АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование судебного порядка пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях»
На правах рукописи
Степанова Ольга Александровна
Правовое регулирование судебного порядка пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
12.00.14 - административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
15 ЯНЗ 2015
Москва-2014
005557372
005557372
Работа выполнена на кафедре административного права и процесса федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)»
Научный руководитель: Агапов Андрей Борисович
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты: Шергин Анатолий Павлович
заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России
Лапина Марина Афанасьевна
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой
административного и информационного права ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Российская академия
народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)»
Защита состоится 3 февраля 2015 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА), 125993, г. Москва, улица Садовая-Кудринская, д. 9, зал диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА).
Полный текст диссертации, автореферат диссертации, а также отзыв научного руководителя размещены на сайте Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА): http://msal.ru/general/academy/counciIs/collab/
Автореферат разослан « /<Р » декабря 2014 года. /
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор /
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Положения Конституции РФ, предусматривающие в качестве самостоятельного вида административное судопроизводство, а также констатирующие наличие административно-процессуального законодательства (пункт «к» части 1 статьи 72, часть 2 статьи 118), предопределили дальнейшее развитие законотворческой деятельности и активизацию научных поисков в сфере административно-процессуального права.
Вместе с тем многие вопросы в данной области до сих пор остаются нерешенными. В частности не выработано единых понятий «административный процесс», «административное производство», «административное судопроизводство», не определены их содержание и границы.
Производство по делам об административных правонарушениях также испытывает на себе влияние указанных негативных факторов. Процессуальная регламентация данного производства, в том числе такой его стадии, как пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, на современном этапе нуждается в совершенствовании, что признается всеми специалистами, исследующими данную тему.
Как представляется, одна из причин сказанного заключается в отсутствии в науке и, соответственно, в законодательстве и на практике четкого понимания сущности и особенностей института пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, его соотношения с такими ключевыми для административного права понятиями, как административный процесс, административно-юрисдикционный процесс, административное производство, административное судопроизводство. При этом наличие ясной и недвусмысленной терминологии, адекватно отражающей сущность правовых явлений, является немаловажным фактором для построения правового
государства, основанного на верховенстве права и закона, и надлежащего обеспечения прав человека и гражданина.
Решение названных проблем имеет значение не только для развития науки административного права, но и для совершенствования законодательства и практики его применения, поскольку позволит выработать законоположения, гарантирующие эффективную защиту прав и свобод граждан, а также реализацию конституционных принципов, таких как состязательность и равноправие сторон при судопроизводстве (часть 3 статьи 123 Конституции РФ).
Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях является средством защиты и восстановления нарушенных прав лиц, в отношении которых ведутся производства по делам об административных правонарушениях, потерпевших, а также охраны публичных интересов. Часть 2 статьи 46 Конституции РФ гарантирует возможность такого пересмотра судом - органом, призванным самостоятельно, независимо и беспристрастно осуществлять правосудие. Закрепление указанной возможности на столь высоком уровне предполагает, что судебный пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях должен явиться эффективным механизмом обеспечения законности и обоснованности решений с целью реализации задач административного законодательства и производства по делам об административных правонарушениях.
Как свидетельствуют статистические данные, количество рассматриваемых судами дел об административных правонарушениях, в том числе дел о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, ежегодно возрастает1, что повышает
1 Так, судами общей юрисдикции в 2011 году было рассмотрено 5295961 дело, в 2012 -5731547, в 2013 - 5808943. Федеральные арбитражные суды рассмотрели в 2011 году 88756 дел, в 2012 году 102743, в 2013 - 119278 (данные судебной статистики, размещенные на официальных сайтах в сети Интернет Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (Ъпр:/Л\'\у\у.сс1ер.ги/тс1ех.рНр?1<1=79) и федеральных арбитражных судов Российской Федерации (http://www.arbitr.ru/press-сеШг/пешБЛоЫз/ЗЗ 14.html). Дата обращения: 08.09.2014).
потребность в эффективном, четко регламентированном, непротиворечивом и логически выверенном процессуальном механизме рассмотрения указанной категории дел. При этом изучение законодательного регулирования административного процесса в рассматриваемой сфере и анализ складывающейся практики применения указанных законодательных норм показывает отсутствие упорядоченного единого механизма, позволяющего обеспечить должный и ожидаемый уровень защиты таких конституционно значимых ценностей, как права и интересы граждан и юридических лиц, правопорядок и законность в обществе. Данное замечание справедливо в отношении правового регулирования указанной сферы и существующей правоприменительной практики как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.
Востребованность эффективного механизма пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и необходимость поиска путей решения указанных проблем предопределили выбор темы научного исследования и обусловили ее актуальность.
Степень научной разработанности темы. Проблемы административного процесса и административной юрисдикции освящены в трудах таких ученых как: А.П. Алехин, A.M. Бандурка, Д.Н. Бахрах,
B.В. Головко, В.М. Горшенев, A.C. Дугенец, JI.A. Калинина, A.A. Кармолицкий, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, Г.А. Кузьмичева, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников,
C.Н. Махина, А.Ф. Ноздрачев, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, A.B. Самойленко, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, B.C. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин и других исследователей. Данной проблематике посвящены диссертации И.В. Апариной, С.З. Женетль, О.В. Чекалиной и других авторов.
Вопросы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и (или) в арбитражных судах освящены в научных работах
A.B. Абсалямова, Т.К. Андреевой, O.B. Косоноговой, Ю.В. Надольской, И.В. Пановой, И.А. Приходько, П.П. Серкова, Ю.Н. Старилова, Д.М. Чечота,
B.В. Яркова и других специалистов.
