АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование социально-экономических отношений: предмет, методы, пределы»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ Центр государства и права
;;-"¿''^ На правах рукописи
КУЛИЕВ Мамед-Паша Руфатович
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ: ПРЕДМЕТ, МЕТОДЫ, ПРЕДЕЛЫ
Специальность 12.00.01 — теория и история государства и права, история политических и правовых учений
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва —1993
Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и права Российской академии управления.
Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор МАЛЬЦЕВ Г. В.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор —
ХАЛФИНА Р. О.
кандидат юридических наук —
РОЖКО И. Н.
Ведущая организация — Российский государственный социальный институт, кафедра государственно-правовых дисциплин.
Защита состоится 15 декабря 1993 г. в 14.00 час. на заседании специализированного совета Д—151.04.0£Гв Российской академии управления по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАУ.
Автореферат разослан 15 ноября 1993 года.
Ученый секретарь специализированного совета, кандидат юридических наук,
доцент
ЯЦЕНКО И. С.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Формирование правового государства и становление рыночной экономики предполагают развитие социально-экономических отношений и их регулирование в соответствии с конституционными основами и текущим законодательством демократического государства. Необходимость экономической и политической свободы как основы социального прогресса диктует такую систему регуляторов социально-экономических отношений, которая обеспечила бы защиту прав человека и новых структур гражданского общества на основе многообразия форм собственности, форм экономической деятельности. Предстоит решить задачи оптимизации правового статуса участников этих отношений, их юридической ответственности.
Характер процессов, выявленный в ходе кризиса командного административно-хозяйственного механизма, требует радикального преобразования в содержании, деятельности и функциях государства на пути создания социально-ориентированной экономики, поиска новых вариантов соотношения управления, координации и регулирования. В связи с неизмеримо возросшей ролью права становится актуальным поиск оптимальных методов и пределов регулирования данных процессов.
Предстоит, прежде всего, существенно уточнить и усилить социальное назначение цзавового регулирования в сфере экономики. Иерархия власти, для которой основное средство воздействия -командование, приказ, ограничивает самостоятельность и права субъектов социально-экономических отношений - органов власти, управления, предприятий различных секторов экономики. В условиях командно-административной системы рынок, легально формировавшийся и необходимый обществу для регулирования хозяйственной жизни, не мог свободно развиваться и просто подавлялся. Одновременно, вопреки праву, разрастался рынок в сферах теневой экономики, все о'олее паразитировавший на недостатках и промахах в социально-экономическом развитии страны. Выход из создавшегося положения состоял в восстановлении силы закона, права в их подлинном значении,в наполнении функций и структур
- г -
управления реальным правовым и социально-экономическим содержанием. Все это требует дальнейшей демократизации правотворчества, усиления его конституционного характера и направленности.
Предпосылки для такого понимания новой роли права и правового регулирования заложены в Декларации национального согласия по экономической реформе, разработанной с участием федеральных органов государственной власти и управления РФ, научных, общественных, политических объединений и кругов России, а также в нормативных указах Президента РФ по социально-экономическим проблемам, принятых в 1993 году. Сегодня, к сожалению, многие стороны социально-экономического развития страны не урегулированы правом, плохо или совсем не используются предусмотренные законом рычаги реализации реформ, утрачивается эффективность правозащитных механизмов в народном хозяйстве. Затянувшийся процесс принятия новой Конституции России в условиях отсутствия реального экономического оздоровления страны облегчает фактическую трансформацию национальной экономики в разрозненные, слабые региональные анклавы, действующие на базе натурального, бартерного товарообмена.
Правовое регулирование должно строиться с учетом того, что нужны глубокие, последовательные, причем комплексные преобразования экономической и политической систем в направлении демократизации общества и социально ориентированного рыночного хозяйства. Поэтому особенно актуальным является уяснение сущности и конституционно-правового характера становления нового социально-экономического строя.
Исключительно важно дать системный, сравнительно-правовой и программно-целевой анализ механизма регулирования социально-экономических отношений. Исследование, научное осмысление и анализ данной проблемы позволит выяснить качественно новый уровень правового регулирования социально-экономических отношений, добиться справедливого разграничения полномочий между его субъектами как на федеральном, так и на региональном или местном уровнях.
При всей важности проблемы правового обеспечения самой модели социально-экономической реформы,ее анализ в научной
титературе носит пока фрагментарный, разрозненный, несистемный, 1 поэтому и неполный характер, Концептуальное обобщение практики регулирования остается крайне неудовлетворительным.
Все отмеченное выше в совокупности определило выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.
Состояние научной разработки темы. Конституционное регулирование социально-экономических отношений и основные направления совершенствования соответствующего законодательства получили в последнее время отражение в исследованиях по государственному управлению и отраслям права, в материалах Конституционного совещания и ряда совещаний по экономическим и социальным проблемам на правительственном уровне (1993 г.).Вместе с тем теоретические и практические аспекты данной проблемы освещались недостаточно последовательно и целенаправленно.
