне автор указывает на наличие многочисленных недостатков с точки зрения качества правового регулирования муниципальных служебных отношений и качества его правовых норм Высказывается мнение практика передачи большого круга вопросов на муниципальный уровень показывает, что они не всегда получают должного объема нормативного регулирования Предлагаются практические рекомендации по совершенствованию муниципальных правовых актов, регулирующих муниципально-служебные отношения

Во второй главе «Правовое регулирование отношений, складывающихся при формировании кадрового состава муниципальной службы в Российской Федерации» - выделено три параграфа, в которых характеризуется порядок подбора претендентов для замещения должностей муниципальной службы, порядок формирования кадрового резерва муниципальной службы, освещается роль представительного органа муниципального образования в решении кадровых вопросов

В первом параграфе «Подбор кадров в органы местного самоуправления» раскрывается сущность и правовой характер назначения на муниципальную службу, характеризуются и анализируются основные способы замещения муниципальных должностей и порядок подбора кадров

На основе анализа практики подбора кадров в органах местного самоуправления сделан вывод о том, что в большинстве случаев подбор кандидатур на муниципальную службу осуществляется по личному усмотрению руководителя муниципального образования, а го и вообще, по принципу родства, свойства, знакомства и т и

В диссертации обосновывается вывод о том, что конкурс как способ замещения должностей муниципальной службы является наиболее демократичным, обеспечивающим реализацию права на равный доступ граждан к муниципальной службе, закрепленного в Законе (п 2 ст 4) Однако, несмотря на явное преимущество, замещение должностей на конкурсной основе на местном уровне практикуется значительно реже, чем другие способы замещения должностей

В исследовании определено, что закрепление на федеральном уровне в императивной форме нормы, предусматривающей обязательность проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы не представляется возможным, в силу объективно сложившихся иных способов замещения должностей муниципальной службы

Вместе с тем автор приходит к выводу о том, что конкурсный порядок замещения должностей муниципальной службы, обозначенный в Федеральном законе о муниципальной службе в качестве приоритетного, необоснованно игнорируется на местном уровне Отнесение решения вопроса о проведении или о не проведении конкурса к ведению самих органов местного самоуправления способствует формированию закрытой системы муниципальной службы, комплектации наиболее престижных муниципальных

должностей исключительно «своими» людьми и тем самым ограничивает право граждан на равный доступ к муниципальной службе

Высказываются соображения о том, что в вопросах правового регулирования отношений, связанных с проведением конкурса, установить трехуровневую структуру законодательного регулирования, наделив субъекты Федерации полномочиями по нормативному регулированию отношений, связанных с проведением конкурса Такой порядок позволит обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации проведения конкурса, а также учег специфики субъектов Федерации и муниципальных образовании (количество, соотношение городских и сельских муниципатьных образований, численность населения в муниципальном образовании, уровень образования населения, исторические, национальные, кутьтурные и иные традиции)

Федеральный законодатель, установив в Законе, чго порядок и условия проведения конкурса определяются исключительно муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления, не предусмотрел, какой орган или должностное лицо принимает решение о проведении конкурса Это в значительной степени субъективирует процедуру отбора кадров на муниципальную службу и расширяет усмотрение представителя нанимателя

В связи с этим предла!аегся в Федеральный закон внести изменения, закрепив за представительным органом местного самоуправления полномочия устанавливать не только порядок и условия, но и случаи, при которых проведение конкурса является обязательным, а также случаи иных способов замещения должностей в силу особых гарантий государства или особых усювий, связанных с прохождением муниципальной службы

Отдельно рассматривается роль независимых экспертов в конкурсных комиссиях, порядок их привлечения, количественное представительство и оплата деятельности

Во втором параграфе «Кадровый резерв муниципальной службы» рассматриваются проблемы формирования кадрового резерва муниципальной службы как одного из способов подбора кадров

Наряду с конкурсным подбором одним из важнейших направлений в осуществлении процесса подбора кадров и организации их продвижения по службе является формирование кадрового резерва и проведение планомерной и результативной работы по подготовке резервистов для выдвижения их на

должности муниципальной службы Работа с кадровым резервом позволяет осуществить подбор и подютовку кадров иод конкретные потребности органов местного самоуправления с учетом экономической, социальной и политической перспектив развития муниципального образования

Однако существующий в настоящее время в органах местного самоуправления механизм формирования кадрового резерва еще значительно отстает от запросов практики Проведенный автором анализ положений о кадровом резерве и практики формирования кадрового резерва в муниципальных образованиях позволил выявить ряд проблем во-первых, в ряде муниципальных образований кадровый резерв муниципальной службы не сформирован, во-вторых, в муниципальных образованиях, где сформирован резерв кадров, подход к его комплектации по численности служащих, по уровню их квалификации, роду деятельности, должностному статусу и друтм характеристикам различен, в-третьих, формирование резерва кадров во многих муниципальных образованиях осуществляется с нарушением принципа равного доступа граждан к муниципальной службе, в-четвертых, после создания кадрового резерва никакая работа с его составом не проводится В работе даются практические рекомендации по совершенствованию нормативной базы в этой области

В ст 32 Закона формирование кадрового резерва для замещения должностей муниципальной службы выделяется в качестве приоритетного направления формирования кадрового состава муниципальной службы Но при этом представляется нелогичным, что следующая норма указанного Закона о создании кадрового резерва носит диспозитивный характер (ст 33), ни к чему не обязывая ни субъекты Федерации, ни муниципальные образования

Формирование резерва муниципальных служащих как один из способов подбора кадров требует четкого нормативно-правового регулирования как на федеральном, так и на региональном уровнях При этом целесообразно учесть законодательный опы 1 I осударственной гражданской службы в регулировании указанных отношений на федеральном и региональном уровнях С точки зрения формирования единых подходов к организации муниципальной службы федеральному законодателю следует закрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как эю, например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы

Предлагаемые изменения законодательства направлены на установление единых основополагающих принципов формирования кадрового резерва при собиодении многообразия форм организации такой деятельности в муниципальных образованиях Отдельно рассматривается вопрос взаимодействия кадрового резерва и конкурса в рамках формирования кадрового состава муниципальной службы Конкурсный порядок рассматривается как один из главных способов формирования кадрового резерва

В третьем параграфе «Роль представительного органа в формировании кадрового состава муниципальной службы» анализируются полномочия представительного органа местного самоуправчения в регулировании отношений, возникающих в процессе осуществления кадровой работы в муниципальном образовании

С принятием Федерального закона № 25-ФЗ у органов местного самоуправления в осуществлении кадровой работы появились новые полномочия Однако представительный орган муниципального образования фактически отстранен от участия в решении кадровых вопросов Все вопросы, касающиеся назначения и перемещения муниципальных служащих, по большому счету решаются главой муниципального образования единолично или кадровой службой, подконтрольной главе муниципального образования По мнению автора, кадровая политика, как некая стратегия развития, должна быть единой в рамках муниципального образования

Слабость представительного органа местного самоуправления в решении кадровых вопросов обусловлена следующими факторами 1) отсутствует четкое разграничение в Федеральном законе вопросов, составляющих кадровую работу, между органами местного самоуправления, 2) контрольные функции представительного органа ограничены, а применительно к деятельности администрации муниципальных образований вовсе отменены муниципальными правовыми актами, 3) полномочия представительного органа применительно деятельности муниципальных служащих ограничены уставами муниципальных образований, 4) хозяйственное обеспечение деятельности представительного органа в большинстве случаев осуществчяется аппаратом исполнительной власти, 5) администрация муниципальных образований значительно потеснила представите чьный орган в сфере нормотворчества

Главный недостаток нынешнего правового статуса представительных органов местного самоуправления состоит в ограниченности ею полномочий в кадровой работе муниципального образования, которые вопреки воле федерального законодателя на местах тщательно дозируются, распространяясь лишь на те сферы жизни, куда готова допустить депутатов администрация муниципальных образований Обращается внимание на необходимость закрепления в уставах муниципальных образований перечня вопросов, составляющих кадровую работу в муниципальном образовании в соответствии с полномочиями предоставленными федеральным законодательством Установление более широкой компетенции представительного органа местного самоуправления в кадровой работе муниципального образования гарантирует его ведущую роль в системе местного самоуправления и обеспечивает его достаточное влияние в целом на развитие муниципального образования

Участие представительного органа в кадровой работе позволит ввести в конкурсные, аттестационные и квалификационные комиссии обьекгивных экспертов, реально придав замещению муниципальных должностей муниципальной службы состязательный характер, обеспечить самостоятельность муниципальных служащих, защиту их от произвола администрации

Необходимость повышения эффективности деятельности представительных органов местного самоуправления подчеркнул Президент РФ Д А Медведев в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года « наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы »' Приоритетное положение коллегиального представительного органа в кадровых вопросах подчеркивает и зарубежный опыт организации муниципальной службы

По мнению диссертанта, вовлечение представительного органа в решение кадровых вопросов муниципальной службы позволит сформировать профессиональный и общественно полезный кадровый состав местных органов власти и повысить эффективность муниципальной службы

1 Постанис Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г // Российская газета 2008 6 ноября