Вопросы производства по делам об административных правонарушениях в тех или иных сферах общественных отношений, осуществляемого различными субъектами правоприменения, исследованы в диссертационных работах A.C. Бондаренко, О.В. Гречкиной, В.В. Дорохина, О.В. Панковой, О.М. Соловьевой, Н.В. Хахапевой, С.С. Царева и других исследователей.
Проблемам обжалования в суд постановлений по делам об административных правонарушениях и вопросам их пересмотра посвящены диссертационные исследования JI.A. Атапиной, Г.А. Шевчука, М.С. Крупиной, Ч.С. Кодзаева, М.В. Грачевой (работа последнего автора защищена в 2013 году). Вместе с тем после защиты названных работ правовое регулирование в указанной сфере подверглось существенной корректировке, в том числе было принято такое масштабное и значимое для российской судебной системы решение, как объединение Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ и образование нового Верховного Суда РФ2. Также получила свое дальнейшее развитие правоприменительная практика. Указанные обстоятельства обуславливают необходимость дальнейшего исследования темы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях с учетом современных правовых реалий.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
2 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548.
Достижение вышеназванной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих задач:
1. Изучить теоретические основы деятельности суда по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
2. Исследовать основные этапы становления и развития института судебного пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, выявить его значение, дать определение понятию «пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях».
3. Рассмотреть принципы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и их классификацию, раскрыть особенности проявления принципа состязательности при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
4. Изучить и проанализировать правовую регламентацию стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, судебную практику рассмотрения дел о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах.
5. Определить правовой статус ряда основных участников производства по делам об административных правонарушениях, а также должностного лица, уполномоченного на составление протокола по делу об административном правонарушении или рассмотревшего дело о данном правонарушении, выработать предложения по совершенствованию правового положения указанных лиц.
6. Исследовать требования к жалобе на постановление (решение) по делу об административном правонарушении, рассмотреть вопрос о целесообразности замены в Кодексе Российской Федерации об
административных правонарушениях3 (далее - КоАП РФ) понятия «жалоба» понятием «административный иск».
7. Выявить недостатки правового регулирования стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и сформулировать предложения по его совершенствованию.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере судебного пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические воззрения, затрагивающие вопросы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, нормативные правовые акты, регулирующие институт пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, решения Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, правоприменительная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов по данной теме.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные (диалектический метод, описание, сравнение, анализ, синтез, аналогия, обобщение, индукция, дедукция) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный, историко-правовой, метод правового моделирования, конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое и логическое толкование, метод экспертных оценок и исследования документов) методы познания.
Теоретическую основу исследования составили работы таких известных специалистов в области административного права как Д.Н. Бахрах, Д. Галлиган, A.C. Дугенец, М.Я Масленников, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, П.П. Серков, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Д.М. Чечот, А.П. Шергин, диссертационные исследования Л.А. Атапиной, О.М. Соловьевой, Г.А. Шевчука и других, а
3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1).Ст. 1.
также материалы научно-практических конференций, периодической печати, посвященные как теме диссертационного исследования, так и частным вопросам, затронутым в нем.
Кроме того, использовалась научная и учебная литература по философии и общей теории права, арбитражному, гражданскому и уголовному процессам, в частности работы С.С. Алексеева, В.М. Горшенева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Т.К. Андреевой, О.В. Косоноговой, И.А. Приходько, М.Л. Якуба, В.В. Яркова и других авторов.
Правовую основу исследования составили Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные нормативные акты; в историческом и сравнительно-правовом аспектах использовалось законодательство СССР и РСФСР.
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения материалов судебной практики Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов (изучено более пятисот дел), разъяснений высших судебных инстанций по вопросам правоприменительной практики, а также статистические данные о работе федеральных судов Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой самостоятельное комплексное научное исследование процесса пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах. В работе на основании изучения научных воззрений ведущих специалистов в области административного права и процесса определен ряд научных понятий, являющихся теоретической основой пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, в частности дано определение категории «административно-юрисдикционный процесс», а также предложены пути реформирования
модели указанного пересмотра. Кроме того, на основе научного анализа теоретических, законодательных и правоприменительных проблем административно-юрисдикционного процесса по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях выявлены недостатки и пробелы его правового регулирования и сформулированы предложения, направленные на его совершенствование.
Научную новизну исследования определяют следующие положения, выносимые на защиту:
1.По результатам исследования основных теоретических понятий науки административного права и процесса, взаимосвязанных с темой диссертационной работы, автором сделан вывод о том, что суды при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях осуществляют административно-юрисдикционный процесс в форме административного судопроизводства. При этом административно-юрисдикционный процесс предлагается понимать как урегулированную законом правоприменительную деятельность по разрешению административно-правовых конфликтов независимым органом (в том числе судом) или должностным лицом с целью рассмотрения вопроса о законности и обоснованности действий или решений сторон конфликта с возложением на лицо, чьи действия (решения) признаны незаконными и необоснованными, установленной законом обязанности.
2. Доказывается действие принципа состязательности при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу и при пересмотре постановления (решения) по указанному делу, а также аргументируется необходимость прямого закрепления принципа состязательности в КоАП РФ с последовательной его регламентацией на указанных стадиях.
3. В развитие тезиса о необходимости реализации принципа состязательности обосновывается целесообразность изменения существующей модели производства по делам об административных
правонарушениях путем предоставления статуса участника производства по делу об административном правонарушении органу, должностное лицо которого возбудило дело об административном правонарушении, возложения обязанности по формулированию предмета и оснований обжалования на лицо, подающее жалобу (протест), а также исключения из КоАП РФ положения, предусматривающего общую обязанность суда (органа, должностного лица) проверять дело в полном объеме. Обязанность проверить дело в полном объеме предлагается сохранить за судом при первом рассмотрении дела, будь то разрешение дела по существу или первый судебный пересмотр постановления по делу, вынесенного уполномоченным органом (должностным лицом). При этом аргументируется целесообразность возложения функции по участию в судебном процессе не на лиц, уполномоченных на составление протоколов по делам об административных правонарушениях, и не на лиц, вынесших постановление по делу об административном правонарушении, а собственно на орган, должностное лицо которого возбудило дело, или на вышестоящую по отношению к указанному органу структуру.