Проведенному в диссертации анализу и полученным выводам способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства и права, государственного (конституционного) права и управления, административного права, гражданского и хозяйственного права - Г.В.Атаманчука, С.Н.Братуся, В.Г.Вишнякова.Б.Н.Габ-ричидзе, С.Э.Жилинского, И.П.Ильинского, Д.А.Керимова, Н.Г.Ко-беца, Б.М.Лазарева, В.В.Лаптева, Г.В.Мальцева, В.А.Пертцика, С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова, Р.О.Халфиной, К.Ф.Шеремета, В.Ф.Яковлева и др.
Однако работы юристов, посвященные правовому регулированию социально-экономических отношений рыночного типа, опубликованы лишь в виде журнальных, газетных статей и рассматривали, главным образом, отдельные аспекты этой темы. Большинство из них, опираясь на реальную действительность в республиках бывшего Союза ССР, отражают линию на конфронтационность, а не на согласие и конструктивное взаимодействие участников-субъектов осуществляемых экономических реформ. Глубокое изучение всей многогранной практики и теоретической проблематики правового регулирования выхода из экономического нризиса и способов разрешения его противоречий на примере стран-членов СНГ, прежде всего, России и других государств практически только начинается. Пытаясь восполнить этот пробел, диссертант на ос-
нове комплексного изучения концепций правового регулирования социально-экономической жизни характеризует в этой связи конституционно-правовой статус физических и юридических лиц,предлагает конкретные пути, формы и методы правового регулирования рыночной экономики,упорядочения и развития законодательства.
Объектом исследования являются конституционные основы социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и других государств-членов СНГ, предпосылки, механизмы и пути обеспечения правового регулирования внутренних и внешне -экономических отношений.
Предметом исследования является правовое регулирование социально-экономических отношений. Этот выбор предмета исследования объясняется следующими причинами:
- во-первых, социально-экономическое оздоровление и обновление стран СНГ (и не только их) обеспечивают возможности и средства для решения проблем развития их государственности, в том числе вопросов конституционного строительства;
- во-вторых, необходимостью более четкого разграничения полномочий органов законодательной , исполнительной и судебной властей в социально-экономической сфере;
- в-третьих, потребностями правовой разработки новой системы хозяйствования, обновления экономике -правовой доктрины и соответствующего законодательства;
- в-четвертых, необходимостью обновления и уточнения понятийного аппарата, форм, методов и пределов правового регулирования социально-экономических отношений;
- в-пятых, практической потребностью выявить, проанализировать и разработать оптимальные варианты соотношения государственного управления, координации и регулирования в условиях смешанной экономики переходного периода.
Цель диссертационного исследования - анализ теоретических и практических предпосылок установления новых тенденций и форм правового регулирования социально-экономических отношений, установления концептуальных основ их отражения в законодательстве России, а также разработка предложений и рекомендаций по оптимизации структур и взаимодействия органов государственной
власти и управления с учетом перспектив, открывающихся перед социально ориентированной рыночной экономикой смешанного типа.
Исходя из этого, автор ставит перед собой следующие задачи:
- проанализировать конституционные основы социально-экономических отношений в условиях становления рыночной экономики;
- провести системный и сравнительно-правовой анализ механизмов регулирования,ранее апробированных и особенно новых моделей хозяйствования применительно к теме исследования;
- выявить соотношение государственного управления, координации и регулирования в условиях многоукладной экономики;
- разработать проект (Программы) оптимизации правового регулирования, в частности, структур управления,взаимодействия
и ответственности органов власти и управления за последствия принимаемых решений в области социально-экономических отношений;
- внести конкретные предложения по совершенствованию законодательства с учетом проблем становления современной экономико-правовой доктрины и существующей правовой системы регулирования хозяйственных процессов.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют: диалектико-материалистическая теория исследования общества,государства, права, экономики и демократии, предполагающая комплексный анализ изучаемых явлений в их взаимосвязи и взаимозависимости. Применялись также исторический, системный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический методы научного познания.
Многоаспектный характер исследования потребовал изучения и анализа научной литературы по философии, социологии, экономике, финансам,общей теории государства и права, отечественному и зарубежному государствоведению и управлению. Использованы материалы высших органов государственной власти и управления Российской Федерации, ее субъектов, а также зарубежный опыт.
Нормативную основу исследования составляют конституционное и текущее законодательство Российской Федерации, проект новой Конституции И, подзаконные акты. Эмпирическую базу исследования составили практика деятельности органов государственной власти и управления Российской Федерации, Республики Аэербайд-
- б -
жан и других государств-членов СНГ, предприятий, предпринимательских объединений, ассоциаций и организаций. В сравнительном плане изучено соответствующее законодательство государств-членов СНГ, ряда других зарубежных стран, многие локальные нормативно-правовые акты,а также результаты их применения.
Научная новизна исследования состоит в определении подходов к разработке целостной концепции правового регулирования социально-экономических отношений на современном этапе. С позиций не только теории государства и права, государственного права, но и на основе достижений экономики, организации управления, финансового, гражданского и предпринимательского права дана нетрадиционная трактовка сущности социально-экономических отношений - объекта правового регулирования. Автором использованы новые методологические подходы при исследовании экономико-правовых явлений в период формирования и осуществления современной социально-экономической политики, основанной на многообразии форм собственности, форм хозяйствования и формирующейся рыночной инфраструктуры.
Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили диссертанту представить на защиту ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций,направленных на решение правовых, конституционных проблем становления социально ориентированной рыночной экономики и совершенствование текущего законодательства.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
- дано определение сущности конституционно-правового регулирования социально-экономических отношений, ввделены и показаны его особенности: политико-юридическая значимость, социальная направленность, устойчивость в сочетании с динамизмом, и другие;
- сосредоточено внимание на системном, сравнительно-правовом и программно-целевом анализе механизма регулирования общественных отношений в условиях рынка, что позволило научно определить соотношение понятий "правового государства", "рыночная экономика" и "экономика, регулируемая правом", "эко-
комический федерализм", "правовое и социальное в сфере экономики";
- обоснован научный подход к созданию правовой (в противовес теневой) системы хозяйствования, интегрирующей на конституционной основе государственное управление и регулирование, хозяйственное самоуправление и координацию в народном хозяйстве;
- высказан ряд соображений, касающихся необходимости разработки стратегических проблем координационно-правового регулирования смешанной экономики как механизма упорядочения с помощью права развития различных типов и форм хозяйствования, ограничивающего отклонения от социальных целей и вносящего коррективы в курс на их реализацию;
- сконструирована модель обеспечения и согласования экономико-правовых актов с социальными потребностями и хозяйственными интересами, а также взаимосвязи правовых, нравственных, экономических регуляторов;
- обоснована целесообразность законодательного регулирования крупных блоков (комплексов) общественных отношений, определяющих основы экономической системы общества, социально-экономического стран и правового положения личности в сфере экономики, а также вьщелены и изучены правовые средства и механизмы реализации рыночных отношений, включая механизм прямого действия закона в ходе правового регулирования хозяйственных процессов;
- сделаны выводы относительно оптимизации правового регулирования структур управления на этапе перехода к социально ориентированной рыночной экономике смешанного типа;
- дано определение правового статуса региона, который раскрывается через категории "единство самоуправления и самообеспечения, социального, национального и хозяйственного", "законные интересы и юридические гарантии территории", что в теоретическом плане означает самостоятельность и ответственность регионов в осуществлении социально-экономической политики;
- разработана функционально-ресурсная модель формирования
схемы управления регионом и структуры краевой, областной администрации в целях совершенствования законодательства о региональном и федеральном управлении;
- определены тенденции взаимодействия и ответственности законодательных и исполнительных органов власти в процессе регулирования социально-экономических отношений;
- поставлен вопрос о разработке экономико-правовой доктрины как совокупности испытанных практикой принципов, правил, методов и приемов развития правовой системы регулирования хозяйственных процессов;
- предложен проект аналитической Программы оптимизации законодательства о развитии структуры и механизмов социально-экономических отношений.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем правового регулирования социально-экономических отношений в деятельности властных, управленческих и хозяйствующих субъектов, реальной возможностью использования выдвинутых диссертантом предложений и рекомендаций в процессе осуществления реформ и разработки новой Конституции демократического, правового государства.
Исследование содержит ряд выводов, предложений и рекомендаций, направленных на разработку новых и совершенствование принятых комплексно-целевых программ,оптимизацию механизмов реализации нормативных актов РФ и государств-членов Содружества Независимых Государств.
Практический интерес представляют разработки проектов нормативных актов о создании единой координационно-аналитической сети по изучению и прогнозированию социально-экономического развития территорий, о формировании на федеральном уровне, в республиках, автономиях, краях, областях Координационных центров по правовому обеспечению предпринимательства, о введении экспертных оценок проектов экономико-правовых актов.
Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых юридических наук. Они могут найти применение в преподавании теории государства и права, государственного управления, административного, финансового права, при написании учебных пособий по другим родственным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные положения дис-;ертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методического семинара в Центре государства и права Рос-зийской академии управления, а также получили отражение в трех тубликациях и выступлениях автора на научно-практических конференциях по предпринимательской деятельности (г.Баку, [992-1993 гг.), в разработанных с его участием отдельных про-зктах правовых актов Республики Азербайджан.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух ?лав, шести параграфов, заключения, приложения, списка использованных источников и литературы.
П. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность, теоретические и практическое предпосылки выбора темы диссертационного исследования, его научная новизна, формулируются основные положения и выводы, практическое значение полученных результатов и формы их использования.
В первой главе - "Конституция и регулирование социально-экономических отношений в условиях перехода к. рыночной экономика" - рассматриваются сущность и конституционно-правовой характер регулирования социально-экономических отношений, предмет и методы правового регулирования в условиях многоукладной экономики переходного периода. Отмечается, что социально-экономические отношения рыночного типа возникают в системе государственною регулирования с присущим им смежным внутренним строением, имеющим выход на все сферы жизни общества.