В третьей главе - «Правовое регулирование отношений, складывающихся при поступлении на муниципальную службу, прохождения и прекращения муниципальной службы в Российской Федерации» выделено три параграфа, где, соответственно, рассматриваются проблемы поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы

В первом параграфе «Поступление на муниципальную службу» анализируется порядок, устовня, перечень документов и ограничения связанные с поступлением на муниципальную службу

На основе сравнительного анализа отмечается, чю в отличие от ранее действовавшего, новый Закон определяет единые ограничения и перечень необходимых документов для муниципальных служащих при поступлении на муниципальную службу, позволяющий во всех субъектах Федерации организовать муниципальную службу в соответствии с новыми требованиями федерального законодательства, что способствовало бы устранению многочисленных нарушений прав граждан на равный доступ к муниципальной службе, имевших место в субъектах Федерации

Согласно ст 16 Закона, гражданин, претендующий на замещение муниципальной должности, должен соответствовать квалификационным требованиям, установленным муниципально-правовыми актами и законами субъектов РФ Анализ законодательства субъектов Федерации, содержащего нормы, регулирующие порядок установления квалификационных требований, показал, что серьезной проблемой в настоящее время являются 1) противоречие фактически сложившейся ситуации закону юридическому, т е квалификационные требования не соответствуют реальному положению дел и не могут быть везде исполнены, 2) завышенные требования по стажу, 3) отсутствие требований к управленческим навыкам В связи с этим представляется более разумным установление квалификационных требований в зависимости от количества жителей в муниципальном образовании и вида муниципальных образований

Рассматривая перечень ограничений, закрепленных в ст 13 Закона, автор подчеркивает, что некоторые из них представляются весьма спорными Так, предусматривая невозможность нахождения на муниципальной службе близких родственников в случае, если их служебные отношения связаны с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Закон не содержит подобного ограничения для муниципальных

служащих, находящихся в близком родстве или свойстве с выборными должностными лицами местного самоуправления Поскольку отсутствие указанной нормы .может привести и приводит к различного рода злоупотреблениям, будет целесообразным внести соответствующее дополнение в Закон, предусмотрев невозможность нахождения на муниципальной службе, если аналогичные отношения возникают с выборным должностным лицом местного самоуправления

Также в целях исключения возможности поступления на муниципальную службу граждан, имеющих неснятую или непогашенную судимости, предлагается расширить перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, за счет наличия у гражданина неснятой или непогашенной в установленном федеральным законом порядке судимости

В ст 15 Закона предусмотрена особая обязанность гражданина при поступлении на муниципальную службу представлять сведения о полученных доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, которое является объектом налогообложения Однако действующее законодательство не возлагает на соответствующие органы, организации и их должностных лиц обязанность по предоставлению информации органу местного самоуправления, в случае получения соответствующего запроса Предлагается закрепить в нормативных правовых актах, обязанность органов государственной власти по предоставлению необходимой информации органам местного самоуправления, обеспечивающей возможность проведения проверки сведений о доходах муниципальных служащих

Таким образом, ныне действующее законодательство, регулирующее порядок поступления на муниципальную службу содержит нормы, нарушающие как права граждан при поступлении на муниципальную службу, так и законные интересы муниципального образования Предлагаемые автором рекомендации и предложения направлены на устранение этих противоречий

Во втором параграфе «Прохождение муниципальной службы» на основе анализа Федерального закона и правоприменительной практики, обращается внимание на отсутствие необходимой регламентации некоторых существенных вопросов, касающихся прохождения муниципальной службы

Базой определения уровня профессионализма муниципальных служащих является научно обоснованная и юридически закрепленная аттестация Согласно Закону аттестация муниципальных служащих проводится в целях

24

определения соответствия муниципального служащего занимаемой должности По мнению автора, аттестация муниципальных служащих должна быть направтена на досшжеиие более широких целей и результатов Как можно заметить из текста Закона, неясным остается вопрос о том, насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии В исследовании отмечается, что результаты аттестации муниципальных служащих на карьерное продвижение служащего, на повышение его квалификации, на присвоение очередного классного чина, на повышение размера оплаты труда оказывают лишь косвенное влияние В связи с этим, нельзя не согласиться с высказанным в литературе мнением о необходимости разработки и включения ряда универсальных норм в Федеральный закон № 25-ФЗ, в котором должны найти отражение основные вопросы аттестации муниципальных служащих'

Предлагаемые изменения в Федеральный закон направлены на расширение перечня решении, выносимых аттестационной комиссией и руководителем муниципатьного органа по результатам аттестации, повышение роли аттестации в деле формирования высококвалифицированного корпуса муниципальных служащих, а также будут способствовать карьерно-должностному продвижению и повышению квалификации муниципальных служащих Отдельно рассматривается проблема статуса независимых экспертов - членов аттестационной комиссии

Не в полном объеме регулированы Законом вопросы обязательного государственного страхования муниципальных спужащих на случай причинения вреда их здоровью и (или) имуществу, в связи с исполнением ими должностных обязанностей Положения Федерального закона в данной части не согласованы с нормами ГК РФ Необходимо разрешить данные коллизии путем внесения дополнений и изменений в гражданское законодательство

Имеется правовая неопределенность в регулировании порядка непосредственного осуществления пенсионного обеспечения муниципальных с тужащих, которая на практике порождает коллизии и влечет неоднозначное толкование и решение этих вопросов в различных субъектах Российской Федерации В целях исключения подобного толкования предлагается внести в Закон соответствующие изменения

1 См Борзунова О А , Краснов Ю К Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ «О муниципальной стужбе в Российской Федерации» М,2007 С 45

Одной из основных задач организации муниципальной службы становится создание условий для роста профессионализма служащих На основе анализа статистических данных автор приходит к выводу, что в настоящий период большинство муниципальных служащих нуждаются не только в повышении квалификации, под которым понимается обучение в целях поддержания необходимого уровня квалификации, необходимой для исполнения должностных обязанностей, но и в подготовке и переподготовке как видов обучения в целях получения новых знаний для эффективного испочнения обязанностей по занимаемой должности

В этой связи в законодательстве субъектов Федерации о муниципальной службе предлагается закрепить право на подготовку и переподготовку муниципальных служащих, а также основные требования, предъявляемые к организации и проведению мероприятий по повышению квалификации, профессиональной подготовке и переподготовке муниципальных служащих

В третьем параграфе «Прекращение муниципальной службы» рассматривается специфика оснований расторжения трудового договора с муниципальным служащим Исследуются вопросы разрешения коллизий между общими и специальными нормами, закрепляющими основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим

Так, согласно указанию ст 19 (ч 2) Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», однократное продление срока прохождения на муниципальной службе муниципального служащего, достигшего предельного возраста, допускается не более чем на один год Вместе с тем в ст 58 Трудового кодекса предусматривается, что в случае, когда ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного трудового договора в связи с истечением срока его действия трудового договора, условие о срочном характере трудового договора утрачивает силу и считается заключенным на неопределенный срок Представляется, что во избежание спорных ситуаций при достижении предельного возраста пребывания на муниципальной службе, трудовой договор с муниципальным служащим должен расторгаться и заключаться новое соглашение сроком на один год

Имеет место коллизионная проблема при соотношении общих норм Трудового кодекса и специальных норм Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», связанных с аттестацией муниципальных служащих Так, статья 81 Трудового кодекса РФ (п 3), которая

26

в полной мере распространяется на муниципальных служащих, предусматривает расторжение трудового договора по инициативе работодателя по причине несоответствия работника занимаемой должности, подтвержденного результатами аттестации Между тем Закон о муниципальной службе не содержит такой возможности Представляется, что в данном случае должна применяться норма Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»

На основе анализа общих и специальных оснований прекращения трудового договора с муниципальным служащим, в работе даются рекомендации по разрешению иных коллизий между нормами, закрепляющими основания прекращения трутового договора с муниципальным служащим

Значительными особенностями обладает прекращение трудового договора с главой местной администрации муниципального образования Высказано и обосновано мнение о том, что помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации, которые предусмотрены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должны применяться основания увольнения муниципального служащего, предусмотренные как трудовым законодательством, так и установленные Законом о муниципальной службе

В заключении диссертации обобщаются итоги проведенного исследования, в концентрированном виде излагаются выводы диссертационного исследования и предложения по рассматриваемым проблемам

Основные положения диссертации изложены в следующих опубликованных работах автора:

1 Аттестация как одно из направлений совершенствования профессионализма муниципальных служащих // Власть. 2008. № 3. С. 2833.

2 Местное самоуправление как демократический институт власти // Власть. 2008. № 7. С. 24-29.

3 Некоторые проблемы гражданско-правовых отношений муниципальных образований//Вопросы гуманитарных наук 2008 №3 С 135-139

4 Система подбора кадров в органы местного самоуправления // Юридические науки 2008 №3 С 129-134

5 Проблемы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих//Юридические науки 2008 №4 16-20

Подписано в печать 30 марта 2010 г

Формат 60\90/1б

Объем 1,7 п л

Тираж 100 зкз

Заказ №310310288

Оттиражировано на ризографе в ООО «УниверПринт» ИНН/КПП 7728572912V772801001

Адрес 119333, г Москва, Университетскии проспект, д 6, кор 3 Тет 740-76-47 989-15-83 http //www univerprintru

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Алиев, Тимур Загидович, кандидата юридических наук

3

ГЛАВА I. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

§ 1. Понятие, становление и развитие муниципальной службы в РФ.