4. Аргументируется необходимость изменения ряда положений КоАП РФ, регламентирующих процессуальное положение прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях. Сферу компетенции прокурора предлагается ограничить определенными категориями дел, к которым следует отнести дела об административных правонарушениях, которые в силу статьи 28.4 КоАП РФ вправе возбуждать только прокурор, и дела с участием несовершеннолетних и иных лиц, нуждающихся в дополнительной защите государства. По делам последней категории прокурор вправе вступить в процесс на любой стадии, независимо от его участия в деле на предыдущих стадиях. При этом инициировать пересмотр постановлений (решений) по иным делам об административных правонарушениях, возбужденным не постановлением прокурора, прокурор вправе только в отношении несудебных правоприменительных актов.
5. Доказывается необходимость установления в КоАП РФ конкретных требований к жалобе на постановление и (или) решение по делу об административном правонарушении, несоблюдение которых должно повлечь отказ в принятии жалобы к рассмотрению. В числе требований к данному документу предлагается предусмотреть необходимость указания в нем доводов заявителя и оснований обжалования решения по делу, тем самым возложив формулирование предмета и оснований обжалования на лицо, подающее жалобу.
6. Предлагается нормативно закрепить в КоАП РФ возможность восстановления срока на обжалование постановления (решения) по делу об административном правонарушении только в случае признания причин его пропуска уважительными. При этом уважительными причинами пропуска срока на обжалование представляется допустимым признавать исключительно объективные обстоятельства, наличие которых не зависит от заявителя, при условии, что последний реализовал все имеющиеся у него возможности соблюсти установленный законом порядок.
На основании изложенного предлагается часть 2 статьи 30.3 «Срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении» КоАП РФ изложить в новой редакции:
«2. В случае пропуска срока, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу, в случае признания причин его пропуска уважительными. Уважительными причинами пропуска указанного срока признаются не зависящие от лица, подающего жалобу, обстоятельства объективного характера при условии, что указанным лицом были приняты меры, направленные на соблюдение установленного порядка.».
7. Обозначаются пределы диспозитивности при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Доказывается, что лицо, в отношении которого ведется производство по
делу, а также потерпевший на стадии пересмотра постановления (решения) по делу вправе отказаться от поданной им жалобы и в данном случае дело подлежит прекращению. Однако отказ от заявленных требований представителя органа, должностное лицо которого возбудило дело об административном правонарушении или рассмотрело дело по существу, не может быть принят судом.
Аргументируется, что такое процессуальное действие как признание требований в делах об административных правонарушениях не имеет каких-либо правовых последствий и не влечет прекращение производства по делу как в суде общей юрисдикции, так и в арбитражном суде.
Обосновывается, что соглашение, имеющее характер мирового и влекущее прекращение дела, в делах об административных правонарушениях невозможно, независимо от состава его потенциальных сторон (правонарушитель с «административным» органом или же правонарушитель с потерпевшим). Однако возможно и допустимо при производстве по делам об административных правонарушениях заключение соглашений, отражающих факт достижения его сторонами консенсуса по какому-либо вопросу, имеющему значение для разрешения дела об административном правонарушении, т.е. соглашений по обстоятельствам дела.
8. Обосновывается целесообразность вынесения судом представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, не только на стадии рассмотрения дела по существу, но и при пересмотре постановления и решения по делу об административном правонарушении.
9. Доказывается, что КоАП РФ является специальным актом при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях. Обосновывается, что при решении конкретных вопросов нормы КоАП РФ и главы 25 «Рассмотрение дел об административных
правонарушениях» Арбитражного процессуального кодекса РФ4 (далее - АПК РФ) (§ 1 или § 2, в зависимости от категории рассматриваемого дела) должны восприниматься во взаимосвязи, а не в противопоставлении. В случае же противоречия между ними, предлагается исходить из того, что АПК РФ имеет приоритет исключительно по вопросам судопроизводства в арбитражных судах. Вопросы же, затрагивающие само существо административных правоотношений, проявление принципов производства по делам об административных правонарушениях, должны решаться в соответствии с КоАП РФ.
10. В целях поддержания законности в обществе рекомендуется нормативно закрепить в АПК РФ возможность вынесения частных определений, в том числе при рассмотрении дел об административных правонарушениях. При этом доказывается необходимость при формулировании норм, предусматривающих право суда выносить частные определения, установить обязанность суда указывать адресату частного определения конкретные способы устранения допущенных им нарушений законности.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что выводы и предложения, сформулированные в работе, обобщают, развивают и дополняют научные знания о ряде ключевых вопросов административного процесса, составляющих теоретическую основу деятельности суда по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, а также о связанных с осуществлением указанного пересмотра проблемах теоретическо-прикладного характера, и могут быть использованы в процессе дальнейших научных исследований данных вопросов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем обосновываются выводы и предложения, направленные на повышение
4 Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3012.