Анализ конституционно-правового регулирования социально-экономических отношений позволяет обосновать тезис о том, что в своей основе они предопределяются многообразием форм собственности, многоукладностью экономики, связаны с социальными, политическими и организационными отношениями,и в то же время, обладают определенной самостоятельностью, имеют свои закономерности.
Предложенный в диссертации подход к объекту исследования предопределил стремление автора разработать адекватный поня-
тийный инструментарий, необходимый для детального анализа исследуемой темы. Прежде всего, раскрывается содержание понятий "правовое регулирование", "конституционно-правовое регулирование и его принципы". Анализ позволил выявить и охарактеризовать сущность конституционно-правового регулирования социально-экономических отношений. Речь идет о властно-волевом воздействии посредством определенной совокупности форм и способов, установленных в конституционном законодательстве, на развитие социально-экономических отношений, воплощающих сущностные стороны рыночного хозяйства и определяющих положение в нем личности и гражданина, в целях упорядочения этих отношений, определения их направленности, особого экономико-правового режима, отвечающего интересам народа. Это соответствует как нормам действующей, так и проекта Конституции Российской Федерации (см. ст.ст.10-18 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России. - М., март 1993 г.; ст.ст. 8 и 9 Проекта Конституции Российской Федерации, ноябрь 1993 года . - М.: Юридическая литература, 1993 ).
Анализ конституционно-правовой природы регулирования социально-экономических отношений позволил определить структуру регулирования этих отношений, ее элементы, которые при своем взаимодействии с другими видами общественных регуляторов образуют устойчивые причинные связи.
Далее в диссертации рассматривается влияние внутренних и внешних функций государства на социально-экономические отношения рыночного типа и их взаимодействие. Особенно подробно проанализировано соотношение экономической функции современного государства с хозяйственно-организаторской функцией, которую осуществляло до недавнего времени Советское государство. Содержание последней составляло строго централизованное, монопольное государственное руководство экономикой, планирование, командно-административная организация и управление производством. В условиях рыночной, предпринимательской деятельности, многообразия и равенства всех форм собственности, добросовестной конкуренции экономика развивается на основе саморегулирования. Здесь вмешательство государства имеет
определенные пределы и сводится, как правило, к выработке экономической политики, управлению предприятиями и организациями, составляющими государственный сектор экономики, установлению правовых основ функционирования рынка и ценовой политики, регулированию внешнеэкономических отношений государства.
На переходных этапах, в периоды экономических кризисов, депрессии воздействие государства на экономику увеличивается. Это было характерным для США, это актуально и для современного развития России. Как показывает ход экономической реформы в РФ, переход к рынку не может быть результативным без активного регулирования государством определенных социально-экономических процессов. Отсюда - большой массив законодательных актов в области приватизации, земельной реформы, налоговой и антимонопольной политики, регулирования внешнеэкономических связей государства и др.
Особенности конституционно-правового регулирования социально-экономических отношений обусловлены, в первую очередь, своеобразием рыночных отношений, составляющих особый предмет его воздействия. В отличие от отраслевого регулирования предметом конституционно-правовой регламентации этой сферы выступает не узкий,отдельный вид общественных отношений, а наиболее общие, сложные по структуре, многоуровневые по характеру отношения, воплощающие сущностные черты социально-экономического строя общества и положения'в нем личности. Это позволяет выделить в сфере конституционно-правового регулирования крупные блоки (комплексы) отношений, различающиеся по способам регламентации, имеющие сложные иерархические связи и относительную самостоятельность. Речь вдет о конституционном закреплении отношений, определяющих основы экономической системы общества, социально-экономического строя, регламентации на конституционном уровне правового положения личности в сфере экономики.
Правовая природа и особенности социально-экономических отношений позволили выделить свойства и признаки, которые характеризуют сущность конституционного регулирования. К таким особенностям автор относит: высокую политико-юридическую значимость, ярко выраженную социальную направленность регулируемых отношении; научную обоснованность социально-экономической политики, выраженной в Конституции и законах; комплексный, системный характер правового регулирования отраслей экономики.
Анализируя различные аспекты правовой политики в социально-экономической области, диосертант приходит к выводу, что ее сутью являются отношения мевду различными субъектами, урегулированные в конституциях, конституционных законах. В силу этого желательно идти по пути создания крупных комплексных правовых агаов, в которых социально-экономические элементы, их взаимосвязи, подсистемы получали бы по возможности исчерпывающее правовое оформление. Переход от жесткого, командно-административного воздействия к рынку не подменяет автоматически правовые средства инструментами вседозволенности и анархии. В противовес теневой экономике нужна экономика, действующая в соответствии с правом, определяемая реальной свободой предпринимательской деятельности,с едиными нормами, закрепляемыми в законодательстве.
Одно из центральных мест в решении проблем правового регулирования экономики занимает связь сферы правового и социального регулирования, которые не совпадают между собой. С одной стороны, правовое как бы происходит от социального, а, с другой - социальное как бы пронизывает всю правовую ткань. Все это порождает вопрос: какие характерные черты позволяют выделить юридические явления из общей массы социальных и экономических отношений?