§ 2. Муниципальная служба как институт муниципального права.

§ 3. Нормативная основа муниципальной службы в РФ.

ГЛАВА II. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ, СКЛАДЫВАЮЩИХСЯ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ КАДРОВОГО СОСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1. Подбор кадров в органы местного самоуправления.

§ 2. Кадровый резерв муниципальной службы.

§ 3. Роль представительного органа в формировании кадрового состава муниципальной службы.

ГЛАВА III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ, СКЛАДЫВАЮЩИХСЯ В ПРОЦЕССЕ ПОСТУПЛЕНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНУЮ СЛУЖБУ, ПРОХОЖДЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ МУНИИЦПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1. Поступление на муниципальную службу.

§ 2. Прохождение муниципальной службы.

§ 3. Прекращение муниципальной службы.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Проблемы правового регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимости вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации действенной и эффективной системы местного самоуправления.

Несмотря на многочисленность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, процесс его развития протекает весьма противоречиво, иногда со значительными отклонениями от принятых нормативных правовых актов и программ.

Повышение эффективности работы органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы. Эффективное функционирование муниципальной службы в России, ее укомплектованность кадрами высокой квалификации, по мнению автора, следует рассматривать в качестве одного из решающих факторов становления местного самоуправления и устранения многих кризисных явлений в период вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. В этой связи необходим анализ правовых факторов, влияющих на организацию и функционирование муниципальной службы в Российской Федерации, что представляет собой новую исследовательскую задачу, имеющую и прикладное значение.

Современный этап формирования местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой важной ее составляющей, как муниципальная служба. Сегодня, когда идет активный процесс формирования законодательной базы муниципальной службы, формируются и внедряются новые подходы к различным ее аспектам, институт муниципальной службы вновь становится предметом научных исследований. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли во взаимоотношениях

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. государства и местного самоуправления. Они связаны с пересмотром роли федерального законодательства в регулировании отношений в сфере местного самоуправления в сторону его усиления. В связи с этим появилась необходимость повышения эффективности функционирования муниципальной службы за счет совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

В Российской Федерации к настоящему времени сложились базирующиеся на Конституции РФ законодательные основы муниципальной службы. Действуют Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»1. Учитывая недостаточное и неполное законодательное регулирование отношений, связанных с прохождением муниципальной службы на федеральном уровне, особое значение приобретают нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие муниципально-служебные отношения. Однако, очевидно, что основой организации муниципальной службы является, в первую очередь, сам Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Он прежде всего позволяет выяснить, кто является муниципальным служащим, что такое муниципальная должность и что такое муниципальная служба2.

Однако принятый в 2007 году Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» и другие нормативные акты не сняли с повестки дня вопрос о завершенности реформы муниципальной службы. Не проведены в жизнь такие принципы, на которых базируется институт муниципальной службы в России, как принцип равного доступа граждан к муниципальной службе, принцип компетентности и профессионализма кадров, принцип стабильности муниципальной службы.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе и Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

2См.: Муниципальное право России: Учебник. / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 366.

Актуальность избранной темы исследования также определяется необходимостью качественного обновления кадрового состава муниципальной службы, вовлечения в муниципальную деятельность наиболее компетентных, имеющих высокий личностный потенциал, профессионально состоятельных граждан. До сих пор поступление граждан на муниципальную службу, карьерное продвижение, а также оценка профессионализма и деловых качеств муниципальных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя муниципального органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Сохраняется тенденция к увеличению числа муниципальных служащих, профессиональное образование и опыт которых не соответствуют квалификационным требованиям к замещаемым должностям.

Важнейшими направлениями в осуществлении процесса подбора кадров и реализации * кадровой работы в муниципальном образовании, обеспечивающими привлечение квалифицированных кадров в органы местного самоуправления и организацию их продвижения по службе, являются формирование кадрового резерва, аттестация, подготовка и переподготовка муниципальных служащих. Несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие в результате реформирования муниципальной службы, эти направления кадровой работы не получили достаточной законодательной регламентации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований и зачастую носят формальный характер.

Представительный орган местного самоуправления, призванный представлять и защищать интересы населения в муниципальном образовании, контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, фактически отстранен от участия в кадровой работе муниципального образования. Полномочия представительного органа в области решения кадровых вопросов и участия в реализации кадровой политики муниципального образования существенно ограничиваются на муниципальном уровне.

Также непрерывное изменение уже сформировавшегося законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе привело к возникновению пробелов и противоречий в правовом регулировании отношений, складывающихся в системе муниципальной службы.

Немаловажным фактором, вызвавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с прохождением муниципальной службы, стал провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Процессы совершенствования государственной гражданской службы, непосредственно влияющие на совокупность норм института муниципальной службы, указывают на необходимость анализа изменений нормативных актов в области государственной службы и учета их влияния на правовое оформление института муниципальной службы.

Можно выделить следующие наиболее проблемные вопросы функционирования муниципальной службы:

- наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о муниципальной службе;

- недостаточная эффективность кадровой работы в сфере муниципальной службы;

- отсутствие эффективных методов стимулирования деятельности и профессионального роста муниципальных служащих.

Муниципальная служба представляет собой весьма значительный по объему правовой институт, и, разумеется, в рамках одного диссертационного исследования его невозможно полностью осветить. Поэтому в настоящем исследовании анализируются лишь наиболее важные, с нашей точки зрения, элементы муниципальной службы: подбор кадров в органы местного самоуправления, формирование кадрового резерва муниципальной службы, освещается роль представительного органа в формировании кадрового состава муниципальной службы, а также рассматриваются наиболее актуальные проблемы, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы.

Вопросы денежного содержания муниципальных служащих, ответственности муниципальных служащих, контроля за деятельностью муниципальных служащих, учреждения должностей муниципальной службы, правового статуса муниципального служащего также вынесены за рамки настоящего исследования, так как представляют собой отдельные темы научного исследования.

Возрастающая актуальность комплексной теоретической разработки вопросов прохождения муниципальной службы, связанная с процессом ее реформирования, несовершенство нормативного правового регулирования отношений в данной сфере как на федеральном, так и региональном уровне, а также степень научной разработанности указанных проблем оказали решающее влияние на выбор тематики диссертационного исследования. Ввиду наличия явных пробелов и противоречий в регулировании отношений, связанных с прохождением муниципальной службы, большое значение для совершенствования института муниципальной службы в целом имеют теоретические и практические разработки в данной области.

Объектом исследования диссертационной работы являются муниципально-служебные отношения, возникающие в процессе поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы.

Предметом исследования выступают правовые, теоретические и практические вопросы прохождения муниципальной службы.

Степень научной разработанности. В советский период развития государства служба в органах местной власти рассматривалась, как служба в государственных органах, не имеющая каких-либо существенных отличий.

В большинстве работ советских ученых-юристов эти проблемы анализировались с позиций административного права. В исследованиях B.C. Андреева, В.Н. Артемовой, Ю.П. Орловского, Е.А. Пашерстника, A.C. Пашкова, В.П. Проскурина, Д.А. Сафиной, J1.B. Сухаревой, В.Ф. Трошина и некоторых других решались проблемы, связанные с регламентацией и осуществлением права рабочих и служащих на профессиональную подготовку и повышение квалификации, права на труд и образование.

В последнее десятилетие, в связи с принятием на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации значительного числа специальных нормативных правовых актов, регулирующих различные правовые отношения в сфере местного самоуправления, отмечается существенная, активизация научных исследований в данной области. Особое внимание уделено работам в области конституционного и муниципального права С.А. Авакьяна, A.A. Акмаловой, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, B.C. Бондаря, Т.М. Бялкина, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Герасименко, Ю.А. Дмитриева, И.П. Ильинского, А.И. Казанника, А.Н. Костюкова, В.М. Манохина, В.И. Матирко, С.А. Михневой, A.B. Москалева, A.B. Ноздрачева, Н.В. Постового, A.A. Сергеева, Ю.Н. Старилова, Н.С. Тимофеева, Н.Л. Пешина, Д.А. Федяева, Г.Н. Чеботарева, В.И. Шкатуллы, В.А. Юсупова, B.C. Якушева.

Муниципальное право является одной из новейших отраслей российского права. Поэтому, муниципальная служба в той же мере, что и другие категории муниципального права - местный референдум, муниципальные выборы, статус органов местного самоуправления, публично-правовые интересы местного сообщества, — нуждается в самостоятельном комплексном исследовании.

Различные аспекты правового регулирования муниципально-служебных отношений рассматриваются в работах Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, A.B. Володина, А.Г. Гладышева, И.Р. Гиммаева, В.А. Гневко, В.В. Еремяна, JI.A. Калиниченко, Н.В. Колесникова, С.А. Казакова, В.А. Кобзаренко, B.JI. Лютцера, Е.И. Колюшина, Е.В. Мирониченко, И.И. Овчинникова, C.B. Михневой, В.И. Фадеева, С.Ю. Фабричного, A.A. Наквасиной, O.JI. Савранской, Н.В. Степанова, H.H. Черногора, Ю.А. Тихомирова.