качества законодательных норм, регламентирующих процесс пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, а также на повышение эффективности указанной стадии производства по делам об административных правонарушениях. Данные выводы и предложения могут быть реализованы в рамках законотворческой деятельности по совершенствованию процессуальной части законодательства об административных правонарушениях, а также правового регулирования административного процесса и административного судопроизводства. Кроме того, положения, отраженные в исследовании, могут быть использованы субъектами правоприменения в процессе реализации стоящих перед ними задач и иными участниками административного процесса для защиты своих прав и интересов, а также могут быть востребованы при преподавании и изучении курсов административного и административно-процессуального права.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА). Также автор принимал участие в международных конференциях: «Совершенствование досудебной процедуры разрешения административных споров», проведенной 2 ноября 2009 года Высшим Арбитражным Судом РФ, в рамках которой рассматривались, в том числе проблемы судебного рассмотрения указанных категорий дел, а также «Государственное управление: Российская Федерация в современном мире», проведенной в мае 2014 года факультетом государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Основные положения и выводы настоящей работы отражены в научных статьях, опубликованных в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации основных результатов диссертационных исследований на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.
Кроме того, результаты проведенного исследования использовались автором в профессиональной деятельности по юридической специальности при подготовке ряда проектов нормативных правовых актов.
Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи, степень научной разработанности темы, указываются методологическая, теоретическая, правовая и эмпирическая основы исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту.
Первая глава диссертации «Теоретические основы деятельности суда по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях», состоящая из трех параграфов, посвящена исследованию основных теоретических проблем науки административного права и процесса, взаимосвязанных с выбранной темой диссертационного исследования.
В рамках первого параграфа «Осуществление судами пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: административно-юрисдикционный процесс в форме административного судопроизводства» исследуются основные научные подходы к пониманию категории «административный процесс»: широкий (управленческий), узкий (юрисдикционный), а также подход, в рамках которого административный процесс понимается как разрешение индивидуально-конкретных дел административного характера.
В процессе анализа и критической оценки указанных точек зрения в работе выявляются признаки административного процесса, необходимые и
достаточные для отграничения данного понятия от схожих явлений, имеющих процедурный характер. При этом предлагаемое понимание административного процесса наиболее близко к узкому подходу к данному понятию, нередко именуемому юрисдикционным. По результатам исследования термина «юрисдикция» и подходов к его определению обосновывается, что использование словосочетания «административно-юрисдикционный» применительно к административному процессу является правомерным, но только в совокупности с пониманием термина «юрисдикция» как круга полномочий и (или) деятельности уполномоченных органов (должностных лиц) и суда по рассмотрению конфликтов в качестве незаинтересованной в исходе дела стороны. В таком случае весь административный процесс по своему характеру должен признаваться юрисдикционным и термин «административно-юрисдикционный процесс» становится синонимом узкого подхода к определению административного процесса, в противовес его широкому пониманию. В случае же понимания юрисдикции как соответствующей компетенции какого-либо органа, приставка «юрисдикционный» к термину «административный процесс» ведет к расширительному толкованию последнего и, по сути, автоматически приводит к тому, что вся деятельность, включаемая сторонниками широкого подхода в понятие административный процесс (т.е. в том числе и нормотворчество), может быть названа административно-юрисдикционным процессом, что неверно. В связи с этим на основании выделенных признаков формулируется понятие административно-юрисдикционного процесса.
Понятие «административно-юрисдикционный процесс» объединяет ряд административных производств, имеющих все признаки первого, дифференциация которых обусловлена характером рассматриваемых в рамках конкретного производства дел и соответствующими этому особенностями их рассмотрения. Различные авторы выделяют разный перечень административных производств, но наиболее часто в числе административных производств называется производство по делам об
административных правонарушениях5, которое предлагается рассматривать как деятельность подзаконного, правоприменительного,
правоохранительного характера по разрешению уполномоченным органом (должностным лицом) в административно-процессуальной форме на основе административно-процессуальных норм конфликта, возникшего в результате совершения лицом деяния, запрещенного законом под угрозой применения мер ответственности, а также деятельность по пересмотру вынесенного по результатам разрешения указанного конфликта постановления.
Исследуются задачи, функции, особенности и стадии данного производства. Обосновывается наличие трех стадий производства по делам об административных правонарушениях: возбуждения дела, его рассмотрения, а также пересмотра вынесенного по итогам рассмотрения дела постановления, и неправомерность выделения стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Данный вывод обусловлен тем, что исполнительное производство представляет собой отдельную административную процедуру, в свою очередь, состоящую из ряда стадий. В качестве дополнительного довода отмечается, что КоАП РФ также не рассматривает исполнение вынесенного решения по делу как одну из стадий производства по делам об административных правонарушениях, в связи с чем не включает положения, регулирующие исполнение принятого решения, в раздел IV «Производство по делам об административных правонарушениях», а обособляет его в разделе V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях». Имеющееся же в статье 24.1 «Задачи производства по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ положение, согласно которому к задачам производства по делам об административных правонарушениях относится, в числе прочего, обеспечение исполнения вынесенного постановления, следует интерпретировать как задачу по
5 См., напр., Административное право / Учебник. Д.Н. Бахрах. - М., изд. БЕК, 2006. С. 306.
обеспечению исполняемости решения по делу, а не фактическое исполнение решения по конкретному делу.
Полномочия по рассмотрению дел в рамках админинистративно-юрисдикционных производств (в том числе производства по рассмотрению дел об административных правонарушениях и пересмотра постановлений (решений) по ним) относятся к компетенции как суда, так и иных уполномоченных органов (должностных лиц). При этом суды осуществляют указанные полномочия в порядке административного судопроизводства. В работе предпринята попытка критически осмыслить основные спорные моменты, связанные с понятием административного судопроизводства: определить соотношение административного судопроизводства с административным процессом; обозначить категории дел, рассматриваемые по правилам административного судопроизводства; уяснить, какие суды уполномочены осуществлять данный вид судопроизводства и на основании каких процессуальных норм; и, в конечном итоге, дать определение указанному понятию. По результатам проведенного исследования отмечается, что суды при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях осуществляют административно-юрисдикционный процесс в форме административного судопроизводства.