В качестве важнейших рассматриваются проблемы согласованности правовых актов с социальными потребностями и экономическими интересами, а также юридической определенности, стабильности, гибкости, компетентности субъектов социально-экономических отношении. В работе анализируется каждая из
этих черт, равно как и взаимосвязи правовых, нравственных, экономических и других регуляторов.
Такой подход, по мнению диссертанта, позволяет акцентировать внимание не только на статике, но и на динамике системы хозяйствования. С этой точки зрения российская действительность показывает отрицательный пример отрыва конституционно-правового механизма регулирования социально-экономических отношений от механизма реализации права и конкретного хозяйствования. Причиной тому является, на взгляд диссертанта, несогласованность, более того, углубляющееся расхождение между правовыми и социальными аспектами реализации права.
В диссертации исследуется специальный механизм правового регулирования социально-экономических отношений в двух его видах. Первый вид - механизм законодательной деятельности взятый сам по себе, как совокупность юридических процедур, безотносительно к экономико-правовому содержанию. Второй вид -само содержание законов, регулирующих социально-экономические отношения. Очевидно, именно анализ социального механизма правового регулирования, в его двух основных видах может объяснить такие явления, как несогласованность социального и правового, рост государственного нормотворчества в ущерб нравственным регуляторам, вытеснение закона подзаконными актами и др.
Автор учитывает, что отсутствие актов, конкретизирующих законы, является ограничением их действенности. Наряду с
этим обосновывается вывод: юридическим средством усиления эффективности закона стало бы внедрение в систему хозяйствования принципа его прямого действия. В этой связи представляется уместным обращение диссертанта к практике реализации права в РФ и США.
Далее диссертант рассматривает ту демократическую социальную среду, которая обеспечивает реальное участие граждан в совершенствовании законодательства о социально-экономическом развитии России. В этих целях анализируются взаимосвязи правовых и социальных регуляторов. По мнению диссертанта, поскольку российское общество долго находилось в деформированном состоя-
нии, его социально-экономическое развитие может подняться на новую ступень в результате тесного взаимодействия гражданского общества и социального, правового государства.
Теория государственного управления не исчерпывается лишь логически упорядоченными принципами, функциями и механизмами, т.к. творческий характер управления, л особенно регулирования н координации, ими не охватывается. Проблема заключается не в недостатке принципов, форы и методов управления. Если бы вслед за провозглашением в теории сразу наступила их полная практическая реализация,у нас было бы уже самое качественное управление. Необходимо умело сочетать теорию управления с практикой регулирования и координации."
Теоретический и практический анализ роли права в регулировании государственно-управленческих отношений позволил прийти к ряду выводов обобщающего характера. Право осуществляет воздействие как на управляющую, так и на координирующую подсистемы. Тесно взаимодействуя мезду собой на конституционной основе, государственное управление и регулирование, а такие хозяйственное самоуправление и координаты (содержание каждого из них подробно раскрывается в диссертации) образуют, как считает диссертант, комплексную, правовую систему хозяйствования. Социально-юридическое воздействие данной системы на развитие общества диссертант связывает не только с такими ее свойствами, как способность выполнять роль регулятора, инструмента разрешения противоречий, но и быть центром координации целей, задач и субъектов социально-экономических отношений. Именно правовая система хозяйствования, а не теневая, коррумпированная экономика способна разрешить основные противоречия в регулировании экономики: между новым и старым, абстрактным и конкретным, целями и средствами их достижения, содержанием нормы и уровнем юридической техники и т.п.
В условиях кризиса власти и экономики возможности координации как способа регулирования недооцениваются. Нельзя все внимание сосредоточивать .главным образом,на руководстве, на рационализации схем и структур управления. Современный этап правового регулирования экономики означает кардинальный сдвиг в целях, формах, порядке, методах развития различных секторов экономики
- 15 -
в зависимости от сложности системы хозяйствования.
Автор обосновал собственную точку зрения о необходимости разработки новой концепции регулирования и формулирует ее как координационно-правовое регулирование смешанной экономики, поскольку именно координационный механизм позволяет осуществить переход к социально-ориентированному рынку. Речь идет о механизме упорядочениям развития с помощью права различных типов и форм хозяйствования, ограничивающем отклонения от социальных целей и вносящем коррективы в ход их реализации.
Рационально урегулировать правом процесс координации -это не простая задача. На переходный период необходимо выбрать такое соотношение поддержки предпринимательства,частного и государственного секторов экономики, а также ограничения степени свободы и принуждения, чтобы они соответствовали целям рыночных отношений, приоритетам и целям координируемых субъектов хозяйствования. Главное в процессе координации - системный анализ праворегулирующей деятельности, отражение целей хозяйственных систем, а затем - выбор оптимального варианта их согласования. Диссертант рассматривает средства координации, среди которых большое место занимают согласование, делегирование полномочий, визирование, лоббирование (влияние) и другие средства принятия координационно-правовых решений (актов).