Современный период развития муниципальной службы отмечен работами таких авторов, как П.Г. Абдулазизовой, Т.Э. Каллагова, В.Б. Муравченко, B.C. Нечипоренко, И.В. Лагун, Т.С. Червенщук, И.Н. Сурманидзе, В.А. Санеева, отдельно можно отметить публикации С.Е. Чаннова, М.В. Преснякова, Е.С. Шугриной, Е.Ю. Киреевой, в которых рассматриваются различные аспекты правового регулирования муниципально-служебных отношений.

Однако пока недостаточны комплексные исследования проблем прохождения муниципальной службы на основе системного анализа законодательства о муниципальной службе, в том числе проблемы формирования кадрового состава муниципальной службы, повышения эффективности службы граждан в органах местного самоуправления, защиты прав муниципальных служащих при прохождении муниципальной службы и при проведении различных мероприятий, направленных на повышение уровня профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Представленное диссертационное исследование призвано восполнить обозначенные пробелы.

Основная цель настоящего диссертационного исследования заключается в проведении комплексного научно-теоретического анализа современного состояния института муниципальной службы, в разрешении конкретных проблем, связанных с организацией и правовым регулированием отношений, складывающихся в процессе ее прохождения: поступлением на муниципальную службу, подбором кадров, формированием кадрового резерва, участием представительного органа в кадровой работе муниципального образования, аттестацией муниципальных служащих, повышением квалификации и переподготовки муниципальных служащих, прекращением муниципальной службы, а также выработке рекомендаций по совершенствованию нормативного правового регулирования указанных муниципально-служебных отношений.

Таким образом, автор акцентирует внимание на тех правовых проблемах, которые препятствуют формированию и функционированию профессионального и высококвалифицированного кадрового состава муниципальной службы.

Системный и сравнительный анализ рассматриваемых элементов института муниципальной службы, выявление проблемных моментов и пробелов в законодательстве РФ (а также в законодательстве субъектов РФ и в муниципальных правовых актах) по исследуемым проблемам даст возможность разработать рекомендации по их устранению.

Для достижения намеченной цели автором сформулированы следующие задачи исследовательского плана:

- осуществить правовой анализ развития института муниципальной службы в Российской Федерации;

- провести комплексное исследование федеральных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в сфере организации и прохождения муниципальной службы;

- выявить особенности соотношения правовых норм в системе муниципальной и государственной службы;

- изучить способы замещения муниципальных должностей муниципальной службы, охарактеризовать основные способы подбора кадров, в том числе и сложившиеся на практике, и выявить недостатки в решении этих вопросов;

- рассмотреть место и роль кадрового резерва в формировании кадрового состава муниципальной службы, исследовать нормативную основу и разработать конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования в этой сфере;

- осветить роль представительного органа в кадровой работе муниципального образования;

- провести комплексный анализ проблем и исследовать существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании отношений, возникающих в процессе поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы, дать практические рекомендации в решении этих проблем.

Методологическую основу' исследования составили методы, общепринятые в общественных науках, в частности, материалистический, диалектический, исторический и системные методы; а также специальные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, историко-юридический, комплексный, логический метод, методы структуры функционального и системного анализа и иные методы научного познания.

Нормативную базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ, «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ и другие, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и о муниципальной службе, уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления.

Эмпирическая база исследования. В процессе проведения диссертационного исследования широко использовались правоприменительная практика органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научные груды отечественных и зарубежных ученых-муниципалов, материалы периодической печати, статистические данные, касающиеся муниципальной службы.

Научная новизна исследования обусловлена тем, что в рамках диссертационного исследования на обширном нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная разработка проблем правового регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в Российской Федерации, предложены пути их решения, выработаны рекомендации по совершенствованию нормативной базы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующей отношения, связанные с прохождением муниципальной службы, а также по повышению эффективности конкретной кадровой работы, направленной на формирование высокопрофессионального кадрового состава муниципальной службы.

Научная новизна данной работы обусловлена и тем, что диссертация является одним из первых научных исследований, проведенных с учетом современного федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, в котором предпринята попытка объективного и системного анализа состояния правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Законодательство о муниципальной службе не удовлетворяет потребности правового регулирования в этой области с точки зрения полноты и качества правового регулирования муниципальных служебных отношений. Недостатки и пробелы в правовом регулировании отношений в сфере муниципальной службы вызваны, с одной стороны, диспозитивным характером отдельных норм Федерального закона, с другой стороны, ограничением законодательной компетенции субъектов Федерации. В этой связи необходимо расширение установленных на федеральном уровне полномочий субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию отношений в сфере организации муниципальной службы.

2. В целях обеспечения реализации принципа равного доступа граждан к муниципальной службе и объективности процедуры подбора кадров, представляется целесообразным в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок проведения конкурса, предусмотреть условия, при которых проведение конкурса является обязательным, и случаи, когда должности муниципальной службы замещаются без прохождения конкурса, в силу особых гарантий государства или особых условий, связанных с прохождением муниципальной службы.

3. Предлагается рассматривать кадровый резерв, как особый способ поступления на муниципальную службу, механизм формирования которого в настоящее время в органах местного самоуправления еще значительно отстает от запросов практики и носит скорее формальный, чем планомерный характер.

4. Надо обеспечить эффективное участие представительного органа муниципального образования в формировании кадрового состава муниципальной службы. Это обосновано необходимостью придать замещению должностей муниципальной службы состязательный и объективный характер.

5. В нормативных правовых актах субъектов Федерации помимо общих квалификационных требований к муниципальным служащим, необходимых для исполнения должностных обязанностей, следует устанавливать и дополнительные условия в зависимости от вида муниципального образования и численности его населения.

6. Нормативное регулирование отношений, связанных с проведением конкурсной процедуры замещения должностей муниципальной службы, формированием кадрового резерва, повышением квалификации, подготовки и переподготовки муниципальных служащих, кроме тех, которые определены в Федеральном законе, необходимо нормативно закрепить за субъектами Российской Федерации, что позволит обеспечить единый подход к правовому регулированию данных отношений и продолжить разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления с учетом их специфики.

7. Предлагается рассматривать аттестацию муниципальных служащих как процедуру, проводимую не только для оценки соответствия муниципальных служащих замещаемым должностям, но и также в целях формирования профессионального кадрового состава муниципальных служащих, выявления возможности замещения ими вышестоящей должности, стимулирования повышения квалификации, профессионализма и результативности профессиональной служебной деятельности муниципального служащего.

8. Единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих может быть обеспечено только в случае, если в законодательстве субъектов РФ и муниципальных правовых актах о муниципальной службе будут установлены требования, совпадающие с применяемыми на государственной гражданской службе к аналогичным отношениям.

9. В диссертации выявлен ряд пробелов и противоречий в федеральном законодательстве о муниципальной службе в части, регулирующей отношения, возникающие по поводу поступления на муниципальную службу, прохождения и прекращения муниципальной службы.

10. Представляется целесообразным внести изменения:

10.1. В следующие статьи Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»:

1. Пункт 2 статьи 17 изложить в следующей редакции: «Случаи и порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливаются муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования».

2. В пункт 3 и в пункт 4 статьи 18, изложив их в следующей,редакции: «3. По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия выносит одно из следующих решений: 1) соответствует замещаемой должности муниципальной службы; 2) соответствует замещаемой долэ/сности муниципальной службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности муниципальной службы в порядке долэ/сностного роста; 3) соответствует замещаемой должности муниципальной службы при условии успешного прохождения профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификаъ^ии; 4) не соответствует замещаемой должности муниципальной службы». «4. По результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о том,, что муниципальный служащий: 1) подлежит повышению в долэюности или включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности муниципальной службы в порядке доллсностного роста; 2) направляется на профессиональную подготовку, переподготовку или повышение квалификации; 3) присваивается очередной классный чин; 4) понилсается в должности муниципальной службы»-,

3. Пункт 5 статьи 13 изложить в следующей редакции: «5. Близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья:, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, либо, если аналогичные отношения возникают с выборным должностным лицом местного самоуправления»;

10. 2. В Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Алиев, Тимур Загидович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, необходимость совершенствования нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере формирования кадрового состава и прохождения муниципальной службы, не вызывает сомнения. Проведенный в настоящем исследовании анализ действующего законодательства о муниципальной службе, позволил выявить существенные недостатки и пробелы в правовом регулировании отношений, связанных с формированием кадрового состава органов местного самоуправления и прохождением муниципальной службы.

Проведенное исследование показало, что отношения, складывающиеся в сфере организации и функционирования муниципальной службы в Российской Федерации, являются достаточно проблематичными и находятся на начальной стадии своей научной разработки.

Трудности становления муниципальной службы, помимо объективных факторов (общая экономическая ситуация, отсутствие традиций местного самоуправления и муниципального управления), обусловливаются и факторами субъективными, к которым следует отнести законотворчество и правоприменение. При их анализе мы исходили из того, что, являясь механизмом развития местного самоуправления, муниципальная служба призвана обеспечить эффективное решение вопросов местного значения. К сожалению, нынешняя законодательная база и практика ее правоприменения не способствуют этому. Недостаточная законодательная регламентация является одним из основных недостатков правового регулирования муниципально-служебных отношений.