Во втором параграфе «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях: понятие, значение и ретроспектива развития» излагается исторический аспект, предназначение и значимость названной стадии производства по делам об административных правонарушениях.
Ретроспектива развития в России изучаемого института излагается до наших дней, начиная с 30-х годов XX в., когда появились первые элементы административной юстиции, трансформировавшиеся в дальнейшем в институт административного судопроизводства. Отмечается поступательное развитие процессуальных гарантий обеспечения прав и интересов
невластных субъектов при пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях.
Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, который предлагается понимать как обособленную часть административно-юрисдикционного процесса, деятельность
уполномоченных органов (должностных лиц) с целью проверки законности и (или) обоснованности постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, является неотъемлемой частью предоставляемого государством механизма защиты, гарантируемого Конституцией РФ. С помощью данного института обеспечиваются защита и восстановление нарушенных прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, а также публичных интересов в укреплении законности и поддержании правопорядка путем выявления, устранения и предотвращения нарушений в деятельности органов (должностных лиц), уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях, и формирования единообразной практики применения законодательства.
В связи с этим пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, являясь факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях, представляет собой также стадию необходимую, эффективность которой должна обеспечиваться максимальной концентрацией процессуальных элементов, гарантирующих ее участникам защиту их прав и интересов.
В третьем параграфе «Реализация принципов производства по делам об административных правонарушениях при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» выделяются принципы данного производства и проводится их классификация. При этом особое внимание уделено проявлению при пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушений ряда принципов, в том числе таких как
принцип равенства и принцип состязательности. Данные принципы зафиксированы в качестве принципов административного судопроизводства Конституцией РФ (часть 2 статьи 118, часть 3 статьи 123), судоустройственными и судопроизводственными законами6. При этом в КоАП РФ принцип состязательности не нашел своего прямого закрепления и его действие при производстве по делам об административных правонарушениях признается не всеми специалистами, поскольку, по их мнению, данный принцип противоречит самому существу публичных правоотношений7. По результатам изучения данного вопроса в работе отмечается, что действие принципа состязательности при производстве по делам об административных правонарушениях по действующей редакции КоАП РФ весьма ограничено и специфично, однако каких-либо принципиальных препятствий для прямого закрепления в КоАП РФ данного принципа не усматривается. Обосновывается необходимость последовательной регламентации принципа состязательности на стадиях рассмотрения дела об административных правонарушениях по существу и пересмотра постановления (решения) по делу.
Вторая глава «Механизм пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» посвящена изучению действующего порядка пересмотра указанных актов. В данной главе анализируется ряд проблем, возникающих в судебной практике в процессе указанного пересмотра и требующих своего разрешения, в том числе путем
6 Часть 1 статьи 4, часть 7 статьи 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898; статья б Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589; часть 1 статьи 29, часть 1 статьи 189 АПК РФ.
7 См., напр., Демин A.A. Кодекс административного судопроизводства в РФ или все же Административно-процессуальный кодекс? // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8-9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006. С. 254 — 255; Мельникова В.И. Процессуальные нормы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2005. С. 35 -36.
совершенствования законодательства, предлагаются пути решения выявленных проблем.
В первом параграфе «Жалоба в механизме пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» исследуется жалоба как основная форма обращения в суд с целью инициирования пересмотра постановления (решения) по делу об административном правонарушении. Изучаются существующие в литературе и на практике точки зрения относительно необходимости установления требований к жалобе и их перечня. Доказывается необходимость закрепления в КоАП РФ четких требований к жалобе, несоблюдение которых должно повлечь отказ в принятии жалобы к рассмотрению.
Детально рассматривается вопрос о законодательном установлении требования указывать в жалобе доводы заявителя и основания обжалования постановления (решения) по делу. Данный вопрос взаимосвязан с поиском сбалансированного подхода к пониманию того, насколько активная роль должна быть при производстве по делам об административных правонарушениях у лица, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшего, органа, должностное лицо которого возбудило дело, и суда (органа, должностного лица), уполномоченного на его рассмотрение (пересмотр). В этой связи исследуется два вектора ориентации норм КоАП РФ, обусловленных конкуренцией в данном производстве принципов объективной истины и состязательности.
В силу принципа объективной истины в КоАП РФ установлено правило, обязывающее суд проверять любое дело в полном объеме (часть 3 статьи 30.6), вследствие чего суд вынужден самостоятельно выявлять и восполнять недочеты в работе и позиции как «обвинения», так и защиты. В противовес данному принципу при производстве по делам об административных правонарушениях действует принцип состязательности, который предполагает активную позицию лиц, заинтересованных в исходе дела. В целях последовательного проведения в КоАП РФ принципа
состязательности предлагается отойти от принципа объективной истины, исключив общее требование КоАП РФ о проверке дела в полном объеме, предоставить статус участника производства по делу об административном правонарушении органу, должностное лицо которого возбудило дело, и возложить формулирование предмета и оснований обжалования на лицо, подающее жалобу (протест), очерчивая тем самым область доказывания по делу.
При этом учитывается необходимость достижения задач производства по данной категории дел, в частности таких как всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Ввиду этого, а также принимая во внимание конституционное право граждан на судебную защиту, обязанность проверить дело в полном объеме предлагается сохранить за судом при первом рассмотрении дела, будь то рассмотрение дела по существу или первый судебный пересмотр постановления по делу. В дальнейшем заинтересованное лицо сможет обжаловать судебное решение также по мотиву того, что суд в нарушение законодательных требований не проверил дело в полном объеме.
В числе особенностей производства по делам об административных правонарушениях, обусловленных указанными задачами данного производства, обосновывается необходимость сохранения за судом права истребовать доказательства по делу по собственной инициативе: любые -при первичном судебном рассмотрении дела в рамках полномочий по проверке дела в полном объеме или только подтверждающие доводы заявителя, указанные в жалобе, - при пересмотре постановления (решения) по делу.