Особое значение, по мнению диссертанта,должны иметь качественно новые процедуры составления проектов координационно-право-внх актов. Нормативные предписания, содержащиеся в таком акте, призваны носить многовариантный характер. Было бы рациональным выделять в качестве элемента правовой нормы в актах социально-экономического характера не только санкции, но и средства обеспечения устанавливаемого нормой поведения, включая материально-технические, организационные и политические действия.
Во второй главе - "Совершенствование законодательства о социально-экономическом развитии России" - рассматриваются конституционные основы социально-экономических отношений, акцентируется внимание на системном, сравнительно-правовом и программно-целевом анализе механизма регулирования этих отношений.. Системный анализ включает соотнесение понятий "правовое государство", "рыночная экономика", "экономика, регулируемая пра-
вом" и научное решение трех основных проблем: I) распределение функций правового регулирования социально-экономических отношений между центральным и региональным уровнями власти; 2) последовательное разрешение противоречий в экономических связях между федеральными и территориальными органами; 3) поиски и утверждение принципов нового, "экономического федерализма". Раскрытие конкретных свойств регулирования социально-экономических отношений позволяет выявить те аспекты их взаимовлияния, которые выражаются в механизме конституционно-правового регулирования и правовом реяше хозяйствования.
По мнению диссертанта, ппавовой режим хозяйствования выступает как совокупность основополагающих юоидических средств, воздействующих на социально-экономические отношения. Сюда относятся нормативные акты, акты применения права, юридические факты, правоотношения и акты реализации прав и обязанностей хозяйствующих субъектов в сфере экономики. В отличие от механизма конституционно-правового регулирования,соответствующий режим хозяйствования является способом существования (состоянием) основополагающих социально-экономических отношений, достигаемых в результате оптимального воздействия механизма конституционно-правового регулирования и ряда социальных и экономических факторов, оказывающих решающее влияние на социально-экономические отношения. Учитывая, что рассматриваемый конституционно-правовой режим хозяйствования - достаточно сложная и многогранная правовая категория, не получившая в юридической науке самостоятельного исследования, в диссертации предпринимается попытка раскрыть его структуру, главные компоненты, установить сферу применения и основные особенности проявления.
Шесте с тем подчеркивается, что современное состояние правового регулирования социально-экономических отношении не соответствует потребностям осуществляемых в РЕ> и предстоящих преобразований. Поэтому диссертант уделяет должное внимание сравнительно-правовому анализу статуса предприятий и организаций различных форм собственности. Особо выделено при этом программно-целевое регулирование социально-эконогли-
ческих отношений. В итоге обосновывается вывод о том, что комплексные целевые программы только тогда эффективны, когда они интегрируют целереализующйе усилия всех взаимосвязанных, но не субординированных хозяйственных систем и направляют их вместе с ресурсами на осуществление экономического маневра или решение экстраординггрной проблемы.
Попытка моделирования управления государственными целевыми программами в соответствии с правовым механизмом предпринята автором на примере конституционных законов Российской Федерации и практики государственного управления целевыми программами в США. При этом автор, естественно, рассматривает не все конституционные законы и нормы, а только те, которые касаются государственного управления, регулирования и координации в условиях многоукладной экономики.
В диссертации определяется процедура реализации правового механизма регулирования социально-экономических отношений. Ставится вопрос о совершенствовании общепринятых и специальных требований, установленных законодательством с учетом обычаев, которые определяют последовательность совершения различных актов и форм взаимодействия мевду субъектами - участниками социально-экономических отношений. На этой основе предлагается создать общую классификационную систему, призванную, во-первых, обеспечить конструктивное "размещение" процедур в правовой системе хозяйствования, и, во-вторых, обеспечить вычленение новых элементов ^свойств, особенностей этой процедуры. Надо вводить лишь те процедуры, в которых субъекты социально-экономических отношений ощущают необходимость.
Диссертант обосновывает положение о том, что нормативно-правовое регулирование рыночной экономики требует реального владения ситуацией на рынке, оперативных и гибких управленческих решений, исходя из объективной информации о социально-экономическом лолояении в республиках, автономных образованиях, краях и областях. Решению данных проблем во многом способствовало бы создание единой координационно-аналитической сети центров по изучению и прогнозированию социально-экономического развития регионов. В диссертации предлагается сформировать
в три этапа один из возможных вариантов этой сети. Она включает: I) координационно-аналитический центр по изучению и прогнозированию социально-экономического развития республики,края, области; 2) территориальные центры социально-экономического анализа при городских, районных администрациях или представительных органах; 3) экономико-информационные центры при республиканских, краевых, областных управлениях (министерствах), ведомствах, комитетах и отделах; 4) социологические службы государственных предприятий и организаций, а также ассоциации и предприятий негосударственного сектора экономики; 5) социологические лаборатории вузов республики, края, области и соответствующего отделения Академии наук; 6) инициативные социологические группы при территориальных органах управления и местного самоуправления.
Далее в диссертации предлагаются разработки к проекту Программы создания и организации работы данной координационно-аналитической сети, Положению о республиканском, краевом, областном центре по изучению и прогнозированию социально-экономического развития и Положению о территориальном центре социально-экономического анализа.