В диссертационном исследовании рассмотрен комплекс проблем, связанных с правовыми аспектами построения эффективной системы муниципальной службы. В исследовании акцентируется внимание на те проблемы развития института муниципальной службы, решение которых, по нашему мнению, приведет к существенному повышению эффективности в деятельности муниципальных служащих и муниципального образования в целом.

Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов о проблемах нормативно-правового регулирования института муниципальной службы на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и внести предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство:

1. Анализ развития федерального законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации показал, что муниципальная и государственная гражданская служба имеют общие принципы и основания правового регулирования, исходя из которых получают нормативное закрепление, и дальнейшее развитие законодательства о муниципальной службе должно быть ориентировано на сближение с государственной гражданской службой не только в части установления правового статуса муниципальных служащих, но и порядка прохождения муниципальной службы.

2. Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» построен как рамочный нормативный акт с чрезмерно большим количеством норм диспозитивного характера, вследствие чего большинство вопросов прохождения муниципальной службы предполагает их более подробное регулирование в законах субъектов Федерации. Однако здесь на пути регионального законодателя, возникает правовое препятствие: региональное регулирование муниципально-служебных отношений'возможно только в указанных Федеральным законом случаях.

Усиление роли федерального законодательства в регулировании вопросов местного самоуправления в известной мере ограничивает возможности субъектов Российской Федерации в законодательном решении и вопросов организации муниципальной службы. Однако, на наш взгляд, это не должно привести к полному исключению законодательных возможностей субъектов Федерации в данной области. При всех прочих условиях определение общих принципов организации муниципальной службы должно давать возможность субъектам Российской Федерации конкретизировать федеральное регулирование в данной области, так как Конституция РФ этому не препятствует, а также осуществлять самостоятельное региональное регулирование муниципально-служебных отношений в пределах собственной компетенции субъектов Российской Федерации.

4. Одним из способов, обеспечивающих равный доступ граждан к муниципальной службе и закладывающий в основу замещения должности муниципальной службы профессиональный уровень и компетентность кандидата, является проведение конкурса. Федеральный законодатель, закрепив в Законе положение о том, что порядок и условия проведения конкурса определяются исключительно 1 муниципально-правовым актом представительного органа местного самоуправления, не предусмотрел, какой орган или должностное лицо принимает решение о проведении конкурса. Подобное положение дел в значительной степени субъективирует процедуру отбора кадров на муниципальную службу и неоправданно расширяет усмотрение представителя нанимателя.

В связи с этим представляется необходимым в Федеральный закон внести изменения, позволяющие представительным органам местного самоуправления устанавливать не только порядок и условия, но и случаи, при которых проведение конкурса является обязательным, а также случаи иных способов замещения должностей, в силу особых гарантий государства или особых условий, связанных с прохождением муниципальной службы.

5. Анализ ситуации с формированием кадрового резерва на муниципальной службе позволяет сделать вывод о том, что в органах местного самоуправления данное направление формирования кадрового состава муниципальной службы не получило достаточного практического применения, несмотря на то, что в Федеральном законе (п. 4 ст. 32) оно закреплено как приоритетное. Отсутствие кадрового резерва муниципальных служащих обусловлено недостаточностью нормативной базы, регулирующей соответствующие отношения на всех уровнях власти. Резерв муниципальных служащих, как способ замещения вакантных муниципальных должностей, прежде всего требует подробного и полного нормативно-правового регулирования как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне муниципальных образований.

Также следует законодательно закрепить норму, согласно которой вакантная муниципальная должность замещается преимущественно муниципальными служащими, состоящими в резерве, а при отсутствии надлежащих «резервистов» - прошедшими конкурсный отбор на замещение такой должности. Это повысит практическое значение кадрового резерва на муниципальной службе, что должно стать эффективным способом замещения вакантных муниципальных должностей наряду с конкурсом на замещение муниципальной должности. Представляется целесообразным формировать кадровый резерв на профессиональной конкурсной основе.

6. Требуется усовершенствовать, как порядок формирования конкурсных комиссий (а также аттестационных комиссий), так и процедуру их деятельности. Кроме того, следует повысить значение даваемых независимыми экспертами оценок качеств • муниципальных служащих, поскольку объективную, непредвзятую и справедливую оценку всех деловых, профессиональных и (что немаловажно) личностных качеств служащего могут дать только независимые эксперты.

7. Представительные органы должны играть существенную роль в формировании кадрового состава муниципальной службы и в контроле за деятельностью муниципальных служащих. Главный недостаток нынешнего правового статуса представительных органов местного самоуправления состоит в ограниченности их полномочий в кадровой политике муниципального образования, которые, вопреки воле федерального законодателя, на местах тщательно дозируются, распространяясь лишь на те сферы деятельности, куда готова допустить депутатов администрация муниципальных образований. Установление более широкой компетенции представительного органа местного самоуправления в кадровой политике муниципального образования гарантирует формирование стабильной и эффективной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения, обеспечивает объективность в подборе кадров и принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих.

8. Некоторые из закрепленных в Законе ограничений, связанных с муниципальной службой, представляются весьма спорными и требуют внесения изменений и дополнений. Так, предусматривая невозможность нахождения на муниципальной службе близких родственников в случае, если их служебные отношения связаны с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, Закон не содержит подобного ограничения для муниципальных служащих, находящихся в близком родстве или свойстве с выборными должностными лицами местного самоуправления, тогда, как все муниципальные служащие находятся в подчинении выборного должностного лица - главы муниципального образования.

Закон о муниципальной службе в отличие от Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» в качестве основания для отказа в приеме на муниципальную службу не называет наличие неснятой или непогашенной судимости. В целях исключения возможности поступления на муниципальную службу граждан, имеющих неснятую или непогашенную судимости, следует расширить законодательно закрепленный список оснований, по которым гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу, в частности, при наличии у него неснятой или непогашенной в установленном порядке судимости.

Не предусмотрен Законом и порядок проверки сведений о доходах и имуществе муниципального служащего. Действующее законодательство не возлагает на соответствующие органы, организации и их должностных лиц обязанность по предоставлению информации органам местного самоуправления, которые осуществляют проверку сведений о доходах служащих в случае получения соответствующего запроса. В связи с этим получение сведении органами местного самоуправления для проведения проверки фактически невозможно.

9. Установлено, что квалификационные требования к служащим зависят от характера исполняемых ими по должности полномочий. Квалификационные требования к муниципальным должностям муниципальной службы, установленные законами субъектов Российской Федерации, относящиеся к уровню профессионального образования и квалификации, стажу работы по специальности, и-стажу муниципальной службы, а также к уровню знаний Конституции и законодательства, не везде могут быть исполнены. Важным недостатком законов субъектов РФ является абсолютная определенность квалификационных требований по стажу. Было бы целесообразно установление альтернативных или ' относительно определенных требований с: учетом следующих факторов: 1) уровня • муниципального образования (сельское поселение;' городское поселение, городской округ, муниципальный район, внутригородская территория); 2) численности населения в муниципальном образовании; 3)' с;; учетом образовательного и ; профессионального уровня трудовых ресурсов в регионе. : ' ' . ' •' я ^ ;

10. Не в полном объеме решены вопросы обязательного государственного страхования муниципальных служащих. Положения Федерального закона в данной части ■ не согласованы'' с нормами ГК РФ, который закрепляет возможность установления 1 законом обязательного : государственного страхования жизни, здоровья й имущества только в ^отношении; определенных категорий государственных :: служащих,' ; не ! упоминая о муниципальных служащих. Необходимо .; разрешить ? данную ; коллизию путем внесения дополнений и изменений в Гражданский кодекс РФ.

Имеются определенные противоречия и в сфере правового регулирования пенсионного!! •; обёспеченияР4муниципальных : служащих. Порядок непосредственного осуществления^ пенсионного 'обеспечения муниципальных служащих ' федеральными законами;- не урегулирован и : на юрганы государственной власти его регулирование не возлагается.1 Таким образом, имеется правовая неопределенность в регулировании порядка непосредственного осуществления пенсионного обеспечения муниципальных служащих, которая на практике порождает коллизии и влечет неоднозначное трактование и решение этих вопросов в различных субъектах Российской Федерации.

11. Аттестация рассматривается автором в качестве механизма комплектации органов местного самоуправления квалифицированными служащими. По нашему мнению, аттестация муниципальных служащих, помимо определения соответствия муниципального служащего занимаемой должности, должна также способствовать карьерно-должностному продвижению муниципального служащего, повышению его квалификации и оплаты труда. При проведении аттестации муниципальных служащих важным моментом является необходимость определения статуса независимых экспертов.

Анализ законодательства о муниципальной службе, регулирующего муниципально-служебные отношения, связанные с проведением аттестации, выявил необходимость нормативного закрепления следующих положений:

1) расширение перечня решений выносимых аттестационной комиссией и руководителем муниципального ' органа, по результатам аттестации;

2) отнесение рекомендаций аттестационной комиссии к основаниям принятия соответствующего решения, реализуемого по приказу (распоряжению) руководителя; 3) распространить положение о необходимости привлечения независимых экспертов к работе аттестационных комиссий также и на уровень муниципальной службы.