Кроме того, в данном параграфе анализируется выдвигаемое рядом ученых8 предложение о замене в рамках производства по делам об административных правонарушениях категории жалобы категорией
8 Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Дисс. ... докт. юрид. наук: 12.00.02. Екатеринбург. 2000. С. 14; Святохина Ю.В. Админисративно-процессуальное право: формирование и содержание административно-юстиционной модели: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Воронеж, 2007. С. 10.
административный иск. Доказывается нецелесообразность данного предложения, в том числе по следующим обстоятельствам.
Во-первых, термин «жалоба» в качестве названия документа, используемого гражданами для защиты своих прав и свобод от неправомерных действий и решений властных субъектов, используется только в Конституции РФ и Законе Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»9. При этом Конституция РФ закрепляет право судебного обжалования как принцип, находящий конкретизацию в положениях иных нормативных актов, а положения указанного Закона фактически не применяются10, поскольку в настоящее время предусмотрены иные механизмы судебного обжалования, что в силу норм названного законодательного акта исключает его применение (абзац третий статьи 3).
Процессуальные кодексы, регулируя вопросы рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, используют термин «заявление», а не «жалоба» (напр., статья 245 Гражданского процессуального кодекса РФ11 (далее - ГПК РФ), часть 2 статьи 189 АПК РФ). Неприменение законодателем в данном случае термина «иск», полагаем, обусловлено тем, что данное понятие присуще состязательному процессу равных сторон, в котором основная задача суда - разрешить спор на основе представленных сторонами доказательств. Задачей же суда в рамках рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, является, в первую очередь, защита нарушенных прав и контроль за законностью и обоснованностью действий, решений властных субъектов, для достижения которой суду предоставлены полномочия, не характерные для искового
9 Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // РГ. 1993. № 89.
10 Статьей 5 проекта федерального закона № 246963-6 «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в 1 чтении 21.05.2013) предлагается данный Закон признать утратившим силу.
11 Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 года № 137-ФЭ // СЗ РФ. 2002. №46. Ст. 4532.
производства, в частности возможность проверить дело в полном объеме. В связи с этим представляется, что изменение названия документа, инициирующего производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, с «заявления» на «административный иск» без изменения характерных черт и принципов административного процесса будет являться не более чем формальной «игрой слов» и не приведет к каким-либо фактическим изменениям порядка рассмотрения данных дел.
Во-вторых, для целей уяснения рассматриваемого вопроса следует разводить производство по делам об административных правонарушениях и иные дела, возникающие из публичных правоотношений и имеющие спорный характер. Если предположить замену института жалобы (заявления) на институт административного иска в административном судопроизводстве, например, в рамках рассмотрения административно-правовых споров с соответствующей определенной модификацией производства по данным делам, то в производстве по делам об административных правонарушениях на современном этапе его правового регулирования административный иск неприемлем, поскольку данное понятие, если и может иметь место, то только применительно к судопроизводству. В настоящее же время производство по делам об административных правонарушениях осуществляется как в судебном, так и в административном порядке на основе единых правил и сложно предположить, чтобы в органы исполнительной власти начали подавать иски, являющиеся исключительно судебным институтом.
В-третьих, не следует смешивать документы, инициирующие рассмотрение дела по существу, и документы, инициирующие пересмотр решения по делу. Иск даже в исковом производстве является формой обращения, на основании которого возбуждается производство по делу в суде первой инстанции. Применительно же к стадиям обжалования решения, вынесенного по существу рассмотрения дела, даже в гражданском процессе используется термин «жалоба». Иск выражает притязание, требование лица,
обращенное к суду, к ответчику или к обоим сразу12, жалоба же выражает требование исключительно к уполномоченному на ее рассмотрение органу (должностному лицу) о всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении обстоятельств дела, разрешение его в соответствии с законом, защите от неправомерного решения и вызванного им ущемления в правах. При этом обязательной предпосылкой предъявления жалобы является наличие акта властного субъекта, с которым не согласен податель жалобы.
Параграф второй «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции»
посвящен анализу действующего порядка пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции: порядку подачи жалобы, принятия жалобы к рассмотрению, подготовке дела к рассмотрению, собственно процесса рассмотрения дела, вынесению решения по жалобе. Также в данном параграфе рассматривается правовое положение лиц, уполномоченных в соответствии с КоАП РФ инициировать пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях. Приводится развернутое обоснование необходимости включения в число участников производства по делу об административном правонарушении органа, должностное лицо которого возбудило дело об административном правонарушении. Также на основе анализа роли прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе через призму положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», аргументируется целесообразность сокращения полномочий прокурора в данном производстве.
Исследуются вопросы участия потерпевшего в деле об административном правонарушении. Отмечается, что КоАП РФ, в целом, ориентирован на защиту прав потерпевшего. Однако нередко реализация
12 В литературе отсутствует единство мнений относительно направленности требований, выраженных в иске (см., Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. В.А. Белова. - М.: Юрайт-Издат. 2008).
потерпевшим предоставленных ему полномочий затруднена в связи с несовершенством процессуального механизма вступления его в процесс. Анализируется ситуация, когда сведения о потерпевшем отсутствовали как на стадии возбуждения дела, так и на стадии рассмотрения дела по существу, но обнаружились на стадии пересмотра постановления (решения) по делу.
Рассматривается порядок и условия восстановления пропущенного срока на обжалование постановления (решения) по делу. Отмечается необходимость законодательного установления временных рамок, в которых возможно восстановление срока на обжалование, поскольку их отсутствие противоречит принципу правовой определенности. Также обосновывается допустимость восстановления срока на обжалование только при признании причин пропуска срока на обжалование уважительными. Доказывается, что не может быть признана уважительной причиной недостаточная юридическая осведомленность гражданина о порядке подачи жалобы. Предлагаются конкретные критерии, на основании которых причина пропуска указанного срока может быть признана уважительной, а также новая редакция части 2 статьи 30.3 «Срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении» КоАП РФ, учитывающая изложенное.