Особое внимание уделяется оптимизации правового регулирования структур управления на этапе формирования рыночной экономики. Современный облик управления определяется, прежде всего, повсеместным наличием в указанной структуре более или менее автономных образований. Во-первых, выделяется несколько обособленных уровней: главная администрация, самостоятельные подразделения как основные хозяйственные звенья; промежуточный мевду ними уровень - управление группами подразделений. Во-вторых, подразделения наделяются значительной хозяйственной самостоятельностью. В-третьих, образование самостоятельных подразделений сопровождается значительной децентрализацией принятия решений и передачей их основному подразделен™. Наряду с этим происходит замена вертикальных структур управления демократическими, вневедомственными, а также горизонтальными формами (концернами, консорциумами, ассоциациями и т.п.).
Ориентация государственной власти на всестороннюю помощь и поддержку новых структур, воздействие на производителей экономическими методами, развитие рыночной инфраструктуры, научно-технических, снабженческо-сбытовых и иных, работающих на договорной основе организаций, должны стать определяющими направлениями в правовом регулировании структур управления.
Диссертант показывает преемственность в деятельности законодательных и правоприменительных органов, центральных и местных звеньев, неправительственных организаций, самих предпринимательских структур, научной общественности, то есть в деятельности, направленной на развитие предпринимательства. Учитывая разобщенность и непоследовательность мер по поддержанию предпринимательства в целях объединения усилий перечисленных выше структур было бы целесообразно на федеральном уровне, а также в республиках, автономных образованиях, краях и областях сформировать Координационные центры по правовому обеспечению предпринимательства (КЦПОП). Цели, задачи, функции, формы и методы деятельности КЦПОП подробно излагаются в диссертации. В частности, эти центры могут оказывать государственную поддержку объединению усилий предприятий малого и среднего бизнеса в региональные, отраслевые и иные союзы и объединения, а также защищать интересы предпринимателей. Система КЦПОП способна целеустремленно сосредоточиваться на государственной поддержке и развитии, прежде всего, рыночной инфраструктуры, включая товарное обращение, транспорт, связь, информатику, кредитно-финансовую структуру, услуги производственного характера. Кроме того, на КЦПОП следовало бы возложить развитие системы информационного обеспечения предпринимательства. И, наконец, главное, чем могут заняться КЦПОП - это развитие государственной системы оказания управленческих услуг, предоставляемых через соответствующие специализированные фирмы в области маркетинга, управленческого консультирования, работы с персоналом, аудита, рекламы, внешнеэкономических операций.
Одно из центральных мест в решении проблем изменения регулятивных связей в сфере экономики между членами Содружества Независимых Государств занимают вопросы оптимизации соотношения
структур отраслевого и территориального уровней. Значительное внимание в диссертации отводится межрегиональной оптимизации их функционирования. В работе отмечается слабая изученность в юридической литературе правового статуса региона, проблемы координации связей соседних регионов стран-участниц СНГ, что отрицательно сказывается на эффективном регулировании многих государственно-управленческих отношений. Понятие "правовой статус региона" в диссертации определяется как система полномочий и предметов ведения сложного территориального и социально-экономического образования с единством самоуправления и самообеспечения, социального, национального и хозяйственного факторов. Сюда относятся юридические гарантии рациональной организации и развертывания в регионе деятельности по производству, распределению, обмену и потреблению материальных благ и услуг. На начальном этапе становления СНГ было характерно созревание условий для образования межрегиональных структур на иных - контрактных началах, специализирующихся на оказании координационных услуг. Для них присуще полное равноправие взаимодействующих сторон, расширение состава экспертов, следующих лишь логике разрешения проблем, отсутствие многочисленных согласований, свойственных чиновничье-административному аппарату.
Законодательное определение межрегиональной организационной структуры, по мнению диссертанта, должно строиться, исходя из объема, характера и масштаба прерогатив, которыми наделяются субъекты хозяйственной деятельности в координационно-регу-лирующем договоре. Сущность, содержание и формы реализации указанных форм договора подробно излагаются в диссертации.
Затем детально описывается возможная функционально-ресурсная модель формирования структуры краевой, областной администрации. В целях совершенствования законодательства о региональном и федеральном управлении диссертант признает целесообразным обособление в схеме управления края, области группы подразделений, осуществляющих региональную социально-экономическую политику с подчинением их непосредственно главе администрации. С этой точки зрения,правомерно переименование краевого, областного ко-
митета по экономике в комитет по экономической политике и придание председателю Комитета статуса заместителя главы администрации.
В диссертации обосновывается необходимость новых законодательных основ для совершенствования схемы управления краем и областью. Имеется в виду принятие Устава (Закона) края, области, в котором содержалась бы группировка управленческих подразделений под основные задачи и функции рыночных организационных структур. Главное направление состоит в обеспечении координации деятельности и минимизации их давления на центр, разграничении организационных, контрольных и стратегических линий управления, а также выделении инфраструктурных подразделений, обслуживающих региональные интересы.