12. Одной из основных задач организации муниципальной службы становится создание условия для роста профессионализма служащих, обеспечение эффективности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации ее кадров. В настоящий период большинство муниципальных служащих нуждаются не только в повышении квалификации^ под которым понимается обучение в целях поддержания уровня квалификации, необходимой для исполнения должностных обязанностей, но и в подготовке и переподготовке как видов обучения в целях получения новых знаний для эффективного исполнения обязанностей по занимаемой должности.

В этой связи в законодательстве субъектов Федерации о муниципальной службе, помимо права муниципального служащего на повышение квалификации, необходимо закрепить и право на подготовку и переподготовку муниципальных служащих, а также основные требования, предъявляемые к организации и проведению мероприятий по повышению квалификации муниципальных служащих, их профессиональной подготовке и переподготовке. Финансирование этой работы в условиях дотационности многих муниципальных образований, а также в силу общегосударственного значения данной проблемы должно осуществляться за счет средств бюджета субъектов Федерации.

13. На основе анализа общих и специальных оснований прекращения трудового договора с муниципальным служащим, в работе даются рекомендации по разрешению коллизий между нормами, закрепляющими основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим.

Значительными особенностями обладает прекращение трудового договора с главой местной администрации муниципального образования. Представляется, что, помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации, которые предусмотрены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должны применяться, как основания, предусмотренные трудовым законодательством, так и основания увольнения муниципального служащего, установленные Законом о муниципальной службе.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Проблемы правового регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в Российской Федерации»

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изменениями внесенными Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 янв. № 7.

2. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. 13 апр. № 15. Ст. 1695.

3. Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ. № 12. 2006.Ст.1231. 1 '

4. Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1995. № 6.

5. Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года // Вестник Верховного Совета (ВВС). 1991. № 52. Ст.1865.

6. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // ВВС. 1990. № 16. Ст. 267.

7. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП РФ 1993. №44. Ст. 4188.

8. Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 декабря 1999 г. № 1370 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

9. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607' «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СЗ РФ. 2008. № 67. Ст. 2003.

10. Указ Президента РФ от 29 мая 1997 г. № 531 «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2571.

11. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.

12. Указ Президента от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5071.

13. Указ Президента Российской Федерации от 9 апреля 1996 года № 353 «Об утверждении Положения о ' проведении аттестации федерального государственного служащего» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 143.

14. Указ Президента РФ от 11 апреля 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2741; Изм.: СЗ РФ. 2000. № 27. Ст. 2821.

15. Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281 «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 43. Ст. 5336.

16. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. №6. ст. 437.

17. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 439.

18. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября:2008 г. //Российская газета. 2008. 6 ноября. № 230. ! !

19. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 августа 2008 г. № 1-Г08-58 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. № 10.

20. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2008 г. № 74-Г08-23 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. №11.

21. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 января 2006 г. по делу № 59-В05ПР-36 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. № 8.

22. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2008 г. № 58-Г08-4 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. № 6.

23. Закон Астраханской области от 4 сентября 2007 года № 52/2007-03 (в ред. 13.01.2009г.) «Об отдельных вопросах правового регулирования муниципальной службы в Астраханской области» // Сборник законов и нормативных актов Астраханской области. 2007. № 40.

24. Закон Республики Бурятия от 10 сентября 2007 года № 2431 (в ред. от 08.07.2009 г.) «О муниципальной службе в Республике Бурятия» // Бурятия. 2007. № 170.

25. Закон Краснодарского края от 8 июля 2007 года № 1244 (в ред. от 03.06.2009 г.) «О муниципальной службе в Краснодарском крае» // Архив Краснодарского краевого Совета народных депутатов.

26. Закон Рязанской области от 17 октября 2007 года № 136-03 (в ред. 03.03.2009 г.) «О муниципальной службе в Рязанской области» // Рязанские ведомости. 2007. № 295.

27. Закон Иркутской области от 15 октября 2007 года № 88-03 (в ред. от2312.2008 г.) «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области» // Областная. 2007. № 120.

28. Закон республики Хакасия от 6 июля 2007 г. № 39-ЗРХ (в ред. от 27.01.2009 г.) «О муниципальной службе в Республике Хакасия» // Вестник Хакасии. 2007. № 49.

29. Закон Калужской области от 3 декабря 2007 года № 382-03 (в ред. от0602.2009 г.) «О муниципальной службе в Калужской области» // Весть. 2007. №406-407.

30. Закон Приморского края от 4 июня 2007 г. №82 КЗ (в ред. от 10.03.2009 г.) «О муниципальной службе в Приморском крае» // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2007. № 19.

31. Закон Республики Дагестан от 11 марта 2008 года № 9 (в ред. от 06.07.2009 г.) «О муниципальной службе в Республике Дагестан» // Дагестанская правда. 2008. № 73-74.

32. Закон Рязанской области от 17 октября 2007 года № 136-03 (в ред. 03.03.2009 г.) «О муниципальной службе в Рязанской области» // Рязанские ведомости. 2007. № 295.

33. Закон Хабаровского края от 30 июля 2008 года № 203 (ред. от 25.02.2009 г.) «О внесении изменений в Закон Хабаровского края «О муниципальной службе в Хабаровском крае». // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. № 8(61).

34. Закон Кемеровской области от 30 июля 2007 года № 103-03 (в ред. от 06.02.2009 г.) «О некоторых вопросах прохождения муниципальной службы» // Кузбасс. 2007. № 122.

35. Закон Московской области от 11 июля 2007 года № 26/14 (в ред. от 31.10.2008 г.) «О муниципальной службе в Московской области» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2007. № 137.

36. Закон Магаданской области от 2 ноября 2007 г. № 900-03 (в ред. от 22.02.2009 г.) «О муниципальной службе в Магаданской области» // Магаданская правда. 2007. № 125 (19753).

37. Закон Тюменской области от 5 июля 2007 года № 10 (в ред. от 26.03.2009 г.) «О муниципальной службе в Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы. 2007. №6.

38. Закон Томской области от 11 сентября 2007 года № 198-03 (в ред. от 05.12.2008) «О муниципальной службе в Томской области» // Томские новости. 2007. № 39.

39. Закон Омской области от 13 ноября 2007 года № 43 «О реестре должностей муниципальной службы в Омской области» // Омский вестник. 2007. №11.

40. Закон Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2008 г. № 34-Р3 (в ред. от 23.04.2009 г.) «О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2007. № 67.

41. Закон Чеченской республики от 26 июня 2007 г. № 6-РЗ (в ред. от 15.05.2009 г.) «О муниципальной службе в Чеченской Республике» // Архив Народного Собрания Парламента Чеченской республики.

42. Закон республики Мордовия от 8 июня 2007 года № 48-3 (в ред. от 10.07.2009 г.) «О регулировании отношений в сфере муниципальной службы» // Ведомости ГС РМ. 2007. № 35(83).

43. Закон Республики Марий Эл от 31.05.2007 года № 18 (в ред. от 27.04.2009) «О реализации полномочий Республики Марий Эл в области муниципальной службы» // Марийская правда. 2007. № 125.

44. Закон Чукотского автономного округа от 22 июня 2007 года № 135-03 (в ред. от 24.04.2009) «Кодекс о муниципальной службе Чукотского автономного округа» // Ведомости. 2007. № 31 (307).

45. Закон Ханты-Мансийского автономного округа Югры от 20 июля 2007 года № 113-03 (в ред. от 31.03.2009) «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» // Новости Югры. 2007. № 18. ' '1.' 1 '

46. Закон Ленинградской области от 2 декабря 2005 года № 13 «О муниципальной службе в Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2008. № 10.

47. Закон Костромской области от 9 ноября 2007 года № 2Ю-4-ЗКО (в ред. от 10.03.2009) «О муниципальной службе в Костромской области» // СП-нормативные документы. 2007. № 56 (116).

48. Закон Волгоградской области от 11 апреля 2001 года № 530-ОД «О порядке формирования резерва кадров муниципальных служащих муниципальной службы Волгоградской области» // Архив Областного Совета Волгоградской области

49. Закон города Москвы от 22 октября 2008 года № 50 «О муниципальной службе в городе Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 2009. № 12.

50. Закон Тульской области от 5 апреля 2008 года № 989-ЗТО «Об областной целевой программе развития муниципальной службы в Тульской области на 2008-2010 годы» // Архив Тульской-областной Думы.

51. Устав города Воронежа » (в ред. от 18.03.2003 г.). Утвержден Постановлением муниципального Совета г. Воронежа от 29 декабря 1995 г. // Архив администрации Воронежской области.

52. Устав муниципального образования «Город Белоярский» (в ред. от 11.02.2008 г.) принят Решением городской Думы муниципальногообразования «Город Белоярский» от 18 октября 2004 г. // Восточная Сибирь. 2004. №31.

53. Устав муниципального образования «Город Бийск» (в ред. от 01.24.2008 г). Утвержден решением Думы муниципального образования «Город Бийск» от 19 декабря 1998 г. // Бийск. 1998. № 9.

54. Устав муниципального образования «Город Гатчина» (в ред. от 14.03. 2009). Утвержден решением Представительного Собрания муниципального образования «Город Гатчина» от 14 августа 1996 г. // Гатчина. 1996. № 21.