Отдельное внимание уделено анализу пределов диспозитивности при производстве по делам об административных правонарушениях. Обозначаются существующие в науке мнения относительно возможности в рамках данного производства отказаться от поданной жалобы. Отмечается правомерность позиции Верховного Суда РФ, разъяснившего, что гражданин самостоятельно решает вопрос об обращении в суд за защитой своих прав, следовательно, может и отказаться от поданной жалобы, и в данном случае дело подлежит прекращению13. Однако отмечается, что данный подход не
13 Ответ на вопрос 16 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2006 года (утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27.09.2006) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. № 1.
может быть распространен на отказ от требований административного органа.
В делах об административных правонарушениях признание требований, изложенных в жалобе, не имеет каких-либо правовых последствий, поскольку обжалуемое решение может утратить силу только в случае его отмены судом или вышестоящим органом (вышестоящим должностным лицом) по результатам рассмотрения дела в полном объеме. В связи с этим признание органом, вынесшим обжалуемое постановление (решение), требований, заявленных лицом, привлекаемым (привлеченным) к административной ответственности, или признание деликвентом требований потерпевшего не позволит достичь результата, удовлетворяющего интересам последних. Кроме того, КоАП РФ не предусматривает такого основания прекращения производства по делу как признание требований. Помимо этого, по правилам КоАП РФ должностное лицо, принявшее обжалуемое постановление (решение) по делу, не является участником производства по делу об административном правонарушении, соответственно, и признать требования оно не может, поскольку не является процессуальной фигурой в деле. На основании изложенного по рассматриваемой категории дел не может быть заключено и мировое соглашение.
Также предлагается закрепить в КоАП РФ право суда (органа, должностного лица), осуществляющего пересмотр постановления (решения) по делу об административном правонарушении, выносить представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
В завершении данного параграфа рассматривается порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях, отмечается ряд его недостатков. В частности указывается, что данное производство является, по сути, способом еще одного ординарного пересмотра постановления (решения) по делу. Предлагается предусмотреть в КоАП РФ основания отмены или изменения
вступившего в законную силу постановления (решения) по делу и в качестве таковых установить фундаментальные нарушения норм материального или процессуального права. Также отмечается необходимость установления предельных сроков обжалования вступивших в законную силу судебных актов в целях соблюдения принципа правовой определенности и права на справедливое судебное разбирательство14.
В параграфе третьем «Особенности пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах» изучена специфика рассмотрения данной категории дел в арбитражных судах.
Процесс пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах урегулирован АПК РФ. Но поскольку нормы названного Кодекса в ряде случаев не совпадают с положениями КоАП РФ, проанализирован вопрос, нормы какого акта следует применять в спорных ситуациях. Исходя из системного толкования положений части 3 статьи 30.1 КоАП РФ в совокупности с частью 1 статьи 189 и частью 1 статьи 207 АПК РФ обосновывается приоритет АПК РФ по вопросам судопроизводства в арбитражных судах. При этом отмечается, что вопросы, затрагивающие само существо административных правоотношений, проявление принципов производства по делам об административных правоотношениях, должны решаться в соответствии с КоАП РФ.
Анализируется роль прокурора в арбитражном процессе по делам об административных правонарушениях. Указывается, что обширные полномочия прокурора по данной категории дел, «предоставленные» ему постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ15 «О некоторых
14 На необходимость установления указанных сроков не раз обращал внимание Конституционный Суда РФ, например, в постановлениях от 17 марта 2010 года № 6-П, от 5 февраля 2007 года № 2-П, а также Европейский Суд по правам человека в постановлениях от 24 июля 2003 года по делу «Рябых против России», от 27 апреля 2006 года по делу «Засурцев против России», от 2 ноября 2010 года по делу «Сахновский против Российской Федерации».
15 Согласно Федеральному конституционному закону от 4 июня 2014 года К» 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах
вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»16, не оправданы. В арбитражном процессе на стороне, защищающей публичные интересы, выступает представитель органа, возбудившего или рассмотревшего дело. В связи с этим участие в деле прокурора, фактически поддерживающего позицию одной из сторон конфликта, может привести к определенному неравенству сторон «обвинения и защиты». На основании изложенного предлагается ограничить участие прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде категорией дел, которые в соответствии со статьей 28.4 КоАП РФ вправе инициировать только прокурор, а также случаями обжалования в арбитражный суд постановлений административных органов в рамках реализации функции надзора за исполнением законов.
Также исследуются границы диспозитивности в делах об административных правонарушениях применительно к арбитражному процессу. Доказывается, что невластное лицо в данном процессе вправе отказаться от поданного им заявления, что в случае принятия данного отказа судом влечет прекращение рассмотрения дела (часть 2 статьи 49 АПК РФ). Применительно к отказу от требований административного органа отмечается, что поскольку в случае возбуждения дела рассматриваемой категории по инициативе административного органа презюмируется, что административный орган, инициируя процесс исходит из законности и обоснованности своих требований, и данные требования таковыми и являются, пока суд не установит обратное, то отказ от своих требований административного органа приведет к ущемлению прав и законных
в Российской Федерации» и статью 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» (СЗ РФ. 2014. № 23. Ст. 2921) разъяснения по вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами, данные Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом Верховного Суда Российской Федерации (часть 1 статьи 3).
16 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 года № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник ВАС РФ. 2012. №5.