В схему управления предлагается включить два основных направления, сгруппировав для них соответствующие органы администрации в виде советов: а) по координации и мотивации деятельности народнохозяйственного комплекса (НХК) в целях быстрого насыщения потребительского рынка и пополнения краевого, областного бюджета; б) по координации и управлению социальной сферой для обеспечения достаточного уровня социальных гарантий, защиты и обслуживания населения. Возможный статус совета НХК предлагается в диссертации. Устав (Закон) края, области будет полноценным только в том случае, если конкретизировать в нем законодательное положение о том, что компетенция органов государственной власти края, области определяется исходя из принципа равенства их прав с правами республик, как предусмотрено в проекте Конституции Российской Федерации.
В диссертации дан комплексный анализ взаимодействия и ответственности органов представительной, исполнительной и судебной властей в процессе регулирования социально-экономических отношений. По мнению диссертанта, правовому государству должна быть присуща активность исполнительной власти и представительных, т.е. коллективных органов власти, осуществляющих законодательную и контрольную функции. Рассматривая экономико-правовой статус органов различных ветвей власти, автор анализирует особенности взаимодействия их органов с администрацией предприятия.
Диссертант доказывает, что новое законодательство все еще содержит правовые основания, достаточные для того, чтобы органы управления могли по-прежнему ограничивать самостоятельность не только предприятий, но и законодательных' органов власти. Поэтому обосновывается предложение о том, чтобы точнее определить в конституционном законодательстве статус органов государства, закрепить принципы и специфические экономические функции органов государственной власти и управления, ответственность за их осуществление.
Большое внимание в диссертации уделяется специфике экономико-правовой ответственности, которая складывается из совокуп ности признаков, присущих отношениям юридической ответственности вообще,и из признаков, характеризующих ее действие в сфере экономики. В свою очередь, содержание экономико-правовой ответственности включает совокупность материальных и процессуальных норм различных отраслей права, которые определяют нормальный процесс правовой организации хозяйствования. Она предусматривает применение принудительных мер, прежде всего, экономических^ материальных, к органам и лицам, допустившим отклонения от установленного варианта поведения, в хозяйственном процессе.
Подчеркивая различия юридической, социально-правовой, экономической, моральной ответственности, автор предпринимает попытку обосновать необходимость их усиления на переходном этапе. Диалектика соотношения и взаимодействия видов ответственности проявляется в том, что происходит одновременный процесс совершенствования как правовых, так и экономических или моральных форм регулирования, укрепления их единства, усиления взаимопроникновения, взаимодополнения.
Раскрытие комплекса различных ввдов ответственности дает возможность автору выяснить пути и средства повышения экономико-правовой ответственности в механизме народовластия не только с юридической точки зрения. Здесь на первый план выступают требования учета ее смешанной политической, экономической и правовой природы. Не менее важна совместная регламентация пра-
вовыми, прежде всего, конституционными нормами и обычаями различных элементов, форм, способов реализации, наступления ответственности. Только при демократическом строе соединяется социальное содержание ответственности органов власти - обеспечение в своей деятельности экономических интересов народа -с юридической формой - ответственностью за соблюдение Конституции, законов, а также специфических рыночных, отраслевых и территориальных интересов.
Анализ роли правовой ответственности позволяет выявить существование реального противоречия между динамикой социально-экономических отношений и стабильностью закона. В действительности дела обстоят еще сложнее. В реальной жизни необходимо учитывать не только определенное отставание законов, но также их неточность при отражении социально-экономических свя~ зей. По мнению диссертанта, уменьшению степени неточности способствовало бы введение системы экспертных оценок проектов экономико-правовых актов и привлечение ассоциаций государственных предприятий, союзов предпринимателей и коллективов предприятий среднего и малого бизнеса для подготовки проектов нормативных актов социально-экономического содержания. В диссертации обосновываются предложения о создании научно-консультативного совета по проблемам правового регулирования экономики.
В связи с основными направлениями совершенствования законодательства о социально-экономическом развитии России в диссертации обосновывается необходимость разработки или обновления соответствующей экономико-правовой доктрины. Такая совокупность испытанных практикой принципов, правил, методов и приемов развития правовой системы хозяйствования предложена автором в виде аналитического проекта Программы оптимизации законодательства о развитии структуры и механизмов регулирования социально-экономических отношений. Сформулированные в ней положения носят общий характер для всех отраслей социально-экономических отношений и направлены на обновление процесса их формирования и регулирования в новых условиях.
Заключение посвящено изложению основных выводов, отражающих итоги диссертационного исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Конституционно-правовые вопросы регулирования экономики. - В кн.: Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации (Часть I). - М., 1993. -0,7 п.л.
2. Проблемы правового регулирования социальных и экономических отношений. - В кн.: Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации (Часть П). -М., 1993. - 0,6 п.л.
3. Оптимизация правового регулирования процессов формирования рыночной экономики. - В кн.: Материалы Правовой Ассамблеи. - М., 1993. - 0,7 п.л.
Зак.5"^ Тир..¿СС 11МБ Р„У
г.Москва, 117606, пр.Вернадского,84.