55. Устав муниципального образования «Город-курорт Геленджик» (в ред. от 27.05.2009). Утвержден решением Думы муниципального образования «Город-курорт Геленджик» от 25 июня 2005 г. // Геленджик. 2005. № 24.

56. Устав муниципального образования «Город Коряжма» (в ред. от 05.29.2008). Утвержден решением городской Думы муниципального образования «Город Коряжма» от 15сентября 1999 г. // Вести. 1999. № 8.

57. Устав муниципального образования «Город Мирный». Утвержден решением городского Совета муниципального образования «Город Мирный» от 21 июля 2007 г. // М-Инфо. 2007. № 21. (3).

58. Устав муниципального образования «Город Нефтекумск» Ставропольского края» (в ред. от 11.03.2009). Утвержден решением Совета депутатов муниципального образования «Город Нефтекумск» от 18 апреля 2004 г. // Нефтяник. 2004. № 12.

59. Устав муниципального образования «Город Салехард» Ямало-Ненецкого автономного округа» (в ред. от 23.08.2007 г.). Принят на референдуме жителями муниципального образования «Город Салехард» от 16 марта 1997г. //Ямал. 1997. №21.

60. Устав муниципального образования «Город Суздаль» Владимирской области» (в ред. от 01.03.2007). Утвержден Советом народных депутатов муниципального образования «Город Суздаль» от 13 декабря 2005 г. // Городской вестник. 2005. № 7.

61. Устав муниципального образования «Гагаринский район», (в ред. от 28.08.2008). Утвержден районной Думой муниципального образования «Гагаринский район» от 4 ноября 2004 г. // Время. 2004. № 22.

62. Устав города Самары. Утвержден решением Совета депутатов Самарской городской Думы от 10 июля 2006 года // Архив Самарской городской Думы.

63. Устав города Ижевска. Утвержден решением городской думы города Ижевска от 16 июня 2006 года // Архив Государственного Совета Удмуртской Республики.

64. Решение собрания представителей муниципального образования «Город Дебин» от 12 мая 2009 г. № 10 «Об утверждении Положения «О конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы муниципального образования «Город Дебин» // Дебин. 2009. № 6.

65. Постановление главы города «Об утверждении Положения о кадровом резерве на муниципальной службе в муниципальном образовании городской округ Сургут» // Муниципальная служба. 2006. № 6. С. 29.

66. Постановление главы Администрации Абатского района от 22 мая 2008 г. №52 «Об утверждении Положения о порядке формирования кадрового резерва» // Абатская панорама. 2008. № 4.

67. Решение Думы города Костромы от 8 апреля 2008 года № 41 «Об утверждении Положения ' о проведении аттестации муниципальных служащих города Костромы» // Костромские ведомости. 2008 г. № 19.

68. Распоряжение главы Администрации города Тобольска от 30 ноября 2008 № 217 рк «Об утверждении Положения о порядке формирования кадрового резерва муниципальной службы в Администрации города Тобольска» // Тобольский рабочий. 2008. № 17(34).

69. Постановление Администрации города Улан-Удэ от 30 июня 2009 г. №531 «О Перечне должностей муниципальной службы» // Новости Улан-Удэ. 2009. № 130.

70. Постановление главы администрации МО «Город Сыктывкар» от 25 февраля 2009 г. № 2/450 «Об утверждении Положения о резерве управленческих кадров муниципального образования город Сыктывкар» // Сыктывкар. 2009. № 2.

71. Решение муниципального1 Совета1 Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 27 апреля 2009 г. № 26 «О Положении о порядкепроведения аттестации муниципальных служащих Лаишевского муниципального района» // Ведомости. 2009. № 12.

72. Решение Алданского городского Совета от 23 июля 2008 года № 5-4 «Об утверждении Положения о проведении аттестации муниципальных служащих города Алдан» // Якутский вестник. 2008. №11.

73. Решение Совета депутатов городского поселения г. Данкова Липецкой области от 12 сентября- 2008 № 48 «О порядке ведения реестра муниципальных служащих муниципального образования городское поселение г. Данков» // Городские вести. 2008. № 45.

74. Решение Чебоксарского городского собрания депутатов от 17 апреля 2008г. № 964 «О Положении о муниципальной службе муниципального образования города Чебоксары» // Вестник органов местного самоуправления города Чебоксары. 2008. № 3. '

75. Решение Собрания депутатов Костромского муниципального района Костромской области от 5 декабря 2008 «Об утверждении Положения о муниципальной службе в Костромском районе Костромской области» // Костромские известия. 2009. № 12.

76. Постановление Администрации г. Улан-Удэ от 16 октября 2008 № 529 «Об утверждении Положения о проведении аттестации муниципальных служащих городского округа «Город Улан-Удэ» // Информ-Полис. 2008. №9.

77. Распоряжение главы Администрации «Городского округа Саранск» от 2 ноября 2007 № 905-р «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих «городского округа Саранск» // Саранск. 2007. № 32(4).

78. Постановление главы городского округа Электросталь Московской области от 16.01.2009 № 16/1 «О формировании резерва управленческих кадров городского округа Электросталь» // Ведомости. 2009 . № 1.

79. Постановление главы местного самоуправления Красненского района Белгородской области от 28.01.2008' № 7 «О кадровом резерве на муниципальной службе Красненского района» // Курьер. 2008. № 4.

80. Подольский рабочий. 2008. № 3.

81. Научная литература и материалы периодической печати

82. Абезин Д. А. Правовое регулирование деятельности и юридическое положение государственных и муниципальных служащих в РФ: региональный аспект. Волгоград, 2005. 311 с.

83. Абрамова Ю. Н. Не соответствует Конституции // Российская Федерации сегодня. 1998. № 5. С. 45.

84. Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: М., 2006. 467 с.

85. Авакьян С.'А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета. Серия право. 2008. № 2.

86. Актуальные вопросы формирования профессионального института государственной и муниципальной службы: Тез. доклада Всерос. науч.-практ. конференции. Сыктывкар, 2002. 126 с.

87. Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. М., 1981. Вып. 2. 198 с.

88. Анисимов В. М. Кадровая служба и управление персоналом организации. М., 2003. 178 с.

89. Андриченко JI. В. Муниципальная служба в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 7. С. 19.

90. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002. 256 с. '

91. Атаманчук С. Г., Матирко В. И. Государственная служба. Кадровый ' потенциал. М., 2001. 214 с.

92. Аяцков Д. М. Муниципальная служба. Саратов, 1999. 383 с.

93. Аяцков Д. Ф., Володин В. В., Лукашов JI. А. Модель организации власти в субъектах Российской Федерации. Саратов, 1997. 170 с.

94. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2007. 783 с.

95. Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978. 123 с.

96. Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. 245 с.

97. Братановский С. Н., Царев Ю. Н. Муниципальная система образования в России: правовые основы организации и деятельности. Волгоград, 2004. 200 с.

98. Братановский С. Н., Епифанов А. Е., Санеев В. А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России. Саратов, 2007. 156 с.

99. Большой юридический словарь / Под. ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.,1998. 607 с.

100. Бабичев И. В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые итоги и прогнозы // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сб. науч. трудов / Под. ред. А. И. Иваченко. М.: 2004. С. 186.

101. Богданова • А. А. Публично-правовая природа гражданской государственной и муниципальной службы: Соотношение понятий в современной России // Муниципальная служба. 2006. № 4. С. 45.

102. Борзунова О. А., Краснов Ю. К. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) М., 2007. 245 с.

103. Вельский К. С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении: (политологические аспекты). М., 1990. 322 с.

104. Беляев А. В. Аттестация государственных служащих (юридикопсихологический аспект). М., 2001. 79 с.1 , ' ' * I

105. Бондарь Н. С., Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. 289 с.

106. Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М., 2009. 356 с.

107. Борзунова О. А. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). М., 2007.234 с.

108. Буравлев Ю.М. Реформы государственного управления игосударственной службы в России. М., 2006. 238 с.

109. Буравлев Ю. А. Конституционно-правовые !основы государственной службы и целесообразность ее интеграции с муниципальной службой // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10: С.46. :

110. Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999. 166 с.

111. Вертикаль власти: Оптимизация взаимодействия федерального, регионального и местного: уровней власти в современной России: Сборник статей/ Под. ред: М. А. Аюпова. М., 1999.180 с.

112. Войтович В. Ю., Муниципальная'служба: учебное пособие. Ижевск, 2008, 262 с. : = ■ :■- > -

113. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2003. 156с. ■ у'-'' ^ : •

114. Габричидз1е Б. Н., Чернявский А. Г. Конституционное право России. М., ■ ; 2004.556 с. •'■■':■• ■ • '' - •34: Галиахметов Р. А. Государственная и местная служба в России: История, современность, перспективы развития. Ижевск, 2006. 342 с.

115. Гаррес Д. Расторжение контракта с главой местной администрации // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 23. ^ ,

116. Гильченко Л. В., Замотаев А. А., Пашенцев В. В., Лазебная Н. В. Актуальные проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления // Местное право. 2001. №2. С. 41. ' - • 1 '

117. Гладышев А. Г. Муниципальная кадровая политика. М., 2003. 126с.

118. Глущенко П. П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан (теория и практика). СПб., 1998. 84 с.