интересов неограниченного круга лиц в поддержании порядка и законности в обществе, а потому в силу части 5 статьи 49 АПК РФ такой отказ не может быть принят судом. Указывается, что такое процессуальное действие как признание требований по рассматриваемой категории дел в арбитражном процессе, также как и при рассмотрении аналогичных дел в судах общей юрисдикции, не должно влечь правовых последствий.
Относительно возможности заключения мирового соглашения по делам об административных правонарушениях применительно к специфике арбитражного процесса отмечается следующее. Согласно статье 190 АПК РФ споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами путем заключения соглашения, если иное не установлено федеральным законом. Ряд ученых полагает, что указанное в статье 190 АПК РФ соглашение тождественно соглашению мировому17. Данный вывод в работе не поддерживается, но отмечается, что в соответствии с АПК РФ принципиальных отличий между данным соглашением и мировым соглашением не имеется. В процессе исследования различных позиций ученых и практиков относительно возможности применения указанного соглашения в делах об административных правонарушениях обосновывается, что в силу положений законодательства, а также существа административных правоотношений заключение в деле об административном правонарушении соглашения, имеющего характер мирового и влекущего прекращение дела, невозможно независимо от состава его потенциальных сторон (деликвент с административным органом или же деликвент с потерпевшим). После возбуждения дела об административном правонарушении (об обжаловании постановления (решения) по делу) усмотрение сторон относительно его дальнейшего движения отсутствует (исключение составляет указанная возможность потерпевшего или деликвента отказаться от требований),
17 См., напр., Арбитражный процесс: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов / Под ред. проф. М.К. Треушникова. 3-е изд., испр. и доп. М.: Городец, 2007. С. 420.
замещаясь элементами активности суда, в рамках которых независимо от требований стороны, инициирующей процесс (заявленных изначально или измененных в результате соглашения), суд обязан проверить дело в полном объеме. Отмечается возможность заключения сторонами административного спора соглашений по обстоятельствам дела, предусмотренных частью 2 статьи 70 АПК РФ.
Анализируется институт частного определения, предлагается вернуть его в арбитражный процесс18 в качестве эффективной меры поддержания законности в обществе. Указывается, однако, что при формулировании нормы о частном определении законодателю не следует «копировать» нормы статьи 226 ГПК РФ или статьи 141 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года19, а необходимо предусмотреть обязанность суда при вынесении частного определения указывать конкретные способы устранения нарушений законности, что будет способствовать повышению эффективности не только частных определений, но и практики применения статьи 17.4 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за непринятие мер по частному определению.
Также рассматриваются особенности пересмотра решений по делам об административных правонарушениях в судах апелляционной и кассационной инстанций, в частности подвергается критике подход Высшего Арбитражного Суда РФ, распространивший действие части 3 статьи 30.6
18 Актуальность данного вопроса подтверждается тем, что внесение в арбитражное процессуальное законодательство нормы о частном определении предусматривалось Федеральной целевой программой «Развитие судебной системы России» на 2007 - 20)2 годы (утверждена постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2006 года № 583 // СПС «КонсультантПлюс»), а также предлагается проектом федерального закона № 557942-5 «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и статьи 17.4 и 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Данный проект 11 марта 2013 года рекомендован Комитетом Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству к принятию во втором чтении (http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf7(Spravka)?OpenAgent&RN=557942-5 (Дата обращения: 08.09.2014).
19 Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 5 мая 1995 года № 70-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709.
КоАП РФ на пересмотр вступивших в законную силу судебных решений. Кроме того, исследуется реформированный в связи с созданием нового Верховного Суда РФ порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по делам об административных правонарушениях, указываются недочеты предложенного регулирования.
В заключении отмечается важность и актуальность темы исследования, обращается внимание на необходимость более последовательных законодательных изменений в данной сфере в связи с особой значимостью для граждан исследованного механизма защиты их прав. Также обозначается ряд проблемных вопросов, возникших в связи с проведенной судебной реформой и объединением Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Основные научные результаты диссертационного исследования опубликованы в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных результатов диссертационных исследований на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук:
1. Степанова O.A. Административный арест в свете решений Конституционного Суда РФ // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 116-120 (0,39 п.л.).
2. Степанова O.A. Проблемы административного права в решениях Конституционного Суда РФ // Современное право. 2008. № 12. С. 45 - 49 (0,53 п.л.).
3. Степанова O.A. К вопросу о полномочиях прокурора по делам об административных правонарушениях в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 12. С. 27 - 31 (0,57 п.л.).
4. Степанова O.A. Реализация принципа состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2013. № 1. С. 57 - 60 (0,45 п.л.).
5. Степанова O.A. Частное определение и представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в арбитражном процессе // Вестник Федерального арбитражного суда Уральского округа. 2013. № 3. С. 79 - 92 (0,88 п.л.).
6. Степанова O.A. О некоторых проблемах применения процессуальных положений КоАП // Административное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 30-39 (0,73 п.л.).
7. Степанова O.A. Административный процесс и административная юрисдикция: понятие, признаки, соотношение // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 2. С. 195-203 (0,52 пл.).
8. Степанова O.A. Пределы диспозитивности в делах об административных правонарушениях // Закон. 2014. № 2. С. 122 - 128 (0,61 п. л.).
9. Степанова O.A. Проблемы реализации правового статуса потерпевшего по делу об административном правонарушении // Административное право и процесс. 2014. № 6. С. 33 - 36 (0,42 пл.).
10. Степанова O.A. О необходимости формализации требований к жалобе в КоАП // Административное право и процесс. 2014. № 10. С. 50 - 54. (0,44 пл.).
Подписано в печать: 19.11.2014
Объем: 1,4 п.л. Тираж: 200 экз. Заказ № 2038 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, Мясницкие Ворота д.1, стр. 3 (495) 971-22-77; www.reglet.ru