119. Гневко В. А. Проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления: Повышение квалификации муниципальных служащих. СПб., 1996. 121 с.

120. Гусенбеков И. И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 134.

121. Гуськова И. М. Оценка деятельности и аттестация государственных . служащих. Новосибирск, 1998- 187 с.

122. Дементьев А. Н. Институт конфликта интересов как один из способов предотвращения коррупции на муниципальном уровне // Муниципальная служба. 2008. №> 1. С. 43. ' ^ - • - .

123. Демин: В. П. Комментарий к Федеральному закону «Об основах ' муниципальной службы в Российской Федерации». М., 2001. 321 с.

124. Еремян В. : В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной 1 службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2006. №5.

125. Ермаков В. М: Государственная кадровая политика в государственной гражданской службе / Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации: Материалы методологического семинара, от 30 октября 2003 г. М., 2004.61 с. ^ : п. , ;

126. Ермаков В. М. Социально-экономические и правовые аспекты государственной и муниципальной службы. Курск, 2001. 218 с.

127. Ершова Е. А. Трудовые правоотношения государственных и муниципальных служащих в России. М., 2008. 668 с.

128. Ершов А. Н. Возможна ли собственная модель самоуправления? // Социологические исследования. 1998. № 11.

129. Защита прав местного самоуправления органами Конституционного правосудия России, Т.1. / Под ред. Т. Г. Морщаковой. М., 2003. С. 154.

130. Зенков М. Ю. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы. Новосибирск, 2003. 405 с.

131. Зинченко Г. Н., Игнатов Д. В. Государственная и муниципальная служба: методология, теория, технология, зарубежный опыт. Ростов-на-Дону, 1997.214 с.'

132. Иванов В. А., Серафимов М. М., Тарбеев В. В. Экономическое развитие Борского района: проблема кадров. Нижний Новгород, 2005. 125 с.

133. Игнатов В. Г. Государственная и муниципальная служба в современной России в условиях административной реформы. Ростов-на-Дону, 2006. 459 с. ' 1

134. Калиниченко Л. А. Муниципальное управление: организационные основы. М., 2001. 162 с.

135. Калиниченко Л. А. Организация муниципальной службы. Саратов, 1998. 237 с.

136. Киреева Е. Ю. Кадровый резерв муниципальной службы // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 39.

137. Киреева Е. Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики. М., 2007. 210 с.

138. Киреева Е.Ю. Система правового регулирования статуса муниципального служащего // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. №2. С. 11.

139. Кленнер Г. От права природы к природе права. М., 1998. 110 с.

140. Кобзаренко В. А. Правовое регулирование статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1.

141. Коваленко А. И. Муниципальное право. М., 2005. 182 с.

142. Ковешников В. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. 211 с.

143. Колесников Н. В. Кадровая политика муниципального образования (правовой аспект). Саратов, 1999. 202 с.

144. Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008. 298 с.

145. Комаров Н. Г. Отношения местных органов с центральной властью // Муниципальное право. 2003. № 3. С. 61.

146. Комкова Г. Н. Введение в публичное право. М., 1999. 435 с.

147. Комкова Г. Н., Крохина Ю. А., Новоселов В. И. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов, 1998. 234 с.

148. Комкова Г. Н., Шудра О. В., Южаков В. Н. Российская муниципальная служба на современном этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий // Правоведение. 2000. № 6. С. 72.

149. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2007. С. 56.

150. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под. ред. С. Е. Чаянова. М., 2007.

151. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации Российской Федерации / Отв. ред. А. М. Куренной, С. П. Маврин, Е. Б. Хохлов. М., 2005. 345 с.

152. Копотилов А. Ф. Аттестация муниципальных служащих // Региональное управление и кадровая политика: проблемы становления государственной и муниципальной службы в Тюменской области: Матер, науч. практ. конф. Тюмень. 1999. С. 40.

153. Костылев А. К. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы. Тюмень, 2007. 276 с.

154. Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004. 376 с.

155. Краткая философская энциклопедия. М., 1994. 393 с.

156. Кулешов И. В. Основы организации государственной и муниципальной службы в РФ. Екатеринбург, 2003. 231 с.

157. Курилов В. И. Аттестация и личность работника в советском трудовом праве. Владивосток, 1983. 131 с.80: Кутафин О. Е. . Фадеев В. И. ' Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. 540'с.1

158. Магомедов К. • О. '1 Актуальные' проблемы' ' государственной и муниципальной службы / Сборник научных трудов. М., 2006. 319 с.82: Майоров' В. И., • Соловьев С. Г. Правовой статус муниципальных служащих. СПб., 2006. 124 с. • • ■,,.<! ■

159. Малько А. В. Правоведение. М.;'2008.!400 с.

160. Малько А. В. Правовое стимулирование: проблемы теории и практики // Правоведение. 1994. № 3'. С. 41.

161. Манохин В.'М: Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М., 1997.5294 с.

162. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. 147 с.'

163. Мартиросян Э. Р. Основанйя' увольнения: . проблемы применения // Справочник кадровика. 2004. № 6.5 •

164. Марченко И. П. Особенности формирования кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы в современной России.

165. Новосибирск, 2004.267 с.1 . ' 1 .

166. Матирко ' В. И. Проблемы 1 кадровой политики в государственном ' аппарате. М., 1976. 231 е.-1 ' • ! • " '

167. Матузов Н. И., Малько А. В.'Теория государства и права. М., 2007. 540 с.1.ч' !, I. • • > . ' 1 ' '1. Г!.* . ' ' 1 . ' . I ■ 1

168. Местное самоуправление в цифрах // Муниципальная власть. 2007. № 2. С. 60.

169. Мониторинг управленческой и кадровой ситуации администраций Поволжского района // Механизмы устойчивого функционирования государственной службы на региональном уровне. Заключительный отчет ПАГС НИР по заказу РАГС. 2003. 189 с.

170. Морозова Л. А. Теория государства и права. М., 2002. 337 с.

171. Мокрый В. С. Развитие федерального законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 7. С. 13.

172. Морщакова Т. Г. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Центр правовой поддержки местного самоуправления. М., 2003. 154 с. !

173. Муниципальная кадровая политика: направления и разработки и реализации // Муниципальная власть. 2006. № 4. С. 49.

174. Муниципальное право России: учеб. / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин, В. А. Сивицкий, Н. С. Тимофеев; отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2009. 544 с.

175. Муниципальное право России: учебн./ Овчинников И.И., Писарев А.Н. М., 2010. 456 с.

176. Муравченко В. Б. Правовая регламентация субъектами РФ муниципальной службы. Омск, 2006. 346 с.

177. Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 90.

178. Лобанов М. А. Аттестация чиновников или чистка неугодных? // Российская газета. 1997. № 25.

179. Лютцер В. Л. Конституция как источник проблем местного самоуправления в России // Конституция как символ эпохи / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004.

180. Немчинов А. А., Володин А. М. Муниципальная служба. М., 2002. 380 с.

181. Нечипоренко В. С. Муниципальная служба в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2009. 311с.1.• ' «I

182. Новокрещенов А. В. Кадровый состав местных органов власти: отбор кандидатов и их мотивация поступления на службу // Социологические исследования. 2008. № 10. С. 62.

183. Общая теория управления / Отв. ред. С. Т. Долгополова М., 1994. 322 с.

184. Онохова В. В. Поступление на муниципальную службу: правовое регулирование и практика реализации законодательства о муниципальной службе. Иркутск, 2009. 219с.

185. Павлов В. П. Государственная и муниципальная служба. М., 2004. 456 с.

186. Панин В. Е. Практика работы Государственной инспекции труда в Алтайском крае // Справочник кадровика. 2002. № 4. С. 30.

187. Панова И. В. Продвижение по службе по Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Государство• и право. 1998. №2. С. 11. г 1

188. Пашков А. С., Иванкина Т. В., Магницкая Е. В. Кадровая политика и право. М., 1989. 190 с.

189. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в ' России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.456 с.

190. Пономаренко Б. И. Как повысить профессиональный уровень депутатского корпуса местного самоуправления? // Муниципальная власть. 2007. № 6. С. 29.

191. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 1996. 459 с.г »

192. Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2008. 400 с.

193. Пресняков М. В., Чаннов Е. С. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Трудовое право. 2007. № 4. С. 37.

194. Пресняков М. В. Право доступа к государственной службе и кадровый резерв // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 11.

195. Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые проблемы. М., 1982. 187 с.

196. Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления ! целостности Российского федеративного государства // Государство иправо. 1999. № 4. С. 45. i

197. Савранская О. Л. Проведение переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих // Кадровое обеспечение местного самоуправления / Под. ред. И. А. Кокина. М., 2007. С. 554.

198. Серафимов М. М. Кадровый потенциал в стратегии развития районного '1 муниципального образования. Нижний Новгород, 2007. 256 с.

199. Соболева Л. Б. Исполнительные органы местного самоуправления в РФ: особенности правовой природы и статуса. М., 2006. 208 с.

200. Словарь русского языка. Под. ред. С. И. Ожегова. М., 1960. 663 с.

201. Советское административное право / Под. ред. Ю. М. Козлова. М., 1985. 258 с.1 ,